SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 7. julija 2022(1)
Zadeva C‑88/21
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai
ob udeležbi
Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve))
„Predhodno odločanje – Druga generacija schengenskega informacijskega sistema (SIS II) – Sklep 2007/533/PNZ – Člena 38 in 39 – Razpisi ukrepov za stvari zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih – Izvršitev zahtevanega ukrepa na podlagi razpisa ukrepa – Nacionalno pravilo, ki prepoveduje registracijo vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa – Izbris razpisov ukrepov – Člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Sorazmernost“
I. Uvod
1. Predsedniki držav oziroma vlad peščice držav članic so se 14. junija 1985 zbrali v majhni luksemburški občini, da bi podpisali prvi sporazum (Schengenski sporazum),(2) ki je bil podlaga za vzpostavitev evropskega območja brez nadzora na notranjih mejah, to je schengenskega območja.
2. V naslednjih letih se to skupno evropsko območje ni razvijalo le z vidika velikosti (geografsko, to je zaradi povečanja števila držav članic pogodbenic), ampak tudi z vidika korpusa prava Unije, imenovanega schengenski pravni red,(3) ki zagotavlja pravilno delovanje schengenskega območja in ureja sodelovanje med državami članicami.
3. Medtem ko je napredek, ki je privedel do vzpostavitve območja brez notranjih meja, državljanom Unije omogočil prosto gibanje, se je vzporedno z njim povečevala odgovornost za vzpostavitev in zagotavljanje visoke stopnje varnosti na ozemlju držav članic z ukrepi, ki so na eni strani namenjeni preprečevanju kriminalitete in boju proti njej, na drugi strani pa izboljšanju usklajevanja in sodelovanja med policijskimi in pravosodnimi organi. Povsem očitno je namreč, da prost pretok neizogibno prispeva tudi k lažjemu izvajanju čezmejne kriminalne dejavnosti.
4. Ta zadeva se nanaša na eno od ključnih orodij, ki je bilo vzpostavljeno zaradi uresničevanja navedene odgovornosti, in sicer na drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema (v nadaljevanju: SIS II), ki je namenjen prav zagotavljanju visoke stopnje varnosti in upravljanju meja v Evropi. V tem okviru je Sodišče zaprošeno za razlago enega od glavnih instrumentov, ki urejajo SIS II, to je Sklepa Sveta 2007/533/PNZ o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II),(4) natančneje njegovega člena 39.
5. V obravnavani zadevi bo imelo Sodišče priložnost pojasniti obveznosti in diskrecijsko pravico, ki jih imajo pristojni organi držav članic v okoliščinah, v katerih je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa zaradi zasega določene stvari ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih, ki pa ni več upošteven.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Sklep 2007/533
6. V skladu s členom 3(1) Sklepa 2007/533 se v tem sklepu uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
„(a) ,razpis ukrepa‘ pomeni niz podatkov, vnesenih v SIS II, ki pristojnim organom omogoča identifikacijo osebe ali stvari za namene sprejetja posebnega ukrepa;
(b) ,dopolnilni podatki‘ pomenijo podatke, ki niso shranjeni v SIS II, so pa povezani z razpisi ukrepov v SIS II, ki se izmenjajo v naslednjih primerih:
[…]“.
7. Člen 8(1) Sklepa 2007/533 določa, da se „[d]opolnilni podatki […] izmenjujejo prek komunikacijske infrastrukture v skladu z določbami Priročnika [SIRENE] […]“.
8. Poglavje IX Sklepa 2007/533, naslovljeno „Razpisi ukrepov za stvari zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih“, sestavljata člena 38 in 39. Člen 38, naslovljen „Cilji in pogoji izdaje razpisov ukrepov“, določa:
„1. Podatki o stvareh, ki so iskane zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih, se vnesejo v SIS II.
2. Vnesejo se naslednje kategorije lahko prepoznavnih stvari:
(a) motorna vozila z delovno prostornino nad 50 cm3, plovila in zrakoplovi;
[…]“.
9. Člen 39 Sklepa 2007/533, naslovljen „Izvršitev ukrepa na podlagi razpisa“, določa:
„1. Če iskanje pokaže, da za najdeno stvar obstaja razpis ukrepa, se organ, ki je to ugotovil, poveže z organom, ki je izdal razpis ukrepa, da se dogovorita o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. […]
2. Podatke iz odstavka 1 se posreduje z izmenjavo dopolnilnih podatkov.
3. Država članica, ki je stvar izsledila, bo sprejela ukrepe v skladu z njeno nacionalno zakonodajo.“
10. Člen 45 Sklepa 2007/533, ki se nanaša na obdobje hranjenja razpisov ukrepov za stvari, določa:
„1. Razpisi ukrepov za stvari, vneseni v SIS II na podlagi [Sklepa 2007/533], se lahko hranijo le toliko časa, dokler je to potrebno za izpolnitev namena, zaradi katerega so bili vneseni.
[…]
3. Razpisi ukrepov za stvari, vneseni v skladu s členom 38, se hranijo največ deset let.
[…]“.
