Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. LAILA MEDINA

presentadas el 6 de junio de 2024 (1)

Asunto C‑158/23 [Keren] (i) 

T.G.

contra

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]

«Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Directiva 2011/95/UE — Beneficiarios de protección internacional — Refugiados — Artículo 34 — Acceso a instrumentos de integración — Obligación de garantizar el acceso a los programas de integración — Convención de Ginebra — Artículo 34 — Normativa nacional que impone a los refugiados una obligación de integración cívica — Obligación de asistir a cursos y sufragar los costes correspondientes — Posibilidad de pedir un préstamo para financiar esos costes — Obligación de superar un examen en el plazo de tres años — Incumplimiento de la obligación de completar un programa de integración dentro del plazo señalado — Obligación de abonar una multa — Obligación de reembolsar el préstamo»

1.        La integración de los refugiados es un proceso trascendental y complejo que exige la implicación de todas las partes interesadas, es decir, de los propios refugiados y de la sociedad del país de acogida. El proceso de integración abarca aspectos jurídicos, económicos, sociales y culturales. Por consiguiente, es lógico que ciertos instrumentos internacionales, como la Convención de Ginebra, (2) impongan a los Estados contratantes la obligación legal de facilitar la «asimilación y la naturalización» de los refugiados. (3) Esta obligación fue transpuesta al Derecho de la Unión mediante el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, (4) que establece la obligación de los Estados miembros de, «[garantizar] […] o [crear] condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas.»

2.        La presente petición de decisión prejudicial se ha presentado en el contexto de un litigio entre T. G. y el Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Países Bajos; en lo sucesivo, «Ministro»). El litigio versa sobre la decisión del Ministro, por una parte, de imponer a T. G., refugiado, una multa de 500 euros por no haber superado dentro del plazo señalado un examen de integración cívica y, por otra parte, de exigir a T. G. el reembolso de un préstamo de 10 000 euros que le habían concedido las autoridades públicas neerlandesas para que pudiera financiar los costes de los programas de integración cívica. El motivo de esta decisión radica en que T. G. no cumplió su obligación de integración cívica dentro del plazo señalado.

3.        En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, y en qué medida, los Estados miembros pueden obligar a los beneficiarios de protección internacional (en lo sucesivo, «refugiados»), (5) en virtud de la Directiva de reconocimiento, a superar en tiempo oportuno un examen de integración cívica y a sufragar los costes de dicho examen y de los cursos de preparación correspondientes, so pena de la imposición de una multa. Una de las particularidades que presenta este asunto es que los programas nacionales de integración cívica constituyen, en el contexto de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, tanto un derecho del refugiado con arreglo al Derecho de la Unión como una obligación del refugiado con arreglo al Derecho nacional.

I.      Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

4.        Los considerandos 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 y 47 de la Directiva de reconocimiento son pertinentes en el presente asunto.

5.        El artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, titulado «Acceso a instrumentos de integración», dispone:

6.        «Con el fin de facilitar la integración de los beneficiarios de protección internacional en la sociedad, los Estados miembros garantizarán el acceso a los programas de integración que consideren oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria, o crearán condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas.»

B.      Derecho neerlandés

7.        El artículo 34 de la Directiva de reconocimiento fue transpuesta al Derecho neerlandés mediante la Wet inburgering (en lo sucesivo, «Ley de Integración Cívica»), que tiene por objeto fomentar la asunción de responsabilidad por parte de los extranjeros en su propia integración. En virtud del artículo 3 de dicha Ley, en su versión aplicable cuando se produjeron los hechos objeto de examen en el procedimiento principal, la obligación de integración cívica se aplica de igual modo a los refugiados y a los titulares de otros permisos de residencia, como los residentes de larga duración. En principio, toda persona sujeta a la obligación de integración cívica debe superar todas las partes de que consta el examen de integración cívica dentro de un plazo de tres años (en lo sucesivo, «plazo de integración cívica»).

8.        El órgano jurisdiccional remitente afirma que, de conformidad con el artículo 7b de la Ley de Integración Cívica, el Ministro debe prorrogar dicho plazo de integración cívica cuando no pueda imputarse al obligado la inobservancia del plazo de integración o mientras este asista a un curso de alfabetización. El Ministro también puede prorrogar el plazo de integración cuando la persona sujeta a la obligación de integración cívica haya intentado integrarse y pueda demostrarlo. En determinados casos, el Ministro puede eximir al obligado de la referida obligación.

9.        El órgano jurisdiccional remitente añade que, por regla general, los costes de los programas nacionales de integración deben ser sufragados por las personas sujetas a la obligación de integración cívica, que, a tal fin, pueden solicitar un préstamo de hasta 10 000 euros. El importe del préstamo puede destinarse a cursos de integración cívica, exámenes de integración cívica y cursos de alfabetización. Los refugiados no están obligados a reembolsar el préstamo si superan todas las partes de que consta el examen de integración cívica dentro del plazo de integración señalado o si, en el transcurso de dicho plazo, son eximidos o dispensados de la obligación de integración. Si no cumplen su obligación de integración o bien lo hacen fuera de plazo, deberán, en principio, reembolsar el préstamo en su totalidad.

10.      El artículo 4, apartado 16a, del Regeling inburgering (Reglamento de Integración Cívica) entró en vigor el 1 de enero de 2022. En virtud de esta disposición, que se aplica a las personas que, en dicha fecha, estuvieran reembolsando su préstamo, se puede condonar total o parcialmente el préstamo. En principio, el Ministro condonará la deuda solo parcialmente cuando la persona obligada a integrarse haya cumplido su obligación de integración en un plazo de seis meses contados a partir de la expiración del plazo o si, dentro de dicho plazo, ha sido dispensada de tal obligación. En casos particulares, el Ministro también puede condonar parcialmente la deuda cuando la persona obligada a la integración no haya cumplido con dicha obligación en un plazo de seis meses, o bien puede condonarla por completo.

11.      El plazo máximo para el reembolso del préstamo es de diez años, plazo este en el que se tiene en cuenta la capacidad de pago del deudor. En caso de imposibilidad de hacer frente al pago, el Ministro puede fijar el importe mensual objeto de reembolso en 0 euros. En su caso, el saldo restante se condonará una vez transcurridos diez años, con excepción de los pagos de cuotas del préstamo atrasadas.

12.      El artículo 31, apartado 1, de la Ley de Integración Cívica dispone que el Ministro impondrá una multa administrativa a toda persona sujeta a la obligación de integración cívica que no haya superado todas las partes de que consta el examen de integración cívica dentro del plazo de tres años o durante su prórroga.

13.      El artículo 32 de dicha Ley preceptúa:

«En la resolución sancionadora a que se refiere el artículo 31, apartado 1, el Ministro fijará un nuevo plazo máximo de dos años dentro del cual la persona sujeta a la obligación de integración cívica deberá, previa notificación de la resolución por la que se impone la multa, superar definitivamente todas las partes de que consta el examen de integración cívica a que se refiere el artículo 7, apartado 2, letras b) y c).»

14.      En virtud del artículo 33 de la citada Ley:

«1.      El Ministro impondrá una multa administrativa a la persona sujeta a la obligación de integración cívica que no haya superado las partes del examen de integración cívica a que se refiere el artículo 7, apartado 2, letras b) y c), dentro del plazo establecido en el artículo 32. El artículo 32 se aplicará mutatis mutandis.

2.      El Ministró impondrá una multa administrativa cada dos años a toda persona sujeta a la obligación de integración cívica que, al término del plazo establecido en el artículo 32, no haya superado las partes del examen de integración cívica a que se refiere el artículo 7, apartado 2, letras b) y c).»

15.      El artículo 1, apartado 1, de las Beleidsregel boetevaststelling inburgering (Directrices para la determinación de las multas en el contexto de la integración cívica; en lo sucesivo, «Directrices»), en su versión aplicable cuando se produjeron los hechos objeto de examen en el procedimiento principal, establece los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar el importe de la multa. Dichos criterios son, entre otros, el número de horas de asistencia de la persona sujeta a la obligación de integración cívica a un curso de integración cívica o a un curso de neerlandés como segunda lengua, el número de veces que se haya presentado la persona interesada al examen de alguna de las partes de que consta el examen de integración cívica o al examen estatal de neerlandés como segunda lengua, y el número de partes de ese examen superadas por la persona en cuestión. El artículo 1, apartado 2, de las Directrices precisa que el importe de la multa se determinará sobre la base de la tabla de multas que figura en el anexo de dichas Directrices.

16.      El anexo del artículo 1, apartado 2, contiene una tabla según la cual la multa se fija en 1 250 euros para un número de horas de asistencia a clase comprendido entre 0 y 149; en 875 euros para un número de horas de asistencia comprendido entre 150 y 299, y en 500 euros para un número de horas de asistencia superior a 300. Además, puede concederse una prórroga del período de integración cívica, en cuyo caso no se impondrá multa alguna. El importe de la multa puede rebajarse en un 20 % en caso de que se haya superado una de las partes de que consta el examen; en un 40 % en caso de que se hayan superado dos; en un 60 % en caso de que se hayan superado tres, y en un 80 % si se han superado cuatro o más partes del examen.

II.    Litigio principal y cuestiones prejudiciales

17.      T.G. es nacional eritreo y llegó a los Países Bajos con diecisiete años de edad. A continuación, se le concedió un permiso de residencia temporal por razón de asilo, en virtud de lo cual disfruta de protección internacional en los Países Bajos.

18.      El 8 de enero de 2016, cuando T. G. tenía dieciocho años, el Ministro le comunicó que, a partir del 1 de febrero de 2016, quedaría sujeto a la obligación de integración cívica en virtud de la Ley de Integración Cívica. Ello significaba que, en principio, tenía que aprobar todas las partes de que consta el examen de integración cívica dentro de un plazo de tres años. El Ministro prorrogó este plazo hasta el 1 de febrero de 2020 porque T. G. llevaba largo tiempo residiendo en un centro de solicitantes de asilo y había cursado estudios.

19.      Dado que T. G. no cumplió su obligación de integración cívica dentro del plazo señalado, el Ministro le impuso una multa de 500 euros y resolvió que debía reembolsar en su totalidad el préstamo de 10 000 euros que había contraído con el Dienst Uitvoering Onderwijs (Servicio de Aplicación de la Normativa sobre Enseñanza, Países Bajos).

