CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 7 luglio 2022 (1)
Causa C‑88/21
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai
con l’intervento di:
Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania)]
«Rinvio pregiudiziale – Sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) – Decisione 2007/533/GAI – Articoli 38 e 39 – Segnalazione di oggetti a fini di sequestro o di prova in un procedimento penale – Esecuzione dell’azione richiesta nelle segnalazioni – Norma nazionale che vieta l’immatricolazione di un veicolo per il quale è stata inserita una segnalazione nel SIS II – Cancellazione delle segnalazioni – Articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto di proprietà – Proporzionalità»
I. Introduzione
1. Il 14 giugno 1985 i capi di Stato e di governo di alcuni Stati membri si sono riuniti in un piccolo comune del Lussemburgo per firmare il primo accordo (Accordo di Schengen) (2) che ha aperto la strada a uno spazio europeo senza controlli alle frontiere interne: lo spazio Schengen.
2. Negli anni successivi, tale spazio comune europeo si è evoluto non solo nella dimensione (geograficamente, con l’aumento del numero di Stati membri contraenti), ma anche per quanto riguarda il corpus di diritto dell’Unione – denominato acquis di Schengen (3) – che garantisce il buon funzionamento dello spazio Schengen e assicura la cooperazione tra gli Stati membri.
3. Se l’evoluzione verso uno spazio senza frontiere interne ha consentito ai cittadini dell’Unione di circolare più liberamente, tali sviluppi sono giunti parallelamente alla responsabilità di stabilire e mantenere un elevato livello di sicurezza nel territorio degli Stati membri mediante misure che, da un lato, prevengono e combattono la criminalità e, dall’altro, migliorano il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di polizia e giudiziarie. Infatti, è di tutta evidenza che la libera circolazione può altrettanto inevitabilmente agevolare le attività criminali transfrontaliere.
4. La presente causa riguarda uno dei principali strumenti creati in relazione alla responsabilità di cui trattasi, vale a dire il sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (in prosieguo: il «SIS II»), che mira appunto a preservare tale sicurezza e tale gestione delle frontiere in Europa. In siffatto contesto, la Corte è invitata ad interpretare uno dei principali strumenti che disciplinano il SIS II, ossia la decisione del Consiglio 2007/533/GAI sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) (4), e più precisamente l’articolo 39 della stessa.
5. La presente causa offre alla Corte l’occasione di precisare gli obblighi che incombono alle autorità competenti degli Stati membri nonché il margine di discrezionalità di cui esse dispongono in caso di inserimento, nel SIS II, di una segnalazione ai fini del sequestro di un oggetto o dell’uso dello stesso come prova in un procedimento penale, benché tale segnalazione non sia più considerata pertinente.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Decisione 2007/533
6. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della decisione 2007/533, ai fini della medesima decisione si intende per:
«a) “segnalazione”: un insieme di dati inseriti nel SIS II che permetta alle autorità competenti di identificare un individuo o un oggetto in vista di intraprendere un’azione specifica;
b) “informazioni supplementari”: le informazioni non memorizzate nel SIS II ma connesse alle segnalazioni del SIS II, che devono essere scambiate:
(...)».
7. L’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2007/533 precisa che «[l]e informazioni supplementari sono scambiate conformemente alle disposizioni del manuale Sirene e per il tramite dell’infrastruttura di comunicazione (...)».
8. Il capo IX della decisione 2007/533, intitolato «Segnalazione di oggetti a fini di sequestro o di prova in un procedimento penale», è costituito dagli articoli 38 e 39. L’articolo 38, intitolato «Obiettivi e condizioni della segnalazione», così dispone:
«1. I dati relativi agli oggetti ricercati a scopo di sequestro o di prova in un procedimento penale sono inseriti nel SIS II.
2. Sono inserite le categorie di oggetti agevolmente identificabili indicate in appresso:
a) veicoli a motore di cilindrata superiore a 50 cc, natanti e aeromobili;
(...)».
9. Ai sensi dell’articolo 39 della decisione 2007/533, intitolato «Esecuzione dell’azione richiesta nelle segnalazioni»:
«1. Qualora dall’interrogazione emerga l’esistenza di una segnalazione per un oggetto individuato, l’autorità che la constata si mette in contatto con l’autorità che ha effettuato la segnalazione per concordare le misure necessarie. (...)
2. Le informazioni di cui al paragrafo 1 sono comunicate mediante lo scambio di informazioni supplementari.
3. Lo Stato membro che ha rinvenuto l’oggetto adotta misure conformi alla propria legislazione».
10. L’articolo 45 della decisione 2007/533, che riguarda i termini di conservazione delle segnalazioni relative a oggetti, prevede quanto segue:
«1. Le segnalazioni relative ad oggetti inserite nel SIS II a norma della presente decisione sono conservate esclusivamente per il periodo necessario a realizzare gli obiettivi per i quali sono state inserite.
(...)
3. Le segnalazioni relative ad oggetti inserite a norma dell’articolo 38 sono conservate al massimo per dieci anni.
(...)».
11. Ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 2, della decisione 2007/533:
«Solo lo Stato membro che ha effettuato una segnalazione è autorizzato a modificare, completare, rettificare, aggiornare o cancellare i dati che ha inserito».
