CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 6 iunie 2019(1)
Cauza C‑233/18
Zubair Haqbin
împotriva
Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers
[cerere de decizie preliminară formulată de arbeidshof te Brussel (Curtea pentru Litigii de Muncă din Bruxelles, Belgia)]
„Trimitere preliminară – Politica de azil – Directiva 2013/33/UE – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Articolul 20 – Limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire – Sancțiuni aplicabile încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau comportamentului deosebit de violent – Violențe săvârșite de un minor neînsoțit – Reglementare națională care prevede excluderea temporară de la beneficiul ajutorului material – Compatibilitate – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”
I. Introducere
1. Prin intermediul întrebărilor preliminare, arbeidshof te Brussel (Curtea pentru Litigii de Muncă din Bruxelles, Belgia) solicită Curții să precizeze sensul dispozițiilor prevăzute la articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33/UE(2), astfel încât să stabilească dacă și, după caz, în funcție de ce modalități un stat membru poate exclude de la beneficiul condițiilor materiale de primire un minor neînsoțit ca urmare a faptului că acesta a săvârșit o încălcare gravă a regulilor centrului de cazare sau a adoptat un comportament deosebit de violent.
2. Această trimitere preliminară se înscrie în cadrul unui litigiu între domnul Zubair Haqbin, un minor neînsoțit de cetățenie afgană, și Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (Agenția federală pentru primirea solicitanților de azil, Belgia)(3). Ținând seama de gravitatea violențelor săvârșite de domnul Haqbin, Fedasil a adoptat împotriva sa o sancțiune, retrăgându‑i temporar beneficiul condițiilor materiale de primire. Respectiva sancțiune a implicat excluderea nu numai din structura de primire, ci și de la toate serviciile asociate acesteia.
3. Urmând linia Hotărârii din 27 septembrie 2012, Cimade și GISTI(4), și a Hotărârii din 27 februarie 2014, Saciri și alții(5), se solicită Curții să precizeze modalitățile de preluare de către statul membru gazdă a unui solicitant de protecție internațională(6) atunci când acesta din urmă este un minor neînsoțit al cărui comportament a pus în pericol personalul și pe ceilalți rezidenți ai structurii de cazare.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
4. În conformitate cu articolul 1 din Directiva 2013/33, aceasta are drept obiectiv stabilirea unor standarde pentru primirea solicitanților în statele membre.
5. Considerentele (9), (14), (25) și (35) ale acestei directive enunță:
„(9) În aplicarea prezentei directive, statele membre ar trebui să depună eforturi pentru a asigura deplina conformitate cu principiile apărării interesului superior al copilului și unității familiei, în conformitate cu dispozițiile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene[(7)], ale Convenției Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului din 1989[(8)] și, respectiv, ale Convenției[…] pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale[(9)].
[…]
(14) Primirea persoanelor cu nevoi speciale de primire ar trebui să fie o preocupare majoră a autorităților naționale pentru a asigura faptul că o astfel de primire este concepută special pentru a putea răspunde nevoilor speciale ale acestora în materie de primire.
[…]
(25) Este necesară limitarea posibilităților de abuz al sistemului de primire prin specificarea circumstanțelor în care condițiile de primire materială pentru solicitanți pot fi limitate sau retrase, garantând în același timp un nivel de trai demn pentru toți solicitanții.
[…]
(35) Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de [cartă]. Prezenta directivă urmărește, în special, garantarea respectării depline a demnității umane și promovarea aplicării articolelor 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 și 47 din [c]artă și trebuie să fie pusă în aplicare în mod corespunzător.”
6. Articolul 2 din directiva menționată, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive:
[…]
(d) «minor» înseamnă un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid cu vârsta sub 18 ani;
(e) «minor neînsoțit» înseamnă un minor care sosește pe teritoriul statelor membre neînsoțit de un adult responsabil pentru acesta în temeiul dreptului sau al practicii statului membru în cauză și cât timp nu este efectiv în întreținerea unei astfel de persoane; definiția include un minor care este lăsat neînsoțit după intrarea sa pe teritoriul statelor membre;
(f) «condiții de primire» înseamnă ansamblul măsurilor luate de statele membre în favoarea solicitanților, în conformitate cu prezenta directivă;
(g) «condiții materiale de primire» înseamnă condițiile de primire incluzând cazarea, hrana și îmbrăcămintea, furnizate în natură sau sub formă de alocații financiare sau tichete, ori printr‑o combinație a acestor trei elemente, precum și o alocație zilnică;
[…]
(i) «centru de cazare» înseamnă orice loc utilizat pentru cazarea colectivă a solicitanților;
[…]”
7. Articolul 17 din Directiva 2013/33, intitulat „Normele generale privind condițiile materiale de primire și îngrijirile medicale”, prevede la alineatul (2):
„Statele membre asigură prin condițiile materiale de primire un nivel de trai pentru solicitanți care garantează subzistența acestora și protejează sănătatea fizică și mintală a acestora.