20.      T.G. interpuso un recurso administrativo contra dicha resolución, que el Ministro declaró infundado el 25 de febrero de 2021. El 4 de noviembre de 2021, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam, Países Bajos) desestimó por infundado el recurso judicial interpuesto por T. G. contra dicha resolución. Dicho tribunal consideró que la normativa nacional controvertida en el procedimiento principal no infringe el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, dado que establece un sistema que contempla la posibilidad de prórroga del plazo y de exención de la obligación en cuestión. También permite que todo préstamo sea reembolsado en función de la capacidad económica del individuo. El referido órgano jurisdiccional declaró que no se había vulnerado el principio de proporcionalidad, dado que el Ministro examinó todas las circunstancias y las ponderó de manera motivada. Según el rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam), el Ministro tuvo suficientemente en cuenta la situación personal del demandante en el procedimiento principal al prorrogar el período de integración cívica de tres a cuatro años y al reducir el importe de la multa. El mencionado tribunal, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto P y S., (6) no consideró excesivo el importe de la multa. A su juicio, el Ministro no estaba obligado a condonar la multa o a dispensar al interesado de su obligación de reembolsar el préstamo.

21.      El 2 de diciembre de 2021, esto es, un año y diez meses después de la expiración del plazo de integración cívica, T. G. fue dispensado de la obligación de integración cívica porque, según el Ministro, entonces había hecho esfuerzos suficientes para completar el curso de integración cívica. Esta exención no afectaba a la obligación de T. G. de pagar la multa y reembolsar el préstamo.

22.      T.G. interpuso recurso contra la resolución de 4 de noviembre de 2021 ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), que es el órgano jurisdiccional remitente.

23.      El órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento se opone, por una parte, a que se imponga a los beneficiarios de protección internacional una obligación de integración cívica —que implica la obligación de superar, so pena de la imposición de una multa, un examen dentro de un plazo, en principio, de tres años— y, por otra parte, a que los costes de los programas de integración corran a cargo de las personas sujetas a dicha obligación.

24.      Por lo que respecta, en primer lugar, a la obligación de integración cívica, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si la sentencia recaída en el asunto P y S (7) es aplicable al caso que nos ocupa, dado que se refiere al artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, (8) que establece que los Estados miembros pueden imponer una obligación de integración, mientras que la Directiva de reconocimiento no contempla tal posibilidad.

25.      En segundo lugar, en el supuesto de que pueda imponerse una obligación de integración cívica con arreglo al Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si un derecho positivo derivado del Derecho de la Unión a acceder a programas de integración puede dar lugar, en última instancia, en caso de aplicarse el Derecho nacional, a una práctica prohibida que, si no se ejerce ese derecho, puede ser sancionada.

26.      En tercer lugar, por lo que respecta a los costes de los programas de integración, el órgano jurisdiccional remitente considera que el hecho de obligar a los refugiados a sufragar la totalidad de esos costes es contrario al artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. A este respecto, el artículo 34 de dicha Directiva obliga a los Estados miembros a garantizar el acceso de todos los refugiados a programas de integración. El órgano jurisdiccional remitente añade que el hecho de que los interesados puedan acogerse a un plan de reembolso no parece pertinente, por cuanto la obligación de reembolsar una deuda de elevado importe subsiste durante un largo período de diez años, lo que puede impedir una integración efectiva en el Estado miembro de acogida.

27.      En cuarto lugar, se plantea la cuestión de si el importe de las multas y del préstamo obsta a la consecución del objetivo y al efecto útil del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que las autoridades nacionales están obligadas a rebajar la multa si ello es necesario para garantizar su carácter proporcionado. Ahora bien, podría considerarse que el préstamo, sumado a la multa, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la citada disposición, a saber, facilitar la integración. Determinados planes de reembolso podrían atenuar los efectos de estas sanciones pecuniarias. No obstante, T. G. alega en el procedimiento principal que la medida controvertida puede actuar como un desincentivo para el trabajo, lo que supone un obstáculo para su integración.

28.      En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1.      ¿Debe interpretarse el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la establecida en el artículo 7b de la Wet inburgering (Ley de Integración Cívica), en virtud de la cual se obliga a los [refugiados], so pena de la imposición de una multa, a superar un examen de integración?

2.      ¿Debe interpretarse el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supone que los propios [refugiados] sufragarán el coste total de los programas de integración?

3.      ¿Tiene alguna relevancia en la respuesta a la segunda cuestión prejudicial el hecho de que los [refugiados] puedan recibir un préstamo público para sufragar los costes de los programas de integración y que dicho préstamo se condone si han superado dentro de plazo el examen de integración cívica o bien han sido eximidos o dispensados dentro de plazo de la obligación de integración?

4.      Si el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento permite que se obligue a los [refugiados], so pena de la imposición de una multa, a superar un examen de integración y si permite que los beneficiarios del estatuto de asilo sufraguen todo el coste de los programas de integración, ¿el importe del préstamo que debe reembolsarse, conjuntamente, en su caso, con el de la multa, obsta a la consecución del objetivo y al efecto útil del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento?»

29.      Han presentado observaciones escritas T. G., el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea. Dichas partes presentaron sus informes orales en la vista celebrada el 20 de febrero de 2024.

III. Análisis

30.      La presente petición de decisión prejudicial plantea la cuestión de dilucidar en qué medida pueden los Estados miembros, en virtud de la Directiva de reconocimiento, imponer a los refugiados, por una parte, la obligación de superar un examen de integración cívica, so pena de la imposición de una multa, y, por otra parte, la obligación de sufragar total o parcialmente los costes de los cursos de integración cívica y del examen correspondiente.

31.      Con carácter preliminar, procede observar que el Derecho neerlandés contempla cuatro tipos de obligaciones distintos, a saber, en primer término, la obligación de participar en cursos de integración cívica; en segundo término, la obligación de sufragar los costes de dichos cursos (para cuyo cumplimiento se puede obtener un préstamo); en tercer término, la obligación de realizar y superar un examen de integración cívica (y de pagar las tasas correspondientes), y, en cuarto término, las obligaciones económicas derivadas de la falta de superación de dicho examen, esto es, el pago de una multa y el reembolso del préstamo.

32.      Dado que la obligación de asistir a los cursos de integración cívica conlleva la obligación de sufragar sus costes, estas dos obligaciones van de la mano y deben analizarse conjuntamente. Cronológicamente, estas dos obligaciones preceden a la obligación de realizar y superar un examen de integración y a las obligaciones de carácter económico derivadas de la falta de superación de dicho examen. Así pues, en las presentes conclusiones, no examinaré si estas obligaciones son conformes con el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento en el orden que sigue el órgano jurisdiccional remitente, sino según el orden cronológico que se acaba de indicar. Por otro lado, mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que examine si las obligaciones antes mencionadas menoscaban el efecto útil de dicha Directiva. Abordaré esta cuestión junto con las demás.

33.      Con este telón de fondo, comenzaré por examinar la obligación de asistir a los cursos de integración cívica y de sufragar los costes correspondientes, que constituyen el objeto tanto de las cuestiones prejudiciales segunda y tercera como de la primera parte de la cuarta cuestión prejudicial (sección A). A continuación, abordaré la obligación de realizar y superar el examen de integración cívica y las obligaciones económicas que, en su caso, se derivan de la falta de superación de ese examen, que son objeto de la primera cuestión prejudicial y de la segunda parte de la cuarta cuestión prejudicial (sección B).

A.      Obligación de asistir a los cursos de integración cívica y obligación de sufragar los costes correspondientes

34.      Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera y mediante la primera parte de la cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impone a los refugiados la obligación de sufragar el coste total de los cursos de integración cívica, y si tiene alguna relevancia el hecho de que los refugiados puedan recibir un préstamo público para financiar los costes de dichos cursos y que dicho préstamo se condone si han superado el examen de integración cívica o bien han sido eximidos dentro de plazo de la obligación de integración.

35.      Antes de responder a estas cuestiones, considero necesario formular una serie de observaciones preliminares sobre los conceptos de integración, cursos de integración cívica y exámenes de integración. A continuación, en la medida en que la obligación de participar en dichos cursos conlleva la obligación de costearlos, analizaré la compatibilidad de la primera obligación con el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. Solo entonces pasaré a examinar esta última obligación.

1.      Observaciones preliminares sobre los cursos y los exámenes de integración cívica dirigidos a refugiados

36.      Para empezar, en primer término he de señalar que, como explica el órgano jurisdiccional remitente, ni la concesión ni el mantenimiento del estatuto de refugiado dependen de la normativa nacional controvertida en el procedimiento principal.

37.      En segundo término, de las explicaciones dadas por el órgano jurisdiccional remitente deduzco que, en virtud del Derecho neerlandés, las personas sujetas a la obligación de integración cívica deben superar dentro de un plazo de tres años —que, no obstante, puede ser prorrogado— un examen que consta de distintas pruebas que permiten comprobar, en particular, si la persona en cuestión posee unas destrezas en comunicación oral y escrita en lengua neerlandesa de nivel A2 como mínimo y ciertos conocimientos sobre la sociedad neerlandesa. (9) Infiero que los cursos están relacionados con dicho examen, de modo que en ellos se imparten conocimientos tanto sobre la lengua como sobre la sociedad neerlandesas. (10) Por consiguiente, a efectos del análisis efectuado en las presentes conclusiones, el concepto de «cursos de integración cívica» hace referencia a los cursos relacionados con el conocimiento de la lengua y de la sociedad del país de acogida (que es el elemento «cívico» de dicha expresión), y lo mismo sucede con el «examen de integración cívica», que incluye un examen del conocimiento de la lengua y de la sociedad del país de acogida. (11)

38.      En tercer término, a efectos de las presentes conclusiones, es importante trazar una distinción entre el concepto de nacional de un tercer país y el de refugiado, ya que solo este último concepto está comprendido en el ámbito de aplicación de la Convención de Ginebra y de la Directiva de reconocimiento. (12) «Si subsumimos a los refugiados dentro de la noción más amplia de “migrantes”, es probable que el control de sus movimientos prevalezca sobre la satisfacción de sus necesidades de protección. A medida que se difumina la diferencia entre “migrante” y “refugiado”, se desdibuja la distinción entre control migratorio y protección de los refugiados». (13)

39.      A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 48 de la sentencia dictada en el asunto P y S, (14) que la obligación de superar un examen de integración cívica permite garantizar que los nacionales de países terceros adquieran conocimientos que resultan indiscutiblemente útiles para establecer vínculos con el Estado miembro de acogida y que tal obligación, acompañada de una multa, puede contribuir a la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/109. Sin embargo, dado que el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva establece que los Estados miembros pueden imponer una obligación de integración, mientras que tal posibilidad no está prevista en la Directiva de reconocimiento, la citada sentencia no es aplicable mutatis mutandis al presente asunto.