11. Člen 49(2) Sklepa 2007/533 določa:
„Samo država članica, ki izda razpis ukrepa, sme spreminjati, dodajati, popravljati, posodabljati ali brisati podatke, ki jih je vnesla.“
2. Uredba (ES) št. 1986/2006
12. Člen 1(1) in (2) Uredbe (ES) št. 1986/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o dostopu služb držav članic, pristojnih za izdajo potrdil o registraciji vozil, do druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II), določa:(5)
„1. Ne glede na člene 38, 40 in 46(1) [Sklepa 2007/533] imajo službe držav članic, pristojne za izdajo potrdil o registraciji vozil, kakor je določeno v Direktivi [Sveta] 1999/37/ES [z dne 29. aprila 1999 o dokumentih za registracijo vozil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 351)], dostop do podatkov, vnesenih v SIS II, v skladu s členom 35(2)(a), (b) in (f) [Sklepa 2007/533] izključno za preverjanje, ali so bila vozila za registracijo ukradena, protipravno odvzeta ali drugače odtujena oziroma se zahtevajo kot dokazno gradivo v kazenskih postopkih:
(a) podatki o motornih vozilih z delovno prostornino nad 50 cm3;
[…]
2. Službe iz odstavka 1, ki so vladne službe, imajo pravico do neposrednega dostopa do podatkov v SIS II.“
3. Priročnik SIRENE
13. Države članice si v okviru SIS II in v skladu z določbami Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2015/219 z dne 29. januarja 2015 o nadomestitvi Priloge k Izvedbenemu sklepu 2013/115/EU o Priročniku SIRENE in drugih izvedbenih ukrepih za drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema (SIS II)(6)in priloge k temu sklepu (v nadaljevanju: Priročnik SIRENE) izmenjujejo dopolnilne podatke v zvezi z razpisi ukrepov, vnesenimi v SIS II. Za učinkovito delovanje SIS II so za izmenjavo podatkov zadolženi uradi SIRENE.
14. Priročnik SIRENE je bil sprejet za lažje delo uradov SIRENE, da bi se bolje upoštevale operativne potrebe uporabnikov SIS II, vključenih v dejavnosti SIRENE, ter da bi se izboljšala usklajenost delovnih postopkov.
15. V uvodni izjavi 4 Priročnika SIRENE je med drugim navedeno, da „je treba razpis ukrepa, ki je bil vnesen v SIS II, ohraniti le toliko časa, dokler ne doseže namena, za katerega je bil vnesen“.
16. Oddelek 8 Priročnika SIRENE se posebej nanaša na „[r]azpis[e] ukrepov zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov (člen 38 Sklepa [2007/533])“. V oddelku 8.4 Priročnika SIRENE, naslovljenem „Izbris razpisov ukrepov zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih“, je določeno, da se razpis ukrepa izbriše v naslednjih primerih:
„(a) predmet je zasežen ali se po potrebni izmenjavi dopolnilnih podatkov med uradi SIRENE izvede enakovreden ukrep ali za predmet velja drug sodni ali upravni postopek (npr. sodni postopek o dobrovernem nakupu, spornem lastništvu ali pravosodno sodelovanje za dokaze);
(b) razpisu ukrepa poteče veljavnost, ali
(c) pristojni organ države članice izdajateljice izda odločbo o izbrisu.“
17. V skladu z oddelkom 2.2.2 Dodatka 2 k Priročniku SIRENE morajo organi države članice, ki je izsledila stvar, v skladu z nacionalno zakonodajo (i) zaseči stvar ali sprejeti vse potrebne varstvene ukrepe, (ii) identificirati osebo, ki ima stvar v posesti, in (iii) navezati stik z uradom SIRENE države članice izdajateljice.
B. Nacionalno pravo
18. Točka 3 Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro įsakymas Nr. 1V-324 dėl Lietuvos nacionalinės antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo (sklep št. 1V-324 ministra za notranje zadeve Republike Litve o odobritvi uredbe za litovsko nacionalno drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema) z dne 17. septembra 2007 (v nadaljevanju: določbe o nacionalnem SIS II) določa, da je litovski nacionalni SIS II (v nadaljevanju: N.SIS II) vzpostavljen in deluje na podlagi prava Unije.
19. V skladu s točko 25 nacionalnih določb o SIS II je javnemu podjetju Regitra odobren dostop do seznama podatkov N.SIS II o iskanih motornih vozilih in njihovih priklopnikih, nacionalne evidence registriranih vozil in dokumentov o registraciji iskanih motornih vozil.
20. V točkah od 13 do 13.3 Pravilnika o registraciji motornih vozil in priklopnih vozil, odobrenega s sklepom št. 260 ministra za notranje zadeve Republike Litve, z dne 25. maja 2001 (v nadaljevanju: pravilnik o registraciji) je določeno, da mora javno podjetje Regitra obvestiti policijo med drugim tudi v primerih, v katerih želi vlagatelj registrirati vozilo, katerega motor ali registrska številka ali vozilo kot tako je v litovskem N.SIS II vpisano v register iskanih vozil.
21. Točka 14 pravilnika o registraciji določa, da je mogoče vozila iz točke 13.1.1 navedenega pravilnika po tem, ko je v primerih, navedenih v točkah od 13.1 do 13.3 tega pravilnika, obveščena policija, registrirati šele po izbrisu teh vozil iz registra iskanih vozil, to je N.SIS II.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
22. D. R. je v Nemčiji 13. novembra 2015 na podlagi pogodbe, sklenjene z družbo A. M. Transports, kupil vozilo. To vozilo je bilo teden dni pozneje odjavljeno iz nemške evidence registriranih vozil in prepeljano v Litvo, kjer je bilo ponovno prodano drugi osebi.
23. Novi lastnik je skušal to vozilo 22. februarja 2016 registrirati v Litvi, vendar tega ni mogel storiti, saj je bil v SIS II za to vozilo vnesen razpis ukrepa, ki je bil 23. decembra 2015 izdan v Bolgariji, ker naj bi šlo za ukradeno vozilo.