Statele membre se asigură că nivelul de trai respectiv este garantat în cazul persoanelor vulnerabile, în conformitate cu articolul 21, precum și în cazul persoanelor aflate în detenție.”
8. Articolul 20 din această directivă, singura dispoziție a capitolului III, intitulat „Limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre pot limita sau retrage, în cazuri excepționale și justificate corespunzător, beneficiul condițiilor materiale de primire atunci când un solicitant:
(a) părăsește locul de reședință stabilit de autoritatea competentă, fără să o fi informat pe aceasta sau fără să fi obținut permisiunea acesteia, în cazul în care o astfel de permisiune este necesară;
(b) nu‑și respectă obligația de a se prezenta autorităților, nu răspunde solicitărilor de a furniza informații sau nu participă la întâlnirile personale în legătură cu procedura de azil, într‑un termen rezonabil stabilit de dreptul intern; sau
(c) a depus o cerere ulterioară, astfel cum este definită în articolul 2 litera (q) din Directiva 2013/32/UE [a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale(10)].
[…]
(2) Statele membre pot, de asemenea, limita condițiile materiale de primire atunci când pot stabili că solicitantul de azil, fără a avea un motiv justificabil, nu a introdus o cerere de protecție internațională cât mai devreme posibil/de îndată ce a avut posibilitatea de a face acest lucru după sosirea în statul membru respectiv.
(3) Statele membre pot limita sau retrage condițiile materiale de primire atunci când un solicitant de azil a ascuns faptul că dispune de resurse financiare și, prin urmare, a beneficiat în mod necorespunzător de condițiile materiale de primire.
(4) Statele membre pot stabili sancțiunile aplicabile încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau comportamentului deosebit de violent.
(5) Deciziile de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire sau a sancțiunilor menționate la alineatele (1), (2), (3) și (4) de la prezentul articol se iau de la caz la caz, obiectiv și imparțial și sunt motivate. Deciziile respective sunt fondate pe situația particulară a persoanei în cauză, în special în cazul persoanelor menționate la articolul 21, ținând cont de principiul proporționalității. Statele membre asigură în orice situație accesul la îngrijiri medicale în conformitate cu articolul 19 și garantează un nivel de trai demn tuturor solicitanților.
(6) Statele membre se asigură că nu sunt limitate sau retrase condițiile materiale de primire înainte de adoptarea unei decizii în conformitate cu alineatul (5).”
9. Capitolul IV din Directiva 2013/33, intitulat „Dispoziții privind persoanele vulnerabile”, cuprinde, printre altele, articolele 21-24.
10. Articolul 21 din această directivă, intitulat „Principiu general”, prevede că, în dreptul intern care transpune directiva menționată, statele membre țin seama de situația specială a persoanelor vulnerabile, în special a minorilor și a minorilor neînsoțiți.
11. Articolul 22 din Directiva 2013/33, intitulat „Evaluarea nevoilor speciale de primire ale persoanelor vulnerabile”, prevede la alineatul (1) al treilea paragraf și la alineatul (3):
„Statele membre se asigură că sprijinul acordat solicitanților cu nevoi speciale de primire în conformitate cu prezenta directivă ia în considerare nevoile speciale de primire ale acestora pe toată durata procedurii de azil și monitorizează corespunzător situația acestora.
[…]
(3) Se poate considera că numai persoanele vulnerabile, în conformitate cu articolul 21, au nevoi de primire speciale și, prin urmare, acestea beneficiază de sprijinul specific prevăzut în conformitate cu prezenta directivă.”
12. Articolul 23 din această directivă, consacrat minorilor, prevede:
„(1) Interesul superior al copilului reprezintă un considerent primordial pentru statele membre, cu ocazia transpunerii dispozițiilor prezentei directive referitoare la minori […]
(2) În cadrul analizei interesului superior al copilului, statele membre acordă o atenție deosebită următorilor factori:
[…]
(b) bunăstarea și dezvoltarea socială a minorului, ținând cont, în special, de apartenența sa;
(c) considerente privind siguranța și securitatea, în special atunci când există riscul ca minorul respectiv să fie victimă a traficului de persoane;
[…]”
13. La rândul său, articolul 24 din directiva menționată, consacrat minorilor neînsoțiți, prevede, la alineatul (2), următoarele:
„Minorii neînsoțiți care prezintă o cerere de protecție internațională sunt plasați, de la data la care sunt admiși pe teritoriul respectiv până în momentul în care trebuie să părăsească statul membru în care a fost prezentată sau este examinată cererea de protecție internațională:
[…]
(c) în centre de cazare specializate pentru primirea minorilor;
(d) în alte locuri de cazare adecvate pentru minori.