40.      En el presente asunto, dado que T. G. obtuvo el estatuto de refugiado, las presentes conclusiones solo se refieren a los derechos concedidos a los refugiados. En este contexto, la cuestión clave es si los Estados miembros, que tienen la obligación positiva de facilitar la integración de los refugiados, pueden imponerles obligaciones en relación con las medidas de integración y, en caso afirmativo, cuáles.

2.      Obligación de asistir a los cursos de integración cívica

41.      De la petición de decisión prejudicial se desprende que el régimen neerlandés de integración cívica se considera, en tanto en cuanto contempla la obligación de los Estados miembros de conceder acceso a los programas de integración y, como corolario de esta obligación, el derecho de los refugiados a obtener el acceso a tales programas, una medida de transposición del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. (15) Por consiguiente, es preciso examinar la naturaleza jurídica de esta medida y las exigencias establecidas en el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento para determinar si los Estados miembros pueden imponer a los refugiados la obligación de asistir a cursos de integración cívica.

a)      Discrecionalidad de que gozan los Estados miembros para decidir si la participación en los programas de integración es obligatoria o no

42.      Para empezar, procede señalar que, de conformidad con el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra j), la Unión y los Estados miembros tienen competencias compartidas en el espacio de libertad, seguridad y justicia. (16) De conformidad con el artículo 2 TFUE, apartado 2, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, los Estados miembros pueden ejercer su competencia siempre que la Unión no haya ejercido la suya. (17) Por lo que se refiere a los programas de integración, el legislador de la Unión adoptó el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, que impone a los Estados miembros la obligación de garantizar el acceso a los programas de integración. Esta obligación se deriva del propio tenor de esta disposición, según la cual «los Estados miembros garantizarán el acceso a los programas de integración». Como corolario de esta obligación, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento confiere a los refugiados el derecho de acceso a dichos programas. (18)

43.      De ello se deduce que esta disposición obliga a los Estados miembros —y únicamente a estos— a garantizar el acceso a dichos programas y que los Estados miembros, al conceder ese acceso, deben tener en cuenta las necesidades específicas de los refugiados. (19) Por consiguiente, nada en el tenor literal de dicha disposición sugiere que los refugiados estén obligados a participar en medidas de integración. En mi opinión, tal exigencia iría más allá de lo que pretendía el legislador de la Unión. (20) Por lo que se refiere a los refugiados, la Directiva de reconocimiento concede el derecho de acceso a los programas de integración y no impone a dichos refugiados un deber correlativo a este derecho. Siempre que el ejercicio del referido derecho no esté sujeto a limitaciones contrarias al Derecho de la Unión y, en particular, a la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros disponen de margen de discrecionalidad para decidir si la participación en los programas de integración es obligatoria o no. Sin perjuicio de la salvedad mencionada, un Estado miembro puede obligar a los refugiados a asistir a cursos de integración cívica, dado que esta obligación queda fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva y, por ende, del Derecho de la Unión. (21)

44.      La cuestión que se plantea a continuación es en qué medida impide el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento que los Estados miembros establezcan en su normativa nacional la obligación para los refugiados de participar en los programas de integración, habida cuenta de que tal obligación podría menoscabar los derechos inherentes al estatuto de refugiado, entre ellos, el derecho de acceso a dichos programas.

b)      Exigencias de la Directiva de reconocimiento

45.      Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden aplicar una normativa nacional que pueda poner en peligro la realización de los objetivos perseguidos por la Directiva de reconocimiento y, como consecuencia, privarla de su efecto útil. (22) Es importante que las disposiciones nacionales aplicables no puedan mermar las normas mínimas establecidas por dicha Directiva y, en particular, por su artículo 34.

46.      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (23)

1)      Interpretación literal

47.      Por lo que respecta a la redacción del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, como se ha indicado antes, (24) en primer término, este artículo impone a los Estados miembros la obligación de garantizar el acceso a programas de integración y el derecho correlativo de acceder a dichos programas.

48.      En cuanto a los términos «integración» y «facilitación», es importante establecer una distinción entre ambos conceptos. La integración se produce normalmente cuando las personas son capaces de asumir las convenciones sociales de la cultura dominante o distintiva del país de acogida, manteniendo al mismo tiempo su cultura de origen —y, por consiguiente, a menudo es sinónimo de biculturalismo—, (25) mientras que la expresión «facilitación de la integración» debe entenderse en el sentido de que se refiere a la adopción de medidas mediante las cuales se brinda a los refugiados, inter alia, apoyo, seguridad, estabilidad, programas de asesoramiento, lazos culturales, cursos de idiomas o culturales, valores nacionales, normas fundamentales, principios y estilos de vida. (26) De ello deriva que el objetivo de facilitar la integración conlleva una obligación que recae sobre la sociedad del Estado miembro de acogida. Así pues, cuando el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento menciona esta facilitación, impone una obligación a los Estados miembros, que deben adoptar medidas positivas que permitan a los refugiados integrarse. (27) Además, este concepto no solo abarca los cursos, sino también el establecimiento de otros vínculos jurídicos, económicos, sociales y culturales y la puesta en marcha de toda una serie de medidas de apoyo. De ello deriva que los programas de integración, que suelen materializarse en cursos de integración, constituyen una forma, entre otras muchas, de facilitar la integración. Como se desprende del considerando 47 de la Directiva de reconocimiento, estos programas deben incluir, cuando proceda, «una formación lingüística y el suministro de información relativa a los derechos y las obligaciones individuales vinculados a su estatuto de [refugiados] en el Estado miembro de que se trate». (28)

49.      En segundo término, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento establece la obligación de «[garantizar] el acceso a […] programas de integración» o de «[crear] condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas». La expresión «[crear] condiciones previas que garanticen el acceso a […] programas [de integración]» sugiere que los Estados miembros tienen la obligación positiva de establecer unas condiciones que garanticen a los refugiados la posibilidad de participar en programas de integración. Pese al empleo de la conjunción «o» en esta disposición, por lógica cabe deducir que la obligación de crear estas condiciones previas es una obligación adicional a la de garantizar el acceso a los programas de integración y que surge si el interesado necesita ayuda para acceder a dichos programas.

50.      En tercer término, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento establece que los programas de integración deben ser los «oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios del estatuto de refugiado». Esta obligación implica que, como enuncia el considerando 47 de esa misma Directiva, los programas de integración ofrecidos a los refugiados deben tener en cuenta, en la medida de lo posible, las necesidades específicas y las particularidades de la situación de los refugiados, incluyendo, cuando proceda, una formación lingüística y el suministro de información relativa a los derechos y las obligaciones individuales vinculados a su estatuto de protección en el Estado miembro de que se trate.

51.      De ello deriva que, si bien una interpretación literal del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento obliga a los Estados miembros a tener en cuenta las necesidades específicas de los refugiados, no permite determinar si los Estados miembros pueden imponer a los refugiados la obligación de asistir a cursos de integración cívica. Por consiguiente, es indispensable examinar el contexto en el que se inscribe esta disposición y la finalidad de la Directiva.

2)      Interpretación contextual

52.      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación de la Directiva de reconocimiento debe efectuarse con observancia de la Convención de Ginebra y de los demás tratados pertinentes a los que se hace referencia en el artículo 78 TFUE, apartado 1, y respetando los derechos reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). (29) Además, debe tenerse en cuenta la jurisprudencia relativa a los derechos conferidos por el capítulo VII de dicha Directiva.

i)      Artículo 34 de la Convención de Ginebra

53.      El artículo 34 de la Directiva de reconocimiento transpone, aunque parcialmente, el artículo 34 de la Convención de Ginebra al Derecho de la Unión, de modo que la Directiva debe interpretarse a la luz de esta disposición convencional, pero solo en la medida en que ha sido incorporada al Derecho de la Unión. El artículo 34 de la Directiva de reconocimiento debe garantizar un nivel de protección al menos equivalente al ofrecido por el artículo 34 de la Convención de Ginebra. (30)

54.      A este respecto, del tenor del artículo 34 de la Convención de Ginebra se desprende claramente que los Estados contratantes están obligados, en particular, a facilitar en todo lo posible la asimilación de los refugiados. El Comentario a la Convención de Ginebra (31) corrobora la tesis de que la Convención de Ginebra obliga a los Estados parte a proporcionar acceso al aprendizaje lingüístico. El término «asimilación» se refiere a los cursos de inmersión lingüística y social. Así pues, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento debe interpretarse en el sentido de que establece una norma mínima de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida.

55.      Además, del concepto de «facilitación» que figura en el artículo 34 de la Convención de Ginebra se infiere que los Estados deben tener en cuenta las vulnerabilidades de las personas que gozan del estatuto de refugiado, que constituyen el núcleo de dicha Convención. Los redactores de la Convención de Ginebra excluyeron la imposición de coacción o de obligaciones a los refugiados. (32) La Oficina del ACNUR también señala que, debido a la vulnerabilidad específica de los refugiados, no debe imponerse ninguna sanción a los refugiados que no superen una prueba lingüística. (33) El objetivo de «facilitar la integración» con arreglo al artículo 34 de la Convención de Ginebra es permitir que los refugiados disfruten de una serie de derechos inherentes al estatuto de refugiado. De ello deriva que el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, leído a la luz de la Convención de Ginebra, debe interpretarse en el sentido de que tiene por objeto propiciar la integración y no imponer restricciones que puedan obstaculizar este objetivo. Asimismo, la citada disposición debe interpretarse en el sentido de que, para facilitar la integración, los Estados miembros deben tener en cuenta las vulnerabilidades de las personas beneficiarias del estatuto de refugiado y garantizar el disfrute de los derechos inherentes a dicho estatuto.

ii)    Derecho de asilo consagrado en el artículo 18 de la Carta

56.      El artículo 18 de la Carta consagra el «derecho de asilo». Según las explicaciones relativas a esta disposición, que deben tenerse en cuenta a la hora de interpretarla, (34) «el texto del artículo se basa en el [antiguo artículo 63 CE], actualmente sustituido por el artículo 78 [TFUE], que obliga a la Unión a respetar la Convención de Ginebra sobre los Refugiados». Por consiguiente, las explicaciones sugieren, como han sostenido algunos académicos, que el artículo 18 de la Carta no tiene un contenido autónomo, sino que se limita a hacer efectivas las garantías establecidas en la Convención de Ginebra y su Protocolo. (35)

57.      Sin embargo, la remisión a la Convención de Ginebra no significa que el artículo 18 de la Carta carezca de valor añadido. Para empezar, el derecho de asilo no se fundamenta en el Derecho derivado de la Unión, sino que ha sido consagrado en el Derecho primario de la Unión, y no solo como base jurídica que permitió al legislador de la Unión incorporar la Convención de Ginebra al ordenamiento jurídico de la Unión, sino también como derecho fundamental. A diferencia de la Convención de Ginebra, que puede interpretarse como una mera imposición de obligaciones internacionales a las Partes contratantes, la Carta confiere al derecho de asilo la dimensión de derecho fundamental.

