CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 23 de Junho de 2011 (1)
Processo C‑404/09
Comissão Europeia
contra
Reino de Espanha
«Sítio‘Alto Sil’– Directiva 85/337/CEE – Avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente – Directiva 92/43/CEE – Protecção dos habitats naturais e da fauna selvagem – Urso pardo (Ursus arctos) – Tetraz (Tetrao urogallus)»
Índice
I – Introdução
II – Enquadramento jurídico
A – A Directiva Avaliação Ambiental
B – A directiva «aves»
C – A directiva «habitats»
III – Matéria de facto, processo pré‑contencioso e pedidos das partes
IV – Apreciação jurídica
A – Quanto à autorização dos projectos «Nueva Julia» e «Ladrones» no que respeita à zona de protecção de aves «Alto Sil»
1. Quanto à necessidade de uma avaliação dos projectos
2. Quanto à avaliação das incidências em relação aos objectivos de conservação da ZPE «Alto Sil»
B – Quanto à perturbação da zona de protecção das aves «Alto Sil»
1. Quanto à aplicabilidade do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats»
2. Quanto aos efeitos dos projectos
a) Quanto à ocupação das superfícies
b) Quanto aos efeitos sobre as superfícies vizinhas
c) Quanto aos efeitos de barreira dos projectos de exploração mineira a céu aberto
d) Conclusão provisória
3. Quanto à responsabilidade do Reino de Espanha
4. Quanto à justificação das incidências sobre o tetraz
5. Conclusão provisória quanto à segunda parte do segundo fundamento
C – Quanto à protecção provisória do sítio de importância comunitária (SIC) proposto «Alto Sil»
D – Quanto à autorização de projectos no que respeita ao SIC «Alto Sil»
E – Quanto à perturbação do SIC «Alto Sil»
1. Quanto à destruição de superfícies com tipos de habitats protegidos
2. Quanto à perturbação de superfícies vizinhas e quanto ao efeito de barreira
3. Conclusão provisória quanto à segunda parte do quarto fundamento
F – Quanto à Directiva Avaliação Ambiental
1. Quanto à necessidade de uma avaliação dos efeitos no ambiente
2. Quanto aos efeitos no ambiente avaliados
V – Quanto às despesas
VI – Conclusão
I – Introdução
1. No presente processo por incumprimento, a Comissão Europeia critica, no essencial, o facto de o Reino de Espanha ter violado a Directiva Avaliação Ambiental (2) e a directiva «habitats» (3) ao autorizar e ao supervisionar o funcionamento de vários projectos de exploração mineira na região de Castela e Leão. Os projectos situam‑se numa zona protegida nos termos da directiva «habitats» e da directiva «aves» (4). A Comissão coloca sobretudo em causa a avaliação dos efeitos de alguns projectos no ambiente e o modo como estes afectam o sítio em causa.
2. Muitas das questões jurídicas levantadas podem ser resolvidas com base na jurisprudência existente. Até ao momento, ainda não foi, no entanto, esclarecido qual o alcance da obrigação de evitar a deterioração e as perturbações das zonas nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» quando estão em causa efeitos de projectos que foram autorizados antes do início da aplicação das disposições de protecção da directiva «habitats» (5). Subsistem também incertezas quanto ao conteúdo necessário de uma avaliação dos efeitos no ambiente nos termos da Directiva Avaliação Ambiental (6). Para além disso, o caso levanta sobretudo dificuldades de apreciação relacionadas com a complexidade da matéria de facto.
II – Quadro jurídico
A – A Directiva Avaliação Ambiental
3. O artigo 2.°, n.° 1, define os objectivos da Directiva Avaliação Ambiental:
«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos. Estes projectos são definidos no artigo 4.°»
4. O artigo 3.° da Directiva Avaliação Ambiental descreve o objecto da avaliação dos efeitos no ambiente:
«A avaliação de impacte ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.° a 11.°, os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os seguintes factores:
– o homem, a fauna e a flora,
– o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,
– os bens materiais e o património cultural,
– a interacção entre os factores referidos nos primeiro, segundo e terceiro travessões.»
5. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, e do anexo I, n.° 19, da Directiva Avaliação Ambiental, as minas a céu aberto numa área superior a 25 hectares são obrigatoriamente submetidas a uma avaliação, nos termos dos artigos 5.° a 10.°
6. O artigo 5.° da Directiva Avaliação Ambiental define as informações que devem ser prestadas no âmbito de uma avaliação dos efeitos no ambiente:
«1. No caso de projectos que, nos termos do disposto no artigo 4.°, devem ser submetidos à avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.° a 10.°, os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça, de uma forma adequada, as informações especificadas no Anexo IV, na medida em que:
a) Os Estados‑Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e dos elementos do ambiente que possam ser afectados;
b) Os Estados‑Membros considerem que se pode exigir razoavelmente que um dono da obra reúna os dados, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes.
2. […]
3. As informações a fornecer pelo dono da obra nos termos do n.° 1, devem incluir pelo menos:
– uma descrição do projecto incluindo as informações relativas à sua localização, à sua concepção e às suas dimensões,
– uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, compensar, os efeitos negativos significativos,
– os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactes que o projecto possa ter no ambiente,
– um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente,
– um resumo não técnico das informações referidas nos travessões supra.
4. […]»
7. Os dados referidos no n.° 1 do artigo 5.° da Directiva Avaliação Ambiental são depois concretizados no anexo IV:
[…]
4. Uma descrição (1) dos efeitos importantes que o projecto proposto pode ter no ambiente resultantes:
– da existência do projecto,
– da utilização dos recursos naturais,
– da emissão de poluentes, da criação de perturbações ou da eliminação dos resíduos,
e a indicação pelo dono da obra dos métodos de previsão utilizados para avaliar os efeitos no ambiente.
[…]
(1) Esta descrição deve mencionar os efeitos directos e indirectos secundários, cumulativos, a curto, médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos do projecto.»
B – A directiva «aves»
8. O artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» prevê que os Estados‑Membros devem classificar em zonas de protecção especial (ZPE) os territórios mais apropriados para a protecção das aves nos termos do anexo I e das aves migratórias.
9. No anexo I da directiva «aves» é referido, em particular, o tetraz (Tetrao urogallus).
10. O artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva «aves» regula a protecção das ZPE:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo.»
C – A directiva «habitats»
11. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1 e do anexo III (fase 1), da directiva «habitats», os Estados‑Membros propõem à Comissão sítios em que se alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II. De acordo com o disposto no artigo 4.°, n.° 2, e no anexo III (fase 2), a Comissão escolherá, de entre as referidas propostas, os sítios que incluirá numa lista dos sítios de importância comunitária (a seguir «SIC»).
12. Entre as espécies e os tipos de habitats a proteger nos termos da directiva «habitats» existem alguns que são considerados prioritários. Nos termos do artigo 1.°, alíneas d) e h), estes caracterizam‑se por estar ameaçados e por cuja conservação a União é especialmente responsável.
13. No presente caso assumem importância os seguintes tipos de habitats não prioritários constantes do anexo I da directiva «aves»:
– 4030 – Charnecas secas europeias,
– 4090 – Charnecas oromediterrânicas endémicas com giestas espinhosas,
– 6160 – Prados oro‑ibéricos de Festuca indigesta,
– 6510 – Prados de feno pobres de baixa altitude (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis),
– 8230 – Rochas siliciosas com vegetação pioneira de Sedo‑Scleranthion ou de Sedo albi‑Veronicion dillenii,
– 9230 ‑ Carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica.
14. Para além disso, importa ainda referir o urso pardo (Ursus arctos), que é enumerado no anexo II da directiva «aves» como uma espécie prioritária.
15. As disposições relativas à protecção do sítio estão consagradas no artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva «aves»:
«2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
[…]»
16. A este respeito, o décimo considerando da directiva «habitats» dispõe o seguinte:
«Considerando que qualquer plano ou programa susceptível de afectar de modo significativo os objectivos de conservação de um sítio designado ou a designar no futuro deve ser objecto de avaliação adequada;»
17. O artigo 7.° da directiva «habitats» transpõe as referidas disposições para as ZPE estabelecidas com base na directiva «aves»:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2, do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
18. Esta regulamentação é esclarecida da seguinte forma pelo sétimo considerando da directiva «aves»:
«Considerando que todas as zonas designadas, incluindo as classificadas ou a classificar no futuro como zonas especiais de protecção ao abrigo da Directiva 79/409/CEE …, devem ser integradas na rede ecológica europeia coerente.»
III – Matéria de facto, processo pré‑contencioso e pedidos das partes
19. O sítio «Alto Sil», localizado na parte superior do curso do rio Sil, tem uma área superior a 43 mil hectares e situa‑se a noroeste da região espanhola de Castela e Leão, perto das regiões da Galiza e das Astúrias. Integra um conjunto de extensas zonas de protecção que, na sua maioria, estão ligadas entre si e se estendem da Galiza à Cantábria (7).
20. Em 1998, o Reino de Espanha propôs o «Alto Sil» como SIC em conformidade com a directiva «habitats» e designou‑o em 2000 como ZPE nos termos da directiva «aves». Em 7 de Dezembro de 2004, a Comissão incluiu o sítio na lista dos SIC prevista pela directiva «habitats», atribuindo‑lhe o n.° ES0000210 (8).
