Ideiglenes változat
LAILA MEDINA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 9.(1)
C‑790/21. P. és C‑791/21. P. sz. egyesített ügyek
Covestro Deutschland AG
kontra
Európai Bizottság (C‑790/21 P)
és
Németországi Szövetségi Köztársaság
kontra
Covestro Deutschland AG,
Európai Bizottság (C‑791/21 P)
„Fellebbezés – Állami támogatás – Németország – Bizonyos nagy villamosenergia‑fogyasztók javára alkalmazott állami támogatási program – A 2012 és 2013 közötti időszakra vonatkozó hálózati díjak alóli mentesítés – A támogatási programot a belső piaccal összeegyeztethetetlennek és jogellenesnek nyilvánító, valamint a folyósított támogatások visszatéríttetését elrendelő határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Keresetindítási határidő – Elfogadhatóság – A támogatás fogalma – Állami források – Adójellegű teher és egyéb kötelező illetékek – Pénzeszközök felett gyakorolt állami ellenőrzés”
1. A jelen indítvány a C‑790/21. P. és C‑791/21. P. sz. egyesített ügyekben kerül ismertetésre. Ezt az indítványt a párhuzamos fellebbezésekhez kapcsolódó, szintén a mai napon ismertetett másik három indítványommal(2) együtt kell olvasni, amelyek mind ugyanazt az állami támogatási programot érintik. A Covestro Deutschland AG (a továbbiakban: Covestro), egy alapanyaggyártó társaság a C‑790/21. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezésével a 2021. október 6‑i Covestro Deutschland kontra Bizottság ítélet (T‑745/18, EU:T:2021:644) (a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri. Az említett ítéletben elutasították a 2012 és 2013 közötti időszak tekintetében Németország által az alapterhelésű fogyasztók részére a StromNEV 19. §‑a alapján végrehajtott támogatási programról szóló, 2018. május 28‑i európai bizottsági határozat(3) (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítésére irányuló keresetét. A C‑791/21. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezésével a Németországi Szövetségi Köztársaság (az egyszerűség kedvéért a továbbiakban: Németország) a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését kéri. A Bizottság mindkét fenti ügyben csatlakozó fellebbezést nyújtott be, amelyben szintén a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését kéri.
I. A jogvita előzményei
2. A jogvita előzményeit a megtámadott ítélet 1–22. pontja ismerteti. Ezek a jelen indítvány céljából a következőképpen foglalhatók össze.
A. A hálózati díjaknak a vitatott intézkedések bevezetését megelőző rendszere
3. Az Energiewirtschaftsgesetznek (az energiagazdálkodásról szóló törvény) a 2011. július 26‑i Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vorschriften (az energiagazdálkodási előírások felülvizsgálatáról szóló törvény)(4) által módosított, de a 2016. július 26‑i Gesetz zur Weiterentwicklung des Strommarktes (a villamosenergia‑piac fejlesztéséről szóló törvény)(5) által végrehajtott módosításokat megelőzően hatályos 21. §‑a többek között előírja, hogy a hálózati díjaknak észszerűnek, megkülönböztetésmentesnek és átláthatónak kell lenniük, valamint az energiaellátó rendszer hatékony működésének költségein kell alapulniuk.
4. A 2005. július 25‑i Stromnetzentgeltverordnung (a villamosenergia‑hálózati díjakról szóló szövetségi rendelet)(6) 17. §‑a meghatározza a rendszerüzemeltetők által az általános díjak meghatározásához alkalmazandó számítási módszert, amely többek között az összes éves hálózati költségen alapul.
5. A 2005. évi StromNEV 19. §‑a egyéni díjakról is rendelkezik a többi használótól jelentősen eltérő fogyasztási és terhelési profilú használók (ún. nem tipikus használók) tekintetében, amely díjak a költségalapú árképzés elvének megfelelően figyelembe veszik e használóknak a hálózati költségek csökkentéséhez vagy növekedésének megakadályozásához való hozzájárulását.
6. Ezzel összefüggésben a 2005. évi StromNEV 19. §‑ának (2) bekezdése az atipikus felhasználók alábbi két kategóriája tekintetében vezet be egyéni díjat: i. azok a használók, akiknek a csúcsterhelési költséghozzájárulása jelentős mértékben eltérhet az ugyanazon hálózati szintre csatlakozott összes többi használó egyidejű éves csúcsterhelésétől, vagyis azok a használók, akik rendszeresen a csúcsterhelési időn kívül fogyasztanak villamos energiát (anticiklikus fogyasztók); és ii. azok a használók, akiknek éves villamosenergia‑fogyasztása eléri a legalább 7000 órát, és meghaladja a 10 gigawattórát (alapterhelésű fogyasztók).
7. A 2011. évi EnWG által módosított StromNEV (a továbbiakban: 2011. évi StromNEV) hatálybalépéséig az anticiklikus fogyasztókkal és az alapterhelésű fogyasztókkal szemben a Bundesnetzagentur (szövetségi hálózati ügynökség, Németország; a továbbiakban: BNetzA) által kidolgozott „fizikai elérési út módszere” alapján kiszámított egyéni díjakat vetettek ki. Ez a módszer figyelembe vette az e fogyasztók által előidézett hálózati költségeket, és a bejelentett általános díjak 20%‑ának megfelelő minimális díjtételt (a továbbiakban: minimális díj) írt elő. Ez utóbbi biztosította azon hálózat működtetésének díját, amelyhez a fogyasztók csatlakoztak, abban az esetben, ha a fizikai elérési út módszere alapján kiszámított egyéni díjak alacsonyabbak, vagy a nullához közeliek voltak.
B. A vitatott intézkedések (mentesség és pótdíj)
8. A 2011. augusztus 4‑én hatályba lépett 2011. évi StromNEV 19. §‑a (2) bekezdése második és harmadik mondatának megfelelően 2011. január 1‑jétől (e rendelkezés visszaható hatályának időpontja) az alapterhelésű fogyasztók egyéni hálózati díjainak rendszerét eltörölték, és a hálózati díjak fizetésének kötelezettsége alóli teljes mentességgel (a továbbiakban: vitatott mentesség) váltották fel. Csak akkor lehetett engedélyezni, ha az illetékes szabályozó hatóság (a BNetzA vagy az érintett tartomány szabályozó hatósága) ellenőrizte, hogy a jogi feltételek teljesülnek. Az említett mentesség az átvitelirendszer‑ vagy elosztórendszer‑üzemeltetőket terhelte attól függően, hogy a kedvezményezettek mely hálózati szinthez csatlakoztak. A nem csúcsfogyasztók által fizetendő egyéni hálózati díjak, valamint a bejelentett hálózati díjak legalább 20%‑ának megfizetésére vonatkozó kötelezettségük továbbra is érvényben maradt.
9. A 2011. évi StromNEV 19. §‑a (2) bekezdésének hatodik és hetedik mondata értelmében az átvitelirendszer‑üzemeltetők kötelesek voltak megtéríteni a villamosenergia‑elosztó hálózatokat üzemeltető downstream szereplőknek (elosztórendszer‑üzemeltetők) a vitatott mentességből származó bevételkiesést, és egymás között kompenzálni a mentességgel járó költségeket a 2002. március 19‑i Kraft‑Wärme‑Kopplungsgesetz (a kapcsolt hő‑ és villamosenergia‑termelés előmozdításáról szóló törvény)(7) 9. §‑ával összhangban, oly módon, hogy a hálózatukhoz csatlakozó végfelhasználók számára biztosított villamos energia mennyisége alapján kiszámítva valamennyien ugyanolyan terhet viseltek.
10. 2012‑től a BNetzA 2011. december 14‑i határozata (BK8‑11‑024; a továbbiakban: 2011. évi BNetzA‑határozat) finanszírozási mechanizmust hozott létre. E mechanizmus szerint az elosztórendszer‑üzemeltetők a végső fogyasztóktól pótdíjat (a továbbiakban: vitatott pótdíj) szedtek be, amelynek összegét a vitatott mentesség által okozott bevételkiesés ellentételezése céljából továbbították az átvitelirendszer‑üzemeltetőknek.
11. A pótdíj összegét minden évben előre, az átvitelirendszer‑üzemeltetők állapították meg a BNetzA által meghatározott módszer alapján. A 2012. évre, a rendszer működésének első évére vonatkozó összeget közvetlenül a BNetzA határozta meg.
12. E rendelkezések nem érintették a 2011‑es évre vonatkozó mentesség költségeit, és következésképpen az egyes átvitelirendszer‑ és elosztórendszer‑üzemeltetőknek ezen év tekintetében viselniük kellett a mentességgel kapcsolatos veszteségeket.