24. Litovski organi so bolgarske organe obvestili, da je bilo vozilo najdeno in da je bila v zvezi z njim uvedena kazenska preiskava. Vendar je bila ta preiskava s sklepom okrožnega državnega tožilstva v kraju Marijampolė (Litva) z dne 21. septembra 2016 končana, saj je bilo ugotovljeno, da v Litvi ni bilo storjeno nobeno kaznivo dejanje. Zadevno vozilo je bilo na podlagi navedenega sklepa vrnjeno D. R., družbi NABKO HOLDING GRUP (Bolgarija), ki je bila lastnica vozila v času, ko naj bi bilo to ukradeno, pa so bili poslani tako uradno obvestilo kot tudi podatki D. R.
25. Vendar pristojni organi v Bolgariji več kot tri leta niso storili ničesar, da bi razpis ukrepa v zvezi s tem vozilom izbrisali iz SIS II.
26. D. R. je 20. februarja 2019 pri okrožni izpostavi javnega podjetja VĮ Regitra podal vlogo za registracijo vozila. Vendar je ta okrožna izpostava to vlogo zavrnilo. Čeprav je tožeča stranka zoper to odločbo vložila ugovor, je javno podjetje Regitra odločbo potrdilo na podlagi točke 14 pravilnika o registraciji, ker so bili podatki o iskanju tega vozila v Bolgariji vneseni v SIS II in so bili v tem sistemu še vedno navedeni.
27. Tožeča stranka je zoper odločbo Regitre vložila pritožbo pri Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (regionalno upravno sodišče, enota v Kaunasu, Litva). Po mnenju tega sodišča se zdi, da nacionalna določba, na katero se je javno podjetje Regitra sklicevalo pri potrditvi svoje prvotne odločbe, pomeni nesorazmerno omejitev lastninske pravice lastnika vozila in njegove pravice do razpolaganja z lastnino. Prepoved registracije vozila naj bi namreč veljala za nedoločen čas in naj je ne bi bilo mogoče prilagoditi posebnim okoliščinam posameznega primera.
28. Navedeno nacionalno sodišče je v teh okoliščinah odločilo, da zadevo predloži Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve), da bi to lahko preučilo ta vprašanja. To sodišče se strinja z dvomi, ki jih je izrazilo Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (regionalno upravno sodišče, enota v Kaunasu). Natančneje, ker naj bi bile nekatere določbe pravilnika o registraciji sprejete zaradi uresničevanja ciljev schengenskega pravnega reda in zagotavljanja splošnega delovanja SIS II, se predložitveno sodišče sprašuje, ali je ta pravilnik združljiv s pravom Unije.
29. V teh okoliščinah je Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 39 Sklepa [2007/533], zlasti odstavek 3 tega člena, razlagati tako, da je z njim naložena obveznost, da se prepove registracija stvari, za katere je bil izdan razpis ukrepa v schengenskem informacijskem sistemu, čeprav razpis ukrepa ni več upošteven (vozilo je bilo izsledeno; kazenski postopek v državi članici, v kateri je bilo vozilo izsledeno, je bil ustavljen, ker v tej državi članici ni bilo storjeno kaznivo dejanje; država, ki je vnesla razpis ukrepa, je bila obveščena, vendar ne stori ničesar za izbris razpisa ukrepa iz sistema)?
2. Ali je treba člen 39 Sklepa [2007/533], zlasti odstavek 3 tega člena, razlagati tako, da državi članici, ki je izsledila stvar, za katero je bil izdan razpis ukrepa v skladu s členom 38(1) tega sklepa, nalaga, da v nacionalnem pravu določi pravila, s katerimi bi bila prepovedana kakršna koli dejanja v zvezi z izsledeno stvarjo, razen dejanj, s katerimi bi bil dosežen cilj iz člena 38 (zaseg ali zagotovitev dokazov v kazenskem postopku)?
3. Ali je treba člen 39 Sklepa [2007/533], zlasti odstavek 3 tega člena, razlagati tako, da državi članici omogoča, da sprejme pravna pravila, s katerimi bi se določile izjeme od prepovedi registracije vozil, za katera je bil v SIS vnesen razpis ukrepa v skladu s členom 38 tega sklepa, potem ko so pristojni organi države članice sprejeli ustrezne ukrepe za obvestitev države, ki je vnesla razpis ukrepa, o najdeni stvari?“
30. Pisna stališča so predložile latvijska, litovska, nizozemska in portugalska vlada ter Evropska komisija.
IV. Analiza
31. Predložitveno sodišče s tremi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali člen 39 Sklepa 2007/533 državam članicam na eni strani nalaga, naj prepovejo registracijo vozila, za katero je bil v SIS II razpisan ukrep, in jim na drugi strani preprečuje, da bi predpisale odstopanja od take prepovedi v okoliščinah, v katerih se šteje, da ta razpis ukrepa ni več upošteven.
32. V nadaljevanju bom najprej zelo na kratko spomnil na besedilo in funkcijo člena 39 Sklepa 2007/533 (A), potem pa bom obravnaval prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, in sicer ali ta določba državam članicam nalaga, naj prepovejo registracijo vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa (B). Nato bom pojasnil, kdaj je treba tak razpis ukrepa izbrisati, na koncu pa se bom posvetil drugemu vprašanju predložitvenega sodišča, in sicer ali pravo Unije nasprotuje nacionalnemu pravilu, ki prepoveduje registracijo vozila, če razpis ukrepa ni več upošteven ali aktualen (C).
A. Kratka predstavitev člena 39 Sklepa 2007/533
33. SIS II, ki se uporablja od 9. aprila 2013, je bistveno orodje za zagotavljanje visoke stopnje varnosti na območju svobode, varnosti in pravice Unije ter za izvajanje določb schengenskega pravnega reda. Za doseganje teh ciljev je bil vzpostavljen sistem, ki varnostnim organom držav članic omogoča, da v SIS II vnesejo specifične informacije in si izmenjujejo dopolnilne podatke, na podlagi katerih lahko sprejmejo posebne ukrepe. V tem okviru SIS II vsebuje zlasti razpise ukrepov, ki se nanašajo na določene stvari, kot so bankovci, strelno orožje in vozila, ki so lahko ukradene, protipravno odvzete ali kako drugače odtujene.