58.      En mi opinión, esta dimensión corrobora la tesis de que el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento y las demás disposiciones que figuran en su capítulo VII deben interpretarse en el sentido de que establecen derechos, puesto que concretan el artículo 18 de la Carta. (36) Así pues, el hecho de que corresponda a los Estados miembros decidir si procede imponer a los refugiados la obligación de asistir a cursos de integración cívica no puede menoscabar el derecho de asilo como tal ni comprometer la efectividad de los derechos inherentes al estatuto de refugiado.

59.      Por consiguiente, me parece que el artículo 18 de la Carta sirve para reforzar la idea de que el derecho de asilo conlleva, ante todo, el otorgamiento de derechos a los refugiados y no la imposición de obligaciones que puedan comprometer la efectividad de tales derechos.

iii) Derechos conferidos por el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento

60.      Debe tenerse en cuenta la naturaleza específica del capítulo VII de la Directiva de reconocimiento. En particular, por lo que respecta a los derechos conferidos por el capítulo VII de la Directiva 2004/83, que precedió al capítulo VII de la Directiva de reconocimiento, el Tribunal de Justicia ha declarado que, «dado que esos derechos atribuidos a los refugiados son consecuencia de la concesión del estatuto de refugiado […], mientras posea ese estatuto el refugiado debe beneficiarse de los derechos que le garantiza así la Directiva 2004/83 y estos solo se pueden limitar respetando las condiciones establecidas por el capítulo VII de esa Directiva, sin que los Estados miembros estén facultados para añadir restricciones que no figuren en ella». (37) Dado que el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento contiene disposiciones casi idénticas a las del capítulo VII de su predecesora, esta jurisprudencia sigue siendo pertinente. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que un Estado miembro carece de facultad discrecional alguna para conceder o por el contrario denegar al refugiado los beneficios sustantivos garantizados por el capítulo VII de la Directiva 2004/83. (38)

61.      En consecuencia, es preciso comprobar si la obligación de asistir a los cursos de integración cívica objeto de examen en el procedimiento principal añade restricciones a los derechos inherentes al estatuto de refugiado que no están contempladas en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento y, en particular, si ello afecta al acceso de los refugiados a los programas de integración que les garantiza dicha Directiva. (39)

3)      Interpretación teleológica

62.      Como ya se ha señalado, los Estados miembros no pueden impedir que los refugiados tengan acceso efectivo a los programas de integración y disfruten de otros derechos inherentes al estatuto de refugiado. (40) Por consiguiente, cuando los Estados miembros impongan a los refugiados una serie de requisitos que estos deban cumplir para participar en los programas de integración, deben respetar los dos objetivos perseguidos por el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, a saber, por una parte, garantizar el acceso a programas de integración o crear condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas y, por otra, tener en cuenta las necesidades específicas de los refugiados.

63.      Por lo que se refiere al primer objetivo, en los trabajos preparatorios, la Exposición de motivos que acompaña a la propuesta de la Comisión indica que el objetivo de los programas de integración es proporcionar «apoyo específico a los grupos desfavorecidos» «en vez de concederles solo la igualdad de acceso a las oportunidades de empleo y educación generales». (41) Por consiguiente, en tanto en cuanto el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento constituye una medida de mejora del nivel de conocimientos de un «grupo desfavorecido» con el fin de situar a dicho grupo en un nivel análogo al de los nacionales del Estado miembro de acogida a efectos de oportunidades de empleo y educación, esta medida debe aplicarse de modo que proporcione efectivamente acceso a los programas de integración. (42) De lo contrario, tal medida no alcanzará su objetivo de mejorar el nivel de conocimientos de los interesados.

64.      En cuanto al segundo objetivo, en virtud del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros también deben «tener en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios del estatuto de refugiado». (43) A este respecto, el considerando 47 añade que las necesidades específicas y las particularidades de la situación de los refugiados deben tenerse en cuenta, en la medida de lo posible, en los programas de integración que les estén destinados, incluyendo, cuando proceda, una formación lingüística y el suministro de información relativa a los derechos y las obligaciones individuales vinculados a su estatuto de protección en el Estado miembro de que se trate.

65.      Además, en los trabajos preparatorios, la Comisión indicó, en particular, por lo que se refiere al acceso a los instrumentos de integración y al contenido de la protección en virtud de la Directiva de reconocimiento, que, «para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos concedidos formalmente a los beneficiarios de protección, es necesario abordar los retos específicos de integración a los que estos se enfrentan». (44) Por lo que se refiere al acceso a los instrumentos de integración, según la Comisión, «las oportunidades reales de integración de los [refugiados] mejorarían considerablemente si los instrumentos de integración tuvieran debidamente en cuenta las diferentes situaciones profesionales y educativas, así como los aspectos específicos de su situación». (45)

66.      La evaluación de impacto de esta propuesta cita como ejemplos de tales programas de integración los «programas y formación lingüística adaptada en lo posible a estas necesidades específicas». (46) La referencia a la «oportunidad» significa que los Estados miembros «tienen flexibilidad para aplicar las medidas que consideren más adecuadas y efectivas, teniendo en cuenta una serie de factores pertinentes, como el nivel de estudios y la situación profesional de los interesados, el tamaño y la composición de las comunidades de beneficiarios de protección internacional». (47)

67.      De ello se infiere, en mi opinión, que la imposición a los refugiados de una obligación de asistir a cursos de integración cívica no constituye en sí misma una restricción al derecho de acceso a los programas de integración y, por consiguiente, no está excluida por el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. No obstante, a la luz del objetivo de facilitar la integración, estos cursos deben adaptarse en lo posible a las necesidades de los refugiados y, cuando proceda, contribuir a la mejora del nivel de conocimientos de un «grupo desfavorecido».

c)      Aplicación al presente asunto

68.      En el presente asunto, no cabe duda de que la adquisición de conocimientos sobre la lengua y la sociedad del Estado miembro de acogida contribuye a facilitar el ejercicio cotidiano de la mayoría de los derechos garantizados por la Directiva de reconocimiento, en particular por lo que se refiere al acceso al empleo, la educación, la protección social, la asistencia sanitaria y la vivienda. Por consiguiente, la asistencia a cursos de integración cívica puede facilitar la consecución de los objetivos de la Directiva de reconocimiento y hacer efectivo el disfrute de los derechos inherentes al estatuto de refugiado. De ello deriva que no debe considerarse que la obligación de participar en tales cursos limita por sí sola el acceso a los derechos conferidos por el capítulo VII de la citada Directiva y, en particular, por el artículo 34 de esta.

69.      Sin embargo, la apreciación sería diferente si, en la práctica, la obligación de participar en esos cursos restringiera o menoscabara la capacidad de los refugiados para ejercer sus derechos y recibir los beneficios garantizados por la Directiva de reconocimiento. Como ha señalado la Comisión, este puede ser el caso, por ejemplo, si la frecuencia y la duración de las clases, o la carga de trabajo que implique su preparación, impiden a los refugiados trabajar o buscar empleo o menoscaba su derecho a la educación y a la formación profesional. (48) Lo mismo sucede cuando los cursos de integración no se adaptan a las necesidades específicas de los refugiados, por ejemplo, cuando un refugiado se enfrenta a unas posibilidades de aprendizaje limitadas o tiene un bajo nivel de alfabetización. En aras de la exhaustividad, he de precisar que, dado que abordaré el aspecto económico de estos cursos y exámenes en la sección B de las presentes conclusiones, esta consideración no se refiere a dicho aspecto.

70.      Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la obligación de asistir a los cursos de integración cívica de que se trata y, en particular, su aplicación práctica limitan el acceso a los derechos conferidos por la Directiva de reconocimiento y, en particular, a los conferidos por el capítulo VII de esta. Además, incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el contenido de estos cursos, obligatorios para los refugiados en virtud del Derecho nacional, y las condiciones en que se imparten tienen en cuenta las necesidades específicas de los interesados. A tal efecto, debe analizarse si la dificultad y la extensión de los cursos se adaptan a las necesidades específicas del refugiado, con el fin de alcanzar el objetivo antes mencionado de fomentar la mejora de su nivel de conocimientos.

3.      Obligación de sufragar los costes de los cursos de integración cívica

71.      El órgano jurisdiccional remitente ha declarado que el régimen establecido por la normativa nacional controvertida parte del principio de que los propios refugiados deben sufragar los costes de los programas de integración. Para ello, pueden solicitar y contratar un préstamo de un importe máximo de 10 000 euros. Los refugiados no están obligados a reembolsar el préstamo si han aprobado todas las partes del examen de integración dentro del plazo de integración establecido o si en el transcurso de dicho plazo son eximidos o dispensados de la obligación de integración. Si no cumplen su obligación de integración o bien lo hacen fuera de plazo, deberán, en principio, reembolsar el préstamo en su totalidad.

72.      Con carácter preliminar, quisiera señalar que, en el presente asunto, T. G. utilizó los 10 000 euros íntegros para asistir a los cursos de integración cívica y realizar el examen. Por consiguiente, en esta fase analizaré su situación específica, dejando de lado otros supuestos en los que la persona en cuestión necesite asistir a menos cursos para superar el examen y, por ende, pague menos por su formación.