[…]”
B. Dreptul belgian
14. Wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (Legea privind primirea solicitanților de azil și a altor categorii specifice de străini)(11) din 12 ianuarie 2007 nu făcuse încă la data faptelor în discuție în litigiul principal obiectul unei modificări în scopul transpunerii Directivei 2013/33.
15. Potrivit articolului 2 punctul 6 din Legea privind primirea, ajutorul material este definit ca „ajutorul acordat de [Fedasil] sau de partenerul acestuia, în cadrul unei structuri de primire, care include în special cazare, hrană, îmbrăcăminte, asistență medicală, socială și psihologică și acordarea unei alocații zilnice. Aceasta include de asemenea accesul la asistența juridică, accesul la servicii precum cele de interpretariat și formări, precum și accesul la un program de returnare voluntară”.
16. Articolul 3 primul paragraf din această lege prevede că „[o]rice solicitant de azil are dreptul la o primire care trebuie să îi permită să ducă o viață conformă demnității umane”.
17. Articolul 5 din legea menționată prevede că, „[f]ără a aduce atingere […] cărții III titlul III privind măsurile de ordine și sancțiunile, beneficiul ajutorului material descris în prezenta lege nu poate, în niciun caz, să facă obiectul unei retrageri”.
18. Cartea III titlul III din Legea privind primirea, intitulată „Măsuri de ordine și sancțiuni”, prevede, la articolul 45, următoarele:
„Dacă beneficiarul primirii comite o încălcare gravă a normelor și a regulilor de funcționare în vigoare în structurile de primire, i se poate administra o sancțiune prevăzută la articolul 19. La alegerea sancțiunii se ține seama de natura și de importanța încălcării, precum și de împrejurările concrete în care a fost săvârșită.
Numai următoarele sancțiuni pot fi pronunțate:
[…]
7° excluderea temporară de la beneficiul ajutorului material într‑o structură de primire pentru o durată maximă de o lună.
Sancțiunile sunt aplicate de directorul sau de responsabilul structurii de primire. Sancțiunea prevăzută la al doilea paragraf punctul 7° trebuie să fie confirmată de directorul general al [Fedasil] în termen de trei zile lucrătoare de la adoptarea sancțiunii de către directorul sau responsabilul structurii de primire. În lipsa unei confirmări în acest termen, sancțiunea de excludere temporară este automat anulată.
Autoritatea care a aplicat sancțiunile le poate reduce sau anula în timpul executării lor.
Decizia de a aplica o sancțiune este luată în mod obiectiv și imparțial și se motivează.
Sub rezerva sancțiunii prevăzute la al doilea paragraf punctul 7°, punerea în aplicare a unei sancțiuni nu poate avea, în niciun caz, drept efect eliminarea totală a ajutorului material acordat în temeiul prezentei legi, și nici reducerea accesului la asistență medicală. Sancțiunea prevăzută la al doilea paragraf punctul 7° determină pentru persoana care face obiectul acesteia imposibilitatea de a beneficia de orice altă formă de primire, cu excepția accesului la asistență medicală, astfel cum se prevede la articolele 24 și 25 din lege.
Sancțiunea prevăzută la al doilea paragraf punctul 7° nu poate fi pronunțată decât în caz de încălcare foarte gravă a regulamentului de ordine interioară al structurii de primire, care pune în pericol personalul sau pe ceilalți rezidenți ai structurii de primire sau prezintă riscuri grave pentru securitate sau pentru respectarea ordinii publice în cadrul structurii de primire.
Persoana vizată de sancțiunea de excludere temporară trebuie să fie ascultată înainte de aplicarea acesteia.
[…]”
III. Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
A. Situația de fapt
19. La 23 decembrie 2015, domnul Haqbin, de cetățenie afgană, a depus la autoritățile belgiene o cerere de protecție internațională în calitate de minor neînsoțit. El a fost găzduit în mod succesiv în centrele de primire de la Sugny și de la Broechem (Belgia) și, în temeiul legislației naționale aplicabile, i s‑a alocat un „tutore” responsabil să îl reprezinte și să îi ofere asistență(12).
