Asuntos acumulados C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19
Asociaţia «Forumul Judecătorilor Din România» y otros
(Peticiones de decisión prejudicial planteadas, respectivamente, por el Tribunalul Olt, la Curtea de Apel Piteşti, la Curtea de Apel Bucureşti, la Curtea de Apel Braşov, la Curtea de Apel Piteşti y el Tribunalul Bucureşti)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de mayo de 2021
«Procedimiento prejudicial — Tratado de Adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea — Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión de la República de Bulgaria y Rumanía — Artículos 37 y 38 — Medidas adecuadas — Mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción — Decisión 2006/928/CE — Naturaleza y efectos jurídicos del mecanismo de cooperación y verificación y de los informes elaborados por la Comisión sobre la base de este — Estado de Derecho — Independencia de la justicia — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Leyes y decretos-leyes adoptados en Rumanía durante los años 2018 y 2019 en materia de organización del sistema judicial y de responsabilidad de los jueces — Nombramiento ad interim para los puestos directivos de la Inspección Judicial — Creación en el Ministerio Fiscal de una sección encargada de investigar las infracciones cometidas dentro del sistema judicial — Responsabilidad patrimonial del Estado y responsabilidad personal de los jueces en caso de error judicial»
1. Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Actos adoptados por las instituciones — Concepto — Decisión 2006/928/CE e informes elaborados sobre la base de esta Decisión — Inclusión
(Art. 267 TFUE; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 148 a 151 y el punto 1 del fallo)
2. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Adhesión a la Unión — Irreductibilidad de la protección de los valores de la Unión — Tratado de Adhesión de Rumanía a la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Decisión 2006/928/CE — Inclusión
(Arts. 2 TUE, 4 TUE, ap. 3, 19 TUE, ap. 1, párr. 2, y 49 TUE; Acta de Adhesión de 2005, arts. 2, 37 y 38; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 160 a 165, 169 a 172 y 175 a 178 y el punto 2 del fallo)
3. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Adhesión a la Unión — Irreductibilidad de la protección de los valores de la Unión — Tratado de Adhesión de Rumanía a la Unión Europea — Decisión 2006/928/CE — Ámbito de aplicación — Normativas nacionales que regulan la organización de la justicia — Inclusión
(Arts. 2 TUE, 4 TUE, ap. 3, 19 TUE, ap. 1, párr. 2, y 49 TUE; Tratado de Adhesión de 2005; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 184 y 185 y el punto 3 del fallo)
4. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de los medios de impugnación necesarios para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Nombramiento ad interim para los puestos directivos de la Inspección Judicial — Ejercicio de la acción disciplinaria contra jueces y fiscales — Inobservancia del procedimiento de nombramiento ordinario previsto por el Derecho nacional — Improcedencia
(Arts. 2 TUE y 19 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2)
(véanse los apartados 188 a 192, 194 a 200 y 205 y el punto 4 del fallo)
5. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de los medios de impugnación necesarios para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Creación en el Ministerio Fiscal de una sección encargada de investigar las infracciones cometidas dentro del sistema judicial — Sección que dispone de competencia exclusiva para llevar a cabo las investigaciones — Improcedencia — Justificaciones
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Tratado de Adhesión de 2005; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 48; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 213, 214, 216, 219 a 221 y 223 y el punto 5 del fallo)
6. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de los medios de impugnación necesarios para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Responsabilidad patrimonial del Estado y responsabilidad personal de los jueces en caso de error judicial — Constatación de la existencia de tal error efectuada al pretender que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado, sin oír al juez de que se trata — Constatación que se toma como hecho probado en el marco de la acción de repetición para que se declare la responsabilidad personal del juez de que se trata — Inexistencia de garantías necesarias para evitar una presión sobre la actividad jurisdiccional y para asegurar el respeto del derecho de defensa del juez de que se trate — Improcedencia
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2)
(véanse los apartados 226, 227, 229, 232 a 237 y 241 y el punto 6 del fallo)
7. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de los medios de impugnación necesarios para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Primacía — Efecto directo — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Normativa nacional de rango constitucional que prohíbe a un órgano jurisdiccional de rango inferior abstenerse de aplicar una disposición nacional contraria al Derecho de la Unión — Improcedencia
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Tratado de Adhesión de 2005; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 244 a 248 y 250 a 252 y el punto 7 del fallo)
Resumen
El Tribunal de Justicia se pronuncia sobre una serie de reformas rumanas relativas a la organización judicial y al régimen disciplinario de los magistrados, así como a la responsabilidad patrimonial del Estado y a la responsabilidad personal de los jueces por un error judicial
El Tribunal de Justicia recibió seis peticiones de decisión prejudicial formuladas por órganos jurisdiccionales rumanos en el marco de litigios entre personas físicas o jurídicas y autoridades u órganos como la Inspección Judicial rumana, el Consejo Superior de la Magistratura y la Fiscalía del Tribunal Supremo.