73.      En virtud de la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros pueden fijar, de conformidad con su legislación nacional, los requisitos necesarios para dar cumplimiento a la obligación de asistir a los cursos de integración, siempre que garanticen a los refugiados el acceso efectivo a dichos programas de integración y el disfrute efectivo de los demás derechos contemplados en el capítulo VII de dicha Directiva. Con esta salvedad, los Estados miembros pueden disponer que los propios refugiados sufraguen total o parcialmente los costes derivados de esta obligación o bien que estos sean asumidos por los contribuyentes. Sea como fuere, como ya he señalado, (49) en el supuesto de que un Estado miembro escoja la primera opción, los requisitos establecidos por su Derecho nacional no pueden poner en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, según el cual los Estados miembros deben, por una parte, garantizar el acceso a los programas de integración o crear condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas y, por otra, tener en cuenta las necesidades específicas de los refugiados. (50)

74.      Por lo que respecta al primer objetivo, en tanto en cuanto el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento constituye una medida de mejora del nivel de conocimientos de un «grupo desfavorecido» con el fin de situar a dicho grupo en un nivel análogo al de los nacionales del Estado miembro de acogida a efectos de oportunidades de empleo y educación, (51) el precio que deben pagar los refugiados por los exámenes debe fijarse en un importe que permita efectivamente el acceso a los programas de integración. (52) De lo contrario, tal medida no alcanzará su objetivo de mejorar el nivel de conocimientos de los interesados. (53)

75.      Además, al fijar este importe, considero que el Estado miembro de que se trata debe examinar si los programas de integración objeto de examen pueden optar a financiación del Fondo Europeo del Refugiado, (54) posteriormente denominado Fondo de Asilo, Migración e Integración (AMIF) en 2014, (55) y, en caso afirmativo, si ese Fondo se utiliza efectivamente para financiar en parte esos programas. En el presente asunto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si los programas en cuestión reciben financiación del referido Fondo y, en caso afirmativo, el impacto de esa financiación en los costes de los cursos de idiomas.

76.      Cuando un Estado miembro obligue a los refugiados a sufragar los costes de los programas de integración, fijados en un precio que permita efectivamente el acceso a los programas de integración, (56) los órganos jurisdiccionales nacionales deben examinar también las condiciones de pago vinculadas a esos costes. Estas condiciones no pueden limitar el derecho de acceso a dichos programas. Como ya se ha indicado, los Estados miembros no pueden aplicar una normativa nacional que pueda poner en peligro la realización de los objetivos perseguidos por la Directiva de reconocimiento y, como consecuencia, privarla de su efecto útil. (57) De ello se deduce que la cantidad que deban costear los refugiados no debe hacer excesivamente difícil o imposible el ejercicio del derecho a la integración, ya que los Estados miembros tienen la obligación de facilitar la integración. Además, la cantidad pagadera no debe tener como consecuencia interferir en el ejercicio de otros derechos contemplados en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento, como la vivienda, la atención sanitaria o la educación. Los refugiados no deben ver menoscabados estos derechos por hacer frente al pago con el fin de dar cumplimiento a la obligación de integración cívica.

77.      A este respecto, para determinar si una persona debe sufragar los costes de los programas de integración, las autoridades nacionales deben valorar individualmente la situación económica del refugiado. Esta valoración individual sirve para determinar en qué medida el refugiado debe contribuir económicamente al pago de los programas de integración y de los exámenes. (58) En otras palabras, la obligación económica en cuestión debe imponerse en función de la situación económica y social del refugiado y no en función de si este supera o no el examen de integración cívica. Si las autoridades nacionales hacen recaer el coste de los programas de integración cívica sobre el refugiado sin tener en cuenta su situación económica y social, no «crean condiciones previas» que «garanticen [efectivamente] el acceso a dichos programas» en el sentido del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. En mi opinión, el concepto de «condiciones previas» significa que tal valoración individual debe efectuarse desde el principio, es decir, antes de que la persona comience los cursos de integración. (59)

78.      Además, si los costes de la formación son demasiado elevados, se plantea la cuestión de si el Estado miembro ha garantizado efectivamente el acceso a los programas de integración al obligar al refugiado a pagar los precios de los cursos de integración cívica. Dado que el reconocimiento del estatuto de refugiado genera un derecho de acceso efectivo a los beneficios de la integración en virtud de la Directiva de reconocimiento con arreglo a su artículo 34, el acceso a los programas de integración en unas condiciones económicas onerosas por mor de los elevados gastos en que incurre el refugiado no constituye un acceso efectivo.

79.      El hecho de que las personas sujetas a la obligación de integración cívica puedan solicitar un préstamo para financiar los costes de los programas de integración no altera esta apreciación, puesto que un préstamo no es sino una forma de aplazar la obligación de pago. Por añadidura, si el préstamo lleva aparejado el cobro de intereses, como parece ser el caso con arreglo a la normativa nacional (si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar este extremo), la obligación de pago no solo comprende los precios de los cursos, sino también los intereses sobre el importe del préstamo.

80.      En virtud de la normativa nacional controvertida, aunque se conceda un préstamo al refugiado, recae en última instancia sobre este la obligación de sufragar los costes de la integración. Si el refugiado en cuestión no supera el examen de integración o no lo hace dentro de plazo, deberá reembolsar el préstamo en su totalidad y se encontrará con una deuda elevada. Es probable que los refugiados que inician una nueva vida en el Estado miembro de acogida tengan dificultades para integrarse en la sociedad de dicho Estado miembro. En consecuencia, existe el riesgo de una doble desventaja, a saber, la de formar parte de un colectivo vulnerable como refugiado y la de tener que devolver un préstamo (de importe elevado) por no superar el examen de integración cívica. Es más, es probable que a la persona que, en su caso, suspenda el examen de integración le resulte más difícil encontrar trabajo, lo que significa que los refugiados que no superan el examen son probablemente el grupo más desfavorecido y más vulnerable de todos los refugiados. En mi opinión, esta doble desventaja puede colocar al refugiado en una situación de exclusión social, que ejerce presión sobre los recursos públicos y se traduce en dependencia económica y pérdida de dignidad para los refugiados. (60) Esto es exactamente lo contrario de lo que el legislador de la Unión tenía en mente cuando dispuso que los Estados miembros debían facilitar la integración. (61) Por último, a la luz de los objetivos del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, el sistema de facturación de los cursos o exámenes de integración no debe convertirse en un mecanismo punitivo para los refugiados con malos resultados en el examen o en una oportunidad profesional para las empresas que obtienen beneficios de dichos cursos y exámenes.

81.      A este respecto, he de observar que T. G. señaló que la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (en lo sucesivo, «ECRI») (62) manifestó su preocupación por un grupo de refugiados que habían solicitado —y obtenido— el asilo antes del año 2022, puesto que seguían estando sujetos a la normativa nacional controvertida y, en particular, a la obligación de abonar cuantiosas sumas en concepto de formación para su integración cívica y, en su caso, a la obligación de pagar una multa relativamente elevada en caso de no cumplir las normas correspondientes en el plazo señalado. (63) Además, la ECRI concluyó que un enfoque punitivo de la integración, acompañado de sanciones elevadas y del reembolso de préstamos de importe también elevado, no puede considerarse un proceso bidireccional que facilite, apoye y favorezca la integración.

82.      Por lo que se refiere al segundo requisito según el cual los Estados miembros deben tener en cuenta las necesidades específicas de los refugiados, (64) como se ha indicado anteriormente, parece referirse a la parte sustantiva de los cursos que, en la medida de lo posible, debe adaptarse a las necesidades de los refugiados. A este respecto, el coste de los cursos depende inevitablemente de las necesidades de los refugiados. No obstante, el importe específico facturado a los refugiados no debe ser tan elevado que restrinja el acceso efectivo a los cursos. Además, no debe ser más costoso para los refugiados con dificultades de aprendizaje, habida cuenta de que estos tienen que seguir más cursos y, pese a su situación de especial vulnerabilidad, acaban pagando más. Debe descartarse el enfoque de que cuanto más vulnerable se es, más cursos se necesitan y más hay que pagar.

83.      A la luz de las consideraciones anteriores, opino que el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impone a los refugiados la obligación de sufragar los costes correspondientes a los programas de integración, sin que las autoridades nacionales hayan realizado previamente una evaluación individual de su situación económica y social, puesto que dicha obligación es incompatible con la de garantizar el acceso a los programas de integración y no crea condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas. En cualquier caso, los costes —en el supuesto de que se imponga la referida obligación— no deben ser tan elevados que priven de su efecto útil al derecho de acceso a los programas de integración.

B.      Obligación de realizar y superar un examen de integración cívica y las sanciones en caso de no hacerlo

84.      Mediante su primera cuestión prejudicial y la segunda parte de la cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual se obliga a los refugiados, so pena de la imposición de una multa, a superar un examen de integración cívica.

1.      Compatibilidad del examen de integración con la Directiva de reconocimiento

85.      Como se ha indicado anteriormente, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento no impide expresamente a los Estados miembros que obliguen a los refugiados a participar en programas de integración cívica y a seguir cursos de integración. Además, estos cursos pueden culminar en un examen y la citada disposición no impide que los Estados miembros obliguen a los refugiados a realizar exámenes de integración cívica. (65) Desde esta perspectiva procede examinar si la obligación doble de que se trata en el procedimiento principal de realizar y de superar un examen afecta al acceso de los refugiados a los programas de integración o a otros derechos que les garantiza la Directiva de reconocimiento. (66) Sin embargo, antes de analizar la distinción entre realizar un examen de integración y superar dicho examen, examinaré la pertinencia de la jurisprudencia relativa a la compatibilidad de los exámenes de integración con otras directivas aplicables a los nacionales de terceros países.

a)      Jurisprudencia sobre los exámenes de integración en relación con otras directivas

86.      En primer término, en la sentencia dictada en el asunto P y S, (67) el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 2003/109 no se opone a una normativa nacional que impone a los nacionales de países terceros que ya se encuentran en posesión del estatuto de residente de larga duración la obligación de superar un examen de integración cívica, obligación cuyo incumplimiento se sanciona con una multa, siempre y cuando sus modalidades de aplicación no pongan en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la propia Directiva, extremo que incumbe verificar al tribunal remitente.