20. La 18 aprilie 2016, domnul Haqbin a participat la acte de violență, care au implicat rezidenți de origini etnice diferite, în cadrul centrului de primire din Broechem. Poliția a efectuat, în consecință, o arestare administrativă, înainte de a proceda la eliberarea sa, la 19 aprilie 2016. La aceeași dată, directorul acestui centru de primire a decis să pronunțe împotriva domnului Haqbin sancțiunea disciplinară prevăzută la articolul 45 din Legea privind primirea(13). Această sancțiune implică excluderea temporară a minorului nu numai din centrul de primire, ci și de la beneficiul tuturor serviciilor asociate acestei sancțiuni, precum hrană, îmbrăcăminte, activități și, sub rezerva asistenței medicale de urgență, încetarea asistenței medicale, sociale și psihologice.
21. Această decizie a fost confirmată la 21 aprilie 2016 de directorul general al Fedasil, în conformitate cu legislația națională aplicabilă.
22. Din decizia de trimitere reiese că, în aceste condiții, persoana în cauză ar fi dormit în nopțile dintre 19 aprilie și 21 aprilie 2016, apoi în nopțile dintre 24 aprilie și 1 mai 2016 în parcul Maximilien din Bruxelles. În acest interval de timp, la 25 aprilie 2016, tutorele domnului Haqbin a depus la arbeidsrechtbank te Antwerpen (Tribunalul pentru Litigii de Muncă din Antwerpen, Belgia) o cerere pentru a obține suspendarea măsurii de excludere(14). Această cerere a fost respinsă din lipsa urgenței, întrucât domnul Haqbin nu a putut demonstra că se afla pe stradă.
23. La 4 mai 2016, domnul Haqbin a fost primit în centrul de cazare Poelcapelle (Belgia).
24. Tutorele domnului Haqbin a contestat deciziile de excludere a acestuia din centrul de primire din Broechem în fața Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Tribunalul pentru Litigii de Muncă neerlandofon din Bruxelles, Belgia), prin cererea introductivă din 5 iulie 2016. Tutorele respectiv a considerat că, în aceste împrejurări, Fedasil era obligată să acorde cazare sau să ofere garanții referitoare la respectarea demnității umane în perioada de excludere a persoanei în cauză și a solicitat repararea unui prejudiciu moral în valoare de un euro.
25. Prin hotărârea din 21 februarie 2017, Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Tribunalul pentru Litigii de Muncă neerlandofon din Bruxelles) a respins această cerere ca fiind nefondată, considerând că domnul Haqbin solicita repararea unui prejudiciu a cărui realitate nu a fost demonstrată.
26. Prin cererea introductivă din 27 martie 2017, tutorele a înaintat apel împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere.
B. Motivarea deciziei de trimitere
27. În primul rând, instanța de trimitere ridică problema dacă, potrivit articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33, un stat membru poate retrage sau limita beneficiul condițiilor materiale de primire în cazul încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau al unui comportament deosebit de violent. Ea se referă în această privință la avizul exprimat de comitetul de contact instituit pentru a asista statele membre în ceea ce privește transpunerea Directivei 2013/33(15), precum și la opinia exprimată de Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați(16). Acestea consideră că articolul 20 alineatele (1)-(3) din Directiva 2013/33 stabilește o listă exhaustivă de motive care justifică limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire, articolul 20 alineatul (4) din această directivă referindu‑se, în consecință, la alte tipuri de sancțiuni. Instanța de trimitere se referă și la avizul emis de Raad van State (Consiliul de Stat, Belgia) potrivit căruia această interpretare nu ar fi singura posibilă, ținând seama de modul de redactare și de formularea articolului 20 alineatele (4)-(6) din directiva menționată(17).
28. În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema demersurilor pe care autoritatea națională competentă trebuie să le inițieze în mod concret pentru a garanta, în sensul articolului 20 alineatele (5) și (6) din Directiva 2013/33, un nivel de trai demn pentru toți solicitanții, inclusiv pentru solicitantul exclus temporar dintr‑un centru de primire.
29. Instanța de trimitere respinge argumentele prezentate de Fedasil potrivit cărora responsabilitățile care revin tutorelui ar fi suficiente pentru îndeplinirea acestei obligații. Întemeindu‑se pe dispozițiile naționale referitoare la tutela minorilor străini neînsoțiți, instanța de trimitere arată că tutorele nu este obligat în mod legal să se ocupe el însuși de primirea minorului neînsoțit și exclude orice carență în ceea ce îl privește pe acest tutore(18).
30. În schimb, instanța de trimitere are îndoieli în ceea ce privește demersurile pe care trebuie să le întreprindă autoritatea națională competentă. Aceasta arată că, potrivit expunerii de motive a proiectului de lege(19) care a condus la Legea de modificare a Legii din 12 ianuarie 2007 privind primirea solicitanților de azil și a altor categorii specifice de străini din 6 iulie 2016(20), o asemenea obligație ar fi îndeplinită din moment ce Fedasil anexează la decizia sa de excludere o listă a locurilor de primire pentru persoane fără adăpost la care solicitantul ar putea avea acces. Numai în ipoteza în care s‑ar dovedi că solicitantul nu poate beneficia efectiv de aceste infrastructuri Fedasil ar fi astfel obligată să găsească, a posteriori, o soluție alternativă.