34. V zvezi s takimi stvarmi se lahko razpis ukrepa v skladu s členom 38 Sklepa 2007/533 vnese med drugim zaradi zasega ali za zagotovitev dokazov v kazenskih postopkih. V tem okviru se člen 39 tega sklepa, ki je osrednja določba v obravnavani zadevi, nanaša na ukrepe, ki jih morajo sprejeti organi države članice, ki je izsledila stvar (v nadaljevanju: država članica izvršiteljica), za katero so organi druge države članice (v nadaljevanju: država članica izdajateljica) vnesli razpis ukrepa v SIS II.
35. Člen 39(1) Sklepa 2007/533 organu države članice izvršiteljice nalaga, naj se poveže z organom države članice izdajateljice, „da se dogovorita o ukrepih, ki jih je treba sprejeti“. Odstavek 3 tega člena pa določa, da mora država članica izvršiteljica „spreje[ti] ukrepe v skladu z njeno nacionalno zakonodajo“.
36. Kot je nedavno poudaril generalni pravobranilec P. Pikamäe, besedilo te določbe ni zgled natančnosti. Vendar je iz oddelka 2.2.2 Dodatka 2 k Priročniku SIRENE, katerega namen je pojasniti ukrepe, ki jih mora sprejeti država članica izvršiteljica, razvidno, da tako ukrepanje zajema te tri ukrepe: prvič, zaseg stvari ali sprejetje vseh potrebnih varstvenih ukrepov; drugič, identifikacijo osebe, ki ima stvar v posesti, in tretjič, navezavo stika z uradom SIRENE države članice, ki je izdala razpis ukrepa, zaradi dogovora o potrebnih ukrepih.(7)
37. Na podlagi teh pojasnil se bom v nadaljevanju posvetil prvemu vprašanju, ki izhaja iz vprašanj za predhodno odločanje, in sicer ali člen 39 Sklepa 2007/533 državam članicam nalaga, naj prepovejo registracijo vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa.
B. Ali člen 39 Sklepa 2007/533 državam članicam nalaga, naj prepovejo registracijo vozila?
38. V okviru obravnave tega vprašanja je treba že na samem začetku opozoriti, da so v raznih stališčih, ki so bila predložena v tem postopku, navedena različna mnenja glede tega, kako bi bilo treba odgovoriti na to vprašanje. Latvijska in litovska vlada menita, da člen 39 Sklepa 2007/533 od držav članic dejansko zahteva, naj v zvezi s tem uvedejo posebno pravilo, medtem ko nizozemska in portugalska vlada menita ravno nasprotno. Komisija zagovarja stališče, ki je nekako med obema poloma: člen 39 Sklepa 2007/533 naj bi namreč vsaj na začetku nasprotoval registraciji vozila. Vendar naj državi članici registracije vozila po mnenju Komisije ne bi bilo več treba prepovedati, če je bil cilj, zaradi katerega je bil razpis ukrepa vnesen v SIS II, dosežen.
39. Povedano na kratko, čeprav so preudarki, ki izhajajo iz vidikov, na katere so opozorile latvijska in litovska vlada ter Komisija, upoštevni, se v bistvu strinjam z nizozemsko in portugalsko vlado.
40. Najprej je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je.(8)
41. V obravnavani zadevi ni sporno, da je besedilo člena 39 Sklepa 2007/533 zastavljeno široko in splošno. Enako pravzaprav velja tudi za besedilo oddelka 2.2.2 Dodatka 2 k Priročniku SIRENE, v katerem so, kot je bilo navedeno v točki 36 teh sklepnih predlogov, natančno pojasnjeni ukrepi, ki jih morajo sprejeti organi države članice izvršiteljice, preden se povežejo z organi države članice izdajateljice.
42. Nobena od teh določb izrecno ne napotuje na obveznost držav članic, da prepovejo registracijo vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa. Po mojem mnenju prav tako ni mogoča razlaga, da je taka obveznost v navedenih določbah posredno določena.
43. Besedilo oddelka 2.2.2 Dodatka 2 k Priročniku SIRENE se sklicuje na „vse potrebne varstvene ukrepe“, ki so navedeni kot alternativa zasegu izsledene stvari, medtem ko besedilo člena 39(1) Sklepa 2007/533 napotuje zgolj na „ukrep[e], ki jih je treba sprejeti“, in o katerih se je treba dogovoriti z državo članico izdajateljico. Varstveni ukrepi, ki jih mora enostransko sprejeti država članica izvršiteljica, so torej predvideni zgolj kot nadomestek za (nedvomno učinkovitejši) zaseg zadevne stvari, medtem ko so ukrepi, ki jih je treba sprejeti po izmenjavi informacij med organi države članice izvršiteljice in države članice izdajateljice, dejansko rezultat dogovora med temi organi.
44. Dejstvo, da ima država članica izvršiteljica v tem okviru zelo veliko manevrskega prostora, dodatno potrjuje tudi besedilo člena 39(3) Sklepa 2007/533, v skladu s katerim morajo biti ti ukrepi sprejeti „v skladu z njeno nacionalno zakonodajo“.