C. A hálózati díjaknak a vitatott intézkedéseket követő rendszere
13. A Bizottság előtti közigazgatási eljárás során, amely a vitatott határozathoz vezetett, a vitatott mentességet először is semmisnek nyilvánította az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság, Németország) 2013. május 8‑i határozata, majd a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság, Németország) 2015. október 6‑i határozata. Ezt követően e mentességet 2014. január 1‑jei hatállyal hatályon kívül helyezte a 2013. augusztus 14‑i Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts‑szel (az energiaügyi rendeletek módosításáról szóló rendelet) módosított StromNEV.(8) Az előbbi rendelet újból bevezette a fizikai elérési út módszere alapján kiszámított egyéni díjakat, – a minimális díj helyett – a villamosenergia‑fogyasztástól függően (7000, 7500 és 8000 óra éves hálózathasználat) az általános díjak 10%, 15% és 20%‑át kitevő átalánydíjakkal (a továbbiakban: átalánydíjak).
14. A 2013. évi StromNEV 2013. augusztus 22‑től hatályos átmeneti szabályozást vezetett be, amely visszaható hatállyal vonatkozott azokra az alapterhelésű fogyasztókra, akik 2012‑ben és 2013‑ban még nem részesültek a vitatott mentességben (a továbbiakban: átmeneti szabályozás). A fizikai elérési út módszere alapján kiszámított egyéni díjak és a minimális díj helyett e rendszer kizárólag az átalánydíjak alkalmazását írta elő.
II. Jogi elemzés
15. A Bizottság a C‑790/21. P. és a C‑791/21. P. sz. ügyben benyújtott két azonos tárgyú csatlakozó fellebbezésében három jogalapra hivatkozik. Az első kettő lényegében megegyezik a C‑792/21. P.–C‑796/21. P. és a C‑800/21. P. sz. ügyekben benyújtott csatlakozó fellebbezésekben felhozott két jogalappal. A C‑790/21. P. sz. ügyben a Covestro négy fellebbezési jogalapra hivatkozik. A C‑791/21. P. sz. ügyben Németország egyetlen fellebbezési jogalapra hivatkozik. A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány azonban csak a Bizottság csatlakozó fellebbezéseinek első jogalapjával (a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatósága) és a Covestro harmadik jogalapjával foglalkozik, amely megegyezik Németország egyetlen jogalapjával (amennyiben azok az „állami forrásokból” történő beavatkozás fennállására vonatkozó feltételre vonatkoznak).
A. A Bizottság csatlakozó fellebbezéseinek első jogalapja: a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatósága
1. A felek főbb érvei
16. A Bizottság azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 37–44. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése értelmében vett „kihirdetés” fogalmát tágan értelmezte. A Bizottság szerint először is a Törvényszék értelmezése ellentétes a Bíróság ítélkezési gyakorlatával, amelyben a Bíróság párhuzamot vont az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése és az EUMSZ 297. cikk között. A Bizottság álláspontja szerint az említett ítélkezési gyakorlatból egyértelműen kitűnik, hogy a kihirdetés csak akkor képezi a keresetindítási határidő kezdő időpontját, ha az meghatározza a szóban forgó intézkedés hatálybalépését, és ha azt maga a Szerződés írja elő. Másodszor, ami konkrétan a hivatalos vizsgálati eljárást lezáró bizottsági határozatnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában (a továbbiakban: Hivatalos Lap) való kihirdetését illeti, ez nem minősül az EUMSZ 297. cikk (2) bekezdésének második albekezdése értelmében vett „kihirdetésnek”. Ezért nem képezi a keresetindítási határidő kezdő időpontját. Harmadszor a Bizottság egy sor olyan érvet hoz fel, amelyek véleménye szerint alátámasztják az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésére vonatkozó értelmezését, mint például e rendelkezés rendszere, a fegyveregyenlőség elve vagy a keresetindítási határidők kötelező jellege.
17. Németország és a Covestro lényegében azt állítják, hogy a Törvényszéknek az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése szerinti „kihirdetés” fogalmára vonatkozó értelmezése nem tartalmaz téves jogalkalmazást.
2. Értékelés
18. Igaz, hogy a gyakorlatban, és ahogyan ebben az esetben is történt, az állami támogatások kedvezményezettjeit gyakran még a határozatnak a Hivatalos Lapban való kihirdetése előtt tájékoztatják a támogatási programot a belső piaccal összeegyeztethetetlennek és jogellenesnek nyilvánító, valamint a folyósított támogatások visszatéríttetését elrendelő bizottsági határozat tartalmáról. A kedvezményezettek e határozat joghatásait a visszatéríttetési eljárás keretében szenvedik el, amely eljárásra a határozat elfogadását és annak az érintett tagállammal történő közlését követően azonnal sor kell, hogy kerüljön.
19. A Bizottság úgy érvel, hogy ilyen körülmények között és a Törvényszék által a megtámadott ítéletben foglaltakkal ellentétben a megsemmisítés iránti kereset benyújtására nyitva álló határidő számítása szempontjából azt az időpontot kell figyelembe venni, amikor a vitatott határozat az állami támogatás kedvezményezettjének tudomására jutott, nem pedig a Hivatalos Lapban való kihirdetés időpontját. A Bizottság ezért azt állítja, hogy a Törvényszéknek a Covestro keresetét elfogadhatatlannak kellett volna nyilvánítania, mivel az elkésett.
20. Azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el a Bizottság értelmezését, mivel azt sem az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésének szövege, sem a Bíróság ítélkezési gyakorlata, sem pedig e rendelkezés célja nem támasztja alá.
21. Az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésének szövege úgy rendelkezik, hogy „[a]z e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően, az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett”.
22. Amint arra Németország rámutatott, és amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is következik, e rendelkezés szövegéből az vezethető le, hogy az intézkedésről való tudomásszerzés napja a keresetindítási határidő kiindulópontjaként kiegészítő jellegű a kihirdetés vagy közlés napjához képest.
23. A közlés tekintetében fontos szem előtt tartani, hogy az állami támogatások felülvizsgálata a Bizottság és az érintett tagállam közötti szigorúan kétoldalú eljárás. A támogatás kedvezményezettjei csak az (EU) 2015/1589 rendelet(9) 1. cikkének h) pontja értelmében vett „érdekelt fél” jogállásával rendelkeznek. Ebből következik, hogy az említett tagállam a Bizottság elutasító határozatának kizárólagos címzettje, és e határozat hatálybalépése e kétoldalú eljárásból ered, azaz akkor következik be, amikor a Bizottság közli a határozatot a tagállammal. Mivel e határozat már a közléssel hatályba lépett, azon kezdő időpont meghatározása, amelytől kezdve a nem értesített felek eljárást indíthatnak, nem függhet az intézkedés hatálybalépésének feltételeitől, hanem azt az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése szövegének és céljának értelmezéséből kell levezetni.
24. Az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésének szövege szerint a nem értesített személyek tekintetében az intézkedésnek a Hivatalos Lapban való kihirdetése képezi a fő tényezőt a keresetindítási határidő kezdő időpontjának meghatározása szempontjából. Ebből következik, hogy az az időpont, amikor a határozat a támogatás kedvezményezettjének tudomására jutott, amennyiben ez a többi kritériumhoz képest másodlagos, csak olyan helyzetben lenne releváns, amikor nem került sor kihirdetésre (még ha az szükséges is lett volna).
25. Véleményem szerint a Bizottság nem hivatkozhat a Portugália kontra Bizottság ítéletre.(10) Az említett ítélet ugyanis a jelen ügytől eltérő helyzetet érintett. Az előbbi ügyben ugyanis a vitatott határozat címzettje kifejezetten a Portugál Köztársaság volt, míg a Covestro mint a támogatás kedvezményezettje csak érdekelt fél, nem címzettje a vitatott határozatnak.
26. A Bizottság továbbá az említett ítélet téves értelmezésére hivatkozik az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése és az EUMSZ 297. cikk (2) bekezdésének második és harmadik albekezdése közötti állítólagos párhuzam tekintetében. Az említett ítéletben a Bíróság a „Bekanntgabe” (angolul „notification”/„publication”) fogalmát nem úgy értelmezte, hogy az a „tényleges tudomásszerzést” jelenti. A Bíróság kizárólag az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésében előírt két lehetőség közötti kapcsolatról döntött annak megállapítása érdekében, hogy a felperesnek címzett határozat annak közlésével lép hatályba, és e közlés egyúttal a keresetindítási határidő kezdő időpontját képezi.
