CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 6 de julio de 2010 1(1)
Asunto C‑565/08
Comisión
contra
República Italiana
«Abogados – Honorarios – Obligación de respetar las tarifas máximas obligatorias»
1. El presente procedimiento por incumplimiento tiene por objeto la normativa italiana que, según la Comisión, establece tarifas máximas obligatorias para las actividades de los abogados.
2. A juicio de la Comisión, la obligación de los abogados de respetar las tarifas máximas constituye una restricción a la libertad de establecimiento prevista en el sentido del artículo 43 CE, así como una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 49 CE. Considera que la citada obligación es inadecuada para garantizar los objetivos de interés general y, en todo caso, más restrictiva de lo necesario para conseguir los citados objetivos. Se trata, en su opinión, de una restricción que no puede estar justificada.
3. La República Italiana ha basado su defensa alegando, con carácter principal, que en su ordenamiento jurídico no existe ningún principio que prohíba sobrepasar las tarifas máximas aplicables a las actividades de los abogados. Con carácter subsidiario, ha procurado demostrar que el establecimiento de límites máximos de honorarios tiene como objetivo garantizar el acceso a la justicia, la protección de los destinatarios de los servicios y la buena administración de la justicia.
Marco jurídico nacional
4. De forma general, la retribución de las profesiones liberales, entre las cuales figura también la abogacía, en méritos de un contrato de prestación de servicios, está regulada en el artículo 2233 del Código Civil italiano, a tenor del cual:
«La retribución, si no se hubiera convenido entre las partes y no pudiera determinarse según los baremos o usos en vigor, será establecida por el órgano jurisdiccional, previo dictamen emitido por el colegio profesional al que pertenezca el prestador.
En todo caso, el importe de la retribución debe ser adecuado a la importancia del trabajo y a la dignidad de la profesión.
Todo acuerdo celebrado entre los abogados o los pasantes autorizados con sus clientes que fije la retribución profesional será nulo si no está redactado por escrito.»
5. Las disposiciones relativas, en particular, a la retribución de los abogados están recogidas en el Real Decreto-Ley nº 1578, de 27 de noviembre de 1933, convalidado mediante Ley nº 36, de 22 de enero de 1934, en su versión modificada posteriormente (en lo sucesivo, «Real Decreto-Ley»), que constituye el texto de base que regula la profesión de abogado en Italia.
6. En virtud de lo establecido en el artículo 57 del Real Decreto-Ley:
«Los criterios que sirven para determinar los honorarios y las compensaciones económicas debidos a los abogados y procuradores en materia penal y extrajudicial (2) se establecerán cada dos años por acuerdo del Consiglio nazionale forense. Igualmente, la determinación de los honorarios relativos a los procedimientos penales que se desarrollen ante la Corte suprema di casazione y el Tribunale supremo militare corresponde al Consiglio nazionale forense.
Las decisiones que establezcan los criterios mencionados en el apartado anterior deben ser aprobadas por el Ministero della Giustizia».
7. Las condiciones aplicables a los criterios previstos en el artículo 57 se especifican en el artículo 58 del Real Decreto-Ley, que es del siguiente tenor literal:
«Los criterios a que se refiere el artículo anterior se establecerán en función del valor de los litigios y del grado del órgano que conozca de ellos y, en los procesos penales, en función de su duración.
Para cada acto o serie de actos, el baremo fijará un límite máximo y mínimo de los honorarios.
En el plano extrajudicial, se tendrá en cuenta la importancia del asunto».
8. Una vez que el Consiglio nazionale forense ha adoptado un acuerdo conforme a lo previsto en el artículo 57 del Real Decreto-Ley, el baremo de los honorarios de los abogados debe ser aprobado por el Ministro della Giustizia, previo dictamen del Comitato interministeriale dei prezzi (Comité interministerial de precios), en virtud del artículo 14, párrafo vigésimo, de la Ley nº 887, de 22 de diciembre de 1984, y previa consulta del Consiglio di Stato, en virtud del artículo 17, apartado 3, de la Ley nº 400, de 23 de agosto de 1988. El último Decreto ministerial que regula los honorarios de los abogados aprobado de conformidad con el procedimiento antes indicado es el Decreto nº 127, de 8 de abril de 2004 (en lo sucesivo, el «Decreto Ministerial nº 127/2004»).