31. Instanța de trimitere se întreabă dacă o astfel de procedură permite îndeplinirea obligației prevăzute la articolul 20 alineatul (5) din Directiva 2013/33 sau dacă respectarea acesteia din urmă impune ca autoritatea națională competentă să garanteze cazarea anterior excluderii solicitantului din structura de primire.
32. În al treilea rând, în ipoteza în care Curtea ar considera că sancțiunile prevăzute la articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33 pot consta în excluderea de la beneficiul condițiilor materiale de primire, instanța de trimitere ridică problema dacă, în lumina articolului 20 alineatul (5), a articolelor 21-23, precum și a articolului 24 alineatul (2) din această directivă, asemenea sancțiuni pot fi aplicate unui minor și în special unui minor neînsoțit. Aceasta adaugă că, în același context, se ridică de asemenea problema compatibilității acestor sancțiuni aplicate minorilor cu articolele 1, 3, 4 și 24 din cartă, evocate în considerentul (35) al directivei menționate(21).
C. Întrebările preliminare
33. Prin urmare, arbeidshof te Brussel (Curtea pentru Litigii de Muncă din Bruxelles) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 20 alineatele (1)-(3) din [Directiva 2013/33] trebuie interpretat în sensul că acesta stabilește în mod limitativ cazurile în care beneficiul condițiilor materiale de primire poate fi limitat sau retras sau din articolul 20 alineatele (4) și (5) [din această directivă] rezultă că retragerea dreptului la condițiile materiale de primire poate avea loc și cu titlu de sancțiune aplicabilă pentru încălcarea gravă a regulilor centrelor de cazare și pentru comportament deosebit de violent?
2) Articolul 20 alineatele (5) și (6) [din directiva menționată] trebuie interpretat în sensul că, înainte de a aplica sancțiuni sau de a lua o decizie legată de limitarea sau de retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire și în cadrul acestor decizii, statele membre trebuie să stabilească măsurile necesare care ar garanta dreptul la un nivel de trai demn pe durata excluderii sau se poate da curs acestor dispoziții printr‑un sistem în baza căruia, după decizia de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire, se verifică dacă persoana care face obiectul deciziei beneficiază de un nivel de trai demn și, dacă este necesar, se iau măsuri corective la momentul respectiv?
3) Articolul 20 alineatele (4), (5) și (6) [din Directiva 2013/33] coroborat cu articolele 14, 21, 22, 23 și 24 din [aceasta] și cu articolele 1, 3, 4 și 24 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că o măsură sau o sancțiune de excludere temporară (sau definitivă) de la dreptul la condițiile materiale de primire este sau nu este posibilă în cazul unui minor și în special în cazul unui minor neînsoțit?”
IV. Analiză
34. Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la domeniul de aplicare al normelor prevăzute la articolul 20 din Directiva 2013/33 în cazul în care un solicitant săvârșește o încălcare gravă a regulilor unui centru de cazare sau are un comportament deosebit de violent. Dacă prima și a doua întrebare preliminară privesc tratamentul rezervat oricărui solicitant, indiferent de vârsta și de situația sa, a treia întrebare preliminară este mai detaliată și are în mod special în vedere situația domnului Haqbin, cu alte cuvinte, pe aceea a unui minor neînsoțit.
35. Considerăm că aceste aspecte trebuie tratate doar în raport cu situația unui minor neînsoțit. Astfel, cauza principală privește în primul rând modalitățile de primire într‑un stat membru a unui minor neînsoțit. Situația sa necesită o protecție specifică și modalități de primire adecvate, astfel încât interpretarea articolului 20 din Directiva 2013/33 se întemeiază pe coroborarea dispozițiilor specifice care intră nu numai sub incidența acestei directive, ci și a cartei(22).
36. Prin urmare, propunem să abordăm examinarea acestor aspecte concentrându‑ne asupra situației specifice a unui minor neînsoțit.
A. Cu privire la prima întrebare preliminară
37. Prin intermediul primei și al celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33 se opune unei legislații naționale care permite excluderea de la beneficiul condițiilor materiale de primire a unui minor neînsoțit ca urmare a faptului că a săvârșit o încălcare gravă a regulilor centrului de cazare în care a fost primit sau a avut un comportament deosebit de violent.
38. Instanța de trimitere ridică, așadar, problema naturii și a domeniului de aplicare al „sancțiunilor aplicabile” pe care statul membru gazdă le poate adopta în temeiul articolului 20 alineatul (4) din această directivă.
