SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
EVGENI TANCHEV
vom 6. Mai 2021(1)
Rechtssache C‑791/19
Europäische Kommission
gegen
Republik Polen
„Verstoß eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen – Nationale Maßnahmen zur Einführung einer Disziplinarregelung für Richter – Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV – Rechtsstaatsprinzip – Richterliche Unabhängigkeit – Definition der Disziplinarvergehen – Prüfung durch ein unabhängiges, unparteiisches und zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht – Angemessene Frist – Verteidigungsrechte – Art. 47 und 48 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 267 AEUV – Einschränkung des Rechts nationaler Gerichte auf Vorlage zur Vorabentscheidung“
I. Einleitung
1. In dieser Sache hat die Europäische Kommission ein Verfahren gemäß Art. 258 AEUV gegen die Republik Polen eingeleitet wegen nationaler Maßnahmen zur Einführung der neuen Disziplinarregelung für Richter am Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht, Polen; im Folgenden: Oberstes Gericht) und an den ordentlichen Gerichten, die 2017 gesetzlich beschlossen wurde(2), die ihrer Ansicht nach gegen deren Verpflichtungen aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV verstoßen.
2. Im Einzelnen führt die Kommission im Wesentlichen vier Gründe für den Verstoß der Republik Polen gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV an: erstens die disziplinarische Ahndung des Inhalts von Gerichtsentscheidungen; zweitens die fehlende Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Izba Dyscyplinarna Sądu Nawyższego (Disziplinarkammer des Obersten Gerichts, Polen; im Folgenden: Disziplinarkammer); drittens das dem Vorsitzenden der Disziplinarkammer eingeräumte Ermessen bei der Bestimmung des zuständigen Disziplinargerichts, so dass Disziplinarverfahren nicht durch ein durch Gesetz errichtetes Gericht entschieden werden; sowie viertens die fehlende Gewährleistung der Prüfung von Disziplinarverfahren innerhalb einer angemessenen Frist wie auch der Verteidigungsrechte der beschuldigten Richter, so wie diese Rechte in den Art. 47 und 48 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert sind.
3. Die Kommission macht ferner geltend, die Republik Polen habe gegen Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV verstoßen, weil das Recht der nationalen Gerichte auf Vorlage zur Vorabentscheidung dadurch, dass gegen die von diesem Recht Gebrauch machenden Richter disziplinarrechtlich vorgegangen werden könne, eingeschränkt sei.
4. Dieser Fall ist im Zusammenhang mit der steigenden Anzahl von Rechtssachen zu sehen, in denen der Gerichtshof wegen der Gesetzesänderungen, die die richterliche Unabhängigkeit in Polen beeinträchtigen, angerufen wurde(3), in denen es unter anderem um die Unabhängigkeit der Disziplinarkammer (Urteil vom 19. November 2019 in der Rechtssache A. K. [Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts](4)) sowie um andere Aspekte der neuen Disziplinarregelung für Richter (siehe Urteil vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny [Disziplinarregelung für Richter](5)) ging. Bekanntermaßen veranlassten diese Änderungen, die international weithin auf Kritik stießen(6), die Kommission zu einem begründeten Vorschlag nach Art. 7 Abs. 1 EUV zur Rechtsstaatlichkeit in Polen(7).
5. In der Tat ist dieser Fall bereits die dritte von der Kommission gemäß Art. 258 AEUV gegen die Republik Polen erhobene Klage, in der sie dieser vorwirft, mit den Gesetzesänderungen gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verstoßen zu haben(8). Mit seinen ersten beiden Urteilen vom 24. Juni 2019, Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts)(9), und vom 5. November 2019, Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte)(10), hat der Gerichtshof im Wesentlichen – im Einklang mit der in meinen Schlussanträgen in diesen Rechtssachen vertretenen Auffassung – entschieden, dass Maßnahmen wie die Herabsetzung des Ruhestandsalters der Richter am Obersten Gericht und an den ordentlichen Gerichten wie auch die Ermächtigung des Präsidenten der Republik Polen (im Folgenden: Präsident der Republik) und des Justizministers, die Fortsetzung der Amtstätigkeit dieser Richter über das Ruhestandsalter hinaus zu genehmigen, nicht mit den sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Verpflichtungen der Republik Polen vereinbar sind, da sie den durch diese Bestimmung garantierten Grundsätzen der richterlichen Unabhängigkeit und der Unabsetzbarkeit der Richter zuwiderlaufen.
6. Für die Unionsrechtsordnung ist diese Rechtssache zweifellos von grundlegender Bedeutung. Eine Disziplinarregelung für Richter ist, allgemein gesagt, ein Regelwerk, das zur Ahndung schwerwiegenden richterlichen Fehlverhaltens ermächtigt und so zur Stärkung des öffentlichen Vertrauens in die Gerichte beiträgt(11). Allerdings sollten ausreichende Garantien vorgesehen sein, damit die Androhung oder Verhängung möglicher Sanktionen nicht die richterliche Unabhängigkeit untergräbt. Eine solche Regelung steht deshalb im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit und damit wiederum mit der Funktionsweise und Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, die auf dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten gründet.
7. Somit bietet die vorliegende Rechtssache dem Gerichtshof Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Vereinbarkeit von Maßnahmen eines Mitgliedstaats zur Organisation seines Justizsystems (insbesondere der Disziplinarregelung für Richter) mit den sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Anforderungen weiterzuentwickeln, um einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und die Achtung der Rechtsstaatlichkeit in der Unionsrechtsordnung sicherzustellen. Die vorliegende Rechtssache wirft auch wichtige Fragen zum Zusammenspiel von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und den Art. 47 und 48 der Charta in diesem Kontext auf.
8. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darlegen, weshalb der vorliegenden Vertragsverletzungsklage meines Erachtens stattzugeben ist.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
9. Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.“
10. Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV bestimmt:
„Wird eine solche Frage vor einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt, so kann dieses Gericht, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält, diese Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen.
Wird eine solche Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, so ist dieses Gericht zur Anrufung des Gerichtshofes verpflichtet.“
B. Polnisches Recht
1. Gesetz über das Oberste Gericht
11. Die Änderungen des polnischen Rechts, die die neue Disziplinarregelung für die Richter am Obersten Gericht und an den ordentlichen Gerichten betrafen, um die es in der vorliegenden Sache geht, wurden durch das Ustawa o Sądzie Najwyższym (Gesetz über das Oberste Gericht) vom 8. Dezember 2017 (Dz. U. 2018, Pos. 5) in geänderter Fassung (im Folgenden: Gesetz über das Oberste Gericht) eingeführt, das am 3. April 2018 in Kraft trat.
12. Durch Art. 3 Abs. 4 und 5 des Gesetzes über das Oberste Gericht wurden zwei neue Kammern des Obersten Gerichtshofs eingerichtet: die Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten, Polen; im Folgenden: Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten) und die Disziplinarkammer.
13. Art. 27 des Gesetzes über das Oberste Gericht sieht vor:
„§ 1. Die Disziplinarkammer ist zuständig für:
1) Disziplinarverfahren,
a) die Richter am Obersten Gericht betreffen;
b) die beim Obersten Gericht in Disziplinarverfahren anhängig sind, die auf der Grundlage folgender Gesetze betrieben werden:
…
– Gesetz über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vom 27. Juli 2001,
…“
14. Art. 73 des Gesetzes über das Oberste Gericht bestimmt:
㤠1. Disziplinargerichte in Disziplinarsachen gegen Richter des Obersten Gerichts sind:
1) im ersten Rechtszug – das Oberste Gericht in der Besetzung mit zwei Richtern der Disziplinarkammer und einem ehrenamtlichen Richter des Obersten Gerichts;
2) im zweiten Rechtszug – das Oberste Gericht in der Besetzung mit drei Richtern der Disziplinarkammer und zwei ehrenamtlichen Richtern des Oberstes Gerichts.“
15. Art. 97 des Gesetzes über das Oberste Gericht sieht vor:
„§ 1. Stellt das Oberste Gericht bei der Prüfung eines Verfahrens einen offenkundigen Verstoß gegen die Vorschriften fest, richtet es – unabhängig von seinen weiteren Befugnissen – eine Fehlerfeststellung an das betreffende Gericht. Zuvor ist es verpflichtet, den oder die Richter des Spruchkörpers über die Möglichkeit zu informieren, sich innerhalb einer Frist von 7 Tagen schriftlich zu erklären. Die Aufdeckung und die Feststellung eines Fehlers haben keine Auswirkung auf den Ausgang des Verfahrens.
…
3. Übermittelt das Oberste Gericht eine Fehlerfeststellung, kann es die Prüfung eines Disziplinarverfahrens bei einem Disziplinargericht beantragen. Disziplinargericht des ersten Rechtszugs ist das Oberste Gericht.“
2. Gesetz über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit
16. Die Disziplinarregelung für die Richter an den ordentlichen Gerichten ist auch durch die Ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Gesetz über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit) vom 27. Juli 2001 (Dz. U. 2001, Nr. 98, Pos. 1070) in der u. a. durch das Gesetz über das Oberste Gericht geänderten Fassung (im Folgenden: Gesetz über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit) geregelt.
17. In Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit in der für den Sachverhalt maßgeblichen Fassung(12) heißt es:
„Ein Richter kann für Fehlverhalten im Amt (Disziplinarvergehen), u. a. wegen offensichtlicher und grober Missachtung der Rechtsvorschriften und Verletzung der Würde des Amtes, disziplinarisch belangt werden.“
18. Art. 110 § 3 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit bestimmt:
„Das Disziplinargericht, in dessen Bezirk der Richter, gegen den das Disziplinarverfahren anhängig ist, sein Amt ausübt, ist nicht befugt, über die in § 1 Nr. 1 Buchst. a genannten Angelegenheiten zu befinden. Das für die Entscheidung über die Sache zuständige Disziplinargericht wird vom Präsidenten des Obersten Gerichts bestimmt, der die Arbeit der Disziplinarkammer auf Antrag des Disziplinarbeauftragten leitet.“
19. Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit bestimmt:
„§ 1. Der Justizminister kann einen Disziplinarbeauftragten des Justizministers bestellen, ein bestimmtes Verfahren gegen einen Richter zu betreiben. Die Bestellung eines Disziplinarbeauftragten des Justizministers schließt die Befassung anderer Disziplinarbeauftragter mit dieser Sache aus.
2. Der Disziplinarbeauftragte des Justizministers wird aus dem Kreis der Richter der ordentlichen Gerichte oder der Richter am Obersten Gericht berufen. Im Fall von Disziplinarvergehen, die die Tatbestandsmerkmale vorsätzlicher Straftaten erfüllen, die von Amts wegen verfolgt werden, kann der Disziplinarbeauftragte des Justizministers auch aus dem Kreis der vom Nationalen Staatsanwalt benannten Staatsanwälte berufen werden. In begründeten Fällen, insbesondere wenn der Disziplinarbeauftragte des Justizministers verstirbt oder längere Zeit an der Ausübung seines Amtes gehindert ist, bestellt der Justizminister an seiner Stelle einen anderen Richter oder im Fall eines Disziplinarvergehens, das die Tatbestandsmerkmale einer vorsätzlichen Straftat erfüllt, die von Amts wegen verfolgt wird, einen Richter oder Staatsanwalt.
3. Der Disziplinarbeauftragte des Justizministers kann Verfahren nach Aufforderung des Justizministers einleiten oder einem laufenden Verfahren beitreten.
4. Die Bestellung eines Disziplinarbeauftragten des Justizministers gilt zugleich als Anweisung zur Einleitung eines Ermittlungs- oder Disziplinarverfahrens.