Los litigios principales se inscriben en el marco de una reforma de envergadura en materia de justicia y de lucha contra la corrupción en Rumanía, reforma que es objeto de seguimiento a escala de la Unión Europea desde 2007 en virtud del mecanismo de cooperación y verificación establecido por la Decisión 2006/928 con motivo de la adhesión de Rumanía a la Unión (1) (en lo sucesivo, «MCV»).
En el contexto de las negociaciones para su adhesión a la Unión, en 2004 Rumanía adoptó tres Leyes, denominadas «Leyes sobre la justicia» y relativas al estatuto de los jueces y fiscales, a la organización judicial y al Consejo Superior de la Magistratura, con el fin de mejorar la independencia y la eficacia de la justicia. Estas Leyes fueron modificadas entre los años 2017 y 2019 mediante Leyes y Decretos-leyes adoptados sobre la base de la Constitución rumana. Los demandantes en los litigios principales cuestionan la compatibilidad con el Derecho de la Unión de algunas de esas modificaciones legislativas. En apoyo de sus demandas se refieren a determinados dictámenes e informes elaborados por la Comisión Europea sobre los avances logrados por Rumanía en el marco del MCV, los cuales critican, a juicio de los demandantes, las disposiciones adoptadas por Rumanía durante los años 2017 a 2019 a la vista de las exigencias de eficacia de la lucha contra la corrupción y de garantía de la independencia del poder judicial.
En este contexto, los órganos jurisdiccionales remitentes se preguntan sobre la naturaleza y los efectos jurídicos del MCV, así como sobre el alcance de los informes elaborados por la Comisión en virtud de este último. Según esos órganos jurisdiccionales, el contenido, el carácter y la extensión temporal del citado Mecanismo deben considerarse comprendidos en el ámbito de aplicación Tratado de Adhesión y las exigencias formuladas en dichos informes deben ser vinculantes para Rumanía. A este respecto, tales órganos jurisdiccionales mencionan, sin embargo, una jurisprudencia nacional según la cual el Derecho de la Unión no prevalece sobre el ordenamiento constitucional rumano y la Decisión 2006/928 no puede constituir una norma de referencia para un control de constitucionalidad, toda vez que fue adoptada antes de la adhesión de Rumanía a la Unión y que la cuestión de si su contenido, su carácter y su extensión temporal están comprendidos en el ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión no ha sido objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, declara que la Decisión 2006/928 y los informes elaborados por la Comisión sobre la base de esta última constituyen actos adoptados por una institución de la Unión, susceptibles de ser interpretados con arreglo al artículo 267 TFUE. El Tribunal de Justicia añade que, por lo que respecta a su naturaleza jurídica, a su contenido y a sus efectos en el tiempo, la citada Decisión está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión, ya que constituye una medida adoptada sobre la base del Acta de Adhesión que vincula a Rumanía desde la fecha de su adhesión a la Unión.
El Tribunal de Justicia declara que, por lo que respecta a sus efectos jurídicos, la Decisión 2006/928 tiene en todos sus elementos carácter vinculante para Rumanía desde su adhesión a la Unión y obliga a este Estado a alcanzar los indicadores concretos, igualmente vinculantes, que figuran en su anexo. Estos indicadores, definidos como consecuencia de las deficiencias comprobadas por la Comisión antes de la adhesión de Rumanía a la Unión, pretenden, en particular, garantizar que el citado Estado miembro respeta el valor del Estado de Derecho. De este modo, Rumanía está obligada a adoptar las medidas adecuadas para alcanzar tales indicadores y a abstenerse de aplicar cualquier medida que pueda poner en riesgo la consecución de los mismos.