9. En lo que concierne a la liquidación de honorarios, el artículo 60 del Real Decreto-Ley dispone que se llevará a cabo por vía judicial sobre la base de los referidos criterios, tomando en consideración la gravedad y el número de las cuestiones tratadas. Dicha liquidación deberá respetar los límites máximos y mínimos previamente fijados. No obstante, en casos de importancia excepcional, habida cuenta del carácter especial de los litigios y cuando el valor intrínseco del servicio prestado lo justifique, el órgano jurisdiccional podrá sobrepasar el límite máximo fijado por el baremo. A la inversa, cuando el asunto resulte fácil de llevar, podrá fijar honorarios por debajo del límite mínimo. En ambos supuestos, el órgano jurisdiccional deberá motivar su decisión.
10. Por lo que respecta a los honorarios minutados por los abogados a sus clientes, el artículo 61 del Real Decreto-Ley dispone:
«Los honorarios minutados por los abogados a sus clientes, en materia tanto judicial como extrajudicial, serán determinados, salvo acuerdo especial, sobre la base de los criterios establecidos en el artículo 57, teniendo en cuenta la gravedad y el número de las cuestiones tratadas.
Estos honorarios, tomando en consideración el carácter especial del litigio, el valor o el resultado de la prestación realizada, podrán ser más elevados que los calculados a cargo de la parte condenada al pago de las costas.
[…]»
11. En lo que concierne a los honorarios de los abogados en materia civil, el artículo 24 de la Ley nº 794, de 13 de junio 1942, relativa a los honorarios de abogados por los servicios judiciales en materia civil (en lo sucesivo, la «Ley nº 794/1942»), dispone que no pueden inaplicarse los honorarios mínimos previstos en el baremo para dicho tipo de servicios, bajo pena de nulidad de todo pacto en contrario.
12. El artículo 13 de la Ley nº 31, de 9 de febrero de 1982, relativa a la libre prestación de servicios por los abogados nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad Europea, que ejecuta la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados, (3) establece que: «por los servicios profesionales prestados, se debe abonar a los abogados enumerados en el artículo 1, los honorarios y derechos establecidos en materia judicial y extrajudicial por las normas profesionales en vigor».
13. Es conveniente señalar que, durante el procedimiento administrativo previo del presente asunto, la normativa italiana relativa a la remuneración de las profesiones liberales y también, en consecuencia, de los abogados, fue modificada por el Decreto-Ley nº 223, de 4 de julio de 2006, convalidado por la Ley nº 248, de 4 de agosto de 2006 (en lo sucesivo, el «Decreto-Ley nº 223/2006»). Su artículo 2, con la rúbrica «Disposiciones urgentes para la protección de la competencia en el sector de los servicios profesionales», establece lo siguiente:
«1. En virtud del principio comunitario de libre competencia y libre circulación de personas y servicios, y con el fin de garantizar a los usuarios la facultad de elección efectiva en el ejercicio de sus derechos y la posibilidad de comparar los servicios ofrecidos en el mercado, a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, quedan derogadas las disposiciones legales y reglamentarias que, en lo tocante a las profesiones liberales y las actividades intelectuales, prevean:
a) tarifas fijas o mínimos obligatorios y, por lo tanto, establezcan la prohibición de estipular contractualmente una retribución que dependa de la consecución de los objetivos perseguidos;
[…]
2. Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de las disposiciones relativas al ejercicio de las profesiones en el marco del servicio nacional de salud pública o de una relación contractual con este último, así como las posibles tarifas máximas establecidas previamente, de forma general, a efectos de protección de los usuarios. El órgano jurisdiccional procederá a la liquidación de las costas y los honorarios, en caso de liquidación judicial y de asistencia judicial, sobre la base del baremo de honorarios establecido. En los procedimientos de licitación, los organismos adjudicadores podrán utilizar los baremos, debidamente considerados adecuados, como criterio o base de referencia para la determinación de los honorarios.