27. A Bizottság a „közlést” tárgyalja, azt állítva, hogy a német hatóságok a jelen ügyben értesítették a vállalkozásokat. Ha azonban ezek a hatóságok – amelyek nem a jogi aktust elfogadó intézményt jelentik – a vitatott határozat egy példányát megküldik a támogatás kedvezményezettjeinek, az nem minősülhet az EUMSZ 297. cikk értelmében vett, bizottsági határozatról való hivatalos értesítésnek. Valamely határozat kedvezményezetteknek való megküldése tehát nem jár az említett cikk értelmében vett értesítéssel azonos joghatásokkal. Mindenesetre a bizottsági határozat „kézbesítése” (németül: „Zustellung”) a jelen ügyben nem aktuális kérdés.
28. A Bizottság által hivatkozott egyéb ítéletek sem támasztják alá a Bizottság által támogatott hipotézist. Így a Fryč kontra Bizottság végzés nem releváns, amennyiben az a Hivatalos Lapban közzétett rendeletek megsemmisítése iránti keresetre vonatkozott. Hasonlóképpen, az Iordăchescu kontra Parlament és társai végzés(11) egy szintén a Hivatalos Lapban közzétett irányelvre vonatkozott.
29. Végül, a keresetindítási határidő célja az, hogy objektív kritériumokat teremtsenek a jogbiztonság garantálása érdekében. Ebből következik, hogy e határidőnek mindenki számára világosnak és könnyen azonosíthatónak kell lennie, valamint e határidő arra irányul, hogy az igazságszolgáltatás során ne érvényesülhessen hátrányos megkülönböztetés, sem önkényes bánásmód.(12)
30. Így, amint Németország megjegyzi, éppen a jogbiztonság fenntartása érdekében az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdése az intézkedés közzétételét jelöli meg a keresetindítási határidő meghatározásának fő eseményeként. Ez az időpont ugyanis mindig biztonsággal meghatározható, ellentétben azzal az időponttal, amikor az intézkedés a kedvezményezett tudomására jutott, amelynek bizonyítása sokkal nehezebb. A Bizottság által előterjesztett lehetőség ellentétes ezzel a jogilag biztos számítással. Ebben az esetben minden határidőt egyedileg kellene meghatározni, és a Törvényszéknek jelentős erőfeszítések árán kellene alaposan megvizsgálnia azt a tényleges időpontot, amikor a felperes – esetleg véletlenül – tudomást szerzett a szóban forgó intézkedésről.
31. Emellett a Bizottság által javasolt értelmezés a támogatás kedvezményezettjének hatékony jogvédelmét korlátozná, amennyiben ez utóbbi például az érintett tagállamtól a bizottsági határozat hiányos vagy szerkesztett változatát kapná meg. E közlést nem szabályozza az uniós jog, és a tagállam önkényesen vagy gondatlanságból elmulaszthatná a támogatás minden vagy néhány kedvezményezettjének értesítését, ami nyilvánvaló problémákat vetne fel az igazságszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférés elve tekintetében.
32. A Bizottság azon érvelése, amely szerint a jelen ügyben a Covestro – amely a támogatás visszatéríttetésére irányuló nemzeti eljárás keretében kapta meg a vitatott határozatot – a megsemmisítés iránti keresetét a vitatott határozatnak a Hivatalos Lapban való közzététele előtt nyújtotta be, nem változtat a következtetésemen.
33. A Bíróság ugyanis korábbi ítélkezési gyakorlatában emlékeztetett arra, hogy „az ESZAK‑Szerződés 33. cikke harmadik bekezdésének rendelkezései, amelyek azokat az alakiságokat – közlést vagy kihirdetést – szabályozták, amelyektől a megsemmisítés iránti kereset benyújtásának határideje megkezdődött, nem akadályozták a felperest abban, hogy a keresetlevelét benyújtsa a Bíróság elé, amint a vitatott határozatot meghozták, anélkül hogy megvárta volna annak közlését vagy kihirdetését, így az említett ítélet alapjául szolgáló egyik kereset nem minősülhetett elfogadhatatlannak amiatt, hogy a Bíróság Hivatalához azt megelőzően nyújtották be, hogy e határozatot kihirdették”. Ennélfogva a Bíróság az idézett ítéletben kimondta, hogy „[m]árpedig az ESZAK‑Szerződés 33. cikke harmadik bekezdésének megfelelő EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésében nincs olyan rendelkezés, amely gátolná az ezen ítélkezési gyakorlat jelen ügyre való alkalmazását”,(13) és lényegében úgy ítélte meg, hogy az a tény, hogy a megsemmisítés iránti kereset benyújtására a szóban forgó határozat közzététele előtt került sor, nem indokolja a kereset elfogadhatatlanságának megállapítását.
34. A fenti értékelésből következik, hogy a megsemmisítés iránti kereset korai (azaz a vitatott jogi aktus tényleges közzététele előtti) benyújtásának ténye nem befolyásolja az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésében meghatározott, a keresetindításra és a keresetindítási határidő számítására vonatkozó kezdő időpontot.
35. Végül, a Bizottság érvelésével ellentétben Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok Georgsmarienhütte és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑135/16, EU:C:2018:120) a jelen ügyek szempontjából irreleváns, mivel a Bíróság ebben az ügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról döntött, és nem a Bizottság határozatának megsemmisítése iránti keresetnek a Törvényszékhez történő benyújtására nyitva álló határidő kezdő időpontjáról határozott.
36. Véleményem szerint ebből az következik, hogy a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a Bizottság által első fokon felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani, és hogy a Bizottság csatlakozó fellebbezéseit mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
B. A Covestro harmadik jogalapja és a Németország által felhozott egyetlen jogalap: az EUMSZ 107. cikknek az állami forrásokra vonatkozó (1) bekezdésének megsértése
37. A Covestro harmadik jogalapja (C‑790/21. P. sz. ügy) az „állami források” fogalmával kapcsolatban három érvre épül: i. azzal érvel, hogy az adó és az állami ellenőrzés fennállása nem vagylagos kritérium; ii. vitatja a vitatott pótdíj adónak minősítését; és iii. előadja, hogy nem volt állami ellenőrzés a vitatott pótdíjból származó források felett. Németország egyetlen jogalapja (C‑791/21. P. sz. ügy) három részre tagolódik. Az első rész, amely vitatja, hogy „az adó és az állami ellenőrzés fennállása két vagylagos kritérium”, a következő érvekre épül: a) a megtámadott ítéletben ellentmondások vannak; b) a Bíróság ítélkezési gyakorlatából nem következik, hogy pusztán azon az alapon meg lehet állapítani, hogy az intézkedés állami forrásokat érint, hogy a pótdíj adónak minősíthető; c) a Szerződések rendszere ellentétes a Törvényszék értelmezésével; d) ennek az értelmezésnek olyan következményei vannak, amelyeket „a Szerződések nem írnak elő”; és e) akkor is, ha van adó, meg kell vizsgálni, hogy van‑e állami ellenőrzés. A második rész, „a BNetzA által kivetett pótdíj nem minősül [a Bíróság ítélkezési gyakorlata] értelmében vett adónak”, a következő érveken alapul: a) nincs „adó”, ha az adóalany nem a végső fogyasztó; és b) a Törvényszéknek nemcsak az adóbeszedési, hanem az adófizetési kötelezettséget is meg kellett volna vizsgálnia. A harmadik részben Németország azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy a beszedett hálózati díjak kizárólagos felhasználása nem zárja ki, hogy az állam rendelkezhet e pénzeszközökkel.
38. A Bizottság úgy véli, hogy a Covestro harmadik fellebbezési jogalapját és Németország egyetlen fellebbezési jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
39. Tekintettel arra, hogy a Covestro által a harmadik jogalapban (C‑790/21. P. sz. ügy) és Németország által az egyetlen jogalapban (C‑791/21. P. sz. ügy) felhozott, az állami forrásokra vonatkozó különböző érvek jelentősen átfedik egymást, helyénvaló, hogy azokat együtt, a megtámadott ítélet szerinti sorrendben és annak szerkezetét követve tárgyaljam. Következésképpen először is foglalkozni kell a kritériumok vagylagos jellegével; ezt követően a vitatott pótdíj „adónak” minősítésével; végül pedig a vitatott pótdíjból származó források feletti állami ellenőrzés fennállásával.
1. A Covestro és Németország által felhozott érvek első sorozata (két elem, amelyek egy alternatíva részét képezik)
a) A felek fő érvei
40. A Covestro és Németország lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az adó és az ezen adóból származó pénzeszközök (vagy azok kezelői) felett gyakorolt állami ellenőrzés esetében „két olyan elemről van szó, amely[ek] egy alternatíva részét képezik”. Az ilyen adó puszta létezése nem elegendő annak megállapításához, hogy a jelen ügyben „állami forrásokról” van szó.
b) Értékelés
41. A Törvényszék megvizsgálta az „állami források” kritériumára vonatkozó ítélkezési gyakorlatot, és úgy ítélte meg, hogy „[a] Bíróság […] ítélkezési gyakorlata lényegében két fő tényezőn alapul a források állami jellegének értékelése során: egyrészt az általában »adónak«, és különösen »adójellegű díjnak« minősülő, a végső fogyasztókra vagy ügyfelekre háruló kötelező díj fennállása, másrészt pedig a rendszer irányításának állami ellenőrzése, többek között a pénzeszközök vagy az e pénzeszközök kezelői (harmadik személyek) felett gyakorolt állami ellenőrzés révén. Lényegében két olyan elemről van szó, amely[ek] egy alternatíva részét képezik” (a megtámadott ítélet 95. pontja, kiemelés tőlem).