5. Die Befassung des Disziplinarbeauftragten des Justizministers endet, sobald eine Entscheidung, mit der die Einleitung eines Disziplinarverfahrens abgelehnt, ein Disziplinarverfahren eingestellt oder ein Disziplinarverfahren abgeschlossen wird, rechtskräftig wird. Das Ende der Befassung des Disziplinarbeauftragten des Justizministers hindert den Justizminister nicht daran, den Disziplinarbeauftragten des Justizministers in derselben Sache erneut zu ernennen.“
20. Art. 113a des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit lautet:
„Handlungen, die mit der Bestellung eines Verteidigers von Amts wegen und dessen Aufnahme der Verteidigung verbunden sind, hemmen den Lauf des Disziplinarverfahrens nicht.“
21. Art. 114 § 7 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit bestimmt:
„Mit der Zustellung der Disziplinarvorwürfe ersucht der Disziplinarbeauftragte den Präsidenten des Obersten Gerichts, der die Arbeit der Disziplinarkammer leitet, das im ersten Rechtszug für die Sache zuständige Disziplinargericht zu bestimmen. Der Präsident des Obersten Gerichts, der die Arbeit der Disziplinarkammer leitet, bestimmt das Gericht binnen sieben Tagen nach Eingang des Ersuchens.“
22. Art. 115a § 3 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit legt fest:
„Das Disziplinargericht führt das Verfahren trotz entschuldigter Abwesenheit des geladenen Beschuldigten oder seines Verteidigers durch, es sei denn, das Interesse des Disziplinarverfahrens steht dem entgegen.“
3. KRS-Gesetz
23. Die Krajowa Rada Sądownictwa (Landesjustizrat, Polen; im Folgenden: Landesjustizrat) unterliegt der Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Gesetz über den Landesjustizrat) vom 12. Mai 2011 (Dz. U. 2011, Nr. 126, Pos. 714) in der insbesondere durch die Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Landesjustizrat und gewisser anderer Gesetze) vom 8. Dezember 2017 (Dz. U. 2018, Pos. 3, im Folgenden: KRS-Gesetz), das am 17. Januar 2018 in Kraft trat, geänderten Fassung.
24. Art. 9a des KRS-Gesetzes bestimmt:
„1. Der Sejm [Erste Kammer des polnischen Parlaments] wählt aus den Reihen der Richter am Obersten Gericht, an den ordentlichen Gerichten, an den Verwaltungsgerichten und an den Militärgerichten fünfzehn Mitglieder des [Landesjustizrats] für eine gemeinsame Amtszeit von vier Jahren.
2. Bei der Wahl nach Abs. 1 trägt der Sejm so weit wie möglich dem Erfordernis Rechnung, dass Richter verschiedener Zweige und Ebenen der Gerichtsbarkeit im [Landesjustizrat] vertreten sind.
3. Die gemeinsame Amtszeit der aus den Reihen der Richter gewählten neuen Mitglieder [des Landesjustizrats] beginnt an dem auf ihre Wahl folgenden Tag. Die scheidenden Mitglieder [des Landesjustizrats] üben ihre Tätigkeit bis zu dem Tag aus, an dem die gemeinsame Amtszeit der neuen Mitglieder [des Landesjustizrats] beginnt.“
III. Das Vorverfahren
25. Am 3. April 2019 übersandte die Kommission der Republik Polen gemäß Art. 258 AEUV eine schriftliche Aufforderung, die die Vereinbarkeit der neuen Disziplinarregelung für die Richter am Obersten Gericht und an den ordentlichen Gerichten – so wie sich diese aus dem Gesetz über das Oberste Gericht, dem Gesetz über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und dem KRS-Gesetz (im Folgenden kollektiv: die streitigen Maßnahmen) ergibt – mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV betraf, wobei der Republik Polen zwei Monate Zeit zur Stellungnahme gegeben wurden.
26. Am 1. Juni 2019 antwortete die Republik Polen auf die schriftliche Aufforderung, wobei sie das Vorbringen der Kommission bestritt.
27. Am 17. Juli 2019 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Polen, in der sie ausführte, dass die in Rede stehende Disziplinarregelung gegen die in Nr. 25 der vorliegenden Schlussanträge genannten Vertragsbestimmungen verstoße, verbunden mit der Aufforderung, dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach Empfang nachzukommen.
28. Am 17. September 2019 beantwortete die Republik Polen die mit Gründen versehene Stellungnahme, wobei sie an der Auffassung, dass die Verletzungsvorwürfe unbegründet seien, festhielt.
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
29. Mit ihrer am 25. Oktober 2019 eingegangenen Klageschrift hat die Kommission beim Gerichtshof die vorliegende Klage nach Art. 258 AEUV erhoben. Sie beantragt,
1. festzustellen, dass die Republik Polen gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verstoßen hat, indem sie:
– zulässt, dass der Inhalt von Gerichtsentscheidungen als von Richtern der ordentlichen Gerichtsbarkeit begangenes Disziplinarvergehen gewertet werden kann;
– die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer, die für die Überprüfung von Entscheidungen in Disziplinarverfahren gegen Richter zuständig ist, nicht gewährleistet;
– dem Vorsitzenden der Disziplinarkammer das Recht einräumt, in Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit betreffenden Sachen das zuständige Disziplinargericht erster Instanz nach seinem Ermessen zu bestimmen, und somit nicht gewährleistet, dass Disziplinarsachen von einem durch Gesetz errichteten Gericht entschieden werden;
– dem Justizminister die Zuständigkeit zur Ernennung eines Disziplinarbeauftragten des Justizministers überträgt und damit nicht gewährleistet, dass Disziplinarverfahren gegen Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit innerhalb einer angemessenen Frist entschieden werden, sowie vorsieht, dass die Handlungen, die mit der Bestellung eines Verteidigers sowie der Verteidigung durch diesen zusammenhängen, den Lauf des Disziplinarverfahrens nicht hemmen und dass das Disziplinargericht das Verfahren trotz der entschuldigten Abwesenheit des benachrichtigten Beschuldigten oder seines Verteidigers durchführt, und somit die Verteidigungsrechte der beschuldigten Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit nicht gewährleistet;
2. festzustellen, dass die Republik Polen gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV verstoßen hat, indem sie zulässt, dass das Recht der Gerichte, sich mit Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu wenden, durch die Möglichkeit der Einleitung eines Disziplinarverfahrens eingeschränkt wird; sowie
3. der Republik Polen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
30. In ihrer am 9. Januar 2020 eingereichten Klagebeantwortung beantragt die Republik Polen,
1. die Klage in vollem Umfang als unbegründet abzuweisen; und
2. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
31. Die Kommission und die Republik Polen haben auch eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung eingereicht, die am 21. Februar 2020 bzw. am 6. Mai 2020 eingegangen sind.
32. Mit Entscheidung vom 26. November 2019 hat der Präsident des Gerichtshofs den Antrag der Kommission, die vorliegende Rechtssache einem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, zurückgewiesen und angeordnet, dass sie gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs mit Vorrang entschieden wird.
33. Mit gesondertem Antrag, der am 23. Januar 2020 eingereicht wurde, ersuchte die Kommission den Gerichtshof im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes, anzuordnen, dass die Republik Polen: erstens die Anwendung der Bestimmungen von Art. 3 Nr. 5, Art. 27 und Art. 73 § 1 des Gesetzes über das Oberste Gericht aussetzt, auf denen die Zuständigkeit der Disziplinarkammer beruht, sowohl im ersten als auch im zweiten Rechtszug in Disziplinarsachen gegen Richter zu entscheiden; zweitens es unterlässt, die bei der Disziplinarkammer anhängigen Verfahren an einen Spruchkörper zu verweisen, der die insbesondere im Urteil A. K. u. a. definierten Anforderungen an die Unabhängigkeit nicht erfüllt; und drittens der Kommission spätestens einen Monat nach Zustellung des Beschlusses des Gerichtshofs die Maßnahmen mitteilt, die getroffen wurden, um diesem Beschluss in vollem Umfang nachzukommen.
34. Mit Beschlüssen vom 11., 19. und 20. Februar 2020 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande und das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.
35. Mit Beschluss vom 8. April 2020(13) hat der Gerichtshof dem Antrag der Kommission auf einstweilige Anordnungen bis zur Verkündung des die vorliegende Rechtssache abschließenden Urteils in vollem Umfang stattgegeben.
36. Am 1. Dezember 2020 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, in der die Kommission, das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und das Königreich Schweden mündliche Erklärungen abgegeben haben.
V. Zusammenfassung des Vorbringens der Beteiligten
A. Zu den gerügten Verstößen gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV
1. Anwendbarkeit und Tragweite von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV
37. Die Kommission führt aus, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV im vorliegenden Fall anwendbar sei, da vom Obersten Gerichtshof und den ordentlichen Gerichten über Fragen der Anwendung oder Auslegung von Unionsrecht entschieden werde. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs(14) umfasse Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV alle sich aus den Art. 47 und 48 der Charta ergebenden Garantien, einschließlich des Rechts auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, des Rechts auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und der Verteidigungsrechte, da diese dazu vorgesehen seien, der Gefahr des Gebrauchs von Disziplinarmaßnahmen als System der politischen Kontrolle über den Inhalt gerichtlicher Entscheidungen vorzubeugen.
38. Die Republik Polen meint, dass diese sich aus den Art. 47 und 48 der Charta ergebenden Rechte nicht aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV abgeleitet seien, weshalb die dritte und die vierte Rüge keinen Bestand haben könnten. Was den Geltungsbereich der Charta für die Mitgliedstaaten angehe, ergebe sich aus Art. 51 Abs. 1 der Charta, dass diese Rechte auf die auf Grundlage der streitigen Maßnahmen durchgeführten Disziplinarsachen nicht anwendbar seien, weil diese internen Charakter hätten und das Disziplinargericht in solchen Sachen kein Unionsrecht anwende.
39. Nach Ansicht des Königreichs Belgien und des Königreichs Schweden ist Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in der vorliegenden Rechtssache anwendbar. Das Königreich Belgien weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die materiellen Garantien des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta dieselben seien.
2. Zur ersten Rüge: Wertung des Inhalts von Gerichtsentscheidungen als Disziplinarvergehen
40. Mit der ersten Rüge macht die Kommission geltend, dass Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht ihrem Wortlaut nach gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verstießen, da sie es den zuständigen nationalen Stellen in Disziplinarsachen gegen Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit erlaubten, die Voraussetzungen der disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit dahin auszulegen, dass der Inhalt gerichtlicher Entscheidungen als Disziplinarvergehen gewertet werden könne. Dies ermögliche es, die Disziplinarregelung als Mittel zur Ausübung politischer Kontrolle über Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit einzusetzen, was dem durch diese Bestimmung geschützten Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit zuwiderlaufe. Auch wenn sich die Definition der Disziplinarvergehen, insbesondere das Tatbestandsmerkmal „offensichtliche und grobe Missachtung der Rechtsvorschriften“ in Art. 107 § 1 des Gesetzes, durch die 2017 eingeführten Gesetzesänderungen nicht geändert habe, sei für deren Auslegung nunmehr eine Disziplinarkammer zuständig, die, wie in der zweiten Rüge im Einzelnen ausgeführt werde, nicht unabhängig und nicht an die restriktive Auslegung der bisherigen Rechtsprechung des Obersten Gerichts(15) gebunden sei.
41. Die Kommission macht geltend, dass die Auslegung von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit dahin, dass ihm auch der Inhalt gerichtlicher Entscheidungen unterliege, in der Praxis in den Maßnahmen deutlich werde, die der Disziplinarbeauftragte für die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit und seine zwei Vertreter, die 2018 vom Justizminister bestellt worden seien und nach der neuen Disziplinarregelung den Richtern gegenüber die Anklage verträten, ergriffen hätten. Am 29. November 2018 seien Ermittlungen gegen drei Richter eingeleitet worden, um zu prüfen, ob ihre Ersuchen um Vorabentscheidung in den Rechtssachen C‑558/18, C‑563/18 und C‑623/18 Disziplinarvergehen darstellten, wobei die Richter angewiesen worden seien, sich schriftlich zur etwaigen „Überschreitung der richterlichen Entscheidungsbefugnisse“ durch diese Vorabentscheidungsersuchen zu erklären(16). Am 3. September 2019 seien im Hinblick auf die Rechtssachen C‑748/19 bis C‑754/19, in denen es insbesondere um die Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit im Falle eines mit einem vom Justizminister abgeordneten Richter besetzten Spruchkörpers gehe, Ermittlungen gegen den Richter, der um Vorabentscheidung ersucht habe, eingeleitet worden, um zu prüfen, ob dieser damit ein Disziplinarvergehen begangen habe(17). Am 6. Dezember 2019 sei gegen denselben Richter ein Disziplinarverfahren eröffnet worden, unter anderem weil dieser die Unabhängigkeit des abgeordneten Richters in Frage gestellt und rechtswidrig um Vorabentscheidung ersucht habe(18).