21. No formulário de dados normalizado da comunicação do sítio à Comissão eram enumerados, entre outras espécies, cerca de 10 a 15 exemplares do urso pardo e cerca de 42 a 47 machos da subespécie cantábrica do tetraz (Tetrao urogallus cantabricus), bem como, em particular, os seguintes tipos de habitats naturais:
– 4030 – Charnecas secas europeias (50% do território, ou seja, mais de 21 mil hectares),
– 4090 – Charnecas oromediterrânicas endémicas com giestas espinhosas (6% do território, ou seja, cerca de 2600 hectares),
– 6160 – Prados oro‑ibéricos de Festuca indigesta (1% do território, ou seja, cerca de 430 hectares),
– 8230 – Rochas siliciosas com vegetação pioneira de Sedo‑Scleranthion ou de Sedo albi‑Veronicion dillenii (13% do território, ou seja, mais de 5500 hectares),
– 9230 – Carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica (6% do território, ou seja, cerca de 2600 hectares).
22. Em 2001, a Comissão teve conhecimento da existência de vários projectos de exploração de carvão a céu aberto que poderiam afectar o sítio «Alto Sil».
23. Após as primeiras análises, em 2003 a Comissão exigiu pela primeira vez ao Reino de Espanha que apresentasse as suas observações quanto às possíveis violações da directiva «habitats» e da Directiva Avaliação Ambiental. Em 2005 dirigiu ao Reino de Espanha um primeiro parecer fundamentado. Na sua resposta, o Reino de Espanha apresentou, entre outros documentos, um estudo em que foram analisadas os efeitos de diversos projectos e propostas medidas de protecção da zona (a seguir «estudo de 2005») (9).
24. Na sequência de dois acórdãos do Tribunal de Justiça (10), a Comissão reapreciou os factos e em 29 de Fevereiro de 2008 exigiu pela segunda vez ao Reino de Espanha que apresentasse as suas observações. Após a resposta deste em 7 de Maio de 2008 e outros contactos subsequentes, a Comissão emitiu um parecer fundamentado complementar em que estabelecia um prazo até 1 de Fevereiro de 2009 para que o Reino de Espanha pusesse fim à violação do direito da União. Na sequência deste parecer, o Reino de Espanha forneceu informação suplementar até 30 de Julho de 2009.
25. De acordo com as informações prestadas, os projectos de exploração mineira a céu aberto dividem‑se em dois grupos.
26. A norte do Sil e da localidade de Villablino são explorados diversos cumes e cumeadas da montanha. Estes projectos são frequentemente separados por vales e ribeiros, pelo que apresentam uma distância de cerca de um a dois quilómetros entre eles. A Comissão critica as minas a céu aberto «Feixolín» (95,86 hectares, aprovada em 1986, encontrando‑se actualmente em processo de recuperação do espaço natural) e «Ampliación de Feixolín» («Ampliação de Feixolín», 93,9 hectares), adjacente a esta, bem como «Fonfría» (350 hectares, aprovada em 21 de Julho de 1999). Para além destas minas, estão ainda planeadas outras explorações mineiras a leste e a oeste destes projectos. Todas as referidas explorações se situam no interior do «Alto Sil».
27. Particularmente complexa é a situação no que respeita à «Ampliação de Feixolín», na medida em que este projecto ainda não tinha sido autorizado à data do termo do prazo estabelecido no parecer fundamentado, tendo, no entanto, já sido executado numa área parcial de 35,24 hectares. Por conseguinte, em 9 de Novembro de 2009 as autoridades espanholas decretaram uma multa e ordenaram a adopção de determinadas medidas (11). No entanto, logo em 11 de Junho de 2009, foi autorizada a exploração da referida mina numa área parcial de 39,62 hectares, tendo em 7 de Outubro de 2009 sido ordenadas determinadas medidas destinadas a limitar e a compensar os efeitos no ambiente.
28. A cerca de 10 a 15 quilómetros de distância, a sul do rio Sil e a sudoeste da localidade de Villa Seca de Laciano situam‑se os outros projectos criticados pela Comissão, designadamente «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» (196 hectares, aprovado em 1986, cujo espaço natural já foi em grande medida recuperado), «Nueva Julia» (405 hectares, aprovado em 2003) e «Ladrones» (117 hectares, aprovado em 2003). Estas explorações – tal como outra mina planeada – são imediatamente contíguas. Apenas «Ladrones» se situa no interior do «Alto Sil».
29. Apesar das informações prestadas pelo Reino de Espanha, a Comissão continua a considerar que o direito da União foi violado, pelo que, com a presente acção, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de Outubro de 2009, pede:
1. Que se declare que:
a) Tendo autorizado as explorações mineiras a céu aberto «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ladrones» sem subordinar a referida autorização a uma avaliação que permitisse identificar, descrever e avaliar de modo adequado os efeitos directos, indirectos e cumulativos dos projectos de exploração a céu aberto existentes, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.°, 3.° e 5, n.os 1 e 3 da Directiva Avaliação Ambiental;
b) A partir do ano de 2000, data da classificação de «Alto Sil» como ZPE,
– Tendo autorizado as explorações mineiras a céu aberto «Nueva Julia» e «Ladrones» sem subordinar a autorização a uma avaliação adequada dos possíveis efeitos dos referidos projectos; e, em todo o caso, sem respeitar as condições que permitem a realização de um projecto por razões de reconhecido interesse público, apesar do risco que os projectos mencionados representavam para a espécie tetraz, que constitui um dos valores que motivaram a classificação da ZPE «Alto Sil», ou seja, a falta de outras alternativas, a existência de razões imperativas de reconhecido interesse público, e unicamente após ter comunicado à Comissão as medidas compensatórias necessárias para garantir a coerência da Rede Natura 2000; e
– Não tendo adoptado as medidas necessárias para evitar a deterioração dos habitats da referida espécie, bem como as perturbações significativas da referida espécie que motivou a designação da referida ZPE, produzidas pelas explorações «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» e «Nueva Julia»,
o Reino de Espanha não cumpriu relativamente à ZPE «Alto Sil» as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, n.os 2, 3 e 4, em conjugação com o artigo 7.° da directiva «habitats».
c) A partir de Janeiro de 1998,
– Não tendo adoptado, relativamente à actividade mineira das explorações «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» e «Nueva Julia», as medidas necessárias para salvaguardar o interesse ecológico de que o sítio proposto «Alto Sil» se revestia a nível nacional, o Reino de Espanha não cumpriu, relativamente ao sítio proposto «Alto Sil», as obrigações que lhe incumbiam por força da interpretação dada pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 13 de Janeiro de 2005, Dragaggi, C‑117/03, e de 14 de Setembro de 2006, Bund Naturschutz in Bayern, C‑244/05; e
d) A partir de Setembro de 2004,
– Tendo permitido actividades mineiras a céu aberto (concretamente, das explorações «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» e «Nueva Julia») susceptíveis de terem efeitos significativos sobre os valores que determinaram a designação do SIC «Alto Sil» na falta de uma avaliação adequada dos possíveis efeitos das referidas explorações mineiras, e, em todo o caso, sem respeitar as condições que permitiriam a realização dos referidos projectos, apesar do risco que representavam para os valores que motivaram a designação do «Alto Sil», ou seja unicamente por razões imperativas de reconhecido interesse público e apenas após ter comunicado à Comissão as medidas compensatórias necessárias para garantir a coerência da Rede Natura 2000; e
– Não tendo, relativamente aos mesmos, adoptado as medidas necessárias para evitar a deterioração dos habitats e dos habitats das espécies, bem como as perturbações das espécies causadas pelas explorações «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ampliación de Feixolín»,
o Reino de Espanha não cumpriu relativamente ao SIC «Alto Sil» as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, n.os 2, 3 e 4, da directiva «habitats»;
2. A condenação do Reino de Espanha nas despesas.
30. O Reino de Espanha pede que:
a) A acção seja julgada improcedente e
b) A instituição demandante seja condenada nas despesas.
31. As partes apresentaram apenas observações escritas.
IV – Apreciação jurídica
32. Divergindo da estrutura da petição inicial, irei começar por analisar os fundamentos relativos à directiva «habitats» e apenas depois a aplicação da Directiva Avaliação Ambiental.
A – Quanto à autorização dos projectos «Nueva Julia» e «Ladrones» no que respeita à zona de protecção de aves «Alto Sil»
33. No âmbito da primeira parte do segundo fundamento, a Comissão entende que o Reino de Espanha, ao autorizar em 2003 os projectos «Nueva Julia» e «Ladrones», violou o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats» no que respeita ao ZPE «Alto Sil».
34. Quando apresentou o requerimento relativo a estes projectos, em 2001 (12), o Reino de Espanha já tinha classificado a ZPE como zona de protecção das aves, pelo que, nos termos do artigo 7.° da directiva «habitats», os processos de autorização estavam sujeitos ao artigo 6.°, n.os 2 a 4, da mesma directiva.
35. Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da directiva «habitats», os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. De acordo com o disposto na segunda frase, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos, tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa.
36. O artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats» permite, caso estejam cumpridas determinadas condições, a realização de projectos apesar de uma avaliação negativa das incidências sobre o sítio nos termos do n.° 3.
1. Quanto à necessidade de uma avaliação dos projectos
37. Os projectos de exploração a céu aberto não estão directamente relacionados com a gestão da ZPE «Alto Sil» nem são necessários para essa gestão. Por conseguinte, não se aplicam as respectivas excepções ao âmbito de aplicação do dever de avaliação constantes do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da directiva «habitats».