42. A Törvényszék szerint „ezért meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó [finanszírozási] mechanizmus megfelel‑e a vonatkozó ítélkezési gyakorlat által az állami források felhasználása tekintetében előírt feltételeknek, […] és hogy a vitatott pótdíj valóban kötelező díj‑e, és így adójellegű díjhoz hasonlítható, vagy ha nem, akkor legalábbis az államnak van‑e ellenőrzése a beszedett pénzeszközök vagy az e pénzeszközök kezelésével megbízott szervek felett” (a megtámadott ítélet 109. pontja).
43. A Covestro és Németország azt állítja, hogy az „adó” és az állami ellenőrzés kritériumai kumulatívak, és az FVE Holýšov I és társai kontra Bizottság,(14) a Németország kontra Bizottság(15) és a PreussenElektra ítéletre(16) hivatkoznak. Mindazonáltal ezek és a Bíróság más (újabb) ítéletei inkább a kritériumok vagylagos jellege mellett szólnak, összhangban azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítélet 90. és 95–97. pontjában megállapított.(17)
44. Úgy vélem, hogy a Covestro és Németország által felhozott érvek megalapozatlanok, mivel azok a Bíróság legutóbbi ítélkezési gyakorlata alapján elutasíthatók, amely ítélkezési gyakorlat eloszlatja a kételyeket azzal kapcsolatban, hogy a kritériumok vagylagosak vagy kumulatívak‑e.
45. A DOBELES HES ítéletben(18) a Bíróság nagytanácsa két, a jelen fellebbezések szempontjából releváns kérdéssel foglalkozott: i. az adó fogalmának meghatározása és ii. az adó kritériuma és a finanszírozási mechanizmus feletti állami ellenőrzés kritériuma közötti kapcsolat.
46. Az említett ítélet 39. pontjában a Bíróság világossá tette, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének vonatkozó kritériumai egy alternatíva részét képezik: „a jelen ítélet előző pontjában említett kritérium [vagyis az adó fennállása] nem az egyetlen olyan kritérium, amely lehetővé teszi e rendelkezés értelmében vett »állami források« azonosítását. Azon tény, hogy az adott összegek folyamatosan állami ellenőrzés alatt maradnak, és így a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak, elegendő ahhoz, hogy azok »állami forrásoknak« minősüljenek”.
47. Ebből következik, hogy elegendő a két kritérium közül az egyiknek megfelelni, amit a DOBELES HES ítélet 42. pontja is megerősít, ahol a Bíróság közvetlenül utal a „két vagylagos kritérium” létezésére.
48. A Törvényszék tehát a megtámadott ítéletben nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének értelmezésekor a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatát követve a 95. pontban megállapította, hogy a fenti kritériumok „egy alternatíva részét képezik”, és ezt a megközelítést azóta a DOBELES HES ítéletben ismét megerősítették. Következésképpen a Törvényszéknek a megtámadott ítéletben elegendő volt az adó meglétét vagy a finanszírozási mechanizmus feletti állami ellenőrzést megállapítania, mivel e kritériumok mindegyike önmagában is elegendő az állami források érintettségének igazolásához. Ebből következik, hogy a Covestro és Németország azon érvelését, amely szerint ezek a kritériumok kumulatívak, véleményem szerint mint nyilvánvalóan megalapozatlant el kell utasítani.
49. Igaz, hogy a Törvényszék ezt nem mondta ki kifejezetten, de úgy vélem, hogy a megtámadott ítélet (különösen a 109. pont) olvasatából egyértelműen kitűnik, hogy a Törvényszék a második kritériumot csupán a teljesség kedvéért vizsgálta. Tekintettel arra, hogy a kritériumok vagylagos jellege sok vita tárgyát képezte a felek között a Törvényszék előtt, a Törvényszéket a gondos igazságszolgáltatás elve vezérelte, és megvizsgálta az alternatíva mindkét elemét.
50. Ezt követően azon érvelésének alátámasztására, miszerint az „adó” és az állami ellenőrzés kritériumai kumulatívak, Németország arra is hivatkozik, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének a megtámadott ítéletben történő értelmezése (amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlata is megerősít) mindenesetre ellentétes a Szerződések rendszerével, és „olyan következményekkel járna, amelyeket a Szerződések nem írnak elő”. Megállapítja, hogy az állam által kivetett bármely adó vagy kiegészítő díj szükségszerűen az „állami források” fogalma alá kerülne, ami ellentétes lenne a tagállamok adóügyi szuverenitásával. Kifejti emellett, hogy a jogellenes állami támogatások tilalmának célja a szabad versenynek az államok által történő megsértésével szembeni védelem, ami azt jelenti, hogy csak az állami költségvetéshez kapcsolódó vagy az állam rendelkezési jogkörébe tartozó forrásokat érintő versenyjogi jogsértésekről van szó.
51. Amint azonban a Bizottság rámutatott, ezek az érvek a Szerződések téves értelmezésén,(19) valamint egyrészt az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikkhez, másrészt az EUMSZ 34. cikkhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat összemosásán alapulnak. A hátrányos megkülönböztetésnek az előbbi két cikk szerinti tilalma azzal a ténnyel magyarázható, hogy mind a vámok, mind az adók természetüknél fogva adó jellegűek (az állam által politikai célok elérésére használt adóknak minősülnek). Emellett elegendő rámutatni, hogy az állami forrásokkal kapcsolatban a fő döntő tényező az, hogy a verseny torzulása az állam (és nem egy vállalkozás) műve. Jelentőséggel bír azonban az, hogy – ellentétben azzal, amit Németország állít – a Szerződések rendszere nem tartalmaz olyan utalást, amely szerint csak az „állami költségvetésből finanszírozott” támogatások minősülnének állami támogatásnak. A Bíróság ítélkezési gyakorlata ugyanis mindig is egyértelművé tette, hogy az az egyszerű tény, hogy a források áramlása kizárólag magánjogi szervezeteken keresztül történik, nem elegendő ahhoz, hogy megcáfolja a támogatás fogalma értelmében vett tényleges állami ellenőrzés meglétét.(20)
52. A Németország által előadott érvekkel ellentétben az EUM‑Szerződésben a 30. és 110. cikk, valamint a 107. cikk közötti szisztematikus különbségnek nincs lényeges hatása a jelen ügyek szempontjából. Ehelyett e három rendelkezésnek van valami közös vonása, mégpedig az, hogy az állam adóügyi tevékenységére vonatkoznak. A Bíróság ugyanis a két rendelkezési kategória tekintetében az „állami ellenőrzés” fogalmát tágan értelmezte, különösen azért, hogy megakadályozza az e rendelkezésekben foglalt szabályok megkerülését.(21)
53. Továbbá téves az az állítás, hogy „a vagyon magán [jogi személyek] közötti, törvény által elrendelt [átruházása] állami források felhasználásához [lenne hasonlatos]”. Például a törvény által meghatározott minimálár nem adó. Elég, ha a PreussenElektra és az EEG 2012 ítéletekre hivatkozunk. A PreussenElektra ítélet két magánjogi jogalany között alkalmazott törvényes minimálárra vonatkozott. A minimálár alkalmazására kötelezett magánjogi jogalany nem háríthatta át a költségeket a fogyasztóira. Ennélfogva nem volt adó.
54. Az EEG 2012 ítéletben a Bíróság egyértelművé tette, hogy a fogyasztókra gyakorolt hatás puszta lehetősége nem elegendő ahhoz, hogy a felhasznált forrásokat állami forrásnak tekintsék. Az állami források – adó formájában történő – felhasználása csak akkor vélelmezhető, ha a magánjogi jogalany, akit a kötelezettség terhel, arra is köteles, hogy a többletköltséget harmadik személyre áthárítsa, tőle adót szedve.
55. Véleményem szerint az előzőekben kifejtett valamennyi megfontolásból az következik, hogy a Törvényszék helyesen ítélte meg, hogy e kritériumok egy alternatíva részét képezik. A megtámadott ítélet tehát e tekintetben nem tartalmaz téves jogalkalmazást, és a Covestro és Németország által felhozott érvek első sorát mint megalapozatlant el kell utasítani.