2. Regolamento (CE) n. 1986/2006
12. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1986/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, sull’accesso al sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) dei servizi competenti negli Stati membri per il rilascio delle carte di circolazione (5):
«1. Fatti salvi gli articoli 38, 40 e 46, paragrafo 1 della [decisione 2007/533], i servizi competenti negli Stati membri per il rilascio delle carte di circolazione per i veicoli ai sensi della direttiva 1999/37/CE [del Consiglio del 29 aprile 1999 relativa ai documenti di immatricolazione dei veicoli] hanno accesso ai seguenti dati inseriti nel SIS II a norma dell’articolo 38, paragrafo 2, lettere a), b) e f) [della decisione 2007/533], al solo scopo di verificare se i veicoli di cui è richiesta l’immatricolazione non siano stati rubati, altrimenti sottratti o smarriti o non siano ricercati a fini di prova in un procedimento penale:
a) ai dati relativi a veicoli a motore di cilindrata superiore a 50 cc;
(...)
2. I servizi di cui al paragrafo 1 che siano servizi statali hanno il diritto di consultare direttamente i dati inseriti nel SIS II».
3. Manuale Sirene
13. Nell’ambito del SIS II e conformemente alle disposizioni previste dalla decisione di esecuzione (UE) 2015/219 della Commissione, del 29 gennaio 2015, che sostituisce l’allegato della decisione di esecuzione 2013/115/UE riguardante il manuale Sirene e altre disposizioni di attuazione per il sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) (6) e relativo allegato (in prosieguo: il «manuale Sirene»), gli Stati membri si scambiano le informazioni supplementari relative alle segnalazioni inserite nel SIS II. Affinché il SIS II possa funzionare efficacemente, tale scambio di informazioni avviene attraverso gli uffici Sirene.
14. Il manuale Sirene è stato adottato per facilitare il lavoro quotidiano degli uffici Sirene, rispondere meglio alle esigenze operative degli utenti del SIS II coinvolti nelle attività Sirene e aumentare la coerenza delle procedure di lavoro.
15. Il considerando 4 del manuale Sirene precisa, tra l’altro, che «(...) le segnalazioni inserite nel SIS II sono conservate esclusivamente per il periodo necessario a realizzare gli obiettivi per i quali sono state inserite».
16. La sezione 8 del manuale Sirene riguarda specificamente la «[s]egnalazione di oggetti a fini di sequestro o di prova (articolo 38 della decisione [2007/533])». La sezione 8.4 del manuale Sirene, intitolata «Cancellazione di segnalazioni di oggetti a fini di sequestro o di prova in procedimenti penali», prevede che la segnalazione sia cancellata:
«a) non appena l’oggetto sia posto sotto sequestro o ad altra misura equivalente, una volta che sia avvenuto il necessario successivo scambio di informazioni supplementari tra uffici Sirene o che l’oggetto sia stato sottoposto a un’altra procedura giudiziaria o amministrativa (ad esempio procedura giudiziaria di acquisto in buona fede, contestazione della proprietà, cooperazione giudiziaria in materia di prove);
b) allo scadere del termine di validità della segnalazione, o
c) su decisione dell’autorità competente dello Stato membro segnalante».
17. Ai sensi del punto 2.2.2 dell’appendice 2 del manuale Sirene, le autorità dello Stato membro che ha individuato l’oggetto devono, conformemente al diritto nazionale, i) sequestrare l’oggetto o adottare tutte le misure cautelari necessarie, ii) identificare la persona in possesso dell’oggetto, e iii) contattare l’ufficio Sirene dello Stato membro segnalante.
B. Diritto nazionale
18. Il punto 3 della Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro įsakymas Nr. 1V‑324 dėl Lietuvos nacionalinės antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo (decreto n. 1V‑324 del Ministro dell’Interno della Repubblica di Lituania relativo all’approvazione del regolamento sul sistema d’informazione Schengen di seconda generazione nazionale della Lituania) del 17 settembre 2007 (in prosieguo: le «disposizioni sul SIS II nazionale») stabilisce che il SIS II nazionale della Lituania (in prosieguo: l’«N.SIS II») è istituito e opera sulla base del diritto dell’Unione.
19. A norma del punto 25 delle disposizioni sul SIS II nazionale, l’impresa pubblica Regitra ha ottenuto l’accesso all’elenco dei dati dell’N.SIS II sui veicoli a motore ricercati e sui loro rimorchi, sul registro nazionale delle immatricolazioni e sui documenti di immatricolazione dei veicoli a motore ricercati.
20. Ai sensi dei punti da 13 a 13.3 delle regole per l’immatricolazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, approvate con decreto n. 260 del Ministro dell’Interno della Repubblica di Lituania, del 25 maggio 2001 (in prosieguo: le «regole per l’immatricolazione»), l’impresa pubblica Regitra informa la polizia quando, in particolare, il richiedente intende immatricolare un veicolo il cui motore o la cui targa, o il veicolo stesso, è immatricolato nel registro dei veicoli ricercati nell’N.SIS II della Lituania.
21. Il punto 14 delle regole per l’immatricolazione precisa che, una volta informata la polizia nei casi previsti ai punti da 13.1 a 13.3 delle regole per l’immatricolazione, i veicoli menzionati al punto 13.1.1 delle medesime regole possono essere immatricolati solo dopo la loro cancellazione dal registro dei veicoli ricercati, ossia l’N.SIS II.
III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali
22. Il 13 novembre 2015 D.R. acquistava in Germania un veicolo sulla base di un contratto concluso con la società A.M. Transports. Tale veicolo veniva radiato dal registro tedesco una settimana dopo e trasportato in Lituania dove è stato rivenduto ad un altro soggetto.