45. Zato v besedilu člena 39 Sklepa 2007/533 ne najdem nobenega elementa, ki bi kazal na obstoj izrecne ali posredne obveznosti, v skladu s katero bi morala država članica izvršiteljica sprejeti nekatere posebne ukrepe, ki bi presegali morebiten zaseg zadevne stvari (ali enakovredne ukrepe) in identifikacijo osebe, ki ima to stvar v posesti. Zlasti pa to besedilo ne vsebuje ničesar, kar bi kazalo na obstoj obveznosti, v skladu s katero bi morale države članice prepovedati registracijo vozil, za katera je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa.(9)
46. Zdi se, da to ugotovitev potrjuje tudi sistematična razlaga upoštevnih določb prava Unije in zakonodajnih aktov Unije, ki obstajajo na tem področju.
47. Prvič, Sklep 2007/533 ne vsebuje nobene določbe ali uvodne izjave, v kateri bi bilo dodatno pojasnjeno, kako naj bi (ali, če smo že pri tem, kako bi lahko) država članica izpolnila svojo obveznost in na podlagi člena 39 tega sklepa „sprejela ukrepe v skladu [s svojo] nacionalno zakonodajo“. Poleg tega Priročnik SIRENE, kot sem že navedel, v zvezi s tem razen elementov, ki so predvideni v oddelku 2.2.2 tega priročnika, ne vsebuje nobene druge navedbe.(10)
48. Drugič, v tem okviru je koristno opozoriti, kot je predlagala nizozemska vlada, na Uredbo št. 1986/2006,(11) saj imajo prav na podlagi te uredbe službe držav članic, pristojne za izdajo potrdil o registraciji vozil, dostop do podatkov, shranjenih v SIS II. V členu 1(1) te uredbe je v povezavi z njeno uvodno izjavo 8 pojasnjeno, da se pristojnim službam tak dostop zagotovi v upravne namene, in sicer za „preverjanje, ali so bila vozila za registracijo ukradena, protipravno odvzeta ali drugače odtujena oziroma se zahtevajo kot dokazno gradivo v kazenskih postopkih“. Če bi torej želel zakonodajalec Unije tem organom preprečiti registracijo vozila, za katero se ugotovi obstoj razpisa ukrepa v SIS II, bi to v eni od določb navedene uredbe tudi izrecno določil.
49. Zato se mi zdi, da se je zakonodajalec Unije zavestno odločil, da ne bo podrobneje opredelil nobenih natančnih ukrepov, ki jih morajo države članice na podlagi člena 38 Sklepa 2007/533 sprejeti zaradi izvršitve razpisa ukrepa, vnesenega v SIS II. Zakonodajalec Unije je torej nameraval državam članicam v zvezi s tem priznati široko diskrecijsko pravico.
50. S tega vidika in ob upoštevanju diskrecijske pravice držav članice ugotavljam, da več držav članic dejansko dopušča oziroma vsaj izrecno ne prepoveduje registracije vozil, tudi če je bil v SIS II v zvezi s takim vozilom vnesen razpis ukrepa. Registracija je nenazadnje zgolj formalni postopek, ki je namenjen določitvi lastnika vozila ali osebe, ki ima pravico do uporabe vozila, in ki se večinoma izvede zaradi obdavčitve ali odkrivanja morebitnih kršitev zakonodaje.
51. Vendar latvijska in litovska vlada trdita, da bi bila strožja razlaga člena 38 Sklepa 2007/533 skladnejša s splošnimi cilji, ki se uresničujejo s tem sklepom, in da bi razlaga, kakršno predlagam v teh sklepnih predlogih, členu 39 Sklepa 2007/533 delno odvzela njegov polni učinek.
52. V zvezi s tem je treba priznati, da se zdi, da bi lahko nacionalni ukrep, ki prepoveduje registracijo vozil, za katera je bil izdan razpis ukrepa, dejansko prispeval k zagotavljanju „visoke stopnje varnosti na območju svobode, varnosti in pravice Evropske unije“, kar je glavni cilj SIS II.(12) Prav tako se zdi, da je tak ukrep primeren za povečanje učinkovitosti razpisov ukrepov, ki se v SIS II vnesejo na podlagi člena 38 Sklepa 2007/533.
53. Čeprav nacionalno pravilo, ki določa brezpogojno prepoved registracije vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, ni ukrep, ki bi se uporabljal neposredno zaradi zasega tega vozila ali za zagotovitev dokazov v kazenskem postopku, pa je mogoče s takim ukrepom vseeno preprečiti, da bi se zadevno vozilo uporabljalo ali prodalo, zaradi česar se zmanjša nevarnost, da takega vozila ne bi bilo mogoče zaseči ali ga uporabiti kot dokaz v kazenskem postopku. Zato lahko nacionalno pravilo, kakršno je to v obravnavani zadevi, pristojnim organom dejansko pomaga pri sprejemanju ukrepov, potrebnih za izvršitev razpisa ukrepa, in doseganju ciljev, določenih v členu 38 Sklepa 2007/533.
54. Kakor koli že, na podlagi navedenih trditev kljub vsemu ni mogoče ugotoviti, da morajo države članice v nacionalni zakonodaji obvezno določiti pravilo, kakršno je obravnavano.
55. Poleg besedilnih elementov, ki sem jih obravnaval v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, pa ne gre pozabiti, kaj SIS II pravzaprav je in kako naj bi dejansko deloval. SIS II je, kot nedvoumno izhaja že iz njegovega imena, informacijski sistem.(13) Cilj Sklepa 2007/533 je vzpostavitev in pravna ureditev skupnega informacijskega sistema,(14) katerega neposredni namen je „podpira[ti] operativno sodelovanje med policijskimi in pravosodnimi organi v kazenskih zadevah“.(15)
56. Sklep 2007/533 je torej v svojem bistvu instrument, ki je bil sprejet zaradi vzpostavitve informacijskega sistema in določitve pravil, potrebnih za zagotovitev delovanja tega sistema: kdo naj s tem sistemom upravlja; kateri podatki naj se vanj vnašajo in kako; kdaj naj se podatki dodajajo in brišejo in tako dalje. Logika, na kateri temelji SIS II, je preprosta: nacionalni organi bi si morali izmenjevati informacije in vzpostaviti medsebojno sodelovanje.