2. A Covestro és Németország által felhozott érvek második sorozata (a vitatott pótdíj „adónak” minősítése)
56. A Covestro és Németország a Törvényszéket a fentiekben tárgyalt vagylagos kritériumok közül az elsővel kapcsolatban bírálja, mivel a Törvényszék a vitatott pótdíjat tévesen minősítette „adónak”. A fellebbezők azzal érvelnek, hogy ez a minősítés az „adó” fogalmának téves értelmezésén és a nemzeti jog elferdítésén alapul.
a) Az érvek első csoportja (a vitatott pótdíj végső kötelezettje)
57. Az érvek első csoportjában a Covestro és Németország lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte a „végső fogyasztónak” a nemzeti jog értelmében vett fogalmát, mivel sem a nemzeti jog, sem a német nemzeti hatóságok nem írnak elő fizetési kötelezettséget a fogyasztók vagy a rendszerüzemeltetők számára. Ilyen kötelezettség csak a szabályozó hatóságok által készített hálózathasználati szerződés alapján volt lehetséges, amely a 2012‑es és 2013‑as évre vonatkozóan nem létezett. A Covestro szerint a villamosenergia‑szolgáltató mint a hálózat használója döntött arról, hogy a vitatott pótdíjat a végső fogyasztóra áthárítja‑e. Még ha minden szolgáltató rendszeresen át is hárította volna ezt a pótdíjat a végső fogyasztóra, ez a gyakorlat nem lett volna elegendő annak megállapításához, hogy jogi kötelezettség állt fenn.
58. Véleményem szerint meg kell vizsgálni, hogy döntő szempont‑e az a kérdés, hogy kik voltak a vitatott pótdíj végső fizetői.
59. A Covestro első fokon azzal érvelt, hogy a pótdíjat csak a hálózat használóitól szedték be, és nem hárították át kötelezően a villamos energia végső fogyasztóira, így azt hálózati díjként, nem pedig adóként kellett volna értelmezni. A megtámadott ítélet 119. pontjában azonban a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy ez az érvelés irreleváns, tekintettel arra, hogy e pótdíj végső fizetői a hálózat használói (maguk a szolgáltatók, valamint a hálózathoz közvetlenül csatlakozó végső fogyasztók), nem pedig a többi végső fogyasztó.
60. A Törvényszék a megtámadott ítélet 120. pontjában is megállapította, hogy a vitatott határozat kötelezettséget azonosított a vitatott pótdíj beszedésére és annak a „végső fogyasztókra” történő áthárítására vonatkozóan. Álláspontom szerint lényeges, hogy ezt az értelmezést megerősítette a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság) 2015. október 6‑i ítéletének 20. pontja, amely elutasítja a Covestro azon érvelését, hogy a vitatott pótdíj hálózati díjnak minősül. Az említett bíróság megerősítette, hogy a pótdíj nem szerződés szerinti ellentételezés, hanem külső díjbeszedés, amelyet az üzemeltetőkre róttak ki.
61. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából továbbá az következik, hogy ahhoz, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 30. vagy EUMSZ 110. cikk értelmében „adónak” minősüljön, elegendő, ha azt köztes árukra vagy szolgáltatásokra vetik ki, anélkül hogy az szükségképpen kihatna a downstream áruk vagy szolgáltatások végső fogyasztóira. A Bíróság ugyanezen ítélkezési gyakorlata(22) nem támasztja alá azt az álláspontot, hogy az adó csak akkor feltételezi az állami források fennállását, ha az adót a végső fogyasztókra alkalmazzák. Úgy vélem ugyanis, hogy az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikkben említett adó fogalmát teleológiai értelmezés alapján tágan kell értelmezni.
62. A Törvényszék helyesen hivatkozott erre az ítélkezési gyakorlatra a megtámadott ítélet 121. pontjában.
63. Úgy vélem, hogy a Törvényszék helyesen járt el, amikor arra a kérdésre alapozza megközelítését, hogy a program végrehajtásával megbízott magán‑ vagy közjogi szerveknek saját pénzügyi forrásból kell‑e viselniük a költségeket (állami támogatással nem járó helyzet), vagy e forrásokat harmadik személyektől szedhetik be (állami támogatással járó helyzet). Kevéssé számít, hogy ezek a harmadik felek végső fogyasztók vagy az értéklánc egy közbenső láncszemét képezik. Az egyetlen döntő tényező ugyanis az adó újraelosztó hatása, nevezetesen az, hogy az állam vagy valamely magánjogi jogalany beszedi ezt az adót a vállalkozásoktól, és azt a vállalkozások egy másik kategóriájának nyújtott előny finanszírozására fordítja.
64. A teleologikus értelmezésből és a Bíróságnak az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikk szerinti „adó” fogalmára vonatkozó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az adófizetésre kötelezett személy kiléte minden esetben irreleváns. A döntő tényező az, hogy az adó az érintett termékre vagy az azzal kapcsolatos szükségszerű tevékenységre vonatkozik‑e.(23)
65. Véleményem szerint ebből következően az érvek első csoportját mint megalapozatlant el kell utasítani.
b) Az érvek második csoportja (a vitatott adó nem volt kötelező)
1) A 2011. évi BNetzA‑határozat nemzeti bíróságok általi jogellenesnek nyilvánítása
66. A Covestro azt állítja, hogy a Törvényszék kizárólag és tévesen a 2011. évi BNetzA‑határozatra támaszkodott, miközben e határozatot a német bíróságok visszamenőleges hatállyal jogellenesnek nyilvánították.
67. Kérdésként merül fel, hogy a Törvényszék jogosan állapította‑e meg a vitatott pótdíj kötelező jellegét e BNetzA‑határozatra hivatkozva, annak ellenére, hogy azt később az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság), majd fellebbezés folytán a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság) megsemmisítette és semmisnek nyilvánította.
68. Emlékeztetnék arra, hogy a Bizottság kontra Aer Lingus és Ryanair Designated Activity ítéletből(24) és a Heiser ítéletből(25) következik, hogy a nemzeti program esetleges jogellenessége nem szünteti meg annak állami támogatási jellegét.
69. A Heiser ítélet szerint „még ha feltételezhető is, hogy az adólevonások módosítását előíró szabály […] jogellenes, e szabály hatályon kívül helyezéséig vagy legalábbis jogellenességének megállapításáig alkalmas joghatások kiváltására” (kiemelés tőlem).
70. Hasonlóan a Bizottság kontra Aer Lingus és Ryanair Designated Activity ítélet szerint „az a körülmény, hogy valamely adóintézkedés az EUMSZ 107. cikktől és az EUMSZ 108. cikktől eltérő uniós jogi rendelkezésekkel ellentétes, nem teszi lehetővé az állami támogatásnak való minősítésből való kizárását az említett intézkedés alóli azon mentességnek, amelyben bizonyos adóalanyok részesülnek mindaddig, amíg a szóban forgó intézkedés más adóalanyokkal szemben joghatásokkal bír, és azt nem helyezik hatályon kívül, vagy nem nyilvánítják jogellenesnek és ily módon alkalmazhatatlannak” (kiemelés tőlem).
71. Amint azt a Bizottság a tárgyaláson megállapította, a német jogalkotó olyan módon kezelte a helyzetet, amely biztosította, hogy a vitatott pótdíj beszedését a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság) által elrendelt megsemmisítést követően visszamenőlegesen korrigálják, és az továbbra is joghatással bírjon, és így fennmaradjon a vitatott pótdíj megfizetésének kötelezettsége.
72. Úgy vélem, hogy az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogban az intézkedést a joghatásai szempontjából kell vizsgálni.
73. Véleményem szerint a fent említett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a Törvényszék jogosult volt úgy dönteni (a megtámadott ítélet 107. és 125. pontjában), hogy az állami támogatások felülvizsgálata szempontjából döntő jelentőséggel bír az a tény, hogy a 2011. évi BNetzA‑határozatot az érintett időszakban ténylegesen alkalmazták, és az joghatásokat váltott ki.
74. Ez a határozat az érintett időszakban jogilag kötelező érvényű volt, és a hálózatüzemeltetőket arra kötelezte, hogy a vitatott pótdíjat a hálózathasználóktól beszedjék.
75. A 2011. évi BNetzA‑határozat 3. pontjának szövege a vitatott pótdíj beszedésének kötelezettségét az elosztórendszer‑üzemeltetőkre rótta, akiknek tehát ezt a pótdíjat be kellett szedniük a fogyasztóiktól. Tekintettel arra, hogy e határozat az érintett időszakban hatályos program részét képezte, és kötelező joghatásokat váltott ki – annál is inkább, mivel a nemzeti bíróságok által elrendelt megsemmisítést követően (az e támogatást egymást követően hatályon kívül helyező rendelkezésekkel) ténylegesen nem szüntették meg e joghatásokat –, a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a vitatott pótdíjon alapuló program kötelező joghatásokat váltott ki (a megtámadott ítélet 125. pontja).