3. Las normas deontológicas y convencionales, así como los códigos de conducta que contengan las disposiciones citadas en el apartado 1 serán adaptadas a más tardar el 1 de enero de 2007, incluso a través de la adopción de medidas cuyo objeto sea garantizar la calidad de las prestaciones profesionales. A falta de adaptación, a partir de esa misma fecha, las normas contrarias a las disposiciones del apartado 1 serán nulas en todo caso».
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14. Al considerar que la normativa italiana relativa a las actividades extrajudiciales de un abogado podría ser incompatible con el artículo 49 CE, el 13 de julio de 2005 la Comisión remitió a la República Italiana un escrito de requerimiento. La República Italiana respondió mediante escrito de 19 de septiembre de 2005.
15. Posteriormente, la Comisión completó en dos ocasiones el análisis efectuado en el escrito de requerimiento. En un primer escrito de requerimiento complementario, de 23 de diciembre de 2005, la Comisión consideró incompatibles con los artículos 43 CE y 49 CE las disposiciones italianas que establecían la obligación de respetar las tarifas obligatorias para las actividades judiciales y extrajudiciales de los abogados. La República Italiana respondió mediante escritos de 9 de marzo de 2006, de 10 de julio de 2006 y de 17 de octubre de 2006.
16. Mediante un segundo escrito de requerimiento complementario, de 23 de marzo de 2007, la Comisión reaccionó contra la nueva normativa italiana en la materia, es decir, el Decreto-Ley nº 223/2006. La República Italiana respondió mediante escrito de 21 de mayo de 2007.
17. A continuación, mediante escrito de 3 de agosto de 2007, la Comisión solicitó a las autoridades italianas información sobre el método relativo al sistema de reembolso de los gastos atendidos por los abogados. La República Italiana respondió mediante escrito de 28 de septiembre de 2007.
18. No satisfecha con las observaciones formuladas por la República Italiana, la Comisión le remitió un dictamen motivado el 4 de abril de 2008, en el que le reprochaba la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de las disposiciones nacionales que imponen a los abogados la obligación de respetar las tarifas máximas.
19. A pesar de las alegaciones formuladas por las autoridades italianas en su respuesta de 9 de octubre de 2008 al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso, por el que solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al aprobar unas disposiciones que imponen a los abogados la obligación de respetar las tarifas máximas, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, y que condene en costas a la República Italiana.
20. Mediante auto de 5 de junio de 2009, el Tribunal de Justicia autorizó la intervención de la República de Eslovenia en apoyo de las conclusiones de la Comisión.
21. La República Italiana solicitó la celebración de una vista, que tuvo lugar el 24 de marzo de 2010, y a la que asistieron los representantes de la República Italiana y de la Comisión.
Apreciación
22. El recurso de la Comisión parte de la premisa de que la normativa italiana contiene disposiciones que imponen a los abogados la obligación de respetar unas tarifas máximas. A la luz de la argumentación de la Comisión contenida en el recurso y formulada en la vista, es posible constatar que la Comisión no reprocha a la República Italiana la existencia de tarifas máximas obligatorias con respecto a la liquidación de costas por la autoridad judicial, que está expresamente prevista en el artículo 60 del Real Decreto-Ley, sino más bien la obligación de respetar esas tarifas en la relación entre abogado y cliente, dado que, según alega, esa obligación limita la libertad de negociación de la retribución de los abogados.