57. Sklep 2007/533 pa ni namenjen določitvi materialnopravnih pravil, ki bi urejala vse druge dejavnosti, ki bi jih morali nacionalni organi izvajati poleg tistih, ki so izrecno navedene v Dodatku 2 k Priročniku Sirene, to je (i) zaseči stvari (ali sprejeti enakovredne varstvene ukrepe) in identificirati osebo, ki ima stvar v posesti, ter (ii) vzpostaviti sodelovanje z drugimi organi na ustrezni ravni.
58. Taka pravila namreč niso harmonizirana s pravom Unije, ampak jih ureja izključno nacionalno pravo.(16) To velja celo v primerih, v katerih lahko taka pravila (i) prispevajo k cilju zagotavljanja visoke stopnje varnosti na območju svobode, varnosti in pravice in/ali (ii) povečujejo učinkovitost razpisov ukrepov, vnesenih v SIS II.
59. V zvezi z zadnjenavedenim vidikom naj zgolj dodam, da načelo učinkovitosti v sistemu prava Unije pomeni predvsem to, da je treba z razlago pravil Unije zagotoviti vsaj najnižjo raven učinkovitosti, da bi preprečili, da bi ta pravila obstajala zgolj formalno, in izključili razlage, ki bi privedle do absurdnih ali neprimernih rezultatov. Načela učinkovitosti pa ni mogoče razumeti kot sredstvo za doseganje kar največjega obsega in učinkovitosti pravil Unije, zlasti kadar bi to preseglo jasno izraženo voljo zakonodajalca Unije.(17)
60. Skratka, menim, da člen 39 Sklepa 2007/533 državam članicam ne nalaga, naj prepovejo registracijo vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa.
61. Vendar menim, da je prav tako očitno, da Sklep 2007/533 ne vsebuje ničesar, kar bi državam članicam vsaj na načelni ravni preprečevalo, da ta vidik uredijo s posebnim pravilom. Kot je bilo navedeno v točkah 52 in 53 teh sklepnih predlogov, lahko tak ukrep dejansko omogoča, da se stvari, navedene v razpisu ukrepa, ko so enkrat izsledene, v nadaljevanju zasežejo ali uporabijo kot dokaz v kazenskem postopku, s čimer bi posledično prispeval k doseganju glavnih ciljev, zaradi katerih je bil SIS II vzpostavljen.
62. Vendar mora biti tako pravilo, podobno kot velja za vsa druga nacionalna pravila ali ukrepe, ki se sprejmejo zaradi izvajanja zakonodaje Unije na nacionalni ravni, združljivo z ostalimi pravili in načeli, ki izhajajo iz prava Unije v širšem smislu, vključno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
63. Na podlagi zadnjenavedenega preudarka bom v nadaljevanju razpravljal o vprašanju, ali je tako tudi v okoliščinah, v katerih se šteje, da razpis ukrepa v SIS II ni več upošteven, ker je bil namen, zaradi katerega je bil tak razpis ukrepa vnesen, že izpolnjen.
C. Ali člen 39 nasprotuje temu, da države članice prepovejo registracijo vozila, če se šteje, da razpis ukrepa v SIS II ni več upošteven?
64. Spomniti je treba, da je za presojo in ugotavljanje dejanskih okoliščin obravnavane zadeve pristojno le predložitveno sodišče. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da predložitveno sodišče meni, da razpis ukrepa, ki je bil v SIS II vnesen v zvezi z zadevnim vozilom, ni več upošteven.
65. Če je ta predpostavka pravilna, potem je treba navesti, da predložitveno sodišče poudarja, da se na podlagi nacionalnega pravila, ki določa brezpogojno prepoved registracije vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, in ki ga ni mogoče prilagoditi posebnim okoliščinam posameznega primera, v katerih na primer tak razpis ukrepa ni več upošteven ali aktualen, postavlja vprašanje glede združljivosti tega nacionalnega pravila s pravom Unije, zlasti z lastninsko pravico in načelom sorazmernosti.
66. Da bi nacionalnemu sodišču zagotovil karseda koristen odgovor, bom najprej preučil, kdaj je treba tak razpis ukrepa izbrisati (1), nato pa bom obravnaval utemeljenost navedb, ki jih je podalo predložitveno sodišče (2).
1. Izbris razpisa ukrepa
67. Člen 45 Sklepa 2007/533 določa obdobje hranjenja razpisov ukrepov za stvari. Iz te določbe v povezavi z uvodno izjavo 13 navedenega sklepa izhaja, da je treba razpise ukrepov hraniti le toliko časa, dokler je to potrebno za izpolnitev namena, zaradi katerega so bili vneseni. Ko pa pogoji za ohranitev razpisa ukrepa niso več izpolnjeni, ga mora država članica izdajateljica nemudoma izbrisati.(18) To, kdaj se šteje, da je razpis ukrepa za stvar dosegel svoj namen in ga je treba izbrisati, je pojasnjeno v Priročniku SIRENE.(19)
68. Vendar je iz člena 39 Sklepa 2007/533, splošneje pa tudi iz Priročnika SIRENE, jasno razvidno, da je sodelovanje na ravni obveščanja – zlasti v obliki (i) začetne navezave stika, namenjene sprejetju dogovora o ukrepih, ki jih je treba sprejeti, in (ii) dodatnega obveščanja z izmenjavo dopolnilnih podatkov – nepogrešljivo za izvršitev razpisa ukrepa in nujno za dosego cilja, zaradi katerega je bil razpis ukrepa vnesen v SIS II.