38. Por conseguinte, era necessário proceder a uma avaliação caso os diferentes projectos fossem susceptíveis de afectar o sítio em causa de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, o que se verifica, desde logo, com a existência de uma probabilidade ou de um risco de que o plano ou o projecto afecte o sítio em questão de forma significativa (13).
39. Tal como resulta do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da directiva «habitats», em conjugação com o seu décimo considerando, o carácter significativo da incidência num sítio de um plano ou projecto está relacionado com os objectivos de conservação deste sítio (14).
40. Em caso de dúvida quanto à inexistência de efeitos significativos, deve‑se proceder a uma avaliação deste tipo tendo em conta, nomeadamente, o princípio da precaução, que é um dos fundamentos da política de protecção de nível elevado prosseguida pela União no domínio do ambiente, nos termos do artigo 191.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE e à luz do qual deve ser interpretada a directiva «habitats» (15).
41. Tendo em consideração que no âmbito de uma acção por incumprimento incumbe à Comissão provar a existência do alegado incumprimento, é a esta que cabe apresentar os elementos suficientes que permitam concluir que um plano ou um projecto é adequado, à luz das especificidades e condições ambientais do sítio em causa, a afectar de forma significativa este sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo (16).
42. As acusações da Comissão referem‑se à conservação do tetraz cantábrico, uma subespécie do tetraz que é considerada ameaçada em Espanha, sendo incontestado que esta constitui o objecto dos objectivos de conservação da zona de protecção das aves «Alto Sil».
43. Por conseguinte, importa analisar se os dois projectos de exploração a céu aberto são susceptíveis de afectar de forma significativa a conservação do tetraz cantábrico na zona de protecção das aves «Alto Sil».
44. O projecto «Ladrones» situa‑se no interior da zona de protecção. Por conseguinte, pelo menos até à recuperação do espaço natural, as áreas directamente afectadas já não poderão contribuir para a conservação do tetraz. Mesmo após a finalização da exploração ainda irá demorar algum tempo até que as áreas consigam voltar a atingir uma funcionalidade ecológica equiparável, caso tal ainda seja possível.
45. Para além disso, as outras zonas do sítio também podem ser afectadas pelo ruído, as vibrações e outros efeitos relacionados com a execução do projecto. De acordo com um estudo apresentado pelo Reino de Espanha, o ruído de uma exploração mineira pode ser ouvido num raio de quatro quilómetros; no que diz respeito às vibrações considera‑se que estas ainda podem ser sentidas a uma distância de 300 metros (17). Estes possíveis efeitos assumem uma especial importância, na medida em que o projecto «Ladrones» é directamente contíguo a uma área considerada crítica para a conservação do tetraz, ou seja, um presumível habitat preferencial desta espécie (18).
46. O projecto «Nueva Julia», por seu lado, situa‑se fora da ZPE, mas é‑lhe adjacente, pelo que é possível que também ocorram perturbações em determinadas zonas do sítio, particularmente devido ao ruído e às vibrações. Esta situação aplica‑se em particular à referida área crítica, que apenas dista um quilómetro, no máximo, dos limites da mina «Nueva Julia».
47. Para além disso, importa recordar que o artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da directiva «habitats» não abrange apenas os efeitos susceptíveis de resultar de planos e projectos concretos apreciados isoladamente, incluindo expressamente também a o efeito conjugado de vários planos e projectos. No presente caso, uma conjugação deste tipo é, desde logo, possível pelo facto de vários projectos de exploração mineira estarem a ser executados, ou pelo menos planeados, muito próximos uns dos outros. Para além disso, podem ainda ser considerados outros efeitos relacionados com os referidos projectos, resultantes, por exemplo, de urbanizações ou de vias de transporte nesta zona. Neste âmbito, importa também considerar não apenas as perturbações da espécie em causa nas denominadas áreas críticas, mas também o facto de as diferentes populações da espécie poderem ser separadas, o que dificultaria ou tornaria impossível um intercâmbio entre as respectivas populações (19).
48. Por conseguinte, ambos os projectos de exploração mineira são susceptíveis de afectar de forma significativa a conservação do tetraz cantábrico na zona de protecção das aves «Alto Sil». Esta apreciação é confirmada pelo facto de, no formulário de dados normalizado, o próprio Reino de Espanha ter indicado os projectos de exploração mineira como a ameaça mais significativa para o sítio.
2. Quanto à avaliação dos efeitos em relação aos objectivos de conservação da ZPE «Alto Sil»
49. Por conseguinte, importa agora avaliar a compatibilidade dos dois projectos com a zona de protecção.
50. Esta avaliação deve ser concebida de forma a que as autoridades competentes possam ter a certeza de que um plano ou um projecto é desprovido de efeitos prejudiciais para a integridade do sítio em causa, uma vez que, quando subsista uma incerteza quanto à inexistência de tais efeitos, as mesmas deverão recusar a autorização solicitada (20).
51. Quanto aos critérios com base nos quais as autoridades competentes podem adquirir a certeza necessária, o Tribunal esclareceu que deve ser excluído que subsista alguma dúvida razoável do ponto de vista científico (21), entendendo‑se que as referidas autoridades se devem apoiar nos melhores conhecimentos científicos na matéria (22).
52. Nem as alegações do Reino de Espanha nem os autos permitem concluir que se procedeu a uma avaliação deste tipo a respeito da conservação do tetraz.
53. Os presentes documentos relativos à autorização da mina a céu aberto «Nueva Julia» nem sequer referem o tetraz.
54. É verdade que o Reino de Espanha salienta que na decisão relativa à autorização da mina a céu aberto «Ladrones» se concluiu que foram avaliadas os possíveis efeitos deste projecto sobre o tetraz, tendo os resultados sido satisfatórios (23). No entanto, trata‑se apenas de uma afirmação da autoridade que emitiu a autorização e, como tal, não serve para provar que se procedeu a uma avaliação adequada dos referidos efeitos. O Reino de Espanha não apresentou qualquer documento correspondente.
55. Apesar de o Reino de Espanha sublinhar que os locais de acasalamento do tetraz não foram afectados, tal não significa, no entanto, que o tetraz não tenha sido perturbado durante qualquer uma das fases do seu desenvolvimento. Em particular, não é de excluir que a utilização da área crítica acima referida, situada na área de influência das duas minas a céu aberto, seja afectada.
56. Por fim, o Reino de Espanha invoca o referido estudo de 2005, que analisa os possíveis efeitos do projecto «Fonfría» e também os efeitos cumulativos com outros projectos de exploração mineira. No presente caso, não é, no entanto, necessário analisar se este estudo avalia de forma suficiente os efeitos dos projectos «Nueva Julia» e «Ladrones» sobre a protecção do tetraz na zona de protecção das aves «Alto Sil». Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats», a incidência de um projecto deve ser avaliada antes da sua autorização (24). As autorizações controvertidas no presente caso foram, no entanto, já concedidas em 2003.
57. Tal como a Comissão sublinha correctamente, o referido estudo comprova, aliás, que as avaliações dos efeitos previamente realizadas não analisaram adequadamente os efeitos dos projectos (25).
58. Na medida em que os projectos «Nueva Julia» e «Ladrones» não foram, por conseguinte, sujeitos a uma avaliação adequada, a sua autorização viola necessariamente o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», na medida em que uma autorização nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da referida directiva teria pressuposto que as autoridades competentes tivessem a certeza de que os projectos são desprovidos de efeitos prejudiciais para a integridade do sítio em causa (26). No entanto, seria impossível obter um tal grau de certeza sem a realização de qualquer avaliação do impacte ambiental.
59. Pelas mesmas razões também não estavam reunidos os pressupostos da autorização nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats». Esta disposição prevê que, no caso de, não obstante as conclusões negativas da avaliação feita em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, desta directiva, um plano ou projecto dever ser realizado por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará, quando não existem soluções alternativas, todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000 (27).
60. O Reino de Espanha salienta a importância do sector mineiro para a economia local e entende que os efeitos sobre a conservação do tetraz são reduzidos. No entanto, na falta de uma avaliação adequada, estas considerações não assumem qualquer pertinência.
61. O artigo 6.°, n.° 4, da directiva «habitats» só se pode aplicar depois de os efeitos de um plano ou de um projecto terem sido analisadas, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, desta directiva. Com efeito, o conhecimento desses efeitos à luz dos objectivos de conservação relativos ao local em causa constitui uma condição prévia indispensável à aplicação do referido artigo 6.°, n.° 4, pois, na falta destes elementos, nenhuma condição de aplicação desta disposição derrogatória pode ser examinada. O exame de eventuais razões imperativas de reconhecido interesse público e a existência de alternativas menos prejudiciais para a zona exigem, com efeito, uma ponderação no que se refere aos prejuízos causados ao sítio pelo plano ou projecto previsto. Além disso, com o objectivo de determinar a natureza de eventuais medidas compensatórias, devem ser identificados, com precisão, os impactos negativos no referido sítio (28).
62. Por conseguinte, ao autorizar a exploração das minas a céu aberto «Nueva Julia» e «Ladrones» sem avaliar adequadamente os possíveis efeitos desses projectos, o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats».