42. Die Kommission führt zusätzliche Beispiele an, die sich nach der Klageerhebung in dieser Rechtssache ereignet hätten. Mit Entscheidung vom 4. Februar 2020(19) habe die Disziplinarkammer einen Richter vom Dienst suspendiert, gegen den am 29. November 2019 ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden sei, weil der Richter im Hinblick auf die gesetzlichen Änderungen der Zusammensetzung des Landesjustizrats beschlossen habe, den rechtlichen Status eines Richters überprüfen zu lassen(20). In der Entscheidung habe die Disziplinarkammer unter anderem festgestellt, dass das Verhalten des Richters eine offensichtliche und grobe Missachtung der Rechtsvorschriften und eine Verletzung der Würde des Amtes im Sinne von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit darstelle und dass die Rechtswidrigkeit der Entscheidung des Richters außer Zweifel stehe. Außerdem seien Disziplinarverfahren gegen drei Richter eingeleitet worden, die im Hinblick auf diese Änderungen den rechtlichen Status von Richtern in Frage gestellt hätten(21).
43. Die Kommission meint, dass Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht die rechtlichen Wirkungen von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit verstärke, weil er für das Oberste Gericht die Möglichkeit vorsehe, eine an das betreffende Gericht gerichtete Feststellung eines Fehlers, der einen offenkundigen Verstoß gegen die Vorschriften darstelle, mit der Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen Richter zu verbinden. Dies finde Anwendung im Kontext des neuen außerordentlichen Rechtsmittelverfahrens, das die Überprüfung vor Jahren erlassener Gerichtsurteile der ordentlichen Gerichte durch die Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten vorsehe, die, wie die Disziplinarkammer, eine neue Kammer am Obersten Gericht sei, deren Richter vom Landesjustizrat in seiner neuen Zusammensetzung vorgeschlagen worden seien.
44. Die Republik Polen trägt vor, dass keine Disziplinarverfahren wegen des Inhalts gerichtlicher Entscheidungen gegen Richter eingeleitet worden seien und dass es keine „abschreckende Wirkung“ gebe. Die Disziplinartatbestände gebe es, wie die Rechtsprechung des Obersten Gerichts(22) zeige, schon lange, ohne dass es Streit darüber gegeben hätte. Die von der Kommission angeführten Beispiele seien nicht von Belang, und das Urteil des Gerichtshofs in dieser Sache müsse sich auf die Rechtslage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist beziehen. Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht beträfen einen anderen Zusammenhang, und das Oberste Gericht beantrage lediglich die Einleitung des Disziplinarverfahrens.
45. Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden haben in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben, dass die gegen Richter eingeleiteten Ermittlungen und Disziplinarverfahren sowie die weite Definition der Disziplinarvergehen in zahlreichen Berichten nationaler und internationaler Stellen beanstandet würden. Das Vorgehen habe, so meinen die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande und das Königreich Schweden, eine „abschreckende Wirkung“ auf die Richter. Das Königreich Dänemark fügt hinzu, dass sich im Zusammenspiel mit anderen Änderungen die Gefahr erhöhe, dass Disziplinarmaßnahmen dazu genutzt werden könnten, Richter unter Druck zu setzen.
3. Zur zweiten Rüge: Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer
46. Mit der zweiten Rüge macht die Kommission geltend, dass Art. 3 Nr. 5, Art. 27 und Art. 73 § 1 des Gesetzes über das Oberste Gericht in Verbindung mit Art. 9a des KRS-Gesetzes keine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer gewährleisteten. Gemäß Art. 3 Nr. 5, Art. 27 und Art. 73 § 1 dieses Gesetzes sei die Disziplinarkammer, was die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit angehe, das zweitinstanzliche sowie, in gewissen Fällen, das erstinstanzliche Disziplinargericht; für die Richter am Obersten Gericht sei sie das Disziplinargericht erster und zweiter Instanz. Durch Art. 9a des KRS-Gesetzes sei das Verfahren für die Ernennung der richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats geändert worden; der Landesjustizrat sei das Verfassungsorgan, zu dessen Aufgaben es gehöre, dem Präsidenten der Republik Vorschläge für die Richterernennung zu unterbreiten.
47. Die Kommission meint, dass das Zusammenspiel mehrerer gleichzeitig ins polnische Recht eingeführter Änderungen einen „strukturellen Bruch“ darstelle, der Anlass zu Zweifeln an der Unempfänglichkeit der Disziplinarkammer für äußere Faktoren und an ihrer Neutralität in Bezug auf die widerstreitenden Interessen gebe. Dazu zähle, dass die Disziplinarkammer: (i) ganz neu innerhalb des Obersten Gerichts geschaffen worden sei; (ii) für die Entscheidung in Disziplinarverfahren gegen Richter zuständig sei; (iii) anders als die anderen Kammern des Obersten Gerichts durch ein hohes Maß an organisatorischer und finanzieller Autonomie geprägt sei; (iv) mit Richtern besetzt worden sei, die erst nach ihrer Einrichtung auf Vorschlag des Landesjustizrats in seiner neuen Zusammensetzung vorgeschlagen worden seien, und nicht mit Richtern, die bereits in anderen Kammern des Obersten Gerichts tätig gewesen und von dort versetzt worden seien; und dass (v) die Amtszeiten der Mitglieder des Landesjustizrats vorzeitig beendet und die Vorschriften über die Ernennung der richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats geändert worden seien, was die Politisierung des Landesjustizrats zur Folge gehabt habe, da 23 der 25 Mitglieder durch die gesetzgebende oder vollziehende Gewalt ernannt oder vertreten würden, wodurch diese Gewalten größeren Einfluss auf das Verfahren zur Besetzung der Richterstellen in der Disziplinarkammer hätten. Die Kommission stützt dies auf das Urteil A. K. u. a. sowie auf die Rechtsprechung des Obersten Gerichts zur Anwendung der in dem Urteil aufgestellten Kriterien.
48. Die Republik Polen macht geltend, dass sich das im polnischen Recht vorgesehene Verfahren für die Richterernennung nicht von den Verfahren in anderen Mitgliedstaaten unterscheide und dass die Änderungen der Methode zur Ernennung der richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats deren Repräsentativität stärke. Für die Richter der Disziplinarkammer gelte ein gut abgestimmtes, unter anderem ihre Unabsetzbarkeit, Immunität und Besoldung umfassendes System von Garantien, und dies sei nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu berücksichtigen(23). Das hohe Maß an organisatorischer und finanzieller Autonomie, das die Kammer genieße, stärke ihre Unabhängigkeit, und die Besoldung der Richter dieser Kammer sei 40 % höher, was ein Ausgleich dafür sei, dass sie bestimmte vergütete Tätigkeiten nicht ausübten. Die Rechtsprechung der Disziplinarkammer zeuge, wie der als Anlage zu den Schriftsätzen beigefügte Überblick zeige, von ihrer Unabhängigkeit. Das Urteil A. K. u. a. habe die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmungen mit dem Unionsrecht bestätigt, und die von der Kommission angeführte Rechtsprechung des Obersten Gerichts sei unerheblich.
49. Das Königreich Belgien meint, der Disziplinarkammer fehle Unabhängigkeit im Sinne der von internationalen Organisationen herausgegebenen Leitlinien zur richterlichen Unabhängigkeit. Nach Ansicht des Königreichs Dänemark und der Republik Finnland wird dies durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs (einschließlich des Urteils A. K. u. a.) bestätigt.
4. Zur dritten Rüge: Befugnis des Vorsitzenden der Disziplinarkammer zur Bestimmung des Disziplinargerichts
50. Mit der dritten Rüge macht die Kommission geltend, dass die Art. 110 § 3 und Art. 114 § 7 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die dem Vorsitzenden der Disziplinarkammer die buchstäblich uneingeschränkte Befugnis einräumten, in Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit betreffenden Fällen das zuständige Disziplinargericht erster Instanz zu bestimmen, keine Garantie böten, dass ein durch Gesetz errichtetes Gericht mit der Sache befasst werde, und deshalb, unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) zu Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (im Folgenden: EMRK), gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verstießen. Angesichts der fehlenden Unabhängigkeit der Disziplinarkammer könne eine derartige Ermächtigung des Vorsitzenden der Kammer keine wirksame Garantie richterlicher Unabhängigkeit darstellen, zumal die Besetzung des Spruchkörpers, der über die Sache entscheide, durch Auslosung unter den Richtern eines bestimmten Gerichts, die ihrerseits vom Justizminister ernannt worden seien, bestimmt werde.
51. Die Republik Polen macht geltend, dass das erstinstanzliche Disziplinargericht stets ein durch Gesetz errichtetes Gericht sei, dessen Stellen gemäß dem Gesetz besetzt worden seien. Der Vorsitzende der Disziplinarkammer bestimme eines der aufgrund Gesetzes eingerichteten Disziplinargerichte, wobei die jeweilige Besetzung des Spruchkörpers durch Auslosung aus einer Liste sämtlicher Richter des Gerichts bestimmt werde, was ungebührliche Einflussnahme verhindere.
52. Nach Ansicht des Königreichs Dänemark wiegt diese Rüge umso schwerer, als es der Disziplinarkammer an Unabhängigkeit fehle. Nach Ansicht des Königreichs der Niederlande wird dies durch die Rechtsprechung des EGMR bestätigt.
5. Zur vierten Rüge: Nichtbeachtung der Verfahrensrechte der Richter
53. Mit der vierten Rüge, die in zwei Teile gegliedert ist, macht die Kommission geltend, dass die Art. 112b, 113a und 115a Abs. 3 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV unvereinbar seien, da sie weder gewährleisteten, dass Disziplinarverfahren gegen Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit innerhalb einer angemessenen Frist entschieden würden, noch die Verteidigungsrechte der beschuldigten Richter garantierten.
54. Zum ersten Teil der Rüge führt die Kommission aus, dass der Justizminister gemäß Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit Vorwürfe gegen einen Richter auf unbegrenzte Zeit aufrechterhalten könne, indem er einen Disziplinarbeauftragten des Justizministers bestelle, der auf Verlangen des Justizministers Verfahren einleiten, in jeder Verfahrensphase eingreifen und selbst abgeschlossene Verfahren in einer Sache wiedereröffnen könne. Nach den Kriterien der Rechtsprechung des EGMR zum strafrechtlichen Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK(24) sei das Erfordernis der angemessenen Verfahrensdauer nicht garantiert. Das auf den Grundsatz ne bis in idem gestützte Vorbringen berücksichtige nicht den klaren Wortlaut dieser Bestimmung, und Art. 112b § 2 desselben Gesetzes regele Fälle, in denen die Tätigkeit des Disziplinarbeauftragten aus anderen Gründen beendet werde.
55. Zum zweiten Teil der Rüge führt die Kommission aus, dass Art. 113a des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit die Verteidigungsrechte, nämlich das sich aus der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 Abs. 3 Buchst. c EMRK(25) ergebende Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand, verletze, indem er die Fortsetzung des Verfahrens selbst dann vorsehe, wenn kein Verteidiger von Amts wegen bestellt oder die Verteidigung noch nicht aufgenommen worden sei. Sie bestreitet, dass diese Bestimmung lediglich dazu gedacht sei, dem Disziplinargericht die Bestellung eines Verteidigers von Amts wegen zu ermöglichen, da dies in Art. 113 §§ 2 und 3 desselben Gesetzes geregelt sei. Art. 115a § 3 dieses Gesetzes, wonach das Disziplinargericht das Verfahren auch bei entschuldigter Abwesenheit des beschuldigten Richters oder seines Rechtsbeistands durchführen könne, verstoße gegen den zu den Verteidigungsrechten gehörenden Grundsatz audiatur et altera pars. Die Interessen des Verfahrens und die des Richters seien nicht deckungsgleich, und die Möglichkeit, in früheren Verfahrensphasen Beweise und schriftliche Erklärungen einzureichen, sei kein Ersatz für die Beteiligung am Verfahren.