En lo que atañe a los efectos jurídicos de los informes elaborados por la Comisión sobre la base de la Decisión 2006/928, el Tribunal de Justicia precisa que tales informes formulan exigencias con respecto a Rumanía y dirigen a dicho Estado miembro «recomendaciones» con vistas a la consecución de los indicadores concretos. Conforme al principio de cooperación leal, Rumanía debe tener en cuenta debidamente esas exigencias y recomendaciones y, en los ámbitos cubiertos por los indicadores concretos, debe abstenerse de adoptar o de mantener medidas que puedan poner en peligro el resultado prescrito por esas mismas exigencias y recomendaciones.
Nombramientos interinos para puestos directivos de la Inspección Judicial
En un segundo momento, tras haber declarado que las normas que regulan la organización de la justicia en Rumanía están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Decisión 2006/928, el Tribunal de Justicia recuerda que la propia existencia de un control jurisdiccional efectivo destinado a garantizar el respeto del Derecho de la Unión es inherente al valor del Estado de Derecho, protegido por el Tratado de la Unión Europea. Subraya a continuación que todo Estado miembro debe garantizar que los tribunales que, como «órganos jurisdiccionales», participan en su sistema de medios de impugnación en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión cumplen las exigencias de la tutela judicial efectiva. Dado que se aplican a los jueces ordinarios que deben pronunciarse sobre cuestiones vinculadas a la aplicación o a la interpretación del Derecho de la Unión, las normativas nacionales controvertidas deben satisfacer tales exigencias. Es primordial a este respecto la preservación de la independencia de los jueces en cuestión, con el fin de protegerlos de injerencias o de presiones externas y de excluir así no solo toda influencia directa, sino también las formas de influencia más indirecta que puedan orientar las decisiones de los jueces de que se trata.
Por último, el Tribunal de Justicia señala, en relación con las normas que rigen el régimen disciplinario de los jueces, que la exigencia de independencia obliga a establecer las garantías necesarias para evitar que este régimen se utilice como un sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales. De ello deduce que una normativa nacional no puede suscitar en los justiciables dudas sobre la utilización de las prerrogativas de un órgano judicial encargado de investigaciones y de acciones disciplinarias contra jueces y fiscales como instrumento de presión sobre la actividad de estos últimos o como instrumento de ese tipo de control.
A la luz de estas consideraciones generales, el Tribunal de Justicia declara que una normativa nacional puede suscitar tales dudas cuando tiene como efecto, incluso provisionalmente, permitir que el gobierno del Estado miembro en cuestión proceda a nombramientos para los puestos directivos del órgano cuya misión es llevar a cabo las investigaciones disciplinarias y ejercer la acción disciplinaria contra jueces y fiscales, eludiendo el procedimiento ordinario de nombramiento previsto por el Derecho nacional.
Creación de una sección especial de instrucción con competencia exclusiva para las infracciones cometidas por magistrados
En un tercer momento, y siempre a la luz de las mismas consideraciones generales, el Tribunal de Justicia examina la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional que prevé la creación de una sección especializada del Ministerio Fiscal que dispone de competencia exclusiva para investigar las infracciones cometidas por los jueces y fiscales. El Tribunal de Justicia precisa que, para ser compatible con el Derecho de la Unión, esa normativa debe, por una parte, estar justificada por imperativos objetivos y verificables relativos a la buena administración de justicia y, por otra, garantizar que tal sección no puede utilizarse como instrumento de control político de la actividad de dichos jueces y fiscales y que ejerce su competencia respetando las exigencias de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). De no cumplirse tales exigencias la citada normativa podría ser percibida en el sentido de que pretende establecer un instrumento de presión e intimidación con respecto a los jueces, lo que menoscabaría la confianza de los justiciables en la justicia. El Tribunal de Justicia añade que la normativa nacional controvertida no puede tener como efecto ignorar las obligaciones específicas que incumben a Rumanía en virtud de la Decisión 2006/928 en materia de lucha contra la corrupción.