87.      En apoyo de esta conclusión, el Tribunal de Justicia señaló, en particular, que, por lo que respecta a la obligación de superar el examen de integración cívica, «no puede negarse que la adquisición de conocimientos de la lengua y de la sociedad del Estado miembro de acogida facilita en gran medida la comunicación entre los nacionales de países terceros y los del propio Estado miembro, favoreciendo además la interacción y el desarrollo de relaciones sociales entre unos y otros. Tampoco puede negarse que la adquisición del conocimiento de la lengua del Estado miembro de acogida facilita el acceso de los nacionales de países terceros al mercado de trabajo y a la formación profesional». (68)

88.      El Tribunal de Justicia subrayó que, dado que la obligación de superar un examen «permite garantizar que los nacionales de países terceros adquieran conocimientos que resultan indiscutiblemente útiles para establecer vínculos con el Estado miembro de acogida, procede considerar que tal obligación por sí sola no pone en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/109, sino que, por el contrario, puede contribuir a la realización de estos». (69)

89.      En segundo término, en la sentencia dictada en el asunto K y A, (70) el Tribunal de Justicia consideró, en el mismo sentido, que la Directiva 2003/86 no se opone a que los Estados miembros exijan a los nacionales de terceros países que superen un examen de integración cívica. Declaró que la obligación de superar un examen de integración cívica de nivel elemental permite garantizar que los nacionales de terceros países adquieran conocimientos que resultan indiscutiblemente útiles para establecer vínculos con el Estado miembro de acogida.

90.      Es cierto que las consideraciones formuladas en las sentencias dictadas en los asuntos P y S (71) y K y A (72) no pueden extrapolarse mutatis mutandis al caso que nos ocupa. La primera sentencia se refiere únicamente a nacionales de terceros países que solicitaron el estatuto de residente de larga duración en virtud de la Directiva 2003/109, (73) que reconoce el derecho al estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que hayan residido durante un período de cinco años en el territorio de un Estado miembro y que, en su artículo 5, apartado 2, permite explícitamente a los Estados miembros establecer requisitos de integración para la obtención de tal estatuto. La segunda sentencia se refiere al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86, que permite a los Estados miembros requerir que los nacionales de terceros países que cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional, con fines de reagrupación familiar con arreglo a dicha Directiva. En cambio, la Directiva de reconocimiento no contiene ninguna disposición equivalente a estas dos disposiciones. A este respecto, como resulta del artículo 13 de la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros están obligados a conceder el estatuto de refugiado cuando se cumplan los requisitos establecidos en los capítulos II y III de dicha Directiva (artículo 18). La integración no es un requisito para obtener el estatuto de refugiado. Además, del considerando 12 de la Directiva de reconocimiento se deduce que las disposiciones de dicha Directiva no tienen por objeto garantizar la integración como tal de los refugiados, sino asegurar la aplicación de criterios comunes para la identificación de las personas necesitadas de protección internacional y un nivel mínimo de prestaciones para ellas en todos los Estados miembros (estatuto uniforme). (74)

91.      Dicho esto, las consideraciones del Tribunal de Justicia en estos dos asuntos relativas a la utilidad y a la necesidad de adquirir conocimientos de la lengua y de la sociedad del Estado miembro de acogida a efectos del acceso al mercado laboral y al sistema educativo son, en principio, universales y pueden aplicarse a todos los nacionales de terceros países, cualquiera que sea su estatuto. Así pues, estas consideraciones son válidas en relación con los refugiados. Dado que, a diferencia de las disposiciones de las Directivas 2003/109 y 2003/86, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento contiene el derecho de acceso a los programas de integración, es preciso trazar una distinción entre la obligación de realizar un examen de integración y la obligación de superar tal examen.

b)      Obligación de realizar un examen de integración

92.      Si el refugiado tiene derecho a acceder a los programas de integración, la obligación de seguir cursos de integración cívica y realizar un examen puede, en cierta medida, favorecer la adquisición de los conocimientos impartidos en dichos cursos y, por ende, facilitar la integración. Para el refugiado, como para cualquier persona, prepararse para un examen supone asimilar conocimientos y la motiva a dedicar un esfuerzo adicional. Para el Estado miembro, organizar los exámenes es una forma de evaluar si el examinando ha asimilado los conocimientos impartidos en un curso. Así pues, realizar exámenes puede ser una herramienta útil para medir y controlar la eficacia de los cursos, a fortiori si estos se financian con fondos públicos. Además, puede tratarse de una herramienta útil para que los Estados miembros puedan recabar información sobre las aptitudes y los conocimientos en materia de integración no solo de los refugiados como colectivo, sino también de los refugiados individualmente, en aras de ofrecerles soluciones más adaptadas.

93.      Por consiguiente, a mi juicio, la participación en los exámenes en el contexto de los cursos de integración puede contribuir al proceso de aprendizaje y facilitar así la integración de los refugiados. En mi opinión, en tal caso, el hecho de que los Estados miembros obliguen a los refugiados a realizar un examen al término del programa de integración no puede por sí solo comprometer la consecución de los objetivos de la Directiva de reconocimiento, siempre que la fecha límite para los exámenes y la carga de trabajo exigida no afecten al disfrute efectivo de los demás derechos y prestaciones garantizados por la Directiva de reconocimiento. A este respecto, es importante señalar que el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar también si la obligación de realizar el examen en un plazo de tres años, como sucede actualmente en virtud de la normativa nacional controvertida, es adecuada teniendo en cuenta elementos como, en primer lugar, el contenido, la cantidad y la pertinencia de los conocimientos impartidos en los cursos; en segundo lugar, la capacidad de la persona de que se trate para asimilar dichos conocimientos; en tercer lugar, el tiempo necesario para adquirir esos conocimientos, y, en cuarto lugar, la idoneidad del propio examen, atendiendo a si su estructura y organización permiten que el examinando pueda demostrar los conocimientos adquiridos.

94.      Sin embargo, a diferencia de lo dispuesto en las Directivas 2003/109 y 2003/86, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento impone a los Estados miembros la obligación de adaptar en la medida de lo posible los programas de integración a las necesidades de los refugiados, (75) lo que implica que, si los Estados miembros deciden celebrar tales exámenes, el contenido de estos y los plazos fijados para su realización deben adaptarse a esas necesidades, lo que podría implicar la necesidad de adaptar los métodos de examen.

95.      De ello se deduce que la obligación de realizar un examen puede ser un medio para garantizar que el examinando adquiera unos conocimientos que, en el caso de los refugiados, resultan indiscutiblemente útiles para establecer vínculos con el Estado miembro de acogida. Por consiguiente, cabe afirmar que la obligación en sí de realizar un examen no pone en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva de reconocimiento, sino que, por el contrario, puede contribuir a su alcance. (76) No obstante, habida cuenta del objetivo que se persigue mediante el examen antes mencionado, considero que debería eximirse a los refugiados del pago de las tasas de examen. Aunque, en el presente asunto, realizar el examen una sola vez cuesta 290 euros, el gasto será mayor en caso de tener que realizarlo de nuevo, (77) lo que probablemente significa que los refugiados en esta situación dispondrán de menos recursos para ejercer otros derechos que les confiere el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento.

96.      A este respecto, es importante señalar que el Tribunal de Justicia declaró en las sentencias dictadas en los dos asuntos P y S (78) y K y A (79) antes mencionados que el importe de las tasas del examen de integración cívica puede poner en peligro, respectivamente, la consecución del objetivo de integración de los nacionales de terceros países que persigue la Directiva 2003/109 y el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar establecido por la Directiva 2003/86, privando a estas Directivas de su efecto útil. (80) Ambos asuntos tenían por objeto el pago de una multa como sanción del incumplimiento de la obligación de superar el examen de integración cívica, sumado al pago de las tasas correspondientes a los exámenes realizados. Por consiguiente, dichas apreciaciones son pertinentes para los refugiados que, en su caso, tengan dificultades para pagar, ya sea una o varias veces, las tasas de examen. Dado que el derecho de acceso a los programas de integración es un derecho conferido a los refugiados por la Directiva de reconocimiento, la imposición de una tasa para la realización de un examen priva al artículo 34 de dicha Directiva de su efecto útil.

c)      Obligación de superar un examen de integración

97.      Por lo que respecta a la obligación de superar un examen de integración, el Derecho neerlandés establece, en esencia, que los refugiados deben superar el examen que evalúa sus conocimientos de la lengua y la sociedad neerlandesas en un plazo determinado.

98.      Debe observarse que, en su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha abordado la cuestión relativa a los requisitos de integración necesarios para la obtención del estatuto de residente de larga duración y para ejercer el derecho a la reagrupación familiar. (81) Sin embargo, en el presente asunto, los exámenes de integración solo pueden considerarse un medio para mejorar las destrezas y los conocimientos de la persona de que se trate en el contexto del ejercicio de los derechos que le confiere el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. Como se ha indicado anteriormente, la obligación de realizar y superar los exámenes de integración cívica no influye en la obtención del estatuto de refugiado. En consecuencia, como ha señalado la Comisión al referirse a este particular, las consideraciones derivadas de la jurisprudencia relativa a las Directivas 2003/109 y 2003/86 no pueden aplicarse mutatis mutandis a la Directiva de reconocimiento.

99.      La obligación de superar un examen implica que debe obtenerse una puntuación mínima para superar el examen. En el contexto de la Directiva de reconocimiento, la imposición de tal puntuación mínima no puede crear una situación que haga excesivamente difícil o imposible el ejercicio del derecho a acceder a los programas de integración —y completarlos de modo satisfactorio—. Las consecuencias de no cumplir con la obligación de alcanzar una puntuación mínima en una prueba pueden causar en los refugiados una sensación de desmotivación y distanciamiento, obstaculizando así su integración en la práctica.

100. En su Note on the integration of Refugees in the European Union [Nota sobre la integración de los refugiados en la Unión Europea], el ACNUR señaló que la instauración de pruebas lingüísticas estrictas y de exámenes sobre la historia y la cultura del país de acogida puede perjudicar a determinadas categorías de refugiados, en particular a las personas de edad avanzada o analfabetas. (82)

101. A la luz de estas consideraciones, en virtud del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros no están, en mi opinión, facultados para exigir que los refugiados obtengan una puntuación mínima concreta en los exámenes de integración como prueba de su integración. Por consiguiente, el hecho de que un Estado miembro imponga la obligación de superar un examen que evalúe los conocimientos de la lengua o la sociedad del Estado miembro de acogida no puede considerarse una medida que contribuya a la consecución de los objetivos de dicha Directiva.