23. Il 22 febbraio 2016 il nuovo proprietario ha chiesto di immatricolare il veicolo in Lituania, ma non ha ottenuto di farlo, in quanto nel SIS II era stata inserita una segnalazione per il veicolo di cui trattasi, emessa in Bulgaria il 23 dicembre 2015, poiché lo stesso sarebbe stato rubato.
24. Le autorità lituane hanno informato le autorità bulgare che il veicolo era stato ritrovato e che era stata aperta un’indagine penale riguardante tale veicolo. Tuttavia, con decisione del 21 settembre 2016 della procura distrettuale di Marijampolė (Lituania), tale indagine è stata chiusa con la conclusione che in Lituania non era stato commesso alcun reato. Con la stessa decisione, il veicolo in questione è stato restituito a D.R. e il proprietario del veicolo all’epoca dell’asserito furto, vale a dire la NABKO HOLDING GRUP (Bulgaria), ne è stato informato e ha ricevuto le generalità di D.R.
25. Tuttavia, per più di tre anni, le autorità bulgare competenti non hanno adottato alcuna misura per cancellare la segnalazione del veicolo dal SIS II.
26. Il 20 febbraio 2019, D.R. ha chiesto alla divisione regionale di VĮ Regitra (in prosieguo: la «Regitra») l’immatricolazione del veicolo in Lituania. Tuttavia, la suddetta divisione regionale ha respinto tale richiesta. Sebbene il richiedente abbia impugnato la decisione in oggetto, la Regitra ha confermato tale decisione sulla base del punto 14 delle regole per l’immatricolazione, dal momento che i dati relativi alla ricerca del veicolo in Bulgaria erano stati inseriti nel SIS II e continuavano a essere presenti nel sistema.
27. Il richiedente ha proposto ricorso avverso la decisione della Regitra dinanzi al Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (Tribunale amministrativo regionale, sezione di Kaunas, Lituania). Secondo tale giudice, la disposizione nazionale invocata dalla Regitra per confermare la sua decisione iniziale sembra limitare in modo sproporzionato il diritto di proprietà del proprietario del veicolo e il potere di disporre della sua proprietà. Infatti, il divieto di immatricolazione del veicolo si applica per un periodo di tempo indefinito e non può essere adeguato alle specifiche circostanze di ciascun caso.
28. In tale contesto, il giudice nazionale ha deciso di rinviare la causa dinanzi al Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) affinché quest’ultimo esaminasse le questioni di cui trattasi. Tale giudice condivide i dubbi espressi dal Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (Tribunale amministrativo regionale, sezione di Kaunas). In particolare, dato che talune disposizioni delle regole per l’immatricolazione sono state introdotte al fine di salvaguardare le finalità dell’acquis di Schengen e contribuire al funzionamento complessivo del SIS II, il giudice del rinvio si interroga circa la compatibilità delle medesime norme con il diritto dell’Unione.
29. Di conseguenza, il Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 39 della [decisione 2007/533], in particolare il paragrafo 3 di tale articolo, debba essere interpretato nel senso che impone l’obbligo di vietare l’immatricolazione degli oggetti segnalati nel sistema d’informazione Schengen nonostante il fatto che la segnalazione non sia più pertinente (il veicolo è stato individuato; il procedimento penale nello Stato membro in cui il veicolo è stato individuato è stato archiviato in assenza di un reato commesso in tale Stato membro; lo Stato che ha effettuato la segnalazione è stato informato ma omette di agire per eliminare la segnalazione dal sistema).
2) Se l’articolo 39 della [decisione 2007/533] in particolare il paragrafo 3 di tale articolo, debba essere interpretato nel senso che obbliga uno Stato membro che ha individuato un oggetto segnalato ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, di tale decisione a prevedere norme nazionali che vietino qualsiasi azione nei confronti dell’oggetto individuato diversa da un’azione che consenta di conseguire uno degli obiettivi di cui all’articolo 38 (sequestro o prova in un procedimento penale).
3) Se l’articolo 39 della [decisione 2007/533], in particolare il paragrafo 3 di tale articolo, debba essere interpretato nel senso che consente agli Stati membri di stabilire norme che prevedano deroghe al divieto di immatricolazione di veicoli segnalati nel SIS ai sensi dell’articolo 38 di detta decisione, dopo che le autorità competenti dello Stato membro hanno adottato misure affinché lo Stato che ha effettuato la segnalazione sia informato in merito all’oggetto individuato».
30. Hanno presentato osservazioni scritte i governi della Lettonia, della Lituania, dei Paesi Bassi e del Portogallo, nonché la Commissione europea.
IV. Analisi
31. Con le tre questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 39 della decisione 2007/533, da un lato, imponga agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II e, dall’altro, osti all’introduzione di deroghe a tale divieto in circostanze in cui la segnalazione non è più ritenuta pertinente.
32. Dopo aver ricordato molto brevemente il testo e la funzione dell’articolo 39 della decisione 2007/533 (A), affronterò la prima problematica sollevata dal giudice del rinvio: se la disposizione di cui trattasi imponga agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II (B). Successivamente, fornirò chiarimenti sul momento in cui una siffatta segnalazione dovrebbe essere cancellata, prima di passare al secondo aspetto posto dal giudice del rinvio: se il diritto dell’Unione osti a una norma nazionale che vieta l’immatricolazione di un veicolo quando una segnalazione non è più pertinente o aggiornata (C).