39. Pentru a răspunde la această întrebare, este necesar să se prezinte termenii și economia articolului 20 din respectiva directivă, precum și finalitatea acestei dispoziții.
1. Termenii, economia și finalitatea articolului 20 din Directiva 2013/33
40. Natura și domeniul de aplicare al „sancțiunilor aplicabile” menționate la articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33 ridică îndoieli în măsura în care acest articol este intitulat „Limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire” și reprezintă singurul articol din capitolul III, care are același titlu. Totuși, formularea alineatului (4) al acestei dispoziții se distinge într‑un mod foarte clar de cea reținută la alineatele anterioare, întrucât legiuitorul Uniunii nu a precizat în mod expres că statul membru gazdă poate limita sau retrage beneficiul condițiilor materiale de primire. Acesta s‑a limitat la a preciza că statele membre „pot stabili sancțiunile aplicabile” în cazul unei încălcări grave a regulilor centrelor de cazare sau al unui comportament deosebit de violent.
41. Această formulare și marja de apreciere pe care o presupune în ceea ce privește statul membru gazdă se justifică în raport cu natura motivelor prevăzute de legiuitorul Uniunii.
42. Spre deosebire de motivele menționate la articolul 20 alineatele (1)-(3) din Directiva 2013/33, „încălcările grave ale regulilor centrelor de cazare” și „comportamentul deosebit de violent” se referă la fapte susceptibile nu numai să tulbure ordinea și securitatea în cadrul structurii de primire, ci și să constituie o infracțiune. Legiuitorul Uniunii are astfel în vedere fapte a căror natură și gravitate nu pot fi apreciate decât de către autoritățile naționale competente, în raport cu legile și reglementările statului membru gazdă. Legiuitorul se referă de asemenea la fapte a căror săvârșire implică, potrivit sistemului juridic și legii aplicabile în statul respectiv, adoptarea unei măsuri sau a unei sancțiuni specifice de natură disciplinară, administrativă sau penală, care poate merge dincolo de limitarea sau de retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire.
43. Astfel, spre deosebire de condițiile prevăzute la articolul 20 alineatele (1)-(3) din Directiva 2013/33, motivul menționat la alineatul (4) al acestei dispoziții necesită ca statului membru gazdă să i se recunoască o marjă de manevră. Aceasta îi permite să aprecieze în ce măsură solicitantul care a încălcat în mod grav regulile centrului de cazare sau a săvârșit o faptă deosebit de violentă trebuie sancționat, având în vedere natura și gravitatea faptei. De asemenea, marja de manevră respectivă îi permite statului membru gazdă să țină seama de circumstanțele concrete în care fapta în discuție a fost săvârșită, precum și de vârsta, de situația și de nevoile specifice ale persoanei care a săvârșit‑o.
44. Totuși, marja de apreciere de care dispune în această privință are limite.
45. Pe de o parte, statul membru gazdă trebuie să respecte drepturile fundamentale, astfel cum reiese din considerentul (35) al Directivei 2013/33. În consecință, articolul 20 din această directivă trebuie interpretat în special din perspectiva respectării demnității umane și a drepturilor copilului, consacrate la articolele 1 și, respectiv, 24 din cartă.
46. Pe de altă parte, statul membru gazdă trebuie să respecte obligațiile prevăzute la articolul 20 alineatele (5) și (6) din directiva menționată.
47. În conformitate cu articolul 20 alineatul (5) din Directiva 2013/33, decizia de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire sau sancțiunea care poate fi aplicată ca urmare a încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau comportamentului deosebit de violent trebuie să îndeplinească mai multe cerințe de fond și de formă.
48. În primul rând, această decizie sau această sancțiune trebuie să fie adoptată în mod obiectiv și imparțial și trebuie să fie motivată.
49. În al doilea rând, ea trebuie să fie proporțională și să fie adoptată în urma unei examinări individuale, ținând seama de situația specifică și de nevoile speciale ale persoanelor vulnerabile.
50. În ipoteza în care fapta a fost săvârșită de un minor neînsoțit, statul membru gazdă este astfel obligat să considere primordial interesul superior al copilului, după cum prevăd articolul 23 din Directiva 2013/33(23) și articolul 24 alineatul (2) din cartă. Mai precis, trebuie să se țină astfel seama în mod corespunzător de bunăstarea și de dezvoltarea socială a minorului, precum și de considerații privind siguranța și securitatea sa, în special în lipsa unei posibile luări în îngrijire de către un titular al exercitării autorității părintești. Statul membru trebuie, în plus, să se asigure că sancțiunea adoptată nu îl va priva pe minor de garanțiile legate de protecția intereselor sale și de îndeplinirea nevoilor sale specifice.