56. Zum ersten Teil der Rüge trägt die Republik Polen vor, dass die Kommission keine Argumente gegen die in Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorgesehene Einrichtung des Disziplinarbeauftragten des Justizministers vorgebracht habe; was Art. 112b § 5 des Gesetzes angehe, genüge ihr Beweisvorbringen nicht den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs(26) ergebenden Anforderungen an den Nachweis einer nationalen Praxis, die gegen das Erfordernis der angemessenen Verfahrensdauer verstoße. Art. 112b § 5 des Gesetzes gelte nur für Verfahren, in denen noch keine rechtskräftige Entscheidung ergangen sei und der Disziplinarbeauftragte des Justizministers seine Aufgabe aus anderen Gründen, etwa wegen Todes oder Beendigung des Dienstverhältnisses, nicht mehr wahrnehmen könne. Die rechtskräftige Entscheidung schließe das Verfahren ab, so dass die Einleitung eines neuen Verfahrens zur Abweisung nach dem Grundsatz ne bis in idem führe; gleichermaßen schließe der Grundsatz der res judicata aus, dass Vorwürfe gegen einen Richter noch nach Abschluss seiner Sache unbegrenzt aufrechterhalten werden könnten. Es bestehe keinerlei Zusammenhang zwischen der Dauer des Verfahrens und dem Umstand, dass es vom Disziplinarbeauftragten des Justizministers durchgeführt werden könne, da dieser denselben Fristen für die einzelnen Verfahrensphasen unterliege wie der Disziplinarbeauftragte für die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit und seine Vertreter.
57. Zum zweiten Teil der Rüge führt die Republik Polen aus, dass Art. 113a des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit nur die Bestellung des Verteidigers von Amts wegen betreffe, die einen Ausnahmefall darstelle, der in Art. 113 §§ 2, 3 und 4 des Gesetzes geregelt sei. Was Art. 115a § 3 dieses Gesetzes angehe, so seien die Interessen des Verfahrens deckungsgleich mit denen des Richters und würden von einem unabhängigen Gericht beurteilt. Das Recht des Richters auf rechtliches Gehör sei bereits in früheren Verfahrensphasen gewährleistet.
B. Zur Rüge eines Verstoßes gegen Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
58. Mit der fünften Rüge beanstandet die Kommission, dass es nach Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und Art. 97 § 1 des Gesetzes über das Oberste Gericht möglich sei, Richter wegen Vorabentscheidungsersuchen disziplinarisch zu belangen, wie die vier im Zusammenhang mit der ersten Rüge in Nr. 41 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Beispiele zeigten. Dass Garantien fehlten, die Richter vor der Gefahr schützten, wegen ihrer Vorabentscheidungsersuchen disziplinarisch belangt zu werden, verstoße gegen Art. 267 AEUV und habe „abschreckende Wirkung“ auf die Richter.
59. Die Republik Polen behauptet, dass es keine wegen eines Vorabentscheidungsersuchens eingeleiteten Disziplinarverfahren gegen Richter gegeben habe und dass die von der Kommission angeführten Beispiele nichts anderes bewiesen. Ermittlungen, die in Ausnahmefällen durchgeführt würden und nicht notwendigerweise zu Disziplinarverfahren führten, seien kein Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit, und es gebe auch keine „abschreckende Wirkung“.
60. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden meinen, dass das Urteil Miasto Łowicz bestätige, dass ein Vorabentscheidungsersuchen nicht zu einem Disziplinarverfahren führen dürfe. Nach Ansicht der Republik Finnland und des Königreichs Schweden ist die „abschreckende Wirkung“ auf die Richter zu berücksichtigen.
VI. Würdigung
61. Meine rechtliche Würdigung ist in drei Hauptteile gegliedert. Erstens werde ich auf die von der Republik Polen angeführten Einwände gegen die Anwendbarkeit und Tragweite von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV im Zusammenhang mit der dritten und der vierten Rüge eingehen (Abschnitt A). Sodann werde ich die Begründetheit der Rügen prüfen, mit denen Verstöße gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV (Abschnitt B) und Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV geltend gemacht werden (Abschnitt C).
62. Auf Grundlage dieser Prüfung bin ich zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist sowie die Verteidigungsrechte einschließt und dass die auf diese Bestimmung und auf Art. 267 AEUV gestützten Rügen begründet sind.
A. Anwendbarkeit und Tragweite von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV
63. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs überträgt Art. 19 EUV, mit dem der in Art. 2 EUV proklamierte Wert der Rechtsstaatlichkeit konkretisiert wird, den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof die Aufgabe, die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten und den gerichtlichen Schutz der Rechte zu gewährleisten, die den Einzelnen aus diesem Recht erwachsen(27). Zwar fällt die Organisation der Justiz in den Mitgliedstaaten in deren Zuständigkeit, doch haben die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Zuständigkeit die Verpflichtungen einzuhalten, die sich für sie aus dem Unionsrecht, insbesondere aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, ergeben(28). Nach dieser Bestimmung hat jeder Mitgliedstaat dafür zu sorgen, dass Einrichtungen, die als „Gerichte“ im Sinne des Unionsrechts Bestandteil seines Rechtsbehelfssystems in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen sind, den Anforderungen an einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz gerecht werden(29).
64. Zum sachlichen Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ist auch allgemein anerkannt, dass diese Bestimmung in „den vom Unionsrecht erfassten Bereichen“ Anwendung findet, ohne dass es insoweit darauf ankäme, in welchem Kontext die Mitgliedstaaten Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchführen(30). Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ist daher auf jede nationale Einrichtung anwendbar, die als Gericht über Fragen der Anwendung oder der Auslegung des Unionsrechts und somit über Fragen aus den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu entscheiden hat(31).
65. Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass das Oberste Gericht und die ordentlichen Gerichte in Polen zur Entscheidung über Fragen, die die Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts betreffen und in die vom Unionsrecht erfassten Bereiche fallen, angerufen werden können(32). Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ist deshalb auf die vorliegende Vertragsverletzungsklage anwendbar, mit der die Vereinbarkeit von nationalen Maßnahmen, die das für Richter dieser Gerichte geltende Disziplinarrecht betreffen, mit dieser Bestimmung in Abrede gestellt wird. Der Umstand, dass es in den aufgrund der streitigen Maßnahmen betriebenen Disziplinarverfahren nicht um die Durchführung von Unionsrecht geht, ist ebenso unerheblich wie das Fehlen einer allgemeinen Zuständigkeit der Union im Bereich der Disziplinarverantwortung der Richter.
66. Es steht außer Streit, dass sich die Verpflichtung, den Zugang zu einem unabhängigen und unparteiischen Gericht zu gewährleisten, aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergibt und somit die Beurteilung der streitigen Maßnahmen im Hinblick auf derartige Gründe umfasst. Die vorliegende Rechtssache wirft jedoch die Frage auf, ob diese Bestimmung im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Maßnahmen weitere in den Art. 47 und 48 der Charta verankerte Garantien umfasst, nämlich das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und die Verteidigungsrechte(33).
67. Diese Frage ist meines Erachtens zu bejahen.
68. Wie der Gerichtshof entschieden hat(34), umfassen die sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Garantien der richterlichen Unabhängigkeit im Zusammenhang mit einer Disziplinarordnung für Richter Vorschriften, „die die Einschaltung einer unabhängigen Instanz gemäß einem Verfahren vorsehen, das die in den Art. 47 und 48 der Charta niedergelegten Rechte, namentlich die Verteidigungsrechte, in vollem Umfang sicherstellt“. Daraus folgt, dass sich das Erfordernis, eine Disziplinarregelung zu schaffen, die die in den Art. 47 und 48 der Charta verankerten Rechte gewährleistet, aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergibt.
69. Diese Beurteilung steht auch mit der Rechtsprechung im Einklang, in der der Gerichtshof die Garantien in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und in Art. 47 der Charta in Zusammenhang gesetzt hat. So hat der Gerichtshof zum Beispiel anerkannt, dass „Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV … alle Mitgliedstaaten [verpflichtet], die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen ein wirksamer Rechtsschutz insbesondere im Sinne von Art. 47 der Charta gewährleistet ist …, so dass Art. 47 der Charta bei der Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV gebührend zu berücksichtigen ist“(35). Dies mag sich daraus ergeben, dass der Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Schutzes, von dem in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV die Rede ist, ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist, der den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten entstammt und in den Art. 6 und 13 der EMRK und nun auch in Art. 47 der Charta verankert ist(36). Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache A. K. u. a.(37) ausgeführt habe, gibt es eine „verfassungsrechtliche Brücke“ zwischen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta, und da beide Bestimmungen gemeinsame Rechtsquellen haben, gibt es zwangsläufig Überschneidungen der zu ihnen ergangenen Rechtsprechung. Die von den beiden Bestimmungen umfassten Rechte werden sich also zumindest in Teilen decken, und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV beinhaltet unter anderem, jedoch nicht ausschließlich die Verpflichtung, unabhängige und unparteiische Gerichte einzurichten.
70. Insoweit ist anzuerkennen, dass das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht unmittelbar mit der richterlichen Unabhängigkeit zusammenhängt(38) und dass es auch eine der Voraussetzungen ist, die ein „Gericht“ im unionsrechtlichen Sinne nach Art. 267 AEUV erfüllen muss(39). Aus der Rechtsprechung ist ersichtlich, dass der Gerichtshof das Erfordernis der richterlichen Unabhängigkeit im Sinne von Art. 267 AEUV im Licht des Erfordernisses in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV auslegt(40). Dasselbe dürfte deshalb auch für dieses Erfordernis gelten.
71. Neben der richterlichen Unabhängigkeit gehören das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und die Verteidigungsrechte zu dem Recht auf ein faires Verfahren, das durch Art. 47 Abs. 2 der Charta bzw., was die Verteidigungsrechte angeht, durch Art. 48 Abs. 2 der Charta geschützt ist. Dies spricht dafür, diese Rechte in die von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV umfassten Garantien einzubeziehen, da sie mit der richterlichen Unabhängigkeit verbunden sind, mit der zusammen sie die zentralen Elemente des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren bilden.
72. Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und die Verteidigungsrechte, wie sie in den Art. 47 und 48 der Charta verankert sind, einschließt. Die Art. 47 und 48 der Charta sind folglich auf von einem Mitgliedstaat beschlossene nationale Maßnahmen wie die hier in Rede stehenden, die das für Richter geltende Disziplinarrecht betreffen, anwendbar, um Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV Wirkung zu verleihen. Daraus folgt, dass die Einwände der Republik Polen, dass sich solche Rechte, was die dritte und vierte Rüge angehe, nicht aus der genannten Bestimmung ergäben, zurückzuweisen sind.
B. Zu den gerügten Verstößen gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV
1. Zur ersten Rüge: Wertung des Inhalts von Gerichtsentscheidungen als Disziplinarvergehen
73. Die Kommission meint, dass Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht gegen den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit verstießen, da sie es gestatteten, den Inhalt gerichtlicher Entscheidungen als Disziplinarvergehen zu behandeln. Diese Rüge stützt sie auf den Wortlaut von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und insbesondere den Disziplinartatbestand der offensichtlichen und groben Missachtung der Rechtsvorschriften, im Lichte seiner Anwendung und des weiteren Kontexts, einschließlich des in Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht vorgesehenen Fehlerfeststellungsverfahrens.
74. Die Republik Polen meint, die Kommission habe nicht dargetan, dass die streitigen Bestimmungen gegen den genannten Grundsatz verstießen, zumal wenn man den Wortlaut und die feststehende Auslegung von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit sowie den abweichenden Kontext von Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht berücksichtige.
75. Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV den Mitgliedstaaten kein bestimmtes Modell für ihre Disziplinarsysteme für Richter vorschreibt. Wichtig ist, dass die darin vorgesehenen Vorschriften „die erforderlichen Garantien aufweisen, um jegliche Gefahr zu verhindern, dass solche Maßnahmen als System zur politischen Kontrolle des Inhalts von Gerichtsentscheidungen eingesetzt werden“(41). Insbesondere Regeln, die festlegen, welche Verhaltensweisen Disziplinarvergehen begründen, sind Teil dieser Garantien(42).
76. Zu beachten ist auch, dass in den von internationalen Organisationen herausgegebenen Leitlinien die Disziplinarverantwortung der Richter Teil der Garantien der richterlichen Unabhängigkeit ist(43). Danach kommen Disziplinarmaßnahmen gegen Richter nur für die schwersten Formen von Fehlverhalten im Amt in Betracht, und nicht wegen des Inhalts von Gerichtsentscheidungen, in denen es im Allgemeinen um Tatsachen- und Beweiswürdigung und die Auslegung des Rechts geht(44). Allerdings gibt es keinen einheitlichen Ansatz für die Festlegung der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit; in vielen Staaten sind die Disziplinarvergehen oft recht allgemein definiert(45).