69. Ni treba posebej poudarjati, da obveščanje države članice izdajateljice o kraju, kjer se stvar nahaja, ni enakovredno sprejetju dogovora o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. Posredovanje takih informacij je le eden od (začetnih) korakov v celotnem postopku. V zvezi s tem lahko organi države članice izvršiteljice povsem upravičeno pričakujejo, da se bodo organi države članice izdajateljice po tem, ko bodo navezali stik, odzvali, da bi lahko sprejeli nadaljnje ukrepe, potrebne za dosego namena, zaradi katerega je bil razpis ukrepa prvotno sploh vnesen v SIS II.
70. Če se tako sodelovanje vzpostavi, bo zadevna stvar po zasegu najverjetneje predana organom države članice izdajateljice. V tem okviru se bo štelo, da je namen razpisa ukrepa izpolnjen in da je treba razpis ukrepa zato izbrisati.
71. Vendar zagotovo obstajajo okoliščine, v katerih organi države članice izvršiteljice vzpostavijo sodelovanje – pogosto po zasegu zadevne stvari – in sicer tako, da navežejo stik z organi države članice izdajateljice, ki pa se ne odzovejo ali ne sprejmejo nobenega ukrepa.
72. Glede na informacije, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, se zdi, da se je v postopku v glavni stvari dejansko zgodilo prav to.(20) Litovski organi so namreč po izsleditvi zadevnega vozila navezali stik z bolgarskimi organi, da bi se dogovorili o sprejetju ustreznih ukrepov. Kolikor razumem, pa se bolgarski organi doslej niso odzvali, čeprav je od takrat preteklo že precej časa.
73. Menim, da lahko nacionalno sodišče v teh okoliščinah povsem utemeljeno meni, da je bil cilj razpisa ukrepa, vnesenega v SIS II, vsaj delno dosežen. Organi države članice izvršiteljice so se namreč na ta razpis ukrepa odzvali in navezali stik s kolegi iz države članice izdajateljice. Sodelovanje med zadevnimi nacionalnimi organi je bilo torej omogočeno.
74. Sistem razpisovanja ukrepov, ki je bistvo SIS II, temelji na načelu vzajemnega zaupanja, ki je temeljni kamen območja svobode, varnosti in pravice.(21) To vzajemno zaupanje pomeni, da so organi države članice izdajateljice načeloma pristojni za odločanje, ali je razpis ukrepa v SIS II upošteven in aktualen. Organi države članice izvršiteljice pa morajo praviloma zaupati, da je tako, in v to načeloma ne smejo dvomiti ter skleniti, da takega razpisa ukrepa zato ne bodo upoštevali.
75. Seveda pa vzajemno zaupanje ne sme postati neke vrste slepo zaupanje.(22) Če torej organi države članice izvršiteljice navežejo stik s svojimi kolegi in tako izpolnijo dolžnost lojalnega sodelovanja, organi države članice izdajateljice pa se v nekem razumnem obdobju – v obravnavani zadevi gre za obdobje treh let – ne odzovejo, potem bi morali organi države članice izvršiteljice imeti možnost, da ugotovijo, da zadevni razpis ukrepa ni več upošteven in da jim ga ni treba upoštevati.(23)
76. To pa ne spremeni dejstva, da lahko razpis ukrepa v skladu s členom 49(2) Sklepa 2007/533 izbriše le država članica, ki je ta razpis ukrepa izdala. Organi države članice izvršiteljice tega sami ne morejo storiti in morajo, dokler je ta razpis ukrepa še vedno v sistemu, sprejeti ukrepe, ki so določeni v upoštevni zakonodaji Unije.
77. Kljub temu pa organom države članice izvršiteljice nič ne preprečuje, da glede na okoliščine posameznega primera spremenijo in/ali prilagodijo ukrepe, sprejete zaradi izvršitve razpisa ukrepa, ki niso predvideni v nobeni določbi prava Unije. To velja, kot sem že pojasnil, za nacionalno pravilo, kakršno je obravnavano. Zato je povsem mogoče, da se ti organi po tem, ko so navezali stik z organi, ki so vnesli zadevni razpis ukrepa, in se zadnjenavedeni organi v nekem razumnem obdobju niso odzvali, odločijo, da prepoved registracije vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, ne velja več, če ugotovijo, da ta razpis ukrepa, ki je sicer še vedno v sistemu, ni več upošteven.(24)
78. Predložitveno sodišče se v vsakem primeru v bistvu sprašuje, ali mora država članica odpraviti prepoved registracije vozila, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, če ugotovi, da ta razpis ukrepa, ki je sicer še vedno v sistemu, ni več upošteven. Povedano drugače, predložitveno sodišče sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje nacionalnemu pravilu, ki prepoveduje registracijo stvari, kot je vozilo, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, če se šteje, da ta razpis ukrepa ni več upošteven.
79. V zvezi s tem se strinjam s predložitvenim sodiščem, da lahko tako nacionalno pravilo dejansko vzbudi številne pomisleke glede lastninske pravice iz člena 17 Listine, ki določa, da ima vsakdo pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati in z njo razpolagati. Zato se bom v nadaljevanju posvetil temu vprašanju.
2. Lastninska pravica in sorazmernost
80. Najprej je treba opozoriti, da so temeljne pravice iz Listine za države članice, kadar ukrepajo znotraj področja uporabe prava Unije, zavezujoče.(25) Zadevno nacionalno pravilo, na podlagi katerega se vzpostavlja povezava med registracijo vozila in razpisom ukrepa, ki se v SIS II vnese v skladu s posebnimi določbami Sklepa 2007/533 in pravili iz Priročnika SIRENE, seveda spada na področje uporabe prava Unije. To pravilo mora biti torej skladno s temeljnimi pravicami, določenimi v Listini.