51. În consecință, aceste dispoziții implică faptul că, în cazul în care comportamentul minorului neînsoțit arată că condițiile educării sau ale dezvoltării acestuia sunt afectate, statul membru gazdă este obligat să recurgă la mecanismele de drept comun de protecție a copilului pentru a organiza o îngrijire adaptată la nevoile sale. Acest sistem este, în opinia noastră, indispensabil în cazul unui minor neînsoțit, care este o persoană deosebit de vulnerabilă, având în vedere parcursul său ca migrant, uneori lung și traumatizant, precum și situația sa precară, cauzată de lipsa unui sprijin familial și a unor resurse proprii.
52. În sfârșit, în al treilea rând, articolul 20 alineatul (5) din Directiva 2013/33 prevede că decizia de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire sau sancțiunea aplicabilă trebuie să asigure „în orice situație” accesul la îngrijiri medicale și să garanteze un nivel de trai demn tuturor solicitanților.
53. Această dispoziție urmărește să garanteze o îngrijire continuă și cu respectarea demnității solicitantului în urma unei sancțiuni pe care statul membru gazdă ar fi adoptat‑o(24).
54. Această îngrijire se justifică în măsura în care adoptarea unei asemenea sancțiuni nu înseamnă că dreptul la primire a încetat în mod legal. Atât timp cât minorului i se permite să rămână pe teritoriul statului membru gazdă în vederea examinării cererii sale(25) și cu condiția să nu dispună de mijloace adecvate pentru a face față nevoilor sale de bază(26), acest stat trebuie să asigure condiții de primire care să îi permită să aibă acces la îngrijiri medicale și la un trai demn(27). Chiar dacă legiuitorul Uniunii nu precizează măsurile pe care statul membru gazdă este obligat în mod concret să le adopte pentru a garanta un nivel de trai demn, aceste măsuri trebuie să acopere cele mai importante drepturi la data la care solicitantul nu dispune de surse de venituri, și anume posibilitatea de a se caza, de a se hrăni și de a se îmbrăca(28).
55. În conformitate cu considerentul (35) al Directivei 2013/33, principiul menționat la articolul 20 alineatul (5) din această directivă este impus de faptul că directiva amintită respectă drepturile fundamentale și urmărește în special garantarea respectării depline a demnității umane.
56. Acest principiu are ca scop să garanteze protecția efectivă a solicitantului pe teritoriul statului membru gazdă, contribuind astfel la reducerea riscului de marginalizare la care este expus și de „mișcări[…] secundare” la care acesta ar putea fi tentat să recurgă(29).
57. Respectarea principiului respectiv permite solicitantului să își exercite dreptul de azil și să participe la procedura de examinare a cererii sale de protecție internațională, în conformitate cu drepturile care îi sunt recunoscute și cu obligațiile care îi revin în temeiul Directivelor 2011/95/UE(30) și 2013/32. Aceste drepturi ar fi lipsite de efect real, iar respectivele obligații de efect util în cazul în care nu ar fi însoțite de o acoperire continuă a nevoilor elementare ale solicitantului. Această acoperire permite de asemenea statului membru gazdă să procedeze la o examinare diligentă a cererii de protecție internațională, întrucât, în pofida sancțiunii adoptate, acest stat este în măsură să localizeze solicitantul în vederea notificării diferitor convocări și reuniuni(31).
58. Principiul stabilit la articolul 20 alineatul (5) din Directiva 2013/33 este completat de dispozițiile procedurale prevăzute la articolul 20 alineatul (6) din această directivă, a cărui întindere o vom prezenta în cadrul examinării celei de a doua întrebări preliminare.
59. Odată formulate aceste elemente, trebuie să se abordeze în prezent problema dacă și, după caz, în ce condiții statul membru gazdă poate retrage beneficiul condițiilor materiale de primire în împrejurări precum cele în cauză.
2. Natura măsurilor aplicabile în contextul articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33
a) Sensul și întinderea retragerii beneficiului condițiilor materiale de primire în contextul articolului 20 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/33
60. Retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire este o decizie pe care legiuitorul Uniunii o are în vedere în mod strict la articolul 20 din Directiva 2013/33 întrucât această decizie conduce la lipsirea solicitantului, care depinde în totalitate de ajutorul public, de o locuință, de hrană, de îmbrăcăminte și de alocația zilnică de care beneficiază(32).