23. Si fuera así, es decir, si la normativa italiana contuviera efectivamente disposiciones que impusieran a los abogados la obligación de respetar las tarifas máximas en las relaciones con sus clientes, no sería nada difícil, partiendo de la sentencia recaída en el asunto Cippola y otros, (4) en la que el Tribunal de Justicia calificó una obligación análoga relativa al respeto de las tarifas mínimas como una restricción a la libre prestación de servicios, reconocer que la obligación en cuestión restringe la libre prestación de servicios, e incluso la libertad de establecimiento, de forma que correspondería a la República Italiana demostrar que tal restricción puede estar justificada por objetivos de interés general.
24. Ahora bien, la República Italiana niega precisamente la existencia de una obligación de ese tipo, que exigiría a los abogados respetar las tarifas máximas en la relación con sus clientes. Por esta razón, antes de examinar la cuestión de si la obligación de los abogados de respetar unas tarifas máximas constituye una restricción a la libertad de establecimiento en el sentido del artículo 43 CE, así como una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 49 CE, analizaremos previamente la cuestión de si el ordenamiento jurídico italiano contiene realmente la obligación mencionada.
25. Para empezar, querríamos recordar que el baremo italiano aplicable a las actividades de los abogados que establece, para cada acto o serie de actos, un límite máximo y un límite mínimo ha sido ya analizado por el Tribunal de Justicia en tres ocasiones. La primera vez fue con ocasión de la sentencia Arduino, (5) en la que el Tribunal de Justicia examinó el procedimiento de aprobación de un baremo que establecía unas tarifas mínimas y máximas a la luz de los artículos 10 CE y 81 CE, con el fin de comprobar si ese baremo representaba una medida estatal o una decisión de intervención en materia económica de un operador privado. En dicha ocasión, el Tribunal de Justicia declaró que los mencionados artículos del Tratado CE no se oponían a que un Estado miembro adoptara una medida legal o reglamentaria que, sobre la base de un proyecto elaborado por un consejo de colegios de abogados, aprobara un baremo que fijara los límites mínimos y máximos de los honorarios de los miembros de la profesión. (6)
26. La misma observación se realiza en la sentencia Cipolla y otros. (7) En esta sentencia, además de la conformidad del baremo italiano de honorarios de abogados con las exigencias del Derecho comunitario de la competencia, el Tribunal de Justicia analizó también la relación entre la prohibición absoluta de pactar la inaplicación de los honorarios mínimos establecidos en ese baremo y el principio de libre prestación de servicios. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró que una prohibición de ese tipo constituía una restricción a la libre prestación de servicios que podía justificarse, en principio, por los objetivos de protección de los consumidores y la buena administración de la justicia. El Tribunal de Justicia estableció que correspondía al órgano jurisdiccional nacional comprobar si tal normativa italiana respondía verdaderamente a los objetivos mencionados y si las restricciones que imponía no resultaban desproporcionadas con respecto a tales objetivos. (8)
27. Posteriormente, en el auto Hospital Consulting y otros, (9) el Tribunal de Justicia reiteró su postura en cuanto a la conformidad del baremo italiano de honorarios de abogados con las exigencias del Derecho comunitario de la competencia. En dicho asunto, las cuestiones prejudiciales remitidas al Tribunal de Justicia versaban sobre la prohibición impuesta al juez de inaplicar, los honorarios mínimos previstos en ese baremo, al pronunciarse sobre el importe de las costas que la parte que pierda debe pagar a la otra parte.
28. Me parece importante destacar que, tanto en la sentencia Cipolla y otros como en el auto Hospital Consulting y otros, la argumentación del Tribunal de Justicia se refirió únicamente a la prohibición de inaplicar los honorarios mínimos. Las resoluciones citadas no abordan en modo alguno la posible prohibición de inaplicar los honorarios máximos a pesar de que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Cipolla y otros, el órgano jurisdiccional remitente había planteado un interrogante al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad del principio de prohibición absoluta de inaplicar los honorarios de los abogados con el principio de la libre prestación de servicios. (10)
29. En el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar a las citadas sentencias Arduino y Cipolla y otros, así como al auto Hospital Consulting y otros, antes citado, la existencia de una prohibición de inaplicar los honorarios mínimos era indiscutible. Esta prohibición se establecía expresamente en el artículo 24 de la Ley nº 794/1942 y se sancionaba con la nulidad de todo acuerdo en sentido contrario, así como en el artículo 4, apartado 1, del Decreto Ministerial nº 127/2004, a tenor del cual, las tarifas mínimas establecidas para los honorarios de los abogados no podían ser objeto de ningún tipo de excepción. (11)
30. La obligación de respetar unos honorarios mínimos y, por tanto, el carácter obligatorio de los citados honorarios, fue suprimida por el Decreto-Ley nº 223/2006, que derogaba así, como lex posterior, la Ley nº 794/1942 y el Decreto Ministerial nº 127/2004.