77. Dies spricht dafür, dass es wichtig ist, den rechtlichen Rahmen und den weiteren Kontext, in dem der betreffende Disziplinartatbestand ausgelegt und angewandt wird, zu berücksichtigen(46). In der Tat folgt der Gerichtshof bei der Beurteilung des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit einem umfassenden Ansatz, der alle maßgeblichen Aspekte des Kontexts und der Anwendung der in Rede stehenden nationalen Maßnahmen sowie ihre kumulativen Wirkungen berücksichtigt(47). Das bedeutet, dass selbst wenn eine einzelne nationale Maßnahme isoliert betrachtet den Grundsatz möglicherweise nicht verletzt, doch etwas anderes gelten könnte, wenn man das Zusammenspiel der verschiedenen Faktoren berücksichtigt(48).
78. Im vorliegenden Fall bin ich der Ansicht, dass die Kommission hinreichend dargetan hat, dass die in Rede stehenden Bestimmungen gegen den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit verstoßen, dessen Beachtung erforderlich ist, um den sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Erfordernissen eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes gerecht zu werden.
79. Es ist anzumerken, dass Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, wie in Nr. 17 der vorliegenden Schlussanträge angegeben, zum maßgeblichen Zeitpunkt(49) den disziplinarrechtlichen Tatbestand der offensichtlichen und groben Missachtung der Rechtsvorschriften und der Verletzung der Würde des Amtes vorsah, dessen Voraussetzungen allgemein formuliert waren. Ich räume ein, dass diese Bestimmung, insbesondere das Tatbestandsmerkmal der offensichtlichen und groben Missachtung der Rechtsvorschriften, für sich genommen den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit möglicherweise nicht verletzt. Gleichwohl ist zu bedenken, dass diese Bestimmung, indem sie es gestattet, den Inhalt gerichtlicher Entscheidungen unter Umständen als Disziplinarvergehen zu behandeln, keine wirksame Garantie gegen Eingriffe in die richterliche Unabhängigkeit bietet, wenn man den weiteren Kontext und die praktische Anwendung der Bestimmung in Polen berücksichtigt, die mit den Situationen in anderen Mitgliedstaaten nicht vergleichbar ist.
80. Insoweit steht Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit mit den gesetzlichen Änderungen des polnischen Justizsystems und insbesondere der neuen Disziplinarregelung für Richter im Zusammenhang, durch die sich die Gefahr erhöht, dass aufgrund der Bestimmung Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen wegen des Inhalts richterlicher Entscheidungen eingeleitet werden könnten, um politischen Druck auf die Richter auszuüben. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass über die endgültige Auslegung die Disziplinarkammer entscheidet, deren Unabhängigkeit – wie nachstehend bezüglich der zweiten Rüge erörtert werden wird – in Zweifel steht und die die Bestimmung bereits dahin ausgelegt hat, dass sie auch den Inhalt von Gerichtsentscheidungen umfasst (siehe Nr. 42 der vorliegenden Schlussanträge). Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden haben zahlreiche Berichte internationaler Organisationen(50) angeführt, die die negativen Auswirkungen der neuen Disziplinarregelung aufzeigen, insbesondere die Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit durch die weit gefassten Disziplinartatbestände im polnischen Recht.
81. Die Möglichkeit, Richter für den Inhalt ihrer Entscheidungen disziplinarisch zu belangen, wird meines Erachtens durch Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht verstärkt, da die Bestimmung dem Obersten Gericht gestattet, ein Disziplinarverfahren gegen einen Richter einzuleiten, wenn es bei der Überprüfung eines Falles auf Rechtsfehler einen offenkundigen Verstoß gegen die Vorschriften feststellt. Selbst wenn der in dieser Bestimmung enthaltene Begriff des offenkundigen Verstoßes gegen die Vorschriften, wie die Republik Polen vorträgt, einen anderen Kontext betreffen sollte als die offensichtliche und grobe Missachtung der Rechtsvorschriften in Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, lässt sich nicht ausschließen, dass das Zusammenspiel dieser Bestimmung mit Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit im Rahmen der neuen Disziplinarordnung keine ausreichenden Garantien für den Schutz der Richter bietet.
82. Aus Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht ergibt sich, dass die Disziplinarkammer das Disziplinargericht erster Instanz ist, auch für Sachen, die Richter der ordentlichen Gerichte betreffen. Die Anwendung dieser Bestimmung wird durch die – ebenfalls durch das Gesetz über das Oberste Gericht geschaffene und mit vom neu zusammengesetzten Landesjustizrat vorgeschlagenen Richtern besetzte – Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten erfolgen, und zwar im Rahmen des neuen außerordentlichen Rechtsmittelverfahrens, das der Kammer gestattet, bis in das Jahr 1997 zurückgehende rechtskräftige Entscheidungen der ordentlichen Gerichte zu überprüfen(51). Auch wenn die Kammer und das Verfahren in der vorliegenden Sache nicht Streitgegenstand sind, sind sie doch Teil des Kontexts, in dem die Bestimmungen, um die es hier geht, stehen. Das Königreich Dänemark hat darauf hingewiesen, dass die Verbindung zwischen der Prüfung von Rechtsmitteln (einschließlich außerordentlichen Rechtsmitteln) und der Einleitung von Disziplinarverfahren dazu beiträgt, die Richter in der Ausübung ihres Amtes unter Druck zu setzen.
83. Außerdem hat die Kommission Beweise zur praktischen Anwendung von Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorgebracht (siehe Nrn. 41 und 42 der vorliegenden Schlussanträge), die meines Erachtens zeigen, dass der Inhalt von Gerichtsentscheidungen als Disziplinarvergehen behandelt wird. Die Argumente, mit denen die Republik Polen die Relevanz der von der Kommission angeführten Beispiele in Abrede stellt, sind nicht überzeugend. Insbesondere ist es zwar so, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, was in dieser Sache der 17. September 2019 ist, und dass später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können(52). Aber auch wenn einige dieser Beispiele, wie die Kommission eingeräumt hat, spätere Ereignisse betreffen, sind sie gleichwohl geeignet, die Ausführungen und Beweise zur Gesetzesanwendung im relevanten Zeitraum zu bestätigen, und somit auch im Kontext dieser Rechtssache von Belang(53).
84. Selbst wenn, wie die Republik Polen behauptet, bestimmte Beispiele keine offensichtliche und grobe Missachtung der Rechtsvorschriften betreffen sollten, belegen sie doch, dass der Disziplinartatbestand in Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit tatsächlich auch den Inhalt gerichtlicher Entscheidungen umfassen kann und dass die Bestimmung keine ausreichenden Garantien für den Schutz der Richter enthält. Die von der Kommission angeführten Beispiele belegen, dass wegen Gerichtsentscheidungen, die Änderungen des polnischen Justizsystems und der Unabhängigkeit der polnischen Richter betrafen, Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen gegen Richter eingeleitet wurden(54). Der Umstand, dass die Ermittlungen nicht zu Disziplinarvorwürfen gegen die Richter führten oder dass die vom Disziplinarbeauftragten vorgenommene Beurteilung die Disziplinargerichte nicht bindet, ist nicht von Belang, da derartige Maßnahmen geeignet sind, Richter unter Druck zu setzen. Schon allein die Möglichkeit, dass Richter wegen des Inhalts ihrer Gerichtsentscheidungen mit Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen überzogen werden könnten, hat zweifellos „abschreckende Wirkung“, und zwar nicht nur auf die betroffenen Richter, sondern auch auf künftige Richter; dies ist mit dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit nicht vereinbar.
85. Nach alledem ist die erste Rüge der Kommission begründet.
2. Zur zweiten Rüge: Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer
86. Die Kommission meint, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer sei durch Art. 3 Nr. 5, Art. 27 und Art. 73 § 1 des Gesetzes über das Oberste Gericht in Verbindung mit Art. 9a des KRS-Gesetzes nicht gewährleistet. Dafür führt sie mehrere Gründe an, unter anderem das Urteil A. K. u. a. und die Rechtsprechung des Obersten Gerichts zu dessen Anwendung.
87. Die Republik Polen ist der Ansicht, dass keine Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit dargelegt sei, wenn man insbesondere das Verfahren für die Berufung der Richter der Disziplinarkammer und die Garantien berücksichtige, die nach polnischem Recht für diese vorgesehen seien.
88. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs trägt die für Richter geltende Disziplinarregelung dazu bei, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte zu gewährleisten, um bei den Rechtsunterworfenen jeglichen berechtigten Zweifel an der Unempfänglichkeit des betreffenden Gerichts für äußere Faktoren, insbesondere für unmittelbare oder mittelbare Einflussnahmen durch die Legislative und die Exekutive, und an seiner Neutralität in Bezug auf die widerstreitenden Interessen auszuräumen. Es kann daher nicht zugelassen werden, dass ein Gericht nicht den Eindruck der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit vermittelt und dadurch das Vertrauen beeinträchtigt, das die Justiz in einer demokratischen Gesellschaft bei den Rechtsunterworfenen genießt(55).
89. Im Urteil A. K. u. a.(56) hat der Gerichtshof die Tragweite der Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit im Zusammenhang mit der Einrichtung der Disziplinarkammer klargestellt. Danach kann der bloße Umstand, dass die Richter dieser Kammer vom Präsidenten der Republik ernannt werden, keine Zweifel an der Unparteilichkeit der Mitglieder aufkommen lassen, wenn diese nach ihrer Ernennung bei der Ausübung ihres Amtes keinen Weisungen unterliegen. Allerdings hat der Gerichtshof mehrere Umstände festgestellt, die in Kombination geeignet sind, solche Zweifel aufkommen zu lassen.
90. In dem genannten Urteil(57) hat der Gerichtshof in Bezug auf die Unabhängigkeit des Landesjustizrats, die für die Beurteilung, ob die von ihm ausgewählten Richter die Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit erfüllen können, relevant ist, unter anderem darauf abgestellt, dass der neu eingerichtete Landesjustizrat unter Verkürzung der vierjährigen Amtszeit der vorherigen Mitglieder geschaffen wurde und dass die 15 richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats, die zuvor von der Richterschaft gewählt worden waren, nun von der Legislative gewählt werden. Zu den Umständen, die die Disziplinarkammer selbst betreffen, hat der Gerichtshof festgestellt, dass diese erstens die ausschließliche Zuständigkeit hat, über Maßnahmen zu entscheiden, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Juni 2019, Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts)(58), für nicht mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV vereinbar befunden hat; zweitens mit neu ernannten Richtern besetzt ist, unter Ausschluss der bereits am Obersten Gericht tätigen Richter; und drittens im Vergleich zu anderen Kammern desselben Gerichts ein besonders hohes Maß an Autonomie genießt.
91. Mit Urteil vom 5. Dezember 2019(59) befand das Oberste Gericht (in einer Entscheidung der Kammer für Arbeitsrechts- und Sozialversicherungssachen in einem der dem Urteil A. K. u. a. zugrunde liegenden Fälle) auf Grundlage des Urteils A. K. u. a., dass der Landesjustizrat in seiner derzeitigen Besetzung keine unabhängige Einrichtung sei und die Disziplinarkammer kein Gericht im Sinne von Art. 47 der Charta, Art. 6 EMRK und Art. 45 Abs. 1 der polnischen Verfassung. Was den Landesjustizrat angeht, wurden im Urteil unter anderem Mängel im Verfahren für die Wahl seiner Mitglieder, seine Willfährigkeit gegenüber politischen Stellen und seine Tätigkeiten angeführt, die der richterlichen Unabhängigkeit zuwiderliefen. In Bezug auf die Disziplinarkammer hieß es in dem Urteil insbesondere, dass alle in die Kammer berufenen Richter starke Bindungen zu Einrichtungen der Legislative oder Exekutive hätten; dass die Ausschreibungsbedingungen für die Ernennung dieser Richter im Zuge des Verfahrens geändert worden seien; dass das Oberste Gericht nicht in das Ernennungsverfahren für die Richter einbezogen worden sei; dass die Disziplinarkammer bestrebt gewesen sei, auf die Rücknahme von Vorabentscheidungsersuchen hinzuwirken; und dass die von der Disziplinarkammer entschiedenen Disziplinarsachen zeigten, dass Richter für ihre Gerichtsentscheidungen disziplinarisch belangt werden könnten, was zuvor nicht der Fall gewesen sei.