Incumbe al juez nacional comprobar que la reforma que ha llevado en Rumanía a la creación de una sección especializada del Ministerio Fiscal encargada de las investigaciones respecto de jueces y fiscales, así como las normas relativas al nombramiento de los fiscales adscritos a esa sección, no pueden convertir a esta última en permeable a las influencias externas. En lo relativo a la Carta, corresponde al juez nacional comprobar que la normativa nacional controvertida no obsta para que se oiga dentro de un plazo razonable la causa de los jueces y fiscales de que se trata.
Responsabilidad patrimonial del Estado y responsabilidad personal de los jueces por un error judicial
En un cuarto momento, el Tribunal de Justicia declara que una normativa nacional que regula la responsabilidad patrimonial del Estado y la responsabilidad personal de los jueces por los daños causados por un error judicial solo puede ser compatible con el Derecho de la Unión en la medida en que la imputación a un juez, en el marco de una acción de repetición, de la responsabilidad personal por tal error judicial se limite a casos excepcionales y esté circunscrita por criterios objetivos y verificables relativos a imperativos derivados de la buena administración de la justicia y por garantías que eviten todo riesgo de presiones externas en el contenido de las resoluciones judiciales. Son esenciales para ello normas claras y precisas que definan los comportamientos que pueden generar la responsabilidad personal de los jueces, con el fin de garantizar la independencia inherente a su misión y de evitar que por el mero hecho de resolver queden expuestos al riesgo de incurrir en responsabilidad personal. El hecho de que una decisión contenga un error judicial no puede bastar por sí solo para generar la responsabilidad personal del juez de que se trate.
En cuanto al procedimiento para declarar la responsabilidad personal de los jueces, la normativa nacional debe establecer de manera clara y precisa las garantías necesarias para evitar la apariencia de que la investigación destinada a comprobar la existencia de las condiciones y circunstancias que pueden generar dicha responsabilidad o la acción de repetición puedan transformarse en instrumentos de presión sobre la actividad jurisdiccional. Con el fin de evitar que tal procedimiento pueda producir un efecto disuasorio sobre los jueces en el ejercicio de su misión de juzgar con total independencia, las propias autoridades competentes deben ser autoridades que actúen de manera objetiva e imparcial para iniciar y llevar a cabo esa investigación y para ejercitar dicha acción, y tanto los requisitos materiales como la regulación procesal deben ser tales que no puedan suscitar dudas legítimas acerca de la imparcialidad de esas autoridades. Es igualmente necesario el pleno respeto de los derechos consagrados por la Carta, en particular el derecho de defensa del juez, y que el órgano competente para pronunciarse sobre la responsabilidad personal del juez sea un órgano jurisdiccional. En particular, la constatación de la existencia de un error judicial no puede tomarse como hecho probado en el ejercicio por parte del Estado de la acción de repetición contra el juez de que se trata, sin que este siquiera haya sido oído en el anterior procedimiento dirigido a que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado.
Principio de primacía del Derecho de la Unión
En un quinto momento, el Tribunal de Justicia declara que el principio de primacía del Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional de rango constitucional que priva a un órgano jurisdiccional de rango inferior del derecho a abstenerse de aplicar, por su propia iniciativa, una disposición nacional comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión 2006/928 y contraria al Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia recuerda que, según jurisprudencia consolidada, los efectos que se asocian al principio de primacía del Derecho de la Unión vinculan a todos los órganos de un Estado miembro, sin que puedan oponerse a él, en particular, las disposiciones internas relativas al reparto de las competencias judiciales, incluidas las de rango constitucional. Recordando asimismo que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, o a abstenerse de aplicar, por su propia iniciativa, cualquier disposición contraria de la legislación nacional que no pueda ser objeto de tal interpretación conforme, el Tribunal de Justicia hace constar que, en caso de infracción comprobada del Tratado UE o de la Decisión 2006/928, el principio de primacía del Derecho de la Unión exige que el órgano jurisdiccional remitente se abstenga de aplicar las disposiciones controvertidas, ya sean de origen legislativo o constitucional.