31. Al igual que la existencia de la prohibición de inaplicar los honorarios mínimos en el momento de los hechos que dieron lugar a los asuntos Arduino, Cippola y otros y Hospital Consulting y otros, la existencia de honorarios máximos para las actividades de los abogados en la normativa italiana tampoco es discutible.
32. Sin embargo, parece que no es esto lo que recrimina la Comisión a la República Italiana. La Comisión critica, en efecto, el carácter obligatorio de los honorarios máximos en las relaciones entre abogados y clientes en cuanto limita la libertad contractual de estos últimos. En opinión de la Comisión, la normativa italiana en cuestión prohíbe a los abogados inaplicar, por convenio, las tarifas máximas.
33. A este respecto, debe recordarse que la República Italiana no es el único Estado miembro cuyo ordenamiento jurídico prevé un baremo que fija límites máximos y mínimos aplicables a los honorarios de los abogados. (12)
34. Admitimos que un baremo de ese tipo puede desempeñar un papel moderador que protege a los justiciables frente a la fijación de honorarios excesivos y permite conocer con antelación los gastos inherentes a los servicios prestados por los abogados, teniendo en cuenta en particular la asimetría de la información existente entre abogados y clientes.
35. Como hemos indicado más arriba, las preocupaciones expresadas por la Comisión se centran en el supuesto carácter obligatorio de las tarifas máximas que, según la Comisión, son aplicables a las actividades de los abogados en virtud, particularmente, de los artículos 57 y 58 del Real Decreto-Ley, del artículo 24 de la Ley nº 794/1942, del artículo 13 de la Ley nº 31, de 9 de febrero de 1982, de las disposiciones pertinentes del Decreto Ministerial nº 127/2004, así como las del Decreto-Ley nº 223/2006. (13)
36. Estimo, sobre la base de la normativa italiana según ha sido presentada por la Comisión y posteriormente explicada por la República Italiana, tanto en sus escritos como en lo manifestado oralmente en la vista, que la premisa de la Comisión relativa a la prohibición de inaplicar las tarifas máximas es inexacta.
37. Según resulta expresamente del artículo 2233 del Código Civil italiano, como lex generalis, así como del artículo 61 del Real Decreto-Ley, como lex specialis, el acuerdo entre un abogado y su cliente prevalece sobre el baremo establecido por el Decreto Ministerial nº 127/2004. Sólo en ausencia de cualquier tipo de acuerdo se aplica el baremo con el fin de determinar los honorarios de un abogado en cada caso concreto. De ello se deriva que el abogado y su cliente tienen la posibilidad de determinar, de manera paccionada, los honorarios del abogado, por ejemplo, en función del tiempo transcurrido, a tanto alzado o en función de los resultados.
38. Tampoco se opone a esta apreciación el artículo 2, apartado 2, del Decreto-Ley nº 223/2006, según el cual la derogación de las disposiciones legales y reglamentarias en el sector de los servicios profesionales que prevén tarifas fijas o mínimos obligatorios opera sin perjuicio de las posibles tarifas máximas. A mi juicio, de la citada disposición se desprende que el carácter de las posibles tarifas máximas queda inalterado. Por lo tanto, si las tarifas máximas aplicables a las actividades de los abogados no tenían carácter obligatorio en las relaciones entre abogados y clientes antes de la aprobación del Decreto-Ley nº 223/2006, no pueden tener tal carácter tras la aprobación del Decreto antes mencionado.