81. Glede na navedeno lahko brez težav ugotovim, da nacionalno pravilo, kakršno je to v obravnavani zadevi, pomeni omejitev lastninske pravice. Lahko se namreč zgodi, da oseba, ki ima v lasti vozilo, za katero je v SIS II vnesen razpis ukrepa, tega vozila zaradi takega pravila ne more uporabljati ali z njim razpolagati tako, kot želi.(26)
82. Vendar v skladu s členom 52(1) Listine velja, da se lahko omejitve uresničevanja pravic, priznanih v Listini, uvedejo samo, če so predpisane z zakonom, spoštujejo bistveno vsebino pravic in svoboščin ter so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
83. Kot sem že navedel, lahko tako nacionalno pravilo olajša izvršitev razpisa ukrepa, če prepoved, ki je v njem določena, prispeva k zmanjšanju nevarnosti, da zadevnega vozila ne bi bilo mogoče zaseči ali ga uporabiti kot dokaz v kazenskem postopku.
84. Opozoriti je treba, da se razpisi ukrepov, ki se na podlagi člena 38 Sklepa 2007/533 vnesejo v SIS II, nanašajo na stvari, ki so bile pogosto ukradene, protipravno odvzete ali drugače odtujene ali pa lahko celo ogrožajo širšo javnost, če gre na primer za strelno orožje. Taki razpisi ukrepov se torej izvršijo zato, da se konkretna stvar lahko zaseže ali uporabi kot dokaz v kazenskem postopku, kar je v splošnem interesu javnosti. Zaseg nevarnih predmetov je namreč namenjen zmanjšanju njihove prisotnosti na ulicah Evrope, medtem ko zaseg ukradenih in protipravno odvzetih stvari ter uporaba teh stvari kot dokazov v kazenskem postopku prispevata k zagotavljanju varstva pravic žrtev kaznivih dejanj.
85. Zato ni dvoma, da je bilo nacionalno pravilo, ki preprečuje registracijo vozila, dokler je za to stvar v SIS II vnesen razpis ukrepa, sprejeto v interesu javnosti in da je namen tega pravila prispevati k uresničevanju ciljev splošnega interesa, ki jim sledi Unija, zlasti na območju svobode, varnosti in pravice.
86. Ne glede na to pa menim, da lahko pravilo, kakršno je obravnavano, zaradi nekaterih lastnosti po nepotrebnem in nesorazmerno posega v lastninsko pravico nekaterih posameznikov.
87. Zadevno nacionalno pravilo se namreč uporablja ad infinitum. Povedano drugače, omejitev, ki je v tem pravilu določena v zvezi s tem, v katerem primeru je mogoče vozilo registrirati, lahko velja v nedogled, saj zadevnega vozila v Litvi preprosto ni mogoče registrirati, dokler v SIS II obstaja razpis ukrepa, ki je bil vnesen v zvezi s tem vozilom.
88. Poleg tega zadevnega nacionalnega pravila ni mogoče prilagoditi posebnim okoliščinam posameznega primera, kot je na primer dejstvo, da ta razpis ukrepa ni več upošteven. Organom, ki vodijo postopek registracije vozila, torej ne daje možnosti, da bi odločali o uporabi te omejitve.
89. Menim, da nacionalno pravilo, kakršno je to v obravnavani zadevi, zagotovo presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenih ciljev splošnega interesa, in nesorazmerno posega v lastninsko pravico posameznikov, ki se znajdejo v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, to je v okoliščinah, v katerih je namen, zaradi katerega je bil razpis ukrepa za vozilo vnesen v SIS II, že izpolnjen in v katerih bi morala država članica izdajateljica tak razpis ukrepa posledično izbrisati, pa tega še ni storila.
90. Če take okoliščine dejansko nastanejo, potem je težko sprejeti stališče, da je taka omejitev lastninske pravice – to je v obliki nacionalnega pravila, ki se zdaj uporablja v obravnavani zadevi – še vedno potrebna za izvršitev zadevnega razpisa ukrepa oziroma, splošneje, za dosego ciljev in zagotavljanje pravilnega delovanja SIS II.
91. Zdi se mi, da to, da posameznik vozila ne more uporabljati ali z njim razpolagati tako, kot želi, ker je razpis ukrepa za to stvar še vedno v SIS II, nesorazmerno posega v lastninsko pravico tega posameznika, če je razlog, zaradi katerega je ta razpis ukrepa še vedno v sistemu, povezan s tem, da se organi države članice izdajateljice ne odzovejo in ne vzpostavijo sodelovanja z organi države članice izvršiteljice, ki je zadevno stvar izsledila.
92. Zato ugotavljam, da nacionalno pravilo, ki določa brezpogojno in neomejeno prepoved registracije vozila, v okoliščinah, v katerih razpis ukrepa v SIS II z objektivnega vidika ni več upošteven, čeprav še naprej ostaja v sistemu, presega to, kar je potrebno, in pomeni nesorazmeren poseg v lastninsko pravico iz člena 17 Listine.
V. Predlog
93. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve), odgovori:
– Člen 39 Sklepa Sveta 2007/533/PNZ o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) državam članicam ne nalaga, naj prepovejo registracijo stvari, kot je vozilo, za katero je bil v SIS II vnesen razpis ukrepa, obenem pa jim ne preprečuje, da bi tako prepoved uvedle.
– Člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah nasprotuje nacionalnemu pravilu, ki določa brezpogojno in neomejeno prepoved registracije vozila celo v okoliščinah, v katerih razpis ukrepa, ki je bil vnesen v SIS II, še vedno obstaja, čeprav se šteje, da ni več upošteven.