92. Mit Beschlüssen vom 15. Januar 2020(60) entschied das Oberste Gericht (in derselben Besetzung wie bei der Entscheidung über die anderen dem Urteil A. K. u. a. zugrunde liegenden Fälle) mit ähnlicher Begründung, dass die Disziplinarkammer wegen der für ihre Gründung, Befugnisse und Besetzung geltenden Bedingungen wie auch wegen der Mitwirkung des Landesjustizrats bei der Auswahl ihrer Mitglieder kein unabhängiges und unparteiisches Gericht sei.
93. Mit seinem Beschluss vom 23. Januar 2020(61) bestätigte das Oberste Gericht (in seiner die Zivilkammer, die Strafkammer und die Kammer für Arbeitsrechts- und Sozialversicherungssachen umfassenden Besetzung) das Urteil vom 5. Dezember 2019, dass der Landesjustizrat und die Disziplinarkammer keine unabhängigen Einrichtungen seien. In dem Beschluss hieß es insbesondere, dass der Landesjustizrat den politischen Behörden untergeordnet sei, weshalb die von ihm durchgeführten Ausschreibungen für Richterstellen mangelhaft seien, was Anlass zu grundlegenden Zweifeln an den Beweggründen für die Richterernennung gebe. Gleichermaßen seien die Urteile der Spruchkörper der Disziplinarkammer wegen deren Verfassung, System, Ernennungsverfahren und Autonomie keine Urteile eines ordnungsgemäß befassten Gerichts. Folglich waren laut diesem Beschluss die Spruchkörper, als sie ihre Entscheidungen unter Mitwirkung der vom neu geschaffenen Landesjustizrat ausgewählten Richter erließen, rechtswidrig besetzt.
94. In der vorliegenden Rechtssache hat die Kommission hinreichend dargetan, dass die streitigen Bestimmungen die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer nicht gewährleisten und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV deshalb verletzt ist.
95. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Urteil A. K. u. a. in der vorliegenden Rechtssache einschlägig ist. Dessen Feststellungen betrafen zwar Art. 47 der Charta, doch der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass sie zu Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV genau gleich ausgefallen wären(62). Anders als die Republik Polen ausführt, wird in dem betreffenden Urteil nicht die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmungen mit dem Unionsrecht festgestellt. Dass der Gerichtshof nicht die Unvereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften über den Landesjustizrat und die Disziplinarkammer mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV festgestellt hat, beruht allein auf den Befugnissen, die dem Gerichtshof nach Art. 267 AEUV eingeräumt sind(63). Meines Erachtens gibt das Urteil A. K. u. a. im Hinblick auf das Zusammenspiel der von der Kommission angeführten Umstände, mit denen sich das Urteil befasste, guten Grund für die Feststellung, dass die Disziplinarkammer die sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nicht erfüllt. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der genannten Rechtssache festgestellt habe(64), wurde die Amtszeit der früheren Mitglieder des Landesjustizrats vorzeitig beendet und das Verfahren für die Ernennung der richterlichen Mitglieder so geändert, dass 23 der 25 Mitglieder des Landesjustizrats von der Legislative und Exekutive kommen, was insgesamt Mängel erkennen lässt, die die Unabhängigkeit des Landesjustizrats beeinträchtigen.
96. Überdies gibt es, im Lichte des Urteils A. K. u. a. und meiner Schlussanträge in derselben Sache(65), mehrere die Disziplinarkammer prägende Umstände, die, wenn man sie insgesamt betrachtet, Anlass zu berechtigtem Zweifel an der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Kammer geben: erstens, dass sie im Zuge gesetzgeberischer Maßnahmen bezüglich des polnischen Justizsystems geschaffen und mit der Entscheidung über die Stellung von Richtern betreffende Fälle, insbesondere über Disziplinarsachen, betraut wurde, also Aspekte, auf die sich diese Maßnahmen beziehen; zweitens, dass sie mit neu ernannten Richtern besetzt ist, die vom neu geschaffenen Landesjustizrat vorgeschlagen wurden, unter Ausschluss der bereits am Obersten Gericht tätigen Richter; und drittens, dass sie, verglichen mit anderen Kammern desselben Gerichts, ein hohes Maß an organisatorischer und finanzieller Autonomie genießt.
97. Die mangelnde Unabhängigkeit des Landesjustizrats und der Disziplinarkammer wurde vom Obersten Gericht selbst in seinen Beschlüssen, auf die in den Nrn. 91 bis 93 der vorliegenden Schlussanträge Bezug genommen wird, eingeräumt. Anders als von der Republik Polen behauptet, beziehen sich diese Beschlüsse genau auf die von der Kommission angeführten Umstände, weshalb sie in dieser Sache relevant sind. Dass das Trybunał Konstytucyjny (Verfassungsgericht, Polen), wie von der Republik Polen angeführt, den Beschluss des Obersten Gerichts vom 23. Januar 2020 für verfassungswidrig befand(66) und die Gesetzesänderungen in Bezug auf die Zusammensetzung des Landesjustizrats bestätigte(67), lässt die Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit, denen die Disziplinarkammer nach dem Unionsrecht genügen muss, unberührt.
98. Das Vorbringen der Republik Polen, dass das hohe Maß an organisatorischer und finanzieller Autonomie, das die Disziplinarkammer genieße, deren Unabhängigkeit stärke, vermag mich angesichts des Zusammenspiels mit den vorgenannten Umständen und des weiteren Kontexts nicht zu überzeugen. Der Umstand, dass allein die Richter der Disziplinarkammer eine 40 % höhere Besoldung erhalten als die anderen Richter des Obersten Gerichts, ohne dass ein Zusammenhang mit der spezifischen Tätigkeit oder der Arbeitsbelastung der Kammer offensichtlich wäre, gibt meines Erachtens Anlass zu berechtigtem Zweifel, ob derartige Vergünstigungen nicht eigentlich anderen Zwecken dienen sollen. Grund zu ähnlichen Zweifeln gibt auch der Umstand, dass der Vorsitzende der Disziplinarkammer gegenüber dieser Kammer Aufgaben wahrnimmt, die normalerweise dem Ersten Präsidenten des Obersten Gerichts zugewiesen sind; dass die Einnahmen und Ausgaben der Disziplinarkammer beschlossen werden, ohne dass der Erste Präsident des Obersten Gerichts zu deren Überprüfung berechtigt wäre; und dass der Vorsitzende der Disziplinarkammer für die Zwecke der Haushaltsausführung bezüglich der Arbeit der Kammer mit den Befugnissen des zuständigen Ministers ausgestattet wurde. Denn es ist schwer zu erkennen, wie diese Umstände zu dem angeblich verfolgten Ziel passen, die Richter der Disziplinarkammer vor den Gefahren des Kollegialitätsprinzips zu schützen.
99. Überdies scheinen mir die Argumente, die in Bezug auf die verfassungsrechtliche Prärogative des Präsidenten der Republik für die Richterernennung, die förmlichen Garantien für die Unabhängigkeit der Richter der Disziplinarkammer und die Statistiken über die Entscheidungen der Kammer angeführt wurden, nicht zu genügen, die berechtigten Zweifel auszuräumen, die sich, wenn man sich den gesamten rechtlichen Rahmen vor Augen führt und die in den Nrn. 95 bis 97 dieser Schlussanträge genannten Umstände berücksichtigt, angesichts des Eindrucks der mangelnden Unabhängigkeit der Kammer einstellen.
100. Nach alledem ist die zweite Rüge der Kommission begründet.
3. Zur dritten Rüge: Befugnis des Vorsitzenden der Disziplinarkammer zur Bestimmung des Disziplinargerichts
101. Die Kommission meint, dass Art. 110 § 3 und Art. 114 § 7 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, indem sie in Fällen, die Richter an ordentlichen Gerichten betreffen, die Bestimmung des zuständigen Disziplinargerichts erster Instanz in das Ermessen des Vorsitzenden der Disziplinarkammer stellen, gegen das sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des EGMR aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebende Erfordernis, dass ein solches Gericht durch Gesetz errichtet sein muss, verstoßen.
102. Die Republik Polen ist der Ansicht, dass die Kommission in Anbetracht der Garantien für die Unabhängigkeit der Disziplinargerichte nicht dargetan habe, dass die streitigen Bestimmungen dieses Erfordernis verletzten.
103. Nach der in den Nrn. 67 bis 72 der vorliegenden Schlussanträge vorgenommenen Würdigung umfasst Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht, das in Art. 47 Abs. 2 der Charta verankert ist. Bedeutung und Tragweite des Begriffs sind daher unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 Abs. 1 EMRK zu entwickeln, in dessen Licht dieser Artikel der Charta auszulegen ist(68).
104. Wie der Gerichtshof anerkannt hat(69), umfasst der Begriff des „auf Gesetz beruhenden“ Gerichts in Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht nur die Rechtsgrundlage für die Existenz des Gerichts, sondern auch die Zusammensetzung des Spruchkörpers in jeder Rechtssache sowie alle weiteren Vorschriften des innerstaatlichen Rechts, deren Nichtbeachtung die Teilnahme eines oder mehrerer Richter an der Verhandlung über die Rechtssache vorschriftswidrig macht. Der EGMR hat in seiner Rechtsprechung(70) hervorgehoben, dass das in Art. 6 Abs. 1 EMRK vorgesehene Erfordernis, dass ein Gericht stets ein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ sein muss, gewährleistet, dass die Organisation der Justiz auf von der Legislative gesetzten Regeln beruht und somit weder im Ermessen der Exekutive noch der Jurisdiktion selbst steht, wobei dies jedoch nicht bedeutet, dass den Gerichten nicht ein gewisser Spielraum bei der Auslegung der einschlägigen innerstaatlichen Gesetze zukäme.
105. Insbesondere hat der EGMR in seinem Urteil vom 12. Januar 2016 in der Rechtssache Miracle Europe Kft./Ungarn(71) für den Fall einer Zuweisung von Rechtssachen, die in dem Sinne ins Ermessen gestellt ist, als sie nicht gesetzlich vorgegeben ist, festgestellt, dass in einer solchen Situation der Eindruck der Unparteilichkeit gefährdet ist, da es zu Spekulationen über den Einfluss politischer oder sonstiger Kräfte auf das Gericht, dem die Sache zugewiesen wurde, kommen kann. Auf dieser Grundlage hat der EGMR entschieden, dass es gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK verstößt, wenn eine nationale Maßnahme den Präsidenten des neu gegründeten nationalen Justizamts (der über weitreichende Befugnisse sowohl in verwaltungsrechtlichen Fragen als auch in gewissem Umfang hinsichtlich der persönlichen Rechtsstellung der Richter verfügt) ermächtigt, eine Rechtssache nach seinem Ermessen einem anderen Gericht zuzuweisen, da in den einschlägigen Rechtsvorschriften keine Kriterien für eine solche Neuzuweisung festgelegt waren. Es ging dabei nicht um das rechtmäßige Bestehen des Gerichts, sondern um die Rechtmäßigkeit der Zuweisung einer Rechtssache an das Gericht. Der Ermessenscharakter der Neuzuweisung zeigte sich für den EGMR darin, dass es weder nachprüfbare Gründe noch Kriterien dafür gab, welche Fälle jeweils neu zugewiesen wurden.
106. In der vorliegenden Rechtssache hat die Kommission hinreichend dargelegt, dass die streitigen Bestimmungen das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht verletzen; dessen Beachtung ist notwendig, um die sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Anforderungen an einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu erfüllen.