39. Además, a diferencia del artículo 2, apartado 1, del Decreto-Ley nº 223/2006, el término «obligatorio» no figura en el apartado 2 de esa misma disposición con relación a las tarifas máximas.
40. Habida cuenta de la jurisprudencia según la cual el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales debe apreciarse teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales, (14) para que el recurso de la Comisión pueda prosperar, sería necesario determinar que los órganos jurisdiccionales italianos entienden que las tarifas máximas tienen carácter obligatorio.
41. En su recurso, la Comisión alegaba, sin citar ejemplos concretos, que según reiterada jurisprudencia de la Corte suprema di cassazione, la prohibición de inaplicar el baremo profesional de los abogados implica la nulidad de todo acuerdo en contrario celebrado entre las partes interesadas. La República Italiana replicó que la jurisprudencia citada sólo hace referencia a las tarifas mínimas.
42. En la vista, la Comisión se remitió a las sentencias de la Corte suprema di cassazione nº 12297/2001, nº 9514/96 y nº 19014/2007, sin aportar copia de ellas al Tribunal de Justicia. Según afirmó la Comisión, en esas sentencias, la Corte suprema di cassazione estimó que las tarifas máximas y mínimas tienen la función de limitar la autonomía contractual. La República Italiana contestó que esas sentencias hacían referencia a marcos reglamentarios completamente diferentes.
43. A pesar de que las sentencias mencionadas no han sido vertidas en autos, hemos examinado una de ellas, la sentencia nº 12297/2001, que puede consultarse a través de Internet. De ese examen resulta que la sentencia trata únicamente sobre la liquidación de las costas judiciales y no sobre la libertad contractual de fijar los honorarios en la relación entre el cliente y su abogado.
44. Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, estoy en condiciones de hacer una recapitulación.
45. En primer lugar, corresponde a la Comisión demostrar la existencia de una obligación impuesta a los abogados de respetar las tarifas máximas y que les prohíba inaplicarlas en méritos de un convenio.
46. La Comisión ha demostrado la existencia de límites máximos en esta materia. En realidad, la República Italiana no ha negado dicho elemento. Sin embargo, la Comisión no ha logrado probar que los citados límites son obligatorios, en el sentido de que prohíben a los abogados inaplicarlos mediante convenio celebrado con sus clientes. El análisis de la normativa italiana relativa a la retribución de los abogados no revela la existencia de tal prohibición expresa de inaplicar las tarifas máximas, semejante a la prohibición de inaplicar las tarifas mínimas válida hasta la modificación introducida mediante el Decreto-Ley nº 223/2006.
47. En segundo lugar, la Comisión no ha demostrado que, a pesar de la falta de tal prohibición expresa, los órganos jurisdiccionales nacionales interpreten la normativa controvertida en el sentido de que las tarifas máximas constituyen los límites de la libertad contractual de los abogados y de sus clientes. Según mis conocimientos, las sentencias de la Corte suprema di cassazione citadas por la Comisión en la vista, (15) pero que no han sido vertidas en autos, no corroboran la afirmación de la Comisión. Además, como la República Italiana ha señalado acertadamente, las sentencias en cuestión hacen referencia a marcos normativos diferentes del examinado en el presente asunto.
48. De la recapitulación anterior se deriva que el recurso de la Comisión debe ser desestimado por infundado.
49. En lo que atañe a las costas, a tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En ausencia de pretensiones de la República Italiana en este sentido, cada una de las partes deberá soportar sus propias costas.
50. A tenor del artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por tanto, la República de Eslovenia cargará con sus propias costas.
Conclusión
51. A la vista de todas las consideraciones que preceden, proponemos al Tribunal de Justicia que se pronuncie del siguiente modo:
– Desestimar el recurso.
– La República Italiana cargará con sus propias costas.
– La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
– La República de Eslovenia cargará con sus propias costas.