102. Además, la exigencia de superar un examen de integración implica necesariamente, en aras de garantizar su cumplimiento, la imposición de una sanción (ya sea de carácter económico o de otra naturaleza). Abordaré este aspecto a continuación.

2.      Sanciones: obligación de pagar la multa y obligación de reembolsar el préstamo

103. El régimen sancionador consta de dos aspectos. Para empezar, no superar el examen de integración se sanciona con una multa de hasta 1 250 euros, cuya imposición puede repetirse por el Ministro. Ahora bien, en el presente asunto, el Ministro impuso a T. G. una multa de 500 euros y en el expediente no consta que se le haya vuelto a imponer dicha multa. Por consiguiente, el caso de autos no se refiere ni al importe máximo de la multa ni a su imposición reiterada. A continuación, existe la obligación de reembolsar el préstamo por un importe máximo de 10 000 euros. Aunque el juez nacional no lo califica de «sanción», puede llegar a serlo si el refugiado no supera el examen de integración a su debido tiempo y, en estas circunstancias, adquiere carácter punitivo. Estas dos «sanciones» coexisten y se imponen de manera acumulativa. En el caso que nos ocupa, T. G. está efectivamente exento de su obligación de integración desde diciembre de 2021, habida cuenta de los esfuerzos que ha realizado, pero esas dos sanciones pecuniarias subsisten.

104. De entrada, he de recordar que, como también señala el ACNUR, debido a la especial vulnerabilidad de los refugiados, no debe imponerse sanción alguna a las personas que no superen un examen de integración. Los redactores de la Convención de Ginebra no pretendían, expresamente, imponer medidas coactivas u obligaciones a los refugiados. (83) La ausencia de coacción debe inspirar la interpretación del artículo 34 de la Directiva de reconocimiento. (84) En particular, la ausencia de coacción implica que las medidas destinadas a facilitar la integración no pueden tener carácter punitivo.

105. Por lo que se refiere a la obligación de reembolsar el préstamo, el artículo 34 de la Directiva de reconocimiento obliga a los Estados miembros a «crear condiciones previas» que garanticen a los refugiados el acceso a los programas de integración. Por consiguiente, la obligación de sufragar los costes de los cursos y de los exámenes de integración cívica en el supuesto de que el refugiado no supere el examen de integración cívica dentro del plazo señalado es de carácter punitivo y, como tal, menoscaba el objetivo perseguido por dicha disposición. Los refugiados más vulnerables que no superan los exámenes en el plazo señalado se encuentran entre las personas más afectadas por esta medida punitiva. (85)

106. A este respecto, el hecho de que los refugiados puedan acogerse a un sistema de pago en el que se tenga en cuenta su capacidad económica pierde relevancia. En tales circunstancias, la obligación de reembolsar una deuda de un importe considerable subsiste hasta diez años, lo cual precisamente puede obstaculizar la integración efectiva en el Estado miembro. Como declara la ECRI, un enfoque punitivo de la integración, mediante la imposición de sanciones y de la obligación de reembolsar préstamos de importe elevado, no puede considerarse un proceso que facilite, apoye y favorezca la integración. (86)

107. Además, la imposición de tal multa a los refugiados conduce necesariamente a una mengua de sus recursos económicos, lo que puede repercutir negativamente en el ejercicio de sus derechos establecidos en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento, en particular si sus recursos económicos ya son limitados.

108. Como ha sostenido la Comisión, la imposición por un Estado miembro de la obligación de superar un examen de integración so pena de la imposición de una multa podría disuadir a los nacionales de terceros países de solicitar protección internacional en el Estado miembro de que se trate o conducir a movimientos secundarios hacia los Estados miembros que no impongan tal obligación. Pues bien, como se desprende del considerando 13 de la citada Directiva, uno de los objetivos de esta es contribuir a limitar los movimientos secundarios entre los Estados miembros.

109. En cualquier caso, en caso de que el Tribunal de Justicia decida que puede imponerse una multa que sanciona el incumplimiento de la obligación de superar el examen de integración cívica, la cantidad de 500 euros resulta desproporcionada y, por consiguiente, contraria al Derecho de la Unión. (87)

110. Por estos motivos, considero que la imposición a los refugiados por un Estado miembro de la obligación de superar un examen de integración cívica, so pena de tener que reembolsar un préstamo y recibir una multa, pone en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva de reconocimiento y menoscaba el efecto útil del artículo 34 de esta.

IV.    Conclusión

111. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos):

«Las disposiciones de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y, en particular, el artículo 34 de esta Directiva, deben interpretarse en el sentido de que

–        no se oponen a una normativa nacional que obliga a los refugiados a asistir a cursos de integración cívica, siempre que dicha obligación no limite el acceso de estas personas a los derechos que les confiere dicha Directiva y, en particular, el capítulo VII de esta, y tenga en cuenta sus necesidades específicas;

–        se oponen a una normativa nacional que impone a los refugiados la obligación de sufragar unos costes elevados por los programas de integración, sin que las autoridades nacionales hayan realizado previamente una evaluación individual de su situación económica y social, puesto que dicha obligación es incompatible con la de garantizar el acceso a los programas de integración y no crea condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas;

–        no se oponen a una normativa nacional que obliga a los refugiados a realizar un examen de integración cívica que evalúa las destrezas en comunicación oral y escrita en la lengua oficial del Estado miembro de acogida y los conocimientos sobre la sociedad de dicho Estado miembro, y

–        se oponen a una normativa nacional que exige a los refugiados superar tal examen, so pena de tener que reembolsar un préstamo y recibir una multa, en la medida en que pone en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva 2011/95/UE y menoscaba el efecto útil del artículo 34 de esta.»

1      Lengua original: inglés.

i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna de las partes en el procedimiento.

2      La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.º 2545 (1954)], entró en vigor el 22 de abril de 1954. Fue completada y modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, firmado en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»).

3      El artículo 34 de dicha Convención, que lleva por epígrafe «Naturalización», establece que «los Estados contratantes facilitarán en todo lo posible la asimilación y la naturalización de los refugiados. Se esforzarán, en especial, por acelerar los trámites de naturalización y por reducir en todo lo posible derechos y gastos de tales trámites.»

4      Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).

5      Si bien la petición de decisión prejudicial y las cuestiones que contiene se refieren a los «beneficiarios de protección internacional», T. G., como se desprende de dicha solicitud, goza del estatuto de refugiado y, en las presentes conclusiones, no parece necesario analizar la situación de los titulares de protección subsidiaria. El artículo 1, sección A, apartado 2, párrafo primero, de la Convención de Ginebra establece que el término «refugiado» se aplicará a toda persona que, «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país». Esta definición ha sido incorporada al artículo 2, letra d), de la Directiva de reconocimiento.

6      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

7      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 48.

8      DO 2004, L 16, p. 44.

9      Artículo 7, apartado 2, de la Ley de Integración Cívica.

10      Véase el artículo 16 de la Ley de Integración Cívica.

11      El profesor Grahl-Madsen señala, en particular, que «lo que significaba, en el artículo 34, sentar las bases, o peldaños, para que el refugiado pueda familiarizarse con la lengua, las costumbres y el modo de vida de la nación en la que vive, de modo que —sin ningún sentimiento de coacción— pueda integrarse más fácilmente en la vida económica, social y cultural de su país de refugio» [véase Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (artículos 2 a 11 y 13 a 37), octubre de 1997, p. 146].

12      Véanse, en particular, los considerandos 3, 4 y 15 de la Directiva de reconocimiento.

13      Feller, E., antiguo alto comisionado auxiliar para la protección en el ACNUR.

14      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

15      Véase el apartado 4 de la resolución de remisión.

16      El artículo 67 TFUE, apartado 2, establece que la Unión desarrollará una política común, en particular, de asilo. Además, el artículo 78 TFUE, apartado 1, dispone que la Unión desarrollará una política común en materia de asilo que deberá ajustarse a la Convención de Ginebra. Este mismo artículo añade, en su apartado 2, que el legislador de la Unión adoptará medidas a estos efectos.

17      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Panellinios Syndesmos Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567), apartado 26.

18      Véanse, en este sentido, los considerandos 12 y 40 y el artículo 23, apartado 2, de la Directiva de reconocimiento y las sentencias de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartados 95, 96 y 97, y de 14 de mayo de 2019, M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 y C‑78/17, EU:C:2019:403), apartados 91 y 99.

19      Véase, en particular, la Exposición de motivos de la propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional [COM(2001) 0510 final]. Con respecto al artículo 31 [actualmente artículo 34 de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO 2004, L 304, p. 12)], la Comisión explica que es «necesario proporcionar apoyo específico a los grupos desfavorecidos, incluidos muchos refugiados, en vez de concederles solo la igualdad de acceso a las oportunidades de empleo y educación generales».

20      En cambio, en su propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (COM/2016/0466 final) citada en la nota 19, el legislador introdujo una disposición que permite a los Estados miembros establecer la obligatoriedad de la participación de los beneficiarios de protección internacional en medidas de integración (artículo 38, apartado 2, de dicha propuesta).

21      Véanse, por analogía, las sentencias de 24 de octubre de 2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685), apartado 31 y jurisprudencia citada, y de 14 de septiembre de 2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681), apartado 47.

22      Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2015, P y S (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 45. Véase asimismo el artículo 4 TUE, apartado 3, que dispone que incumbe a los Estados miembros adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva de reconocimiento y abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de dicha Directiva. Véanse, por analogía, las sentencias de 4 de marzo de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), apartado 43, en materia de reagrupación familiar, y de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartados 53 a 55, en materia de inmigración y estancia ilegal.

23      Sentencia de 10 de septiembre de 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187), apartado 22 y jurisprudencia citada.

24      Véanse los puntos 41 y 42 de las presentes conclusiones.

25      Berry, J. W., Acculturation and adaptation in a new society. International Migration, Vol. 30, 1992, pp. 30 y ss., en particular pp. 69 a 85.