107. Das Vorbringen der Republik Polen, dass die streitigen Bestimmungen nicht das Bestehen und die Besetzung der Disziplinargerichte beträfen, die gesetzlich geregelt seien, sondern lediglich die Bestimmung des örtlich zuständigen Gerichts durch den Vorsitzenden der Disziplinarkammer, ist meines Erachtens zurückzuweisen. Da die streitigen Bestimmungen – abgesehen davon, dass das Gericht, dem der beschuldigte Richter angehört, nicht in Betracht kommt – keine Angaben zu den Kriterien enthalten, nach denen der Vorsitzende der Disziplinarkammer das zuständige Disziplinargericht bestimmt, besteht angesichts der in den Nrn. 104 und 105 dieser Schlussanträge erwähnten Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 Abs. 1 EMRK die Gefahr, dass dieses Ermessen in solcher Weise ausgeübt werden könnte, dass der Status der Disziplinargerichte als durch Gesetz errichtete Gerichte untergraben würde.
108. Diese Gefahr scheint durch zusätzliche Umstände, die den weiteren Kontext der neuen Disziplinarordnung betreffen, noch verstärkt zu werden. Insbesondere die fehlende Unabhängigkeit der Disziplinarkammer, die Gegenstand der zweiten Rüge ist, könnte als ein Faktor gesehen werden, der zu berechtigten Zweifeln an der Unabhängigkeit des Vorsitzenden der Kammer beiträgt. Was die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit angeht, steht auch außer Streit, dass die Regelung Disziplinargerichte an den Berufungsgerichten vorsieht, die mit Richtern besetzt sind, die vom Justizminister auf Vorschlag des Landesjustizrats – dessen Unabhängigkeit, was hinsichtlich der zweiten Rüge erörtert wird, ebenfalls zweifelhaft ist – für eine Amtszeit von sechs Jahren berufen wurden. Dies bedeutet, dass zwar die Besetzung des Spruchkörpers für eine Rechtssache aus einer Liste der Richter des jeweiligen Disziplinargerichts ausgelost wird, dass allerdings die Richter, die dann in der Sache entscheiden, vom Justizminister ausgewählt wurden, wobei der Justizminister darüber hinaus auch noch über die Anzahl der Richter an jedem Disziplinargericht entscheidet. Dadurch erhöht sich die Gefahr, dass die streitigen Bestimmungen dazu verwendet werden können, eine bestimmte Sache einem bestimmten Gericht zuzuweisen, um ein bestimmtes Ergebnis zu erzielen, was dem sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Erfordernis zuwiderläuft, dass es sich um ein durch Gesetz errichtetes Gericht handeln muss.
109. Nach alledem ist die dritte Rüge der Kommission begründet.
4. Zur vierten Rüge: Nichtbeachtung der Verfahrensrechte der Richter
110. Die Kommission macht geltend, dass erstens Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, wonach der Justizminister durch Bestellung eines Disziplinarbeauftragten des Justizministers Vorwürfe gegen Richter der ordentlichen Gerichte auf unbegrenzte Zeit aufrechterhalten könne, das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist verletze und dass zweitens die Regelung in den Art. 113a und 115a § 3 desselben Gesetzes, wonach Handlungen im Zusammenhang mit der Bestellung eines Verteidigers von Amts wegen den Lauf des Disziplinarverfahrens nicht hemmten und Verfahren auch in Abwesenheit des beschuldigten Richters oder seines Verteidigers durchgeführt werden könnten, die sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Verteidigungsrechte verletze. Sie stützt ihre Rüge auf den Wortlaut dieser Bestimmungen und auf die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 EMRK.
111. Die Republik Polen ist der Ansicht, dass, angesichts der Garantien, die Richtern nach polnischem Recht gewährt würden, kein solcher Verstoß dargelegt worden sei.
112. Insoweit ist daran zu erinnern, dass, wie in Nr. 68 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, die Vorschriften, die das Disziplinarsystem der Richter regeln, einschließlich derjenigen, „die die Einschaltung einer unabhängigen Instanz gemäß einem Verfahren vorsehen, das die in den Art. 47 und 48 der Charta niedergelegten Rechte, namentlich die Verteidigungsrechte, in vollem Umfang sicherstellt“, zu den wesentlichen Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV zählen. Daraus folgt, dass die Standards der Art. 47 und 48 der Charta für aufgrund der genannten Bestimmung betriebene Disziplinarverfahren gegen Richter gelten(72).
113. Dies spiegelt sich auch in den von internationalen Organisationen herausgegebenen Leitlinien zur richterlichen Unabhängigkeit wider, die vorsehen, dass diese Verfahren von einer unabhängigen Stelle zu entscheiden sind, die ihre Tätigkeit im Rahmen eines Verfahrens mit Garantien für ein faires Verfahren und umfassende Verteidigungsrechte ausübt(73).
114. Art. 47 Abs. 2 der Charta garantiert insbesondere das Recht auf ein faires Verfahren, das mehrere Elemente umfasst, zu denen u. a. das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist, die Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Waffengleichheit sowie das Recht, sich beraten, verteidigen und vertreten zu lassen, gehören(74). Die Achtung der Verteidigungsrechte jedes Angeklagten wird auch durch Art. 48 Abs. 2 der Charta gewährleistet. Da nach den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte Art. 47 Abs. 2 der Charta dem Art. 6 Abs. 1 EMRK entspricht und Art. 48 Abs. 2 der Charta mit Art. 6 Abs. 3 EMRK übereinstimmt, darf die Auslegung der beiden Artikel der Charta nicht hinter den Standards von Art. 6 EMRK in seiner Auslegung durch den EGMR zurückbleiben(75).
115. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs(76) ist das Erfordernis der Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der Umstände jeder einzelnen Rechtssache, unter Berücksichtigung der auf dem Spiel stehenden Interessen und der Komplexität der Angelegenheit oder auch des Verhaltens der zuständigen Behörden und der Verfahrensbeteiligten, zu beurteilen, wobei im Bereich des Strafrechts dieses Recht nicht nur im gerichtlichen Verfahren, sondern auch im Ermittlungsverfahren zu beachten ist, sobald der Betroffene einer Beschuldigung ausgesetzt ist. Gleichermaßen ist das Vorliegen einer Verletzung der Verteidigungsrechte anhand der besonderen Umstände jedes Einzelfalls zu prüfen, insbesondere der Natur des betreffenden Rechtsakts, des Kontexts seines Erlasses sowie der Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet(77). Insoweit umfassen die Verteidigungsrechte insbesondere die Grundsätze des kontradiktorischen Verfahrens und des Anspruchs auf rechtliches Gehör (auch audiatur et altera pars oder audi alteram partem genannt), die im Wesentlichen gewährleisten, dass die Parteien sowohl die tatsächlichen als auch die rechtlichen Umstände, die den Ausgang des Verfahrens bestimmen, kennen und kontradiktorisch erörtern können(78), während der Grundsatz der Waffengleichheit gebietet, dass es jeder Partei angemessen ermöglicht wird, ihren Standpunkt sowie ihre Beweise unter Bedingungen vorzutragen, die sie nicht in eine gegenüber ihrem Gegner deutlich nachteilige Position versetzen(79).
116. In ähnlicher Weise werden in der Rechtsprechung des EGMR(80) das Erfordernis der angemessenen Verfahrensdauer, das kontradiktorische Verfahren und der Grundsatz der Waffengleichheit als zentrale Elemente eines fairen Verfahrens anerkannt, das durch Art. 6 Abs. 1 EMRK sowohl im zivil- als auch im strafrechtlichen Bereich geschützt ist. Diesbezüglich prüft der EGMR die Angemessenheit der Verfahrensdauer im Licht der besonderen Umstände des Einzelfalls, wobei er auf die Komplexität des Falles, auf das Verhalten des Beschwerdeführers und der zuständigen Behörden sowie darauf, was für den Beschwerdeführer auf dem Spiel steht, abstellt(81). Der Zeitraum beginnt im Allgemeinen in Zivilsachen mit der Einreichung der Klageschrift(82) bzw. in Strafsachen mit der Anklageerhebung oder schon mit der Ergreifung von Maßnahmen, die den Beschuldigten erheblich belasten(83), und er umfasst das gesamte in Rede stehende Verfahren(84), durch das die Unsicherheit bezüglich der Rechtslage der Person beendet wird(85). In Strafsachen umfasst Art. 6 Abs. 3 EMRK darüber hinaus spezifische Garantien, bei denen es sich um bestimmte Aspekte der durch Art. 6 Abs. 1 EMRK geschützten Verteidigungsrechte handelt(86). Dazu gehört das Recht auf Zugang zu einem Verteidiger in Art. 6 Abs. 3 Buchst. c EMRK, das sicherstellt, dass das Verfahren gegen den Beschuldigten nicht stattfindet, ohne dass dieser in jeder Verfahrensphase angemessen vertreten ist; dieses Recht kann, je nach Sachverhalt, auch für die dem Hauptverfahren vorausgehende Phase des Strafverfahrens gelten(87).
117. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der EGMR in seiner Rechtsprechung zu Art. 6 EMRK(88) zur Kenntnis genommen hat, dass internationale Gerichte und andere Spruchkörper in Fällen, in denen es um die Ablösung oder Entlassung von Richtern gehe, der prozessualen Fairness wachsende Bedeutung beimäßen. In diesem Zusammenhang hat der EGMR betont, dass Disziplinarstrafen, auch wenn sie nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK unter seinem strafrechtlichen Aspekt fielen, nichtsdestoweniger ernste Konsequenzen für das Leben und die Karriere eines Richters nach sich zögen. Folglich müsse die gerichtliche Überprüfung zum Gegenstand der Streitigkeit in einem angemessenen Verhältnis stehen, wobei dies umso mehr für Disziplinarverfahren gegen Richter gelte, denn diese müssten den für die Ausübung ihrer Pflichten notwendigen Respekt genießen. Wenn ein Mitgliedstaat ein solches Verfahren einleite, gehe es um das öffentliche Vertrauen in die Arbeitsweise und Unabhängigkeit der Justiz; in einem demokratischen Staat sei es dieses Vertrauen, das die Herrschaft des Rechts garantiere(89).
118. In dieser Rechtssache hat die Kommission hinreichend dargetan, dass die streitigen Bestimmungen das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und die Verteidigungsrechte – und damit die Anforderungen des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV – verletzen.
119. Was den ersten Teil der vierten Rüge angeht, erhebt die Kommission den Vorwurf, dass Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit dem Erfordernis der angemessenen Verfahrensdauer nicht genüge, weil es dem Justizminister danach möglich wäre, für ein bestimmtes gegen einen Richter gerichtetes Disziplinarverfahren ad hoc einen Disziplinarbeauftragten des Justizministers zu bestellen, sogar – wie sich aus Art. 112b § 5 des Gesetzes ergebe – in Fällen, in denen das Verfahren bereits durch rechtskräftige Entscheidung abgeschlossen worden sei. Da diese Rüge, entgegen den Ausführungen der Republik Polen, eindeutig auf den Wortlaut der betreffenden Bestimmung und nicht auf ihre Anwendung gestützt ist, findet die Rechtsprechung des Gerichtshofs(90) zu den Beweisanforderungen an die Substantiierung behaupteter nationaler Gepflogenheiten keine Anwendung.
120. Es steht außer Streit, dass Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit es dem Justizminister gestattet, in Disziplinarsachen, die Richter der ordentlichen Gerichte betreffen, einen Disziplinarbeauftragten des Justizministers zu bestellen, wobei dies eine durch diese Bestimmung geschaffene neue Einrichtung ist. Gemäß Art. 112b § 3 dieses Gesetzes kann dieser Disziplinarbeauftragte Verfahren einleiten oder laufenden Verfahren beitreten, und gemäß Art. 112b § 4 gilt die Bestellung eines solchen Disziplinarbeauftragten zugleich als Anweisung zur Einleitung eines Ermittlungs- oder Disziplinarverfahrens. Überdies bestimmt Art. 112b § 5 desselben Gesetzes, dass zwar die Befassung des Disziplinarbeauftragten des Justizministers endet, sobald eine Entscheidung, mit der die Einleitung eines Disziplinarverfahrens abgelehnt, ein Disziplinarverfahren eingestellt oder ein Disziplinarverfahren abgeschlossen wird, rechtskräftig wird, dies den Justizminister jedoch nicht daran hindert, den Disziplinarbeauftragten in derselben Sache erneut zu bestellen. Ungeachtet der Grundsätze ne bis in idem und res judicata im polnischen Recht ist zu beachten, dass der ausdrückliche Wortlaut der Bestimmung auch die Möglichkeit vorsieht, das Verfahren in derselben Sache und gegen denselben Richter, auch nachdem es bereits durch rechtskräftige Entscheidung abgeschlossen wurde, wiederzueröffnen. Diese Bestimmung birgt daher unter Umständen die Gefahr, dass Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit dauerhaft keine Rechtssicherheit haben und dass das Recht des Richters auf in angemessener Frist ergehende rechtskräftige Entscheidung des Verfahrens nicht gewährleistet ist.