A. Breve introduzione all’articolo 39 della decisione 2007/533
33. Il SIS II, entrato in funzione il 9 aprile 2013, costituisce uno strumento essenziale per garantire un elevato livello di sicurezza nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea e per assicurare l’applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen. Per raggiungere siffatti obiettivi, il sistema è volto a consentire alle autorità di sicurezza degli Stati membri di caricare nel SIS II informazioni specifiche, nonché di scambiare informazioni supplementari affinché possano essere intraprese azioni specifiche. A tale riguardo, il SIS II contiene, in particolare, segnalazioni relative a determinati oggetti, quali banconote, armi da fuoco e veicoli rubati, altrimenti sottratti o smarriti.
34. Per quanto riguarda tali oggetti, una segnalazione può essere effettuata, in particolare, a fini di sequestro o di prova in un procedimento penale ai sensi dell’articolo 38 della decisione 2007/533. In tale contesto, l’articolo 39 della medesima decisione – disposizione che costituisce il fulcro della presente causa – riguarda l’azione che devono intraprendere le autorità dello Stato membro che ha individuato l’oggetto (in prosieguo: lo «Stato membro di esecuzione») per il quale le autorità di un altro Stato membro (in prosieguo: lo «Stato membro segnalante») hanno inserito una segnalazione nel SIS II.
35. L’articolo 39, paragrafo 1, della decisione 2007/533 impone alle autorità dello Stato membro di esecuzione di mettersi in contatto con le autorità dello Stato membro segnalante «per concordare le misure necessarie». A sua volta, il paragrafo 3 di tale disposizione impone allo Stato membro di esecuzione di «adotta[re] misure conformi alla propria legislazione».
36. Come ha recentemente sottolineato l’avvocato generale Pikamäe, la formulazione della citata disposizione non è un esempio di precisione. Tuttavia, la sezione 2.2.2 dell’appendice 2 del manuale Sirene – che ha lo scopo di fornire chiarezza in merito all’azione che lo Stato membro di esecuzione deve intraprendere – spiega che tale azione si articola intorno alle seguenti tre azioni: in primo luogo, il sequestro dell’oggetto o l’adozione di tutte le misure cautelari necessarie, in secondo luogo, l’identificazione della persona in possesso dell’oggetto e, in terzo luogo, la presa di contatto con l’ufficio Sirene dello Stato membro segnalante al fine di concordare le misure necessarie (7).
37. Ciò detto, affronterò ora il primo tema sollevato dalle questioni pregiudiziali, vale a dire se l’articolo 39 della decisione 2007/533 imponga agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II.
B. L’articolo 39 della decisione 2007/533 impone agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un veicolo?
38. Per affrontare tale problematica, occorre rilevare, in via preliminare, che le diverse osservazioni presentate nell’ambito del presente procedimento contengono opinioni divergenti quanto al modo in cui si debba rispondere alla questione in esame. Mentre i governi di Lettonia e Lituania ritengono che l’articolo 39 della decisione 2007/533 imponga agli Stati membri di introdurre una norma in tal senso, i governi dei Paesi Bassi e del Portogallo sostengono la tesi opposta. Da parte sua, la Commissione assume una posizione in qualche modo intermedia tra le due tesi citate: l’articolo 39 della decisione 2007/533 osta, almeno inizialmente, all’immatricolazione del veicolo. Tuttavia, uno Stato membro non sarebbe più tenuto, secondo la Commissione, a vietare l’immatricolazione del veicolo qualora sia stato raggiunto l’obiettivo per il quale la segnalazione è stata inserita nel SIS II.
39. In sintesi, benché gli elementi dedotti dai governi lettone e lituano nonché dalla Commissione diano luogo a considerazioni pertinenti, sono sostanzialmente d’accordo con i governi dei Paesi Bassi e del Portogallo.
40. Occorre anzitutto ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (8).
41. Nel caso di specie, è indubbio che l’articolo 39 della decisione 2007/533 è formulato in termini ampi e generali. Lo stesso vale, di fatto, anche per la sezione 2.2.2 dell’appendice 2 del manuale Sirene, che, come rilevato al precedente paragrafo 36, precisa l’esatta azione che le autorità dello Stato membro di esecuzione devono adottare prima di mettersi in contatto con le autorità dello Stato membro segnalante.
42. Nessuna delle due disposizioni fa d’altronde espresso riferimento all’esistenza di un obbligo degli Stati membri di vietare l’immatricolazione dei veicoli segnalati nel SIS II. Non si può neppure, a mio avviso, interpretare siffatto obbligo come se fosse implicitamente previsto in tali disposizioni.
43. La sezione 2.2.2 dell’appendice 2 del manuale Sirene menziona «tutte le misure cautelari necessarie» come un’alternativa al sequestro dell’oggetto individuato, mentre l’articolo 39, paragrafo 1, della decisione 2007/533 si riferisce unicamente alle «misure necessarie» che devono essere concordate con lo Stato membro segnalante. Pertanto, le misure cautelari che lo Stato membro di esecuzione deve adottare unilateralmente sono previste solo in quanto sostituti del (presumibilmente più efficace) sequestro dell’oggetto in questione, mentre le misure da adottare a seguito dello scambio di informazioni tra le autorità dello Stato membro di esecuzione e dello Stato membro segnalante sono quelle concordate da tali autorità.