B – Quanto à perturbação da zona de protecção das aves «Alto Sil»
63. Com a segunda parte do seu segundo fundamento, a Comissão alega que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» ao não ter adoptado as medidas necessárias para evitar que a exploração das minas a céu aberto «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» e «Nueva Julia» afectasse a ZPE «Alto Sil».
64. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats», os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação sujeitas a esta disposição, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
1. Quanto à aplicabilidade do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats»
65. Antes de mais, importa analisar se o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» se aplica aos efeitos dos referidos projectos, na medida em que a referida disposição não é válida para todas as deteriorações ou perturbações de zonas de protecção. O Tribunal de Justiça concluiu, neste âmbito, que o facto de um plano ou projecto ter sido autorizado segundo o procedimento previsto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» torna desnecessária, tratando‑se de uma intervenção sobre o sítio protegido objecto do referido plano ou projecto, uma aplicação concomitante da norma de protecção geral objecto do n.° 2 do mesmo artigo (29).
66. Neste sentido, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» aplica‑se às medidas já executadas na «Ampliação de Feixolín», que foram realizadas sem qualquer autorização, pelo que o artigo 6.°, n.os 3 e 4 ainda não podia ser aplicável.
67. Para além disso, resulta da avaliação anterior, realizada nos termos do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», que o artigo 6.°, n.° 2 também se aplica aos efeitos do projecto «Nueva Julia». Isto porque, quando uma autorização para um plano ou projecto é concedida em inobservância do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats», pode ser constatada uma violação do n.° 2 do referido artigo relativamente a uma ZPE quando se provem deteriorações de um habitat ou perturbações que atingem espécies para as quais a zona em questão foi designada (30).
68. No entanto, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» poderia não ser aplicável aos efeitos das minas a céu aberto «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» e «Fonfría», pelo facto de estas terem sido autorizadas antes de ser aplicável o regime de protecção territorial previsto na directiva «habitats».
69. O Tribunal de Justiça já concluiu que um projecto autorizado antes de terminado o prazo de transposição da directiva «habitats», ou se o respectivo procedimento de autorização tiver sido iniciado antes da adesão do Estado‑Membro à União Europeia, não está sujeito às exigências do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» quanto a uma avaliação prévia dos seus efeitos sobre o sítio em causa (31). Assim, não é oportuno que certos procedimentos, já complexos a nível nacional e formalmente iniciados antes de terminado o prazo para transposição da referida directiva, sejam sobrecarregados e atrasados devido às exigências específicas impostas pela mesma e que com isso sejam afectadas situações já consolidadas (32).
70. No entanto, esta jurisprudência apenas diz respeito a aspectos processuais. O Tribunal de Justiça já sublinhou repetidamente que os requisitos materiais da protecção do sítio nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» não são excluídos por autorizações existentes. Neste sentido, a aplicação da referida disposição permite dar resposta ao objectivo essencial de preservação e de protecção da qualidade do ambiente, incluindo a preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens, como enunciado no primeiro considerando desta mesma directiva, quando um plano autorizado nos termos do artigo 6.°, n.° 3 ou um projecto se revele, mesmo na ausência de qualquer erro imputável às autoridades nacionais competentes, susceptível de provocar deteriorações ou perturbações significativas (33). Para além disso, o artigo 6.°, n.° 2 pode obrigar a reapreciar a posteriori uma autorização já existente (34); por conseguinte, a realização de um projecto aprovado antes do termo do prazo de transposição da directiva «habitats» é abrangida pelo campo de aplicação desta disposição (35).
71. Por conseguinte, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» vincula os Estados‑Membros a adoptar medidas para evitar deteriorações ou perturbações de zonas de protecção também quando estão em causa projectos antigos. Os interesses legítimos dos titulares de autorizações devem, em caso de necessidade, ser satisfeitos por via de uma indemnização.
72. A referida jurisprudência não se opõe à proibição da aplicação retroactiva de normas jurídicas. Em princípio, uma norma jurídica nova é aplicável a partir da sua entrada em vigor. Embora não seja aplicável às situações jurídicas nascidas e definitivamente fixadas na vigência da lei anterior, aplica‑se aos efeitos futuros destas (36). Por conseguinte, as novas normas jurídicas relativas à protecção de patentes, por exemplo, podem restringir o alcance da protecção de patentes já existentes (37). A situação é equiparável no caso de autorizações existentes relativas a projectos que podem deteriorar ou perturbar significativamente zonas de protecção. Após a classificação do sítio, os projectos apenas podem ser realizados na medida em que sejam compatíveis com a protecção do sítio.
73. Para além disso, no que respeita à protecção dos tetrazes, é de excluir, desde logo, a confiança legítima na existência das autorizações porque se deve partir do princípio de que, antes da sua classificação como zona de protecção das aves, o sítio «Alto Sil» já estava sujeito às exigências rigorosas da protecção de zonas de protecção das aves factuais com base no disposto no artigo 4.°, n.° 4.°, primeira frase, da directiva «aves» (38), mesmo que a Comissão não tenha invocado uma violação desta disposição. Neste sentido, em princípio os projectos susceptíveis de deteriorar ou perturbar significativamente o sítio em causa já não poderiam ter sido autorizados desde a adesão de Espanha à Comunidade Económica Europeia em 1986 (39) (40).
74. Por conseguinte, os efeitos de projectos autorizados previamente à classificação como ZPE do «Alto Sil» estão sujeitos ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats».
2. Quanto aos efeitos dos projectos
75. O artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» exige medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
76. Na medida em que este fundamento diz respeito a uma ZPE nos termos da directiva «aves», não está directamente em causa a questão de saber se existe uma eventual deterioração dos seus habitats naturais, mas sim se existe uma deterioração dos habitats das aves para as quais a ZPE foi designada – neste caso o tetraz –, bem como as possíveis perturbações destas espécies.
77. No presente caso, é de considerar sobretudo a ocupação das áreas de cada projecto como causa de deterioração de habitats [v., infra, o ponto a)]. No entanto, importa igualmente analisar as possíveis perturbações de áreas adjacentes devido ao ruído e às vibrações [v., infra, o ponto b)], bem como o efeito de barreira dos projectos [v., infra, o ponto c)].
a) Quanto à ocupação das áreas
78. Todos os projectos criticam pela Comissão ocupam áreas que não podem ser utilizadas pelo tetraz cantábrico, pelo menos durante a exploração das minas a céu aberto e, provavelmente, também durante um prolongado período subsequente à restauração do espaço natural. A ocupação de áreas deteriora uma ZPE na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» quando afecta a conservação de espécies de aves que estiveram na origem da designação da ZPE (41).
79. No entanto, os projectos «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» e «Nueva Julia» situam‑se no exterior da ZPE «Alto Sil». Por conseguinte, a área que estes ocupam não pode estar directamente na origem de uma deterioração do sítio.
80. Pelo contrário, as minas a céu aberto «Fonfría», «Feixolín» e «Ampliação de Feixolín» ocupam áreas no interior da ZPE. A Comissão alega que os referidos projectos teriam destruído o tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, adequado ao tetraz.
81. No entanto, a Comissão não apresenta quaisquer provas correspondentes tanto no que respeita ao projecto «Feixolín», como à «Ampliação de Feixolín». Expõe, porém, sem ser contraditada, que em 2008 o referido habitat ainda existia fora dos limites de «Feixolín». No entanto, desta circunstância não resulta necessariamente que os habitats existentes no interior do referido projecto tenham sido destruídos após 2000. Caso o referido habitat tivesse efectivamente existido no local em causa, poderia ter sido destruído antes da classificação como ZPE em 2000. Para além disso, de acordo com o referido estudo de 2005 o projecto antigo «Feixolín» não afectou o referido habitat natural (42). No que respeita à «Ampliação de Feixolín», o estudo refere que foram perdidos 19,9 hectares do referido habitat natural (43), mas no entanto o referido projecto apenas foi executado num terço da área de exploração prevista (44). Por conseguinte, não é de excluir que o tipo de habitat 9230 apenas exista no exterior da área até agora afectada.
82. A exploração «Fonfría», pelo contrário, destruiu, de acordo com o estudo de 2005 apresentado pelo Reino de Espanha, 17,92 hectares do tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, adequado ao tetraz (45). Este projecto foi autorizado em Julho de 1999, tendo, de acordo com os autos, sido executado a partir de 2001 (46), ou seja, apenas após a designação da ZPE.
83. Em termos qualitativos, esta ingerência na ZPE é mais grave que o abate de cerca de 2500 árvores para a construção de uma pista de esqui numa ZPE italiana com uma área equiparável, que foi qualificado pelo Tribunal de Justiça como uma violação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» (47), na medida em que uma mina a céu aberto explorada durante o ano inteiro ainda se opõe de forma mais evidente à utilização de uma área pelas aves do que uma pista de esqui, que apenas é utilizada no Inverno.
84. O Reino de Espanha alega que as áreas afectadas não assumiriam qualquer importância para a conservação do tetraz, mas apenas baseia esta alegação no facto de não existirem locais de acasalamento. No entanto, o acasalamento apenas representa uma fase no ciclo de vida do tetraz. Neste sentido, também o estudo de 2005 apresentado por Espanha indica que a eliminação da vegetação afecta o tetraz (48).