121. Anders als die Republik Polen geltend macht und wie die Kommission anmerkt, fehlen angemessene Schutzvorkehrungen dagegen, dass Verfahren gemäß dieser Bestimmung in die Länge gezogen oder wiedereröffnet werden können, und dem wird auch nicht durch die spezifischen Fristen für einzelne Verfahrensphasen entgegengewirkt, da die Erhebung von Disziplinarvorwürfen gegen Richter offenkundig keinen Fristen unterliegt. Die Ausführungen der Republik Polen, dass Art. 112b § 5 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit nur für Verfahren gelte, in denen noch keine rechtskräftige Entscheidung ergangen sei und der Disziplinarbeauftragte des Justizministers seine Aufgaben aus sonstigen Gründen nicht wahrnehmen könne, vermögen mich im Hinblick darauf, dass dieser Fall in Art. 112b § 2 des Gesetzes geregelt ist, nicht zu überzeugen.
122. Zu ergänzen ist, dass die Gefahr, dass Verfahren gemäß Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit durch die Bestellung des Disziplinarbeauftragten des Justizministers in die Länge gezogen oder wiedereröffnet werden, durch den weiteren Kontext der neuen Disziplinarregelung noch verstärkt werden könnte. Insbesondere ist offenkundig, dass diese Bestimmung dem Justizminister mehr Kontrolle über Ermittlungs- und Disziplinarverfahren gegen Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit gibt, indem sie ihm gestattet, für die Disziplinarsache eines bestimmten Richters seinen eigenen Beauftragten zu bestellen. Dies gibt Anlass zu berechtigten Zweifeln, ob gewährleistet werden kann, dass ein Disziplinarverfahren in angemessener Frist rechtskräftig entschieden wird.
123. Was den zweiten Teil der vierten Rüge angeht, so ergibt sich aus Art. 113a des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit, dass die Handlungen, die mit der Bestellung eines Verteidigers von Amts wegen für den beschuldigten Richter sowie der Verteidigung durch diesen zusammenhängen, den Lauf des Disziplinarverfahrens nicht hemmen. Nach dieser Bestimmung besteht die Möglichkeit, dass verfahrens- und materiell-rechtliche Fragen, die für den Ausgang des Verfahrens relevant sind, entschieden werden können, bevor der Verteidiger von Amts wegen bestellt wurde oder bevor es diesem möglich war, das Verteidigungsvorbringen zu formulieren; dadurch wird in das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand und den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens eingegriffen. Es ist daher anzunehmen, dass diese Bestimmung die Verteidigungsrechte im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit den Art. 47 und 48 der Charta verletzt.
124. Gleichermaßen sieht Art. 115a § 3 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vor, dass das Disziplinargericht das Verfahren auch bei entschuldigter Abwesenheit des beschuldigten Richters oder seines Verteidigers durchführen kann, es sei denn, die Interessen des anhängigen Disziplinarverfahrens stehen dem entgegen. Daraus folgt, dass das Disziplinargericht unter Umständen nur das Vorbringen des Disziplinarbeauftragten anhört, selbst wenn die Abwesenheit des Richters oder seines Verteidigers entschuldigt war. Der Umstand, dass der Richter in früheren Verfahrensphasen Beweise vorbringen und schriftliche Stellungnahmen abgeben konnte, ist meines Erachtens kein Ausgleich dafür, dass das Verfahren vor dem Disziplinargericht in Abwesenheit des beschuldigten Richters oder seines Verteidigers stattfindet. Auch diese Bestimmung greift erheblich in die Verteidigungsrechte und den Grundsatz der Waffengleichheit ein und läuft damit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit den Art. 47 und 48 der Charta zuwider. Dies gilt umso mehr, wenn man den weiteren Kontext der neuen Disziplinarregelung berücksichtigt. Insbesondere ist an die Ausführungen in Nr. 108 dieser Schlussanträge zu erinnern, dass es der Justizminister ist, der die Richter der Disziplinargerichte ernennt, die diese Bestimmung, einschließlich der die Interessen des Verfahrens betreffenden Ausnahme, auslegen und anwenden, wobei die Rechtsmittelinstanz die Disziplinarkammer ist, deren Unabhängigkeit, wie bezüglich der zweiten Rüge erörtert, in Zweifel steht.
125. Nach alledem ist die vierte Rüge der Kommission begründet.
C. Zur Rüge eines Verstoßes gegen Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
126. Nach Ansicht der Kommission verstoßen Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit und Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht, indem sie es zulassen, dass das Recht der nationalen Gerichte, um Vorabentscheidung zu ersuchen, durch die Möglichkeit der Einleitung von Disziplinarverfahren eingeschränkt wird, gegen Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV, insbesondere unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Anwendung der ersteren Bestimmung.
127. Die Republik Polen meint, dass kein Verstoß dargetan sei, da keine Disziplinarverfahren wegen Vorabentscheidungsersuchen gegen Richter eingeleitet worden seien und es keine „abschreckende Wirkung“ gebe.
128. Es ist daran zu erinnern, dass die nationalen Gerichte nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV zur Vorlage berechtigt und gegebenenfalls verpflichtet sind, wenn sie der Auffassung sind, dass eine bei ihnen anhängige Rechtssache Fragen nach der Auslegung oder der Gültigkeit unionsrechtlicher Bestimmungen aufwirft, deren Beantwortung für die Entscheidung des ihnen unterbreiteten Rechtsstreits erforderlich ist(91). Der Gerichtshof hat im Urteil in der Rechtssache Miasto Łowicz(92) entschieden, dass nationale Bestimmungen, nach denen gegen nationale Richter ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden kann, weil sie ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof gerichtet haben, nicht zugelassen werden können. Die bloße Aussicht darauf, dass aufgrund eines solchen Ersuchens ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden könnte, ist nämlich geeignet, die tatsächliche Ausübung der den Richtern in Art. 267 AEUV übertragenen Befugnisse und Funktionen zu beeinträchtigen. Für die Richter, die von ihrem Recht auf Ersuchen um Vorabentscheidung Gebrauch machen, ist die Garantie, deswegen nicht mit Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen überzogen zu werden, eine Garantie, die für ihre richterliche Unabhängigkeit wie auch für das Funktionieren des Vorlageverfahrens wesentlich ist.
129. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof selbst im Urteil vom 2. März 2021, A. B. u. a. (Ernennung von Richtern am Obersten Gericht – Rechtsbehelf)(93), festgestellt hat, dass die polnischen Behörden vermehrt Initiativen ergriffen haben, die darauf abzielen, Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zur Frage der Unabhängigkeit der Gerichte in Polen zu unterbinden oder die Entscheidungen der polnischen Gerichte, die solche Ersuchen eingereicht haben, in Frage zu stellen.
130. In der vorliegenden Sache hat die Kommission hinreichend dargetan, dass die streitigen Bestimmungen gegen Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV verstoßen, weil sie keine hinreichenden Garantien bieten, die Richter, die um Vorabentscheidung ersuchen, davor schützen, deswegen möglicherweise mit Disziplinarverfahren überzogen zu werden.
131. Nach der in den Nrn. 79 bis 85 dieser Schlussanträge vorgenommenen Würdigung verstoßen die streitigen Bestimmungen zwar, für sich genommen, möglicherweise nicht gegen Art. 267 AEUV, es gibt jedoch, wenn man den weiteren Kontext und die Anwendung in der Praxis berücksichtigt, vernünftige Gründe für die Annahme, dass sich die Bestimmungen dahin auslegen lassen, dass nationalen Richtern, die um Vorabentscheidung ersuchen, deswegen Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen drohen könnten. Die von der Kommission genannten Beispiele, die in Nr. 41 dieser Schlussanträge angeführt sind, stehen dem Vorbringen der Republik Polen entgegen und zeigen, dass Richter wegen ihrer an den Gerichtshof gerichteten Vorlagefragen mit Ermittlungs- und Disziplinarverfahren überzogen worden sind. So wurde gegen drei Richter, die Vorabentscheidungsersuchen eingereicht hatten, insbesondere wegen des Verdachts auf Überschreitung der richterlichen Entscheidungsbefugnisse ermittelt(94), während im vierten Fall ein Richter mit einem Disziplinarverfahren überzogen wurde, weil er u. a. rechtswidrig Vorlagefragen bezüglich der richterlichen Unabhängigkeit gestellt haben soll. Der Umstand, dass diese Ermittlungen eingestellt wurden, dass offenbar nur in Ausnahmefällen ermittelt wird oder dass die betreffenden Ermittlungs- und Disziplinarverfahren andere Vergehen als eine offensichtliche und grobe Missachtung der Rechtsvorschriften betrafen, vermag nicht zu überzeugen.
132. Der entscheidende Punkt in dieser Sache ist, wie auch schon im Urteil Miasto Łowicz bestätigt wurde, dass nationale Maßnahmen, die es nationalen Gerichten auf welche Weise auch immer unmöglich machen oder erschweren, von ihrer Befugnis, um Vorabentscheidung zu ersuchen, Gebrauch zu machen bzw. ihre Verpflichtung dazu zu erfüllen, gegen Art. 267 AEUV verstoßen. Der Umstand, dass die streitigen Bestimmungen die Möglichkeit zulassen, nationale Richter wegen ihrer Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof mit Disziplinarverfahren zu überziehen, untergräbt nicht nur die Funktionsweise des Vorlageverfahrens, sondern wird wahrscheinlich auch künftig andere nationale Richter in ihren Entscheidungen darüber beeinflussen, ob sie Vorlagefragen stellen, wodurch eine „abschreckende Wirkung“ erzielt wird. Meines Erachtens trifft allein schon der Gedanke, dass ein nationaler Richter wegen eines Vorabentscheidungsersuchens Disziplinarverfahren oder ‑maßnahmen ausgesetzt werden könnte, das in Art. 267 AEUV vorgesehene Verfahren in seinem Kern – und damit auch die Grundlagen der Union selbst.
133. Nach alledem ist die fünfte Rüge der Kommission begründet.
VII. Kosten
134. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Da die Republik Polen mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.
VIII. Ergebnis
135. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor:
1. festzustellen, dass die Republik Polen, indem sie zulässt, dass der Inhalt von Gerichtsentscheidungen gemäß Art. 107 § 1 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit sowie Art. 97 §§ 1 und 3 des Gesetzes über das Oberste Gericht als Disziplinarvergehen gewertet werden kann; indem die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Disziplinarkammer nicht durch Art. 3 Nr. 5, Art. 27 und Art. 73 § 1 des Gesetzes über das Oberste Gericht in Verbindung mit Art. 9a des Gesetzes über den Landesjustizrat gewährleistet wird; indem der Vorsitzende der Disziplinarkammer gemäß Art. 110 § 3 und Art. 114 § 7 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit befugt ist, in Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit betreffenden Sachen das zuständige Disziplinargericht erster Instanz zu bestimmen; indem Art. 112b des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit dem Justizminister die Befugnis zur Bestellung eines Disziplinarbeauftragten des Justizministers überträgt und indem Art. 113a des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorsieht, dass die Handlungen, die mit der Bestellung eines Verteidigers von Amts wegen sowie der Verteidigung durch diesen zusammenhängen, den Lauf des Disziplinarverfahrens nicht hemmen, und indem Art. 115a § 3 des Gesetzes über den Aufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorsieht, dass das Disziplinargericht das Verfahren trotz der entschuldigten Abwesenheit des benachrichtigten Beschuldigten oder seines Verteidigers durchführt, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verstoßen hat;
2. festzustellen, dass die Republik Polen, indem sie zulässt, dass das Recht der nationalen Gerichte, sich mit Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu wenden, durch die Möglichkeit der Einleitung eines Disziplinarverfahrens eingeschränkt wird, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV verstoßen hat;
3. der Republik Polen ihre eigenen sowie die der Kommission entstandenen Kosten aufzuerlegen.
4. Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.