26      Los académicos han propuesto un marco conceptual para diferenciar las cuatro dimensiones básicas de la integración, a saber: i) estructural: estatuto de refugiado, acceso a los derechos y ciudadanía; ii) funcional: acceso a la vivienda, servicios de salud, seguridad social, un trabajo digno, servicios financieros y educación; iii) social: interacciones sociales y lazos dentro de la comunidad del país de acogida, puentes sociales, redes y vínculos sociales, y iv) facilitadora: lengua, formación, asesoramiento, conocimientos culturales, seguridad y estabilidad. Véase Ager, A. y Strang, A., Understanding integration: A conceptual framework. Journal of Refugee Studies, Vol. 21, 2008, pp. 166 a 191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. El capítulo VII de la Directiva de reconocimiento concreta algunas de estas dimensiones en forma de derechos concedidos a los refugiados.

27      En el Derecho relativo a los derechos humanos, cabe distinguir entre obligaciones de respetar, obligaciones de proteger y obligaciones de hacer efectivos derechos, aunque esta distinción no está consolidada. El artículo 34 de la Directiva de reconocimiento pertenece a la tercera categoría. Otra posibilidad es distinguir entre las obligaciones positivas y las obligaciones negativas.

28      Véase asimismo la Exposición de motivos de la propuesta inicial de Directiva 2004/83, citada en la nota 19, en la que la Comisión se remite a la directriz n.º 7 de las Directrices para el empleo para 2001 [Decisión 2001/63/CE del Consejo, de 19 de enero de 2001, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001 (DO 2001, L 22, p. 18)], según la cual «los programas diseñados para facilitar la integración de refugiados en la sociedad del Estado miembro podían por ejemplo incluir» un «“plan de acción a medida” relativo al empleo y a la educación», «cursos de idiomas», «cursos de formación básica y avanzada», «medidas dirigidas a promover el automantenimiento», «acontecimientos organizados para presentar una introducción a la historia y cultura del Estado miembro» y «acontecimientos arreglados en común con los ciudadanos del Estado miembro para promover el mutuo entendimiento».

29      Véase, en particular, la sentencia de 9 de noviembre de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Mantenimiento de la unidad familiar) (C‑91/20, EU:C:2021:898), apartado 27 y jurisprudencia citada.

30      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2019, M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 y C‑78/17, EU:C:2019:403).

31      Commentary on the Refugee Convention 1951 [Comentario sobre la Convención sobre los Refugiados de 1951], artículos 2 a 11 y 13 a 37, publicado por la División de Servicios de Protección Internacional del ACNUR, 1997, p. 146.

32      Véase el Comentario del profesor Grahl-Madsen citado en la nota 11.

33      Véase ACNUR, «Note on the integration of Refugees in the European Union», disponible en el sitio de Internet siguiente: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624

34      Véase el artículo 52, apartado 7, de la Carta.

35      Lock, T., «Article 18 CFR», en Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert y Jonathan Tomkin (eds.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, p. 2154.

36      Es importante señalar que el considerando 16 enuncia que la Directiva de reconocimiento tiene por fin «garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y el derecho al asilo de los solicitantes de asilo y los miembros de su familia acompañantes, así como promover la aplicación de los artículos 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 y 35 de la citada Carta y debe, por lo tanto, aplicarse en consecuencia».

37      Sentencia de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartado 97.

38      Ibidem, apartado 95.

39      Ibidem, apartado 98.

40      Véase el punto 44 de las presentes conclusiones.

41      Véase el comentario sobre el artículo 31 en la Exposición de motivos a que se refiere la nota 19.

42      Véase el punto 44 de las presentes conclusiones.

43      Véase asimismo el considerando 41 de la Directiva de reconocimiento.

44      Exposición de motivos de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida [SEC(2009) 1373] [SEC(2009) 1374] / [COM(2009) 0551 final] — COD 2009/0164 / «Aspectos jurídicos de la propuesta», punto 7.

45      Ibidem.

46      Documento de trabajo de la Comisión que acompaña la propuesta de la Comisión de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida — Evaluación de impacto [COM(2009) 551] [SEC(2009) 1374], p. 33.

47      Ibidem.

48      Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto P y S (C‑579/13, EU:C:2015:39), punto 81.

49      Véase el punto 44 de las presentes conclusiones.

50      Véanse los puntos 62 y 63 de las presentes conclusiones.

51      Véase la Exposición de motivos citada en nota 19.

52      Véase, por analogía, el artículo 9, apartado 4, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1), que precisa que el costo de los procedimientos de recurso nacionales no debe ser prohibitivo (sentencia de 15 de marzo de 2018, North East Pylon Pressure Campaign y Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, apartado 48).

53      Por otro lado, al tratarse de una medida de mejora del nivel de conocimientos, deben tenerse en cuenta los cursos de enseñanza análogos ofrecidos a los nacionales del Estado miembro de acogida o a otros nacionales de terceros países (por ejemplo, los trabajadores o los estudiantes) destinados igualmente a mejorar el nivel de conocimientos de estos grupos sociales, con el fin de evitar una posible discriminación de los refugiados respecto de dichos grupos.

54      El 28 de septiembre de 2000 el Consejo aprobó la Decisión 2000/596/CE por la que se crea el Fondo Europeo para los Refugiados como medida de solidaridad para lograr el equilibrio entre los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger a los refugiados y personas desplazadas y soportar las consecuencias de dicha acogida.

55      Véase el artículo 8, letra d) del Reglamento (UE) n.º 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por el que se crea el Fondo de Asilo, Migración e Integración, por el que se modifica la Decisión 2008/381/CE del Consejo y por el que se derogan las Decisiones n.º 573/2007/CE y n.º 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Decisión 2007/435/CE del Consejo (DO 2014, L 150, p. 168), que establece que el Fondo apoyará «cursos generales de orientación cívica y formación lingüística».

56      Véase el punto 44 de las presentes conclusiones.

57      En particular, por lo que respecta a la cuestión de la efectividad, en la sentencia dictada en el asunto P y S el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse, en relación con unos exámenes de integración cívica exigidos en virtud de la Directiva 2003/109, sobre el importe máximo de la multa aplicable por la falta de superación de tales exámenes. En su apreciación, el Tribunal de Justicia analizó las tasas o gastos de matriculación para la realización de los exámenes, los posibles gastos correspondientes a su preparación y el hecho de que estos gastos no eran reembolsados en caso de no superarse el examen en cuestión. En el referido asunto, el Tribunal de Justicia declaró que el pago de una multa, sumado al pago de las tasas y gastos correspondientes a los exámenes realizados, podía poner en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/109 y, por ende, privar a esta de su efecto útil. Véase la sentencia de 4 de junio de 2015, P y S (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 54. En la sentencia de 9 de julio de 2015, K y A (C‑153/14, EU:C:2015:453), el Tribunal de Justicia examinó la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO 2003, L 251, p. 12) y la obligación que se deriva de la normativa de los Países Bajos de superar en el extranjero un examen básico de integración cívica antes de entrar en el territorio de dicho Estado miembro. En particular, por lo que se refiere a los gastos y tasas, el Tribunal de Justicia consideró que, en principio, los Estados miembros son libres de exigir que los nacionales de terceros países paguen los gastos y tasas correspondientes y de fijar el importe de tales gastos y tasas, pero este último no puede tener por objeto ni como efecto que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil.

58      Véase, por analogía, la jurisprudencia relativa a la capacidad económica individual a la luz del principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta. Como señaló la Abogada General Kokott en sus conclusiones presentadas en el asunto Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645), punto 38, la asistencia jurídica gratuita puede resultar incluso obligatoria si, como consecuencia de la limitada capacidad económica del afectado, las costas procesales en principio admisibles pueden suponer un obstáculo insuperable al acceso a la justicia. Véanse asimismo la jurisprudencia citada en la sentencia de 22 de diciembre de 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811), apartados 60 y 61, y el auto de 13 de junio de 2012, GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342), apartados 40 y ss.

59      Una evaluación ex post de la capacidad económica del refugiado también puede interferir en su derecho a ejercer otros derechos, como el derecho al trabajo, ya que la toma en consideración de su situación económica una vez completado el programa de integración puede poner trabas a su bienestar económico y social.

60      Véase asimismo el considerando 16 de la Directiva de reconocimiento.

61      Exposición de motivos citada en la nota 19.

62      Conclusiones de la ECRI de 3 de marzo de 2022 sobre los Países Bajos [CRI(2022) 03], página 4, disponible en: https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.

63      Ibidem.

64      Véanse los puntos 49, 62, 63 y 65 de las presentes conclusiones.

65      Véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartados 47 y 48, en la que el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de que el tenor del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 no excluya de forma expresa la posibilidad de revocar un permiso de residencia previamente expedido a un refugiado es uno de los argumentos que favorecen una interpretación que permita a los Estados miembros hacer uso de esa medida.

66      Véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartado 98.

67      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

68      Ibidem, apartado 47.

69      Ibidem, apartados 47, 48 y 50.

70      Sentencia de 9 de julio de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

71      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

72      Sentencia de 9 de julio de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

73      Los interesados solicitaron dicho estatuto entre el 1 de enero de 2007 y el 1 de enero de 2010.

74      Véase la sentencia de 14 de mayo de 2019, M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 y C‑78/17, EU:C:2019:403), apartado 79.

75      Véanse los puntos 49, 62, 63 y 65 de las presentes conclusiones.

76      Véase, por analogía, la sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 48.

77      En efecto, del expediente se desprende que las tasas de examen se pagan cada vez que se realiza el examen.

78      Sentencia de 4 de junio de 2015, P y S (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 54.

79      Sentencia de 9 de julio de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453), apartado 69.

80      Véanse las sentencias de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartado 54, y de 9 de julio de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453), apartado 69.

81      Ibid.

82      Véase ACNUR, «Note on the integration of Refugees in the European Union», disponible en el sitio de Internet siguiente: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624

83      Véase el comentario citado en la nota 11 de las presentes conclusiones.

84      Véase el punto 54 de las presentes conclusiones.

85      Según informaciones de los medios de comunicación, la mitad de los refugiados y migrantes no cumplen las exigencias de integración a su debido tiempo, esto es, en el plazo de tres años señalado para superar el examen de integración; véase https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.

86      Véase el punto 80 de las presentes conclusiones.

87      Sentencia de 4 de junio de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369), apartados 51 a 54.