85. Por conseguinte, a execução do projecto «Fonfría» provocou uma deterioração da ZPE «Alto Sil», na medida em que o tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, que poderia ser utilizado pelo tetraz, foi destruído numa área de 17,92 hectares.
b) Quanto aos efeitos sobre as superfícies vizinhas
86. O artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» exige igualmente que sejam evitadas as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
87. Esta protecção tem um grande alcance, na medida em que não é necessária a prova de uma perturbação significativa, sendo, pelo contrário, desde logo suficiente, de acordo com o teor desta disposição, que a perturbação possa vir a ter um efeito significativo.
88. Tal como já foi exposto, dos autos resulta que as perturbações causadas por ruído podem ser sentidas até uma distância de quatro quilómetros e por vibrações até uma distância de 300 metros. Para além disso, é também incontestável entre as partes que o tetraz é um animal muito sensível. De acordo com o mapa apresentado pela Comissão (49), a distância entre várias zonas críticas para o tetraz e as minas a céu aberto em causa é inferior à distância referida.
89. De acordo com o estudo de 2005, as perturbações deste tipo não devem, no entanto, ser qualificadas como significativas para o tetraz, na medida em que as populações desta espécie têm vindo a decrescer em todos os limites da sua área de distribuição. O mesmo se aplica a locais em que não existem projectos de exploração mineira, onde em parte a diminuição das populações é bastante mais acentuada (50). Tal como o Reino de Espanha salienta correctamente, também nos restantes documentos constantes dos autos as perturbações causadas por minas a céu aberto não são descritas como uma ameaça para o tetraz. Por este motivo, a Comissão não apresentou as provas necessárias de que, em geral, as perturbações causadas por ruído e vibrações são susceptíveis de ter efeitos significativos.
90. A situação afigura‑se diferente no que respeita à área crítica AS‑09, o local de acasalamento «Robledo el Chano», directamente contíguo à mina a céu aberto «Fonfría». Apesar de, de acordo com a informação fornecida pelo Reino de Espanha, o referido local de acasalamento ter sido abandonado já no final dos anos 80 (51), nos termos de um recenseamento efectuado pela região de Castela e Leão (52), apresentada pelo Reino de Espanha, foi ainda utilizado em 1999 e apenas durante um controlo efectuado em 2003 se comprovou que deixou de estar ocupado.
91. O referido recenseamento é o único documento constante dos autos que se baseia numa observação específica de tetrazes na área em causa. Por conseguinte, assume uma importância maior do que a mera afirmação de que o local de acasalamento terá sido abandonado, tal como consta, por exemplo, do estudo de 2005. Na medida em que o recenseamento foi realizado por autoridades espanholas e o Reino de Espanha não o contesta nem refuta de forma fundamentada, comprova de forma suficiente que o tetraz abandonou este local de acasalamento num período que coincide com o início da exploração da mina a céu aberto «Fonfría».
92. Para além disso, resulta de uma carta de dois peritos consagrados, que também participaram no plano espanhol de conservação do tetraz cantábrico, que os tetrazes abandonam pelo menos as áreas florestais muito próximas de projectos de exploração a céu aberto (53). Por conseguinte, é de partir do pressuposto de que, no caso concreto, a perturbação do tetraz pela exploração da mina a céu aberto «Fonfría» esteve na origem do abandono do local de acasalamento «Robledo El Chano».
93. Por conseguinte, a exploração da mina a céu aberto «Fonfría» causou perturbações significativas do tetraz no local de acasalamento «Robledo El Chano».
c) Quanto aos efeitos de barreira dos projectos de exploração mineira a céu aberto
94. Por fim, a Comissão alega que os projectos de exploração mineira a céu aberto contribuem para o isolamento de partes das populações do tetraz, na medida em que bloqueiam corredores de ligação a outras populações.
95. Neste âmbito, a Comissão baseia‑se na já referida carta de dois peritos consagrados (54), que se opõem a diversos projectos de exploração mineira na parte norte do Sil, nos quais se incluem as minas a céu aberto «Fonfría», «Feixolín» e a «Ampliação de Feixolín». Considerados em conjunto, estes projectos iriam isolar as populações de tetrazes que vivem mais a sul na ZPE «Alto Sil», podendo, assim, contribuir para a sua extinção.
96. Por princípio, deve considerar‑se que o isolamento de partes das populações de espécies protegidas afecta a zona de conservação em causa (55).
97. No entanto, as minas a céu aberto «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» e «Nueva Julia» estão afastadas dos corredores de trânsito que, na referida carta, se alega estarem a ser afectados (56). Por conseguinte, não contribuem para o isolamento das partes da população em causa.
98. No que respeita a «Fonfría», «Feixolín» e a «Ampliação de Feixolín», o Reino de Espanha opõe‑se à alegação da Comissão em relação a este ponto, mas não apresenta, no entanto, qualquer argumento passível de refutar a crítica – baseada em considerações científicas. Para além disso, o isolamento de partes das populações também é reconhecido no plano espanhol de conservação do tetraz como uma ameaça para esta espécie.
99. Por conseguinte, importa constatar que as perturbações causadas pelas minas a céu aberto «Fonfría», «Feixolín» e a «Ampliação de Feixolín» são significativas desde que contribuam para o isolamento de partes das populações do tetraz.
d) Conclusão provisória
100. Resumindo, importa concluir que a execução do projecto «Fonfría» provocou uma deterioração da ZPE «Alto Sil», na medida em que foi destruído, numa área de 17,92 hectares, o tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, que podia ser utilizado pelo tetraz. Para além disso, a referida exploração mineira a céu aberto causou igualmente perturbações significativas do tetraz no local de acasalamento «Robledo El Chano». Por fim, as perturbações resultantes, em conjunto, das minas a céu aberto «Fonfría», «Feixolín» e a «Ampliação de Feixolín» são significativas desde que contribuam para o isolamento de partes de população do tetraz
3. Quanto à responsabilidade do Reino de Espanha
101. Levanta‑se a questão de saber se as referidas deteriorações e perturbações efectivas são, desde logo, adequadas a fundamentar uma violação, por parte do Reino de Espanha, do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats».
102. Neste âmbito, deve ser feita a distinção, por um lado, entre os projectos autorizados «Fonfría» e «Feixolín» e, por outro, a «Ampliação de Feixolín», que não foi autorizada.
103. Um Estado‑Membro é plenamente responsável, em virtude do seu acordo, pelas repercussões de projectos permitidas nas autorizações. O mesmo se aplica quando as disposições de protecção se tornam posteriormente mais rigorosas. As autoridades competentes estão informadas e podem adoptar as medidas necessárias. Por conseguinte, o Reino de Espanha é responsável pelas repercussões dos projectos «Fonfría» e «Feixolín».
104. Pelo contrário, um Estado‑Membro não é directamente responsável pelo comportamento não autorizado de particulares e às suas repercussões. A obrigação consagrada do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» de adoptar medidas para evitar a deterioração de zonas de conservação abrange, no entanto, a proibição de actos prejudiciais de particulares ou, pelo menos, medidas destinadas a fazê‑los cessar o mais depressa possível.
105. De acordo com os autos, a «Ampliação de Feixolín» foi explorada sem autorização pelo menos desde 2005, tendo as autoridades competentes tido conhecimento deste facto (57). No entanto, o Reino de Espanha apenas proibiu as operações em 9 de Novembro de 2009. Neste sentido, este incumprimento do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» foi tolerado durante um mínimo de quatro anos, apesar de causar perturbações significativas na ZPE «Alto Sil». Por conseguinte, o Reino de Espanha não adoptou o mais depressa possível as medidas necessárias.
4. Quanto à justificação das incidências sobre o tetraz
106. As deteriorações e perturbações podem, no entanto, ser justificadas.
107. Também neste âmbito se deve estabelecer uma distinção entre os projectos autorizados «Fonfría» e «Feixolín», por um lado, e a «Ampliação de Feixolín», que não foi autorizada, por outro.
108. O artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» não prevê – tal como a protecção de zonas de facto de protecção das aves nos termos do artigo 4.°, n.° 4, da directiva «aves» – qualquer motivo de justificação com base em interesses preponderantes. A protecção dos sítios prevista na directiva «habitats» baseia‑se na ideia de que as deteriorações ou as perturbações significativas de zonas de conservação devem ser sempre autorizadas (e eventualmente justificadas!) de acordo com os critérios previstos no artigo 6.°, n.os 3 e 4. Quando uma autorização deste tipo se baseia numa avaliação adequada das incidências, a aplicação do artigo 6.°, n.° 2 é, por princípio, excluída (58).
109. A «Ampliação de Feixolín» teria necessitado de uma autorização de acordo com o processo constante do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats». Neste âmbito, o projecto poderia ter sido justificado, apesar eventualmente afectar a ZPE «Alto Sil», caso fossem cumpridos determinados requisitos. Na medida em que o referido processo não é, no entanto, aplicado, é de excluir uma justificação do referido projecto.
110. O artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats» não era, no entanto, aplicável aos projectos «Fonfría» e «Feixolín»,. Seria, no entanto, injusto recusar a projectos que, por razões temporais, não estão sujeitos à avaliação prévia nos termos do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», a possibilidade de uma autorização excepcional, tal como está prevista no artigo 6.°, n.° 4. Estes projectos seriam, deste modo, mais fortemente restringidos do que os projectos posteriores, aos quais se aplicaria o artigo 6.°, n.os 2 a 4.