44. L’esistenza di un significativo margine di manovra per lo Stato membro di esecuzione in tale contesto è ulteriormente corroborata dall’articolo 39, paragrafo 3, della decisione 2007/533, secondo il quale le misure necessarie devono essere «conformi alla propria legislazione».
45. Di conseguenza, non ravviso nell’articolo 39 della decisione 2007/533 nessun elemento testuale che suggerisca l’obbligo, espresso o implicito, per lo Stato membro di esecuzione di adottare determinate misure specifiche che vadano al di là di un eventuale sequestro dell’oggetto (o di misure equivalenti) e dell’identificazione della persona in possesso dell’oggetto. In particolare, nulla indica l’esistenza di un obbligo per gli Stati membri di vietare l’immatricolazione dei veicoli segnalati nel SIS II (9).
46. Tale constatazione sembra avvalorata da un’interpretazione sistematica delle pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione e degli elementi correlati della normativa dell’Unione.
47. Anzitutto, nessuna disposizione o considerando della decisione 2007/533 fornisce dettagli ulteriori sulle modalità con cui gli Stati membri devono (o, eventualmente, possono) adempiere il loro obbligo di «adotta[re] misure conformi alla propria legislazione» ai sensi dell’articolo 39 della medesima decisione. Peraltro, come ho già rilevato, il manuale Sirene non contiene alcuna indicazione in tal senso oltre a quanto previsto nella sezione 2.2.2 dello stesso (10).
48. In secondo luogo, come suggerito dal governo dei Paesi Bassi, è utile fare riferimento al regolamento n. 1986/2006, trattandosi del regolamento che concede l’accesso ai dati inseriti nel SIS II ai servizi competenti negli Stati membri per il rilascio delle carte di circolazione dei veicoli. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento di cui trattasi, letto in combinato disposto con il considerando 8 di quest’ultimo, spiega che tale accesso è riconosciuto ai servizi competenti allo scopo amministrativo «di verificare se i veicoli di cui è richiesta l’immatricolazione non siano stati rubati, altrimenti sottratti o smarriti o non siano ricercati a fini di prova in un procedimento penale». È pertanto probabile che se il legislatore dell’Unione avesse voluto impedire a tali autorità di immatricolare un veicolo per il quale esse individuano una segnalazione nel SIS II, lo stesso avrebbe espressamente previsto una disposizione in tal senso nel regolamento in oggetto.
49. Mi pare, quindi, che non introdurre alcuna precisazione relativa alle misure esatte che gli Stati membri devono adottare ai fini dell’esecuzione di una segnalazione presente nel SIS II in forza dell’articolo 38 della decisione 2007/533 sia stata una scelta consapevole del legislatore dell’Unione. Quest’ultimo intendeva lasciare agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità al riguardo.
50. In tale prospettiva e nel rispetto di tale margine discrezionale, osservo che diversi Stati membri di fatto autorizzano, o quantomeno non si oppongono espressamente, all’immatricolazione dei veicoli anche nel caso in cui nel SIS II sia stata inserita una segnalazione per un siffatto veicolo. Infatti, l’immatricolazione è solo il processo formale di determinazione del proprietario o dell’utilizzatore di un veicolo, prevalentemente ai fini dell’imposizione fiscale o dell’accertamento delle violazioni della legge.
51. Tuttavia, i governi lettone e lituano sostengono che un’interpretazione più rigorosa dell’articolo 38 della decisione 2007/533 sarebbe più conforme agli obiettivi generali perseguiti da tale decisione e che l’interpretazione suggerita nelle presenti conclusioni priverebbe in parte di effettività l’articolo 39 della decisione 2007/533.
52. A tal riguardo, si deve riconoscere che una misura nazionale che vieta l’immatricolazione dei veicoli segnalati risulta idonea a contribuire ad «assicurare un elevato livello di sicurezza nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea», il che costituisce lo scopo fondamentale del SIS II (11). Allo stesso modo, una misura del genere risulta altresì idonea a rafforzare l’effettività delle segnalazioni inserite nel SIS II ai sensi dell’articolo 38 della decisione 2007/533.
53. Infatti, sebbene una disposizione nazionale che vieti in maniera assoluta l’immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II non costituisca una misura diretta al sequestro di tale veicolo o al suo utilizzo come prova in un procedimento penale, una siffatta misura può nondimeno contribuire ad impedire l’utilizzo o la vendita del veicolo di cui trattasi, minimizzando in tal modo il rischio che il citato veicolo sfugga al sequestro o che non possa essere utilizzato come prova in un procedimento penale. Per tale ragione, una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nella presente causa può effettivamente aiutare le autorità competenti ad adottare le misure necessarie per l’esecuzione di una segnalazione e la realizzazione degli obiettivi enunciati all’articolo 38 della decisione 2007/533.
54. In ogni caso, tali argomenti non conducono necessariamente alla conclusione che sia in effetti obbligatorio, per gli Stati membri, introdurre una norma come quella di cui trattasi nei loro ordinamenti nazionali.
55. Oltre ai summenzionati elementi testuali, non si deve dimenticare in cosa consiste essenzialmente il SIS II e come dovrebbe funzionare. Il SIS II è – come il nome stesso chiarisce in modo inequivocabile – un sistema d’informazione (12). La decisione 2007/533 mira ad istituire e a disciplinare un sistema comune d’informazione (13), il cui scopo immediato è quello di «sostene[re] la cooperazione operativa fra autorità di polizia e giudiziarie in campo penale» (14).