76. A jelen indítványban foglalt értékelésemet a Bíróság Deutsche Post kontra Bizottság ítélete(26) is alátámasztja, amelyben a Bíróság megállapította, hogy a megsemmisített határozat még mindig alkalmas lehet joghatások kiváltására. Mivel az említett ügyben a megsemmisítés iránti keresetet a Törvényszéknek a szóban forgó határozatot megsemmisítő (és így azt a jogrendből visszamenőleges hatállyal kizáró) ítéletét megelőzően nyújtották be, e kereset elfogadhatóságát a kereset benyújtásának időpontjára tekintettel kellett vizsgálni, mivel a 2002. évi elutasító határozat még hatályban volt, és továbbra is az uniós jogrend részét képezte.
77. Végül e tekintetben meg kell jegyezni, hogy emellett a német jogalkotó kitűzött célja volt a joghatások kiváltása.(27)
78. Véleményem szerint ezért mint megalapozatlanokat el kell utasítani azon érveket, amelyek arra hivatkoznak, hogy a nemzeti bíróságok a 2011. évi BNetzA‑határozatot jogellenesnek nyilvánították.
2) Az EUMSZ 30. és EUMSZ 110. cikk (az „adó” fogalma) és az Essent Netwerk Noord ítélet (a díj kötelező jellege)
i) Az EUMSZ 30. és EUMSZ 110. cikk (az „adó” fogalma)
79. A Covestro és Németország azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 121. pontjában tévesen értelmezte az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikk szerinti „adó” fogalmát, és ebből azt a következtetést vonta le, hogy a vitatott pótdíj megfelel e fogalomnak. Igaz, hogy annak igazolására, hogy a hálózat használatához kapcsolódó pótdíj kivetésére vonatkozó kötelezettség is lehet adó, a Törvényszék az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikk szerinti adó fogalmára hivatkozik.
80. Amint azt a jelen indítvány 61. pontjában kifejtettem, az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikkben említett adó fogalmát tágan kell értelmezni.
81. Az Essent Netwerk Noord ítéletben (40. pont) a Bíróság megállapította, hogy „[az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110.] cikk […] kiegészítő jelleggel a más tagállamból származó vagy oda irányuló termékeket hátrányosan megkülönböztető, és ezzel [az Európai Unióban] az áruk szabályos versenyfeltételek mellett történő szabad mozgását akadályozó nemzeti rendelkezések tilalmának célkitűzését követik” (kiemelés tőlem).
82. Amint azt a jelen indítvány 64. pontjában megállapítottam, az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikk szerinti „adó” fogalmából következik, hogy az adófizetésre kötelezett személy kiléte minden esetben irreleváns. A döntő tényező az, hogy az adó az érintett termékre vagy az azzal kapcsolatos szükségszerű tevékenységre vonatkozik‑e.
83. A jelen ügyekben a vitatott pótdíjat a hálózat használatáért szedik be. A Törvényszék helyes megítélése szerint a pótdíj adónak minősítése szempontjából az a tény döntő, hogy a pótdíj nem a hálózat használatáért járó ellenszolgáltatást, hanem kötelező díjat jelent.
84. A Covestro arra az érvre kíván hivatkozni, hogy a Bíróság által korábban tárgyalt ügyekben a releváns termék nem a hálózat használata, hanem a szolgáltatott villamos energia volt. Következésképpen csak az a kérdés volt lényeges, hogy a villamosenergia‑ellátási jogviszony keretében kivetésre került‑e olyan díjkiegészítés, amelyet adónak kell minősíteni.
85. A Covestro érvelése azonban hiábavaló, mivel a jelen ügyekben a hálózat használatát az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikk értelmében köztes terméknek, pontosabban köztes szolgáltatásnak kell tekinteni a Bíróság fentebb kifejtett ítélkezési gyakorlatának megfelelően. A Törvényszék tehát véleményem szerint nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikkre hivatkozva az adót a szolgáltatott termékre vagy nyújtott szolgáltatásra kivetett díjként határozta meg.
ii) Az Essent Netwerk Noord ítélet és a Bíróság későbbi ítélkezési gyakorlata (a díj kötelező jellege)
86. Emellett a díj kötelező jellegére mint az állami forrás fennállásának megállapításához szükséges feltételre vonatkozó kérdés a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlata alapján is megválaszolható, amennyiben a jelen ügyek hasonlóak az Essent Netwerk Noord ítélet alapjául szolgáló tényálláshoz.
87. Az Essent Netwerk Noord ítélet egy hollandiai adóra vonatkozott. Egy (teljes egészében állami hatóságok által ellenőrzött) hálózatüzemeltető a villamosenergia‑hálózatának használatáért adót (pótdíjat) szedett be a villamos energia belföldi vásárlóitól. A jelen ügyekhez hasonlóan az Essent Netwerk Noord ítéletben is az említett adót a nemzeti jog írta elő, és a hálózatüzemeltető pénzt szedett be a fogyasztóktól, és így finanszírozta az állami támogatást.
88. A Törvényszék helyesen hivatkozott az említett ügyben hozott ítéletre, és mutatott rá a megtámadott ítélet 91. pontjában arra, hogy „a Bíróság megállapította, hogy az átvitt villamos energiára vonatkozó, objektív kritériumok alapján megállapított, a villamosenergia‑fogyasztókra jogszabály által kivetett és a rendszerüzemeltetők által beszedett pótdíj olyan »díjnak« minősül, amelynek forrása állami forrás”.
89. Az Essent Netwerk Noord ítéletben a Bíróság a jelen fellebbezések szempontjából több fontos megállapítást tesz.
90. Először is a Bíróság megállapítja, hogy nem sokat számít, hogy az adó a terméket mint olyat érinti‑e, például a villamos energiát, vagy pedig az áruval kapcsolatos szükségszerű tevékenységet, például a villamos energia szállítását (Essent Netwerk Noord ítélet, 44. pont). A jelen ügyekben az adó a villamos energia szállítását érinti.
91. Másodszor, a Bíróság rámutat arra, hogy az a tény, hogy a pótdíj egyoldalúan kivetett teher, döntő jelentőségű az adó megléte szempontjából (Essent Netwerk Noord ítélet, 45. pont). A jelen ügyekben a 2011. évi BNetzA‑határozat az elosztórendszer‑üzemeltetők számára jogilag kötelező módon azon kötelezettséget írta elő, hogy beszedjék a vitatott pótdíjat a végső fogyasztóktól, mint a hálózat használóitól (a megtámadott ítélet 132. pontja).
92. Harmadszor, a Bíróság kimondja, hogy „kevésbé lényeges, hogy a pénzügyi terhet nem az állam hajtja be” (Essent Netwerk Noord ítélet, 46. pont). A jelen ügyekben a vitatott pótdíj beszedése az elosztórendszer‑üzemeltetők feladata volt.
93. Végül a jelen ügyekben az Essent Netwerk Noord ítélet alapjául szolgáló helyzethez hasonlóan a vitatott pótdíj arra irányult, hogy fedezze azokat a hálózathasználati költségeket, amelyeket a német alapterhelésű fogyasztóknak rendes körülmények között maguknak kellett volna viselniük.
94. Az alapterhelésű fogyasztók hálózati díjak alóli mentessége tehát javította versenyhelyzetüket. A jelen ügyekben vitatott pótdíj adójogi helyzete miatt helyénvaló e forrásokat az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami forrásként elismerni. Továbbá ez összhangban áll az ítélkezési gyakorlattal, amely szerint az előnynek az adóból származó bevételből történő finanszírozása azt jelenti, hogy az előny állami forrásból származik.(28)
95. Úgy vélem, hogy nemcsak az Essent Netwerk Noord ítélet, hanem az FVE Holýšov I ítélet is különösen fontos. Mindkét ügy ténybeli háttere hasonló a jelen ügyek hátteréhez, és azt mutatja, hogy a Bíróság valójában már foglalkozott a jelen fellebbezésekben felvetett kérdésekkel.
96. Az FVE Holýšov I ítéletben (46. pont) a Bíróság kifejtette, hogy nem számít, hogy a szóban forgó finanszírozási mechanizmus a nemzeti jog szerint adónak vagy adójellegű díjnak minősül‑e, vagy sem. Az állami támogatásokra vonatkozó uniós jog csak azzal foglalkozik, hogy ilyen díjat vetnek ki, és ezt a díjat egyoldalúan, állami aktus révén rendelik el.
97. A Bíróság mindkét ítéletben megjegyzi, hogy egyoldalú beszedési kötelezettségről van szó, és így ezek állami források. Ez a kérdés elvezet bennünket a DOBELES HES ügyben nemrégiben hozott ítélethez (34. pont), amely az Essent Netwerk Noord ítéletet tovább pontosítja. Úgy vélem, hogy ez fontos a jelen fellebbezések kimenetele szempontjából.