111. Por conseguinte, no caso de projectos antigos devem permitir‑se deteriorações ou perturbações significativas de zonas de protecção também nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» quando estão cumpridos os requisitos materiais do artigo 6.°, n.° 4, ou seja, razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, a falta de soluções alternativas, bem como medidas compensatórias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000.
112. Apesar de não ser necessária uma avaliação formal das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva «habitats», esta margem de manobra dos Estados‑Membros para reconhecer uma justificação está sujeita a limites, devendo estes examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto e assegurar, neste âmbito, que são capazes de apoiar as conclusões deles extraídas (59). Por conseguinte, a ponderação, a avaliação das alternativas e as medidas compensatórias pressupõem uma avaliação adequada dos efeitos que necessitam de justificação (60).
113. No presente caso, o Reino de Espanha invoca o objectivo de reduzir a dependência das fontes de energia externas (segurança do abastecimento) e a importância da indústria mineira para a economia local. O princípio da segurança jurídica exige, para além disso, que se tenha em consideração o interesse na manutenção de autorizações que já adquiriram carácter definitivo (61).
114. Estes interesses devem ser ponderados em conjunto com a perturbação da ZPE «Alto Sil».
115. A perda directa de habitat adequado para o tetraz tem um alcance relativamente reduzido em comparação com a área total deste habitat na ZPE. De acordo com o formulário de dados normalizado, na referida zona existem cerca de 2600 hectares do tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, presumindo‑se mesmo, de acordo com as informações credíveis do Reino de Espanha, que esta área atinja os 4000 hectares. Por conseguinte, as perdas resultantes da mina a céu aberto «Fonfría» representam menos de 1%.
116. Um peso maior na referida ponderação assume certamente a perda de um local de acasalamento e a ameaça de isolamento de partes das populações que vivem mais a sul. Também não é de excluir o facto de o interesse na execução dos projectos de exploração mineira prevalecer sobre os efeitos negativos para o tetraz.
117. Para além disso, não se impõem quaisquer outras alternativas que sejam menos prejudiciais para a ZPE. O carvão apenas pode ser extraído a céu aberto, com a economia de custos que implica, nos locais em que se encontre em condições adequadas. A maioria dos outros projectos de extracção também se situam na ZPE e devem ter, por conseguinte, efeitos pelo menos iguais.
118. O Reino de Espanha invoca ainda várias medidas, em particular nas áreas da caça, da silvicultura, da reflorestação, do combate aos incêndios e da protecção de espécies ameaçadas (62) que, em conjunto, também são benéficas para o tetraz na ZPE «Alto Silo». É possível que compensem, em particular, a destruição directa do habitat do tetraz.
119. No presente processo não é, no entanto, necessário decidir, de forma definitiva, sobre a ponderação de interesses ou a avaliação de alternativas, nem sobre as medidas compensatórias.
120. Com efeito, falta uma avaliação suficiente das perturbações causadas à ZPE «Alto Sil». Até ao momento, as autoridades competentes parecem ainda não ter entendido que a perda do local de acasalamento «Robledo El Chano» se deve, com grande probabilidade, à exploração da mina a céu aberto «Fonfría», não tendo absolutamente em consideração o possível isolamento de algumas populações de tetrazes. Por conseguinte, qualquer ponderação de interesses por parte das autoridades competentes assenta em bases insuficientes e as medidas compensatórias também não têm em consideração estes dois pontos.
121. Por conseguinte, as perturbações da ZPE «Alto Sil» não são justificadas.
5. Conclusão provisória quanto à segunda parte do segundo fundamento
122. Neste sentido, importa concluir que, ao não adoptar as medidas necessárias para evitar da que a ZPE «Alto Sil» seja afectada, de forma injustificada, pela exploração das minas a céu aberto «Feixolín», «Fonfría» e «Ampliação de Feixolín», o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats».
C – Quanto à protecção provisória do sítio de importância comunitária (SIC) proposto «Alto Sil»
123. Através do seu terceiro fundamento, a Comissão critica o facto de, a partir de Janeiro de 1998, o Reino de Espanha não ter adoptado, relativamente à extracção de carvão nas minas a céu aberto «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» e «Nueva Julia», as medidas necessárias para salvaguardar o interesse ecológico que o sítio proposto «Alto Sil» revestia a nível nacional.
124. Por força da directiva «habitats», os Estados‑Membros estão obrigados a tomar, no que se refere aos sítios que alojam tipos de habitats naturais e/ou espécies prioritárias e que identificaram com vista à sua inscrição na lista comunitária, medidas de protecção apropriadas, a fim de manter as características ecológicas dos referidos sítios. Os Estados‑Membros não poderão, por isso, autorizar intervenções que envolvam o risco de comprometer seriamente as características ecológicas desses sítios. Tal é designadamente o caso quando uma intervenção possa comportar o risco de reduzir de forma significativa a superfície do sítio ou conduzir ao desaparecimento de espécies prioritárias presentes nos sítios em causa ou então possa ter por efeito a destruição do sítio ou a eliminação das suas características representativas (63).
125. As perturbações do tetraz já comprovadas não assumem, como tal, qualquer importância para o presente fundamento, na medida em que a protecção desta espécie é assegurada pela ZPE «Alto Sil».
126. No entanto, ao analisar a perturbação da ZPE constatou‑se que a mina a céu aberto «Fonfría» provocou a destruição de uma área de 17,92 hectares do tipo de habitat 9230 – carvalhais galaico‑portugueses de Quercus robur e Quercus pyrenaica –, que podia ser utilizado pelo tetraz (64).
127. Para além disso, segundo o estudo de 2005 (65) apresentado pelo Reino de Espanha, o projecto «Fonfría» esteve – ainda associado à perda de outras superfícies tipos de habitats protegidos:
– 79,31 hectares do tipo de habitat 4030 – Charnecas secas europeias (0,36% do total existente no sítio),
– 16,88 hectares do tipo de habitat 4090 – Charnecas oromediterrânicas endémicas com giestas espinhosas (0,64% do total existente no sítio),
– 6,76 hectares do tipo de habitat 6160 – Prados oro‑ibéricos de Festuca indigesta (1,5% do total existente no sítio),
– 70,05 hectares do tipo de habitat 6510 – Prados de feno pobres de baixa altitude (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) (desconhece‑se o total existente no sítio),
– 5,63 hectares do tipo de habitat 8230 – Rochas siliciosas com vegetação pioneira de Sedo‑Scleranthion ou de Sedo albi‑Veronicion dillenii (0,1% do total existente no sítio).
128. Com excepção do tipo de habitat 6510, que não é referido na comunicação dos dados relativos ao sítio, estes tipos de habitats fazem parte das características ecológicas do sítio proposto «Alto Sil». No entanto, não se pode considerar que os referidos tipos de habitats são «seriamente» afectados, na medida em que as áreas atingidas apenas representam uma percentagem muito reduzida destes tipos de habitats no conjunto do sítio proposto (66) e também não são prioritárias, o que se aplica sobretudo quando as perdas são compensadas noutro local (67).
129. Mais importantes são as possíveis perturbações do urso pardo, que é considerado uma espécie prioritária nos termos do anexo II da directiva «habitats».
130. A Comissão alega que as minas a céu aberto impedem a referida espécie de utilizar as superfícies directamente exploradas e as expulsam das áreas circundantes. Para este efeito, a Comissão definiu, com base num relatório elaborado por peritos, uma distância de 3,5 a 5 quilómetros. Se se considerar os diferentes projectos de exploração mineira a céu aberto e outras fontes de perturbação em conjunto, é demonstrado que estas zonas de perturbações bloqueiam uma importante via de passagem do urso pardo, o corredor de Leitariegos (68). Aparentemente, as minas «Feixolín» e «Fonfría» situam‑se directamente sobre este corredor (69).
131. A Comissão refere, neste contexto, a necessidade de ligar o núcleo ocidental da população de ursos pardos na cordilheira cantábrica, no qual se integra o SIC «Alto Sil», com o núcleo oriental da população de ursos pardos, que se situa a 50 a 100 quilómetros de distância. Não parece, no entanto, existir qualquer relação directa entre o corredor de Leitariegos e esta problemática, constituindo o referido corredor uma ligação norte‑sul que liga diversas partes da população no interior do mesmo núcleo ocidental (70).
132. É incontestável que o referido bloqueio afectou a conservação do urso pardo, mas, no entanto, dificilmente se pode considerar que, durante os seis anos da protecção provisória do sítio, entre 1998 e 2004, tenha comprometido seriamente as características ecológicas do sítio proposto «Alto Sil», sendo também improvável que tenha provocado o desaparecimento do urso pardo. O Reino de Espanha alega, não tendo sido contestado a este respeito, que entre 1994 e 2007 a população do núcleo ocidental da população de ursos pardos na cordilheira cantábrica recuperou consideravelmente.
133. Por conseguinte, não é possível constatar uma violação das exigências de protecção provisória do sítio proposto «Alto Sil» pelos diferentes projectos de exploração mineira a céu aberto.
D – Quanto à autorização de projectos no que respeita ao SIC «Alto Sil»
134. Com a primeira parte do quarto fundamento, a Comissão alega que, ao permitir actividades mineiras a céu aberto – designadamente as explorações «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» e «Nueva Julia» – sem avaliar as possíveis incidências das referidas explorações e, em todo o caso, sem respeitar as condições que permitiriam a realização dos referidos projectos, apesar dos seus efeitos negativos, o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats».