56. Di conseguenza, la decisione 2007/533 è, fondamentalmente, uno strumento adottato allo scopo di istituire un sistema d’informazione e di stabilire le norme necessarie per rendere operativo tale sistema: chi deve gestire il sistema, quali informazioni devono essere incluse e come, quando le informazioni devono essere aggiunte e cancellate, e così via. La filosofia alla base del SIS II è semplice: le autorità nazionali dovrebbero scambiarsi informazioni e instaurare una cooperazione.
57. Per contro, la decisione 2007/533 non mira a stabilire norme sostanziali su ciò che le autorità nazionali devono fare al di là di quanto espressamente previsto nell’allegato 2 del manuale Sirene, vale a dire, (i) il sequestro dell’oggetto (o l’adozione di misure cautelari equivalenti) e l’identificazione della persona in possesso di tale oggetto, e (ii) la cooperazione con le autorità al livello appropriato stabilito.
58. Siffatte norme non sono armonizzate dal diritto dell’Unione, bensì sono interamente disciplinate dal diritto nazionale (15). Ciò avviene, anche se tali norme sono idonee (i) a contribuire all’obiettivo di assicurare un elevato livello di sicurezza nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e/o (ii) ad accrescere l’effettività delle segnalazioni inserite nel SIS II.
59. Riguardo a quest’ultimo aspetto, vorrei aggiungere che, nel sistema dell’Unione, il principio di effettività implica, anzitutto, che l’interpretazione delle norme dell’Unione garantisca un minimo di effettività al fine di evitare di ridurre la loro esistenza ad una mera formalità e di escludere interpretazioni che conducono a risultati assurdi o errati. Il principio di effettività non dovrebbe essere inteso come un mezzo per massimizzare la portata e l’efficacia delle norme dell’Unione, soprattutto laddove ciò vada al di là delle chiare intenzioni del legislatore dell’Unione (16).
60. In conclusione, ritengo che l’articolo 39 della decisione 2007/533 non imponga agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II.
61. Tuttavia, mi sembra altrettanto evidente che nessun elemento della decisione 2007/533 osti, almeno in linea di principio, a che gli Stati membri introducano una norma in tal senso. Come menzionato ai precedenti paragrafi 52 e 53, una misura del genere può di fatto garantire che gli oggetti indicati in una segnalazione, una volta rinvenuti, possano essere successivamente sequestrati o utilizzati come prova in un procedimento penale, contribuendo in tal modo alla realizzazione dei principali obiettivi perseguiti con l’istituzione del SIS II.
62. Tuttavia, come qualsiasi altra norma o misura nazionale adottata al fine di attuare la normativa dell’Unione a livello nazionale, una siffatta disposizione deve essere compatibile con le altre norme e gli altri principi derivanti dal diritto dell’Unione più in generale, tra cui la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
63. Quest’ultima precisazione mi porta ad affrontare la questione se la risposta sopra citata valga in circostanze in cui la segnalazione nel SIS II non è più considerata pertinente in quanto lo scopo per il quale tale segnalazione è stata inserita è stato raggiunto.
C. L’articolo 39 osta a che gli Stati membri vietino l’immatricolazione di un veicolo quando una segnalazione nel SIS II non è più considerata pertinente?
64. Occorre ricordare che spetta unicamente al giudice nazionale valutare e accertare le circostanze di fatto del caso di specie. Dalla decisione di rinvio risulta che, secondo il giudice del rinvio, la segnalazione inserita nel SIS II per il veicolo di cui trattasi non è più pertinente.
65. Se tale premessa è esatta, il giudice del rinvio rileva che una norma nazionale che vieta in modo assoluto l’immatricolazione di un veicolo per il quale è stata inserita una segnalazione nel SIS II e che non può essere adattata a circostanze individuali particolari, ad esempio qualora tale segnalazione non sia più pertinente o aggiornata, solleva interrogativi circa la compatibilità di siffatta norma nazionale con il diritto dell’Unione, in particolare con il diritto di proprietà e il principio di proporzionalità.
66. Al fine di fornire al giudice nazionale una risposta il più possibile utile, esaminerò anzitutto la questione relativa al momento in cui una segnalazione debba essere cancellata (1), prima di esaminare la fondatezza di tali osservazioni del giudice del rinvio (2).
1. Cancellazione di una segnalazione
67. L’articolo 45 della decisione 2007/533 stabilisce i termini di conservazione delle segnalazioni relative a oggetti. Da tale disposizione, letta alla luce del considerando 13 della medesima decisione, risulta che le segnalazioni devono essere conservate esclusivamente per il periodo necessario a realizzare gli obiettivi per i quali sono state inserite. Non appena le condizioni di una segnalazione non sussistono più, lo Stato membro segnalante la deve cancellare senza indugio (17). Nel manuale Sirene è prevista una spiegazione circa il momento in cui si ritiene che una segnalazione relativa ad un oggetto abbia realizzato il suo obiettivo e debba essere cancellata (18).
68. Tuttavia, dall’articolo 39 della decisione 2007/533, e più in generale dal manuale Sirene, risulta che la cooperazione mediante comunicazione, in particolare sotto forma di (i) un primo contatto al fine di concordare le misure da adottare e (ii) una comunicazione supplementare mediante lo scambio di informazioni supplementari, è indispensabile per l’esecuzione di una segnalazione e necessaria per raggiungere l’obiettivo per il quale una segnalazione è stata inserita nel SIS II.