98. Az említett 34. pontban a Bíróság megállapítja, hogy „[m]ásodszor, ami az arra vonatkozó feltételt illeti, hogy az előnyt »állami forrásból« nyújtják – az előterjesztő bíróság kérdése éppen erre a feltételre irányul –, a Bíróság kimondta, hogy az állam által a villamosenergia‑vásárlókra kivetett pótdíjból eredő összegek a villamos energiát terhelő adóhoz hasonlíthatók, és az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett »állami forrásból« erednek”.(29)
99. Emlékeztetnék arra, hogy a DOBELES HES ítélet a 36. és 37. pontjában az Essent Netwerk Noord ítéleten kívül más meglévő ítélkezési gyakorlatot is pontosít (különösen az EEG 2012 ítélet 70. és 71. pontját).
100. A Bíróság rámutat az EEG 2012 ítélet és a DOBELES HES ítélet közötti különbségekre. Kifejti, hogy az előbbi ügyben nem volt kötelező hozzájárulás, mivel az EEG‑pótdíj beszedése nem volt jogilag kötelező, hanem csak önkéntes alapon került rá sor. A Bíróság tehát egyértelművé teszi, hogy a szóban forgó díj kötelező jellege a döntő annak megállapítása szempontjából, hogy a szóban forgó díj kötelező hozzájárulásnak minősül‑e. Önmagában az a puszta tény, hogy pénzt utalnak vagy utalhatnak, nem elegendő. A jelen ügyekben azonban éppen adó (vagy díj) beszedésére vonatkozó kötelezettségről van szó, míg az EEG 2012 ítélet nem adóra vonatkozott.
101. Az EEG 2012 ítéletben szóban forgó helyzettől eltérően a jelen ügyekben vitatott pótdíj beszedése nem a hálózatüzemeltetők kereskedelmi döntése, hanem jogszabályi rendelkezések (különösen a BNetzA határozata) alapján történik.
102. Ennélfogva különbséget kell tenni a jelen ügyekben szóban forgó finanszírozási mechanizmus és az EEG 2012 ítéletben érintett mechanizmus között. A jelen ügyekben a pótdíj fennállása önmagában elegendő ahhoz, hogy állami forrásnak minősüljön.
103. Ami az EEG 2012 ítéletben szereplő két kritérium közül a másikat, azaz a pénzeszközök feletti vagy az ezeket a pénzeszközöket kezelő szervezet feletti állami ellenőrzést (rendelkezési jogot) illeti, amint azt már fentebb láttuk, a két kritérium vagylagos, és nem kumulatív.
104. Ha az EEG 2012 ítéletben kötelező pótdíjról lett volna szó, akkor a Bíróságnak nem lett volna szükséges az említett ítélet 72. pontjában kifejtett vitába bocsátkoznia.
105. A Bíróság ugyanis éppen azért, mert a 71. pontban foglalt feltételek nem teljesültek, tartotta szükségesnek, hogy a 72. pontban folytassa az okfejtését.
106. Az említett ítélet 71. pontjában a Bíróság megállapította, hogy „[a] Törvényszék által […] megállapított azon körülmény, hogy az EEG‑pótdíjból eredő pénzügyi terhet »a gyakorlatban« áthárították a végső ügyfelekre, és hogy következésképpen olyan teherről volt szó, amely »a hatásait tekintve megfelel egy, a […] villamosenergia‑fogyasztást terhelő adónak«, nem elegendő annak megállapításához, hogy az EEG‑pótdíj ugyanolyan jellemzőkkel rendelkezett, mint a Bíróság által […] [az Essent Netwerk Noord] ítéletben […] megvizsgált villamosenergia‑pótdíj”.
107. A Bíróság tehát a 72. pontot a „következésképpen” szóval kezdi: „Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy […] a jelen ítélet 62. pontjában felidézett másik két elem mindazonáltal lehetővé tette‑e a Törvényszék számára annak megállapítását, hogy az EEG‑pótdíjból származó pénzeszközök állami forrásoknak minősülnek, mivel azok […] folyamatosan állami ellenőrzés alatt maradtak, és így a hatóságok rendelkezésére álltak. Ebben az esetben nem releváns az, hogy az EEG‑pótdíj »adónak« minősíthető‑e, vagy sem.”
108. Más szóval, az EEG 2012 ítéletben a helyzet teljesen más volt, mint a jelen ügyekben.
109. Az EEG 2012 ítéletben a német jogalkotó lehetővé tette a villamosenergia‑ipari vállalkozások számára, hogy bizonyos díjakat beszedjenek, de ez csupán lehetőség volt, nem pedig kötelezettség. Az állam választási lehetőséget adott a gazdasági szereplőknek: ha éltek ezzel a lehetőséggel, akkor a beszedett pénzt az állam által meghatározott konkrét célra kellett fordítani (azaz a megújuló energiákhoz kapcsolódó járulékos költségek ellentételezésére). Ezért ebben az ügyben a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy mivel nem állt fenn e díjak beszedésére vonatkozó kötelezettség, az állam nem rendelkezett e pénzeszközök feletti ellenőrzéssel.
110. A fenti megfontolásokból és az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a vitatott pótdíj – amint azt a Bizottság a vitatott határozatban megállapította – jogilag kötelező adóbeszedés volt, amint azt a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság) is megállapította, ami – amint azt legutóbb a DOBELES HES ítélet is megerősítette – elegendő annak megállapításához, hogy állami forrásokról van szó.
111. Ennélfogva úgy vélem, hogy a megtámadott ítélet e tekintetben nem tartalmaz téves jogalkalmazást.
112. Véleményem szerint az EUMSZ 30. és az EUMSZ 110. cikkre (az „adó” fogalma), valamint az Essent Netwerk Noord ítéletre és az azt követő ítélkezési gyakorlatra (a díj kötelező jellege) alapított érveket mint megalapozatlanokat el kell elutasítani.
3) A nemzeti jog elferdítése és a pótdíj beszedésére vagy megfizetésére vonatkozó kötelezettség hiánya
113. A Covestro és Németország lényegében azzal érvel, hogy a Törvényszék elferdítette a nemzeti jogot, mivel nem állt fenn a vitatott pótdíj beszedésére vonatkozó kötelezettség.
114. Úgy vélem, hogy a vitatott pótdíj adónak minősítése nem alapul a nemzeti jog semmilyen elferdítésén.
115. A megtámadott ítélet 120. és 122–124. pontjában a Törvényszék a nemzeti jog (különösen a 2011. évi BNetzA‑határozat) alapján megállapította, hogy a vitatott díj a végső fogyasztókat terhelte. Így az az érv, amely szerint csak akkor áll fenn az Essent Netwerk Noord ítéletben meghatározott „díj”, ha a díj megfizetésére kötelezett személy a végső fogyasztó, hatástalan. Németország ugyanis a Bírósághoz benyújtott fellebbezésében nem vitathatja a Törvényszéknek a nemzeti jogra vonatkozó e megállapítását, amely ténymegállapításnak minősül, és az említett tagállam ténylegesen tartózkodott attól, hogy ezt közvetlenül megtegye.
116. Amint a jelen indítvány 59–64. pontjában kifejtésre került, az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az adófizetésre kötelezett személy kiléte minden esetben irreleváns. Ehelyett a döntő tényező az, hogy az adó az érintett termékre vagy az azzal kapcsolatos szükségszerű tevékenységre vonatkozik‑e.
117. Egyetértek továbbá a Bizottsággal abban, hogy a beszedési kötelezettség és a fizetési kötelezettség ugyanannak az éremnek a két oldala,(30) így annak eldöntése, hogy a hálózathasználókra rótt fizetési kötelezettség a nemzeti jogszabályból vagy a 2011. évi BNetzA‑határozatból származott‑e, szintén irreleváns.
118. E tekintetben a Covestro érvelésével ellentétben nem döntő az a tény, hogy a 2011. évi BNetzA‑határozat nem rendelkezett a vitatott pótdíj be nem szedése esetén alkalmazandó szankciókról. A BNetzA rendes felügyeleti jogköröket gyakorolt az átvitelirendszer‑üzemeltetők felett, és az üzemeltetőkre nézve kötelező erejű határozatokat hozhatott, ha nem tesznek eleget kötelezettségeiknek.(31)
119. Ebből következik, hogy a nemzeti jog elferdítésére, valamint a vitatott pótdíj beszedésére és megfizetésére vonatkozó kötelezettség hiányára alapított érveket véleményem szerint mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
4) A bevételkiesés és a költségek teljes kompenzációjának hiánya
120. A Covestro álláspontja szerint a Törvényszék által a megtámadott ítélet 126–130. pontjában kifejtettekkel ellentétben a nemzeti hatóságok nem biztosították a hálózatüzemeltetőknek a díjmentességből eredő bevételkiesés és a mentességgel járó költségek teljes kompenzációját. A Törvényszék a megtámadott ítélet 127. pontjában tévesen következtetett adó fennállására.