135. Enquanto o sítio «Alto Sil», enquanto ZPE nos termos da directiva «aves», já estava sujeito às referidas disposições desde a sua classificação em 2000, as mesmas apenas se aplicavam ao sítio enquanto SIC nos termos da directiva «habitats» desde 2004. As medidas de protecção previstas no artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats» apenas se impõem em relação aos sítios que, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da directiva, estejam inscritos na lista de sítios seleccionados como sítios de importância comunitária, elaborada pela Comissão (71), o que aconteceu em 2004.
136. As exigências do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats», por natureza, apenas podem ser aplicadas a decisões de autorização posteriores à entrada em vigor das referidas disposições (72).
137. Apesar de a Comissão apresentar indícios que apontam para o facto de o SIC «Alto Sil» ter sido afectado, não refere, no entanto, qualquer projecto que tenha sido autorizado desde 2004.
138. Nos articulados é discutida uma autorização da «Ampliação de Feixolín» não criticada pela Comissão no contexto do presente fundamento. No entanto, mesmo que a Comissão tivesse criticado o referido processo de autorização, a referida autorização não seria pertinente para o presente processo, na medida em que apenas foi concedida em Junho de 2009, ou seja, após 1 de Fevereiro de 2009, estabelecido como prazo no parecer fundamentado.
139. Para além disso, a réplica apresenta elementos que indiciam que em 2008 foi adoptada uma decisão relativa ao projecto «Fonfría» (73), que possivelmente estaria sujeita ao artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats». No entanto, esta decisão não é objecto do presente processo.
140. Na falta de uma autorização concedida após 2004, o artigo 6.°, n.os 3 e 4 não pode ser violado no que respeita ao SIC «Alto Sil». Por conseguinte, a primeira parte do quarto fundamento é improcedente.
E – Quanto à perturbação do SIC «Alto Sil»
141. Com a segunda parte do quarto fundamento, a Comissão critica, por fim, o facto de o Reino de Espanha não ter adoptado as medidas necessárias, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats», em relação às minas a céu aberto «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ampliação de Feixolín».
142. Apesar de ter sido agora mesmo constatado que os referidos projectos não estavam sujeitos às exigências do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats» no que se refere a uma avaliação prévia das suas incidências sobre o SIC «Alto Sil» (74), tal não exclui, no entanto, a aplicação do artigo 6.°, n.° 2 aos efeitos produzidos após o SIC ter sido incluído na lista comunitária (75).
143. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats», os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
1. Quanto à destruição de áreas com tipos de habitats protegidos
144. Por princípio, as perdas directas de áreas com tipos de habitats protegidos (76), acima referidas, na mina a céu aberto «Fonfría» representam deteriorações do SIC «Alto Sil». No entanto, a Comissão não demonstrou em que medidas estas perdas apenas se iniciaram após 2004. Pelo contrário, não parece improvável que as árvores tenham sido abatidas no início da exploração intensiva, a partir de 2001. Apesar de as perdas anteriores à inclusão do SIC na lista comunitária serem abrangidas pela protecção provisória do SIC (77), o Reino de Espanha não estava obrigada a impedi‑las nos termos do artigo 6.°, n.° 2.
145. No entanto, é possível concluir com base nos autos que os trabalhos não autorizados na «Ampliação de Feixolín» estiveram na origem da perda de áreas com tipos de habitats protegidos após a inclusão do SIC na lista comunitária. Os 93,9 hectares de superfície de exploração (78) previstos no pedido original teriam abrangido 77,77 hectares de tipos de habitats protegidos (79). Os trabalhos não autorizados diziam respeito a 35,24 hectares (80). Mesmo que se parta do princípio de que a exploração não autorizada incluía todas as áreas sem quaisquer tipos de habitats protegidos, esta teria, no entanto, provocado a perda de mais de 19 hectares de tipos de habitats protegidos. Um relatório relativo ao estado das superfícies afectadas, apresentado pelo Governo espanhol, confirma esta avaliação, na medida em que, nos termos deste, pelo menos a vegetação foi afectada (81).
146. Tal como já foi constatado no contexto das perturbações da ZPE «Alto Sil», os efeitos deste projecto são da responsabilidade do Reino de Espanha (82), não sendo possível considerar uma justificação para os mesmos (83).
147. Por conseguinte, ao não adoptar as medidas necessárias para evitar a destruição no interior do SIC «Alto Sil» de tipos de habitats previstos no anexo I da directiva «habitats» pela mina a céu aberto «Ampliação de Feixolín», o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats».
2. Quanto à perturbação de áreas vizinhas e quanto ao efeito de barreira
148. A perturbação do urso pardo nas zonas envolvente das minas a céu aberto e o bloqueio do corredor de Leitariego, uma importante rota de passagem do urso pardo (84), já demonstrada em relação ao período anterior a 2004, prosseguiu também após a inclusão do sítio na lista comunitária.
149. É verdade que não se podia considerar anteriormente que estes efeitos «comprometiam seriamente» o sítio, na acepção da jurisprudência relativa à protecção provisória de sítios propostos, mas os mesmos não deixam de ser igualmente pertinentes para os objectivos da directiva «habitats», na medida em que o urso pardo não perde apenas superfícies extensas que poderia utilizar, sendo, para além disso, separadas partes das suas populações. Esta separação assume mais preponderância quanto mais tempo perdurar.
150. Apesar de o estudo de 2005 não considerar estes prejuízos como pertinentes (85), descreve, em simultâneo, a possibilidade de um bloqueio do corredor como uma das principais ameaças à recuperação do urso pardo (86). Por conseguinte, o facto de se considerar os prejuízos como não pertinentes contraria as próprias constatações.
151. Por conseguinte, pelo menos o ruído e as vibrações das minas provocados pela céu aberto «Feixolín», «Fonfría» e «Ampliação de Feixolín», bem como o bloqueio do corredor de Leitariegos pelas referidas minas constituem perturbações do SIC «Alto Sil», sendo significativas no que respeita à conservação do urso pardo.
152. Tendo em consideração o facto de as minas a céu aberto «Feixolín» e «Fonfría» terem sido autorizadas antes da inclusão do sítio na lista comunitária, as perturbações por elas causadas poderiam, em princípio, ser justificadas, aplicando‑se os princípios já expostos em relação ao tetraz na ZPE «Alto Sil» (87).
153. No entanto, as autoridades competentes analisaram de forma claramente mais aprofundada as perturbações do urso pardo no SIC «Alto Sil» (88), em particular através do estudo de 2005, algo que não sucedeu em relação às perturbações do tetraz na ZPE homónima. A Comissão não questiona o conteúdo desta análise. Por conseguinte, esta pode, em princípio, constituir uma base adequada para a justificação da perturbação do urso pardo.
154. Neste sentido, em princípio não se pode criticar o facto de as autoridades espanholas terem considerado que existiam razões imperativas de reconhecido interesse público para manter as explorações mineiras – nomeadamente a segurança do abastecimento, os postos de trabalho e o carácter definitivo das autorizações – e, desse modo, excluído outras alternativas.
155. O referido parecer contém mesmo propostas para medidas que parecem adequadas a proteger a coerência global da rede Natura 2000, visando estas garantir, em particular, que o urso pardo continue a utilizar o corredor de Leitariegos (89). A Comissão não questiona a aptidão desta medida.
156. Mas também neste caso não é necessário decidir de forma definitiva se existe efectivamente uma justificação. Tal como a próprio Reino de Espanha assinala, por enquanto as referidas medidas compensatórias apenas constituem propostas, não tendo ainda sido executadas (90). Por conseguinte, continuam a faltar as medidas necessárias para assegurar a coerência global da rede Natura 2000.
157. Por conseguinte, não é possível constatar a existência de uma justificação para o facto de não terem sido adoptadas medidas destinadas a proteger o SIC «Alto Sil» contra as perturbações por parte das minas a céu aberto «Feixolín», «Fonfría» e «Ampliação de Feixolín».
3. Conclusão provisória quanto à segunda parte do quarto fundamento
158. Por conseguinte, não tendo adoptado as medidas necessárias para evitar perturbações não justificadas do SIC «Alto Sil» relacionadas com a exploração das minas a céu aberto «Feixolín», «Fonfría» e «Ampliação de Feixolín», o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats».
F – Quanto à Directiva Avaliação Ambiental
159. Por fim, importa apreciar o primeiro fundamento, através do qual a Comissão critica a aplicação dos artigos 2.°, 3.° e 5.°, n.os 1 e 3, da Directiva Avaliação Ambiental na autorização dos projectos «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ladrones». Antes de mais, deve analisar‑se se os referidos projectos necessitavam efectivamente de uma avaliação nos termos da directiva e, de seguida, importa apreciar o conteúdo da avaliação.
1. Quanto à necessidade de uma avaliação dos efeitos no ambiente
160. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva Avaliação Ambiental, os projectos do Anexo I são submetidos a uma avaliação do seu impacte ambiental. Na redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11, a Directiva Avaliação Ambiental incluía minas a céu aberto numa área superior a 25 hectares como projectos nos termos do Anexo I, n.° 19.
161. De acordo com esta disposição, as minas a céu aberto «Nueva Julia» e «Ladrones» necessitariam incontestavelmente de uma avaliação do impacte ambiental no ambiente, na medida em que constituem explorações mineiras a céu aberto numa área superior a 25 hectares na acepção do Anexo I da Directiva Avaliação Ambiental.