69. Non occorre sottolineare che la comunicazione circa la localizzazione dell’oggetto allo Stato membro segnalante non equivale al raggiungimento di un accordo sulle misure da adottare. La comunicazione di tali informazioni non è che una fase (quella iniziale) dell’intero processo. A tal riguardo, è legittimo che le autorità dello Stato membro di esecuzione si aspettino che, dopo aver instaurato il contatto, le autorità dello Stato membro segnalante rispondano in modo tale che possano essere intraprese ulteriori azioni per raggiungere lo scopo per cui la segnalazione è stata in partenza inserita nel SIS II.
70. Se tale cooperazione ha luogo, l’oggetto di cui trattasi sarà probabilmente consegnato alle autorità dello Stato membro segnalante dopo il suo sequestro iniziale. In tale contesto, l’obiettivo della segnalazione si riterrà raggiunto ed essa dovrebbe quindi essere cancellata.
71. Tuttavia, esistono inevitabilmente circostanze in cui le autorità dello Stato membro di esecuzione avviano una cooperazione – spesso dopo aver sequestrato l’oggetto in questione – mettendosi in contatto con le autorità dello Stato membro segnalante, ma queste ultime non rispondono o non intraprendono alcuna azione.
72. Secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, risulta in effetti che la causa nel procedimento principale possa effettivamente costituire un esempio di questa situazione (19). Infatti, dopo aver individuato il veicolo di cui trattasi, le autorità lituane si sono messe in contatto con le autorità bulgare per stabilire le opportune misure da adottare. Tuttavia, mi sembra di capire che, nonostante sia trascorso un notevole lasso di tempo, le autorità bulgare non abbiano finora reagito.
73. A mio avviso, in tali circostanze, un giudice nazionale può ben ritenere che l’obiettivo perseguito da una segnalazione inserita nel SIS II sia stato, almeno in parte, raggiunto. Infatti, le autorità dello Stato membro di esecuzione hanno reagito a una segnalazione e hanno avviato contatti con i loro omologhi dello Stato membro segnalante. È stata così resa possibile una cooperazione tra le rispettive amministrazioni nazionali.
74. Il sistema di segnalazione alla base del SIS II si fonda sul principio della fiducia reciproca, che costituisce il fondamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (20). Tale fiducia reciproca implica che le autorità dello Stato membro segnalante siano, in linea di principio, competenti a decidere se una segnalazione inserita nel SIS II sia pertinente e aggiornata. Le autorità dello Stato membro di esecuzione devono, di norma, fidarsi di tale constatazione e non possono, in linea di principio, metterla in discussione non tenendo conto di una siffatta segnalazione.
75. Ciò premesso, la fiducia reciproca non può diventare una forma di fiducia cieca (21). Pertanto, se le autorità dello Stato membro di esecuzione si mettono in contatto con i loro omologhi, adempiendo così il loro dovere di leale cooperazione, ma le autorità dello Stato membro segnalante non reagiscono entro un termine ragionevole, nella fattispecie tre anni, le autorità dello Stato membro di esecuzione dovrebbero poter considerare che la segnalazione in questione non sia più pertinente e possono non tenerne conto (22).
76. Resta comunque il fatto che, ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 2, della decisione 2007/533, solo lo Stato membro che ha effettuato la segnalazione può cancellarla. Di conseguenza, non possono essere le autorità dello Stato membro di esecuzione a cancellarla e, fintantoché tale segnalazione rimane nel sistema, esse sono tenute ad adottare le misure previste dalla normativa dell’Unione in materia.
77. Tuttavia, nulla impedisce alle autorità dello Stato membro di esecuzione di rettificare e/o modificare, a seconda delle circostanze del caso di specie, le misure adottate al fine di eseguire una segnalazione che non sono prescritte da una disposizione del diritto dell’Unione. Ciò si verifica, come sopra esposto, nel caso di una norma nazionale come quella di cui trattasi. Pertanto, tali autorità, dopo essersi messe in contatto con quelle che hanno inserito la segnalazione in oggetto e in assenza di una risposta da parte di queste ultime entro un termine ragionevole, potrebbero benissimo decidere che non deve più essere applicato il divieto di immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II qualora giungano alla conclusione che tale segnalazione, pur trovandosi ancora nel sistema, non è più pertinente (23).
78. In ogni caso, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se uno Stato membro sia tenuto a revocare un divieto di immatricolazione di un veicolo segnalato nel SIS II qualora giunga alla conclusione che tale segnalazione, pur trovandosi ancora nel sistema, non è più pertinente. In altri termini, il giudice del rinvio chiede se il diritto dell’Unione osti ad una norma nazionale che vieta l’immatricolazione di un oggetto, come un veicolo, per il quale è stata inserita una segnalazione nel SIS II, qualora la segnalazione non sia più ritenuta pertinente.
79. A tal riguardo, concordo con il giudice del rinvio sul fatto che una siffatta norma nazionale può effettivamente dare luogo a vari timori riguardo al diritto di proprietà sancito dall’articolo 17 della Carta, secondo cui ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli e di disporne. Pertanto, mi accingo ora a esaminare tale aspetto.