121. A Covestro állításával ellentétben a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a vitatott pótdíj lehetővé tette a hálózatüzemeltetők által a hálózati díjak alóli mentességek miatt elszenvedett veszteségek teljes körű kompenzációját. Ez a 2011. évi StromNEV 19. §‑a (2) bekezdésének hatodik és hetedik mondatából, valamint a 2011. évi BNetzA‑határozatból következett. A pótdíjnak az állami támogatásokra vonatkozó uniós jog alapján történő értékelése szempontjából az a tény volt fontos, hogy az alapterhelésű fogyasztóknak a hálózati díjak alóli mentességét és az ebből eredő előnyt teljes egészében a pótdíjból finanszírozták.
122. A megtámadott ítélet 130. pontjában azonban a Törvényszék helyesen utasította el azt az érvelést, hogy nem létezett semmilyen jogi mechanizmus a veszteségek teljes kompenzációjának biztosítására (többek között amiatt, hogy behajthatatlan követelések esetén lehetetlen volt a vitatott pótdíj költségeinek áthárítása). A vitatott pótdíj adójellegű díjnak minősítése ugyanis elegendő ahhoz, hogy az e díjból eredő bevételeket állami forrásnak lehessen tekinteni, anélkül hogy az államnak kötelezettséget kellene vállalnia az említett pótdíj meg nem fizetése által okozott veszteségek kompenzálására, különösen behajthatatlan követelések esetén.
123. Ebből véleményem szerint következik, hogy a bevételkiesés és a költségek teljes megtérítésének hiányára alapozott érveket mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
124. Véleményem szerint a fenti megfontolások összességéből következik, hogy a Covestro és Németország által felhozott érvek második sorát mint hatástalant vagy mint megalapozatlant el kell utasítani.
3. A Covestro és Németország által felhozott érvek harmadik sorozata (a vitatott pótdíjból származó források feletti állami ellenőrzés fennállása)
a) A felek fő érvei
125. Németország lényegében azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 95–97. és 109. pontja ellentmond az említett ítélet 133. és 134. pontjának. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a döntő tényező az érintett pénzeszközök feletti ellenőrzés és rendelkezési jog. Arra hivatkozik továbbá, hogy a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a villamosenergia‑szolgáltató és a villamos energia végső fogyasztója közötti kapcsolat nem meghatározó a kötelező díj fennállásának a jelen ügyben történő megállapítása szempontjából, mivel a vitatott pótdíjat nem a villamosenergia‑fogyasztásra, hanem a hálózat használatára vetik ki.
126. A Covestro lényegében azt állítja, hogy a megtámadott ítélet téves jogalkalmazást foglal magában, mivel a Törvényszék a nemzeti jog téves leírása alapján úgy vélte, hogy a vitatott pótdíjból származó pénzeszközök felett állami ellenőrzés áll fenn. A következő érvekre is hivatkozik: i. az a megállapítás, hogy a vitatott pótdíjból származó bevételt a szóban forgó programhoz rendelték, a források állami jellege ellen szól; ii. még ha a vitatott pótdíj beszedésének lenne is jogszabályi alapja, ez nem lenne elegendő annak megállapításához, hogy a források állami források voltak; iii. olyan tényezők, mint például amelyek a hálózatüzemeltetők megbízatásával vagy a rendszer megfelelő megvalósításának a hatóságok általi ellenőrzésével kapcsolatosak, nem bizonyítják a pénzeszközök feletti állami ellenőrzés fennállását; és iv. a szóban forgó finanszírozási mechanizmus nem felel meg a Bíróság által az állami ellenőrzés értékelésére vonatkozóan meghatározott kritériumoknak, különösen az EEG 2012 ítéletben meghatározott kritériumoknak.
b) Értékelés
127. Tekintettel a fenti értékelésemben említett két kritérium vagylagos jellegére, az adó megléte már elegendő a források állami jellegének elismeréséhez. Mivel a jelen ügyekben az „adó” kritériuma teljesül, és a Törvényszék e tekintetben elvégzett értékelése helyes, a jelen fellebbezésekben foglalt érvek harmadik sorozata hatástalan, és azt már nem szükséges vizsgálni.
128. Tehát csupán a teljesség kedvéért teszem meg az alábbi megjegyzéseket.
129. Annak ellenére, hogy az „adó” kritériuma teljesül, és a Törvényszék – és most a fellebbezés folytán a Bíróság – értékelése ezen a ponton megállhat, megállapítható, hogy a jelen ügyben a Törvényszéknek az „állami ellenőrzés” kritériumára vonatkozó értékelését is helyben kell hagyni.
130. Az egyes fogyasztók hálózati díjak alóli mentességéből eredő többletköltségeket az érintett tagállam jogának kötelező erejű rendelkezései szerint a végső fogyasztókra hárították át.(32) Emellett a vitatott pótdíj mechanizmusa biztosította a hálózatüzemeltetők számára a bevételkiesés teljes kompenzációját, mivel a pótdíj összege a vitatott mentesség miatt megkövetelt források összegéhez igazodott.(33)
131. Ami a Covestro azon érvelését illeti, hogy e pótdíj összegét az állam nem írta elő, elegendő rámutatni, hogy az átvitelirendszer‑üzemeltetőknek nem volt mozgástere e díj megállapításában, és amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 134. pontjában helyesen állapította meg, a pénzeszközök, vagyis a vitatott pótdíj beszedésének és elosztásának teljes mechanizmusa állami ellenőrzés alatt állt.
132. A Covestro és Németország az EEG 2012 ítéletre hivatkozva előadja, hogy a vitatott pótdíjból származó források kizárólagos elosztása kizárja az állami ellenőrzést. Amint azonban a Törvényszék a megtámadott ítélet 144. és 145. pontjában helyesen kifejti, a Bíróság az említett ítéletben nem változtatta meg állandó ítélkezési gyakorlatát, amelyet egyébként az újabb ítélkezési gyakorlat(34) is megerősített, hanem annak kijelentésére szorítkozott, hogy más tényezők hiányában e tényező önmagában nem döntő jelentőségű az ilyen ellenőrzés fennállásának bizonyítása szempontjából. A jelen ügyekben ugyanis a Törvényszék egy másik ilyen tényezőt is azonosított: az adó fennállását.
133. Annak az érvelésnek, hogy a vitatott pótdíj beszedésének teljes mechanizmusa felett nem áll fenn állami ellenőrzés, ellentmond az a tény, hogy egyrészt a vitatott pótdíj (mint adójellegű díj), másrészt a hálózati díjak alóli mentesség formájában nyújtott támogatás között fennáll a kötelező hozzárendeltségi viszony. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint, amennyiben a támogatási intézkedés és annak finanszírozása között ilyen kapcsolat áll fenn, a támogatás finanszírozását jól meghatározott arányban szolgáló adó fennállásából automatikusan következik, hogy a támogatást állami forrásból (azaz az adóból származó bevételből) nyújtják.(35)
134. Végül megalapozatlanok a Covestro azon érvei, amelyek szerint az EEG 2012 ítélet alapjául szolgáló ügyben szóban forgó díjra vonatkozó szabályok szigorúbbak, mint a jelen ügyekben vitatott pótdíjra vonatkozó szabályok. Éppen ellenkezőleg, úgy vélem, hogy a jelen ügyekben vitatott pótdíjra irányadó szabályok szigorúbbnak tűnnek, mint az EEG 2012 ügyben szóban forgó díj, mivel a jelen pótdíj kötelező jogi rendelkezéseken alapul, szemben a hálózatüzemeltetők kereskedelmi/önkéntes döntésével a másik ügyben.
135. Ebből következik, hogy a Covestro és Németország által felhozott érvek harmadik sorozatát véleményem szerint mint hatástalant és mindenesetre mint megalapozatlant el kell utasítani.
136. Ennélfogva a Covestro harmadik fellebbezési jogalapját és a Németország által felhozott egyetlen fellebbezési jogalapot, amennyiben azok az állami forrásokból történő beavatkozás fennállására vonatkozó feltételre vonatkoznak, mint megalapozatlant el kell utasítani.
III. Végkövetkeztetés
137. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy i. utasítsa el a Bizottság csatlakozó fellebbezéseinek első jogalapját, valamint ii. utasítsa el a Covestro harmadik fellebbezési jogalapját és a Németországi Szövetségi Köztársaság által felhozott egyetlen fellebbezési jogalapot, amennyiben azok az állami forrásokból történő beavatkozás fennállására vonatkozó feltételre vonatkoznak.