162. De acordo com os autos (91), o pedido de autorização da mina a céu aberto «Fonfría», pelo contrário, foi submetido em 11 de Março de 1998. Em conformidade com o disposto no artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 97/11, aos pedidos de aprovação que forem apresentados antes de 14 de Março de 1999 não se aplica a versão da Directiva Avaliação Ambiental, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11, invocada pela Comissão, mas sim a sua versão original. Por conseguinte, é de excluir uma violação da Directiva Avaliação Ambiental na redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11.
163. Levanta‑se agora a questão de saber se o pedido da Comissão deve ser entendido – contrariamente ao seu teor e à sua fundamentação – no sentido de que abrange uma violação da versão original da Directiva Avaliação Ambiental, o que seria concebível caso as duas versões da directiva não apresentassem diferenças significativas no que respeita à sua aplicação ao presente caso.
164. No entanto, as duas versões diferem significativamente.
165. Antes de mais, de acordo com o disposto no artigo 4.°, n.° 1 e no Anexo I, n.° 19, da Directiva Avaliação Ambiental, as minas a céu aberto numa área superior a 25 hectares apenas foram obrigatoriamente sujeitas a uma avaliação após as alterações introduzidas pela Directiva 97/11. De acordo com a versão original da Directiva Avaliação Ambiental, a extracção de hulha e de linhite em explorações a céu aberto estava, pelo contrário, sujeita ao artigo 4.°, n.° 2, e ao Anexo II, n.° 2, alínea e). Nos termos destas disposições, a referida extracção apenas necessitava de ser submetida a uma avaliação sempre que os Estados‑Membros considerassem que as suas características assim o exigiam. A questão de saber se era necessário proceder a uma avaliação não foi apreciada no presente processo.
166. Por conseguinte, a acção deve ser julgada improcedente neste ponto.
167. Apenas para o caso de o Tribunal de Justiça pretender, apesar de tudo, analisar esta questão – nomeadamente porque o Reino de Espanha aparentemente tinha transposto a Directiva Avaliação Ambiental original no sentido de que projectos deste tipo necessitariam obrigatoriamente de uma avaliação (92) – irei discutir de seguida, a título subsidiário, se as deficiências na avaliação dos efeitos no ambiente alegadas pela Comissão também existem no que respeita à mina a céu aberto «Fonfría».
2. Quanto aos efeitos no ambiente avaliados
168. No que respeita ao conteúdo das respectivas avaliações, a Comissão critica o facto de os efeitos indirectos ou cumulativos dos projectos sobre as duas espécies afectadas, o tetraz e o urso pardo, não terem sido suficientemente avaliados.
169. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Directiva Avaliação Ambiental, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente devem ser submetidos à avaliação dos seus efeitos. O artigo 3.° descreve o conteúdo da referida avaliação, enquanto o artigo 5.° regula as informações que devem ser fornecidas.
170. O Reino de Espanha entende que a avaliação dos efeitos indirectos e cumulativos não é obrigatória, mas meramente desejável, fundamentando esta posição com o teor da nota de rodapé ao Anexo IV, n.° 4, da Directiva Avaliação Ambiental.
171. De acordo com a referida nota de rodapé, a descrição dos efeitos de um projecto no ambiente deve mencionar os efeitos directos e indirectos secundários, cumulativos, a curto, médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos do projecto.
172. A nota de rodapé ao Anexo IV, n.° 4, da Directiva Avaliação Ambiental deve ser interpretada em conjugação com o artigo 5.°, n.° 1, que remete para o Anexo IV. O artigo 5.°, n.° 1 confere aos Estados‑Membros uma margem de apreciação na execução a nível nacional, visto referir que os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça as informações exigidas quando, por um lado, considerarem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e, por outro, que se possa exigir razoavelmente que o dono da obra reúna os dados (93).
173. A utilização do termo «deve» (em inglês «should», em francês «devrait») na nota de rodapé ao Anexo IV, n.° 4, da Directiva Avaliação Ambiental representa uma outra expressão da margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem no que respeita às exigências impostas à descrição dos efeitos de um projecto no ambiente. A referida margem está, no entanto, sujeita a uma fiscalização jurisdicional (94).
174. O critério para este efeito é constituído, sobretudo, pelo artigo 2.°, n.° 1, e o artigo 3.° da Directiva Avaliação Ambiental.
175. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Directiva Avaliação Ambiental, os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados quando possam ser significativos. Por conseguinte, a referida análise não se pode restringir a determinados formalismos, devendo, pelo contrário, alargar‑se pelo menos aos efeitos que podem ser significativos.
176. Esta apreciação é confirmada pelo artigo 3.° da Directiva Avaliação Ambiental, que define o conteúdo de uma avaliação dos efeitos no ambiente de forma abstracta. Nos termos desta disposição, a referida avaliação identificará, descreverá e avaliará, de modo adequado, em função de cada caso particular os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre o homem, a fauna e a flora, o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem, os bens materiais e o património cultural, bem como a interacção entre estes factores. Por conseguinte, os efeitos indirectos são, em qualquer caso, parte integrante da avaliação, devendo as condições de cada caso concreto ser tidas em consideração (95).
177. Para além disso, o artigo 3.° da Directiva Avaliação Ambiental pode obrigar as autoridades competentes a obter informações adicionais caso estas sejam necessárias para culminar numa apreciação o mais completa possível dos efeitos directos e indirectos do projecto em causa sobre os diferentes factores e da interacção entre eles (96).
178. Para além disso, os efeitos cumulativos também podem assumir importância para uma apreciação completa em virtude das circunstâncias do caso concreto, o que é particularmente demonstrado pelo facto de deverem ser tidos em consideração na decisão sobre a necessidade de uma avaliação dos efeitos no ambiente (97).
179. Por conseguinte, os efeitos indirectos ou cumulativos devem ser tidos em consideração quando, atendendo às circunstâncias do caso concreto, podem ser significativos.
180. Das considerações relativas à aplicação da directiva «habitats» resulta que sobretudo os efeitos indirectos e cumulativos dos diversos projectos de exploração mineira a céu aberto sobre o tetraz e o urso pardo, tanto no interior como na zona envolvente do sítio «Alto Sil», assumem uma importância decisiva. Por conseguinte, a avaliação dos projectos «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ladrones» deveria incluir os referidos efeitos.
181. É verdade que a avaliação dos efeitos no ambiente relativa à mina a céu aberto «Fonfría» se refere ao urso pardo, assinalando que o seu habitat se situa mais a norte e, por conseguinte, não é afectado (98), bem como ao tetraz, que utiliza superfícies situadas a alguma distância a oeste do projecto (99). No entanto, estas informações são manifestamente insuficientes. Assim, não são referidos nem os efeitos sobre os movimentos migratórios de ambas as espécies nem o local de acasalamento «Robledo El Chano».
182. Os documentos relativos à autorização da mina a céu aberto «Nueva Julia» (100), por seu lado, nem se referem a qualquer das duas espécies.
183. Os documentos relativos à autorização da mina a céu aberto «Ladrones» são os mais abrangentes a este respeito, constatando em relação ao urso pardo que se perderam superfícies de menor importância e que não foram bloqueadas quaisquer ligações entre partes das populações (101). No que respeita ao tetraz, a análise é pelo contrário, muito superficial. Apesar de se referir na decisão de autorização que as possíveis incidências deste projecto sobre o tetraz foram analisadas e classificadas como satisfatórias (102), uma mera afirmação deste tipo não é passível de comprovar que as avaliações necessárias foram efectivamente realizadas.
184. Por conseguinte, importa concluir que a avaliação dos efeitos no ambiente dos projectos «Fonfría», «Nueva Julia» e «Ladrones» apresenta determinadas falhas ao nível do conteúdo.
185. É verdade que o estudo de 2005 é bastante mais aprofundado, particularmente no que respeita ao urso pardo. No entanto, não é capaz de suprir as falhas da avaliação dos efeitos no ambiente. Tal como a Comissão salienta correctamente, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Directiva Avaliação Ambiental as referidas avaliações devem ser realizadas antes da autorização dos respectivos projectos.
186. Na medida em que apenas apreciei a aplicação da Directiva Avaliação Ambiental ao projecto «Fonfría» a título subsidiário, importa concluir que o Reino de Espanha, ao autorizar os projectos «Nueva Julia» e «Ladrones», violou os artigos 2.°, 3.°, bem como 5.°, n.os 1 e 3, da Directiva Avaliação Ambiental.
V – Quanto às despesas
187. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No presente processo, dado ambas as partes apenas terem obtido vencimento parcial, deverão suportar, cada uma, as suas próprias despesas.
VI – Conclusão
188. À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
1. Ao autorizar os projectos «Nueva Julia» e «Ladrones», o Reino de Espanha violou os artigos 2.°, 3.°, bem como 5.°, n.os 1 e 3, da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, que altera a Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.
2. Não tendo adoptado as medidas necessárias para evitar que a exploração das minas a céu aberto «Feixolín», «Fonfría» e «Ampliação de Feixolín» afecte a zona de protecção especial e o sítio de importância comunitária «Alto Sil», o Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 92/43.
3. A acção é declarada improcedente quanto ao restante.
4. O Reino de Espanha e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.