2. Diritto di proprietà e proporzionalità
80. In primo luogo, occorre ricordare che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta vincolano gli Stati membri quando operano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (24). La norma nazionale di cui trattasi, che collega l’immatricolazione di un veicolo ad una segnalazione inserita nel SIS II, ai sensi di specifiche disposizioni della decisione 2007/533, nonché di norme previste nel manuale Sirene, rientra naturalmente nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. In quanto tale, la norma in oggetto deve rispettare i diritti fondamentali sanciti dalla Carta.
81. Ciò premesso, non ho alcuna difficoltà a concludere che una norma nazionale come quella di cui trattasi costituisce una limitazione al diritto di proprietà. Infatti, in forza di tale disposizione, la persona che è in possesso di un veicolo per il quale è stata inserita una segnalazione nel SIS II può trovarsi nell’impossibilità di utilizzarlo o di disporne nel modo che desidera (25).
82. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, possono essere apportate limitazioni all’esercizio dei diritti ivi riconosciuti, purché tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
83. Come ho già rilevato, una siffatta norma nazionale può facilitare l’esecuzione di una segnalazione nella misura in cui il divieto da essa sancito contribuisca a minimizzare il rischio che il veicolo di cui trattasi sfugga al sequestro o non possa essere usato come prova in un procedimento penale.
84. Occorre ricordare che le segnalazioni inserite nel SIS II ai sensi dell’articolo 38 della decisione 2007/533 riguardano oggetti che sono stati spesso rubati, altrimenti sottratti o smarriti, o che addirittura possono costituire un pericolo per la società in generale, ad esempio nel caso delle armi da fuoco. L’esecuzione di tali segnalazioni avviene quindi affinché un determinato oggetto possa essere sequestrato o utilizzato come prova in un procedimento penale, nell’interesse generale della collettività. Infatti, il sequestro di oggetti pericolosi riduce la loro presenza sulle strade d’Europa, mentre il sequestro e l’uso come prove in un procedimento penale di oggetti rubati o sottratti contribuisce a rendere giustizia alle vittime di reato.
85. Non vi è dunque alcun dubbio che una norma nazionale che impedisca l’immatricolazione di un veicolo finché la segnalazione di tale oggetto non sia più presente nel SIS II è adottata nell’interesse della collettività e mira a contribuire alle finalità complessive di interesse generale perseguite dall’Unione, in particolare, nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
86. In ogni caso, ritengo che, in ragione di talune caratteristiche, una norma come quella di cui trattasi possa comportare ingerenze inutili e sproporzionate nel diritto di proprietà di determinati individui.
87. Infatti, la norma nazionale di cui trattasi si applica ad infinitum. In altri termini, la limitazione ivi prevista per quanto riguarda il momento in cui un veicolo può essere immatricolato può essere imposta per un periodo di tempo indefinito perché, fintanto che una segnalazione di un determinato veicolo inserita nel SIS II è presente sul sistema, semplicemente non è possibile immatricolare il veicolo in questione in Lituania.
88. Inoltre, tale norma nazionale non può essere adeguata a circostanze individuali particolari, ad esempio al fatto che una segnalazione non sia più pertinente. Pertanto, essa non conferisce alle autorità che si pronunciano sull’immatricolazione di un veicolo la possibilità di decidere sull’applicabilità di tale limitazione.
89. A mio avviso, una norma nazionale come quella in oggetto va ampiamente al di là di quanto necessario per conseguire gli obiettivi di interesse generale perseguiti e incide in modo sproporzionato sul diritto di proprietà dei singoli che si trovano in una situazione come quella del caso di specie, vale a dire quando è stato raggiunto l’obiettivo per il quale nel SIS II è stata inserita la segnalazione di un veicolo e, pertanto, la segnalazione avrebbe dovuto essere cancellata dallo Stato membro segnalante, ma tale azione non è stata ancora compiuta.
90. Se si presentano tali circostanze, diventa difficile fare i conti con l’idea che una siffatta limitazione del diritto di proprietà, nella forma della norma nazionale di cui trattasi nella sua attuale formulazione, continui ad essere necessaria ai fini dell’esecuzione della stessa segnalazione o, più in generale, per le finalità e il buon funzionamento del SIS II.
91. Mi pare che l’impossibilità per un individuo di utilizzare o di disporre di un veicolo nel modo che desidera, in quanto la segnalazione di tale oggetto è ancora presente nel SIS II, pregiudichi in modo sproporzionato il diritto di proprietà di tale individuo, quando il motivo per il quale tale segnalazione rimane nel sistema è costituito dall’assenza di reazione e di cooperazione dello Stato membro segnalante con le autorità dello Stato membro che ha individuato l’oggetto in esame.
92. Pertanto, sono portato a concludere che una norma nazionale la quale preveda un divieto assoluto e illimitato di immatricolazione di un veicolo va oltre quanto necessario e costituisce un’ingerenza sproporzionata nel diritto di proprietà sancito dall’articolo 17 della Carta nel caso in cui una segnalazione nel SIS II non sia oggettivamente più pertinente nonostante la segnalazione sia ancora presente nel sistema.
V. Conclusione
93. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) come segue:
– L’articolo 39 della decisione 2007/533/GAI del Consiglio sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) non impone né impedisce agli Stati membri di vietare l’immatricolazione di un oggetto, quale un veicolo, segnalato nel SIS II.
– L’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea osta a una norma nazionale che vieti in modo assoluto e illimitato l’immatricolazione di un veicolo, anche nel caso in cui nel SIS II continui ad essere presente una segnalazione nonostante il fatto che essa non sia più ritenuta pertinente.