61. Legiuitorul Uniunii permite statului membru gazdă să adopte o asemenea decizie în două ipoteze.
62. Prima ipoteză este cea prevăzută la articolul 20 alineatul (1) din Directiva 2013/33 și se referă la situația în care există un abuz de drept. Retragerea poate fi avută în vedere în cazuri excepționale și justificate în mod corespunzător, atunci când solicitantul se sustrage de la obligațiile impuse în vederea examinării cererii sale de protecție internațională, întrucât a părăsit locul de reședință obligatorie sau nu se prezintă în fața autorităților, sau chiar atunci când solicitantul a depus o cerere ulterioară exclusiv în scopul de a beneficia de condiții de primire.
63. A doua ipoteză este cea prevăzută la articolul 20 alineatul (3) din Directiva 2013/33 și acoperă situația în care un solicitant a ascuns faptul că dispune de resurse financiare și poate, în realitate, să facă față nevoilor proprii. Această dispoziție trebuie coroborată cu articolul 17 alineatul (3) din directiva menționată, care prevede că statul membru gazdă poate subordona acordarea în totalitate sau parțială a condițiilor materiale de primire și a îngrijirilor medicale condiției ca solicitantul să nu dispună de mijloace suficiente pentru a avea un nivel de trai adaptat stării sale de sănătate și pentru asigurarea subzistenței sale.
64. Prin urmare, legiuitorul Uniunii a dat dovadă de prudență în ceea ce privește ipotezele în care statul membru gazdă poate retrage beneficiul condițiilor materiale de primire.
65. Este necesar să se dea dovadă de aceeași prudență în cadrul articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33, întrucât, spre deosebire de cele două ipoteze menționate mai sus, solicitantul beneficiază încă, a priori, de dreptul de primire și nu dispune de resurse pentru a face față nevoilor sale de bază. Prin urmare, aceste circumstanțe impun să fie încadrată măsura de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire în condiții stricte, care să țină seama nu numai de gravitatea faptei săvârșite, ci și de vârsta, de situația și de nevoile specifice ale minorului neînsoțit.
b) Sensul și întinderea retragerii beneficiului condițiilor materiale de primire în contextul articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33
66. Fiecare solicitant are obligații față de statul membru căruia îi solicită protecție internațională. Obligațiile respective implică în special ca el să respecte legile și reglementările statului în cauză și să se conformeze oricărei măsuri privind menținerea securității și a ordinii publice(33). Este astfel legitim ca statul membru gazdă să adopte măsuri pentru a garanta securitatea fizică și psihică a personalului și a rezidenților centrului de primire, în special atunci când fapta săvârșită a implicat riscuri grave pentru securitatea lor și pentru respectarea ordinii publice în cadrul acestei structuri.
67. Această faptă presupune adoptarea unei sancțiuni, însă reflectă mai ales necesitatea de a organiza o acoperire distinctă de cea oferită în cadrul facilităților de primire, mai ales atunci când fapta respectivă este violentă și repetată. Astfel, indiferent de situația minorului în cauză și de gravitatea faptei săvârșite, împrejurarea că el este minor justifică protecția sa.
68. Limitarea beneficiului condițiilor materiale de primire poate să nu fie o măsură adaptată la situația acestui minor și să nu răspundă nevoilor sale specifice(34).
69. Adaptarea condițiilor respective poate de asemenea să nu fie o măsură adecvată. Dispozițiile coroborate prevăzute, în această privință, la articolul 18 alineatul (9) litera (a)(35) și la articolul 22 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/33(36) se adresează mai ales persoanelor a căror vulnerabilitate se poate accentua în raport cu starea lor, cum ar fi femeile însărcinate, persoanele care suferă de boli grave sau de tulburări psihice sau chiar victimele unui viol sau ale traficului de ființe umane. Aceste dispoziții nu sunt aplicabile, în opinia noastră, în ipoteza unui minor neînsoțit despre care se poate presupune, având în vedere violențele repetate pe care le‑a săvârșit, că condițiile educării sau ale dezvoltării acestuia sunt compromise.
70. În aceste împrejurări, retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire este o decizie care se poate impune în măsura în care minorul neînsoțit trebuie să facă obiectul unor îngrijiri care, date fiind mijloacele pe care le impune și obiectivele pe care le urmărește, nu se pot înscrie în cadrul sistemului de primire prevăzut de Directiva 2013/33.
71. Prin urmare, decizia de retragere a beneficiului condițiilor materiale acordate inițial poate fi înțeleasă numai în măsura în care este însoțită de sesizarea serviciilor de asistență și/sau a autorităților judiciare însărcinate cu protecția copilului. Acestea din urmă sunt cele mai în măsură să evalueze nevoile specifice ale minorilor, dispunând în special măsuri de asistență puse în aplicare de personal calificat în cadrul unei structuri de cazare adecvate.
72. Această grilă de analiză se aplică a fortiori în cazul în care fapta săvârșită cu încălcarea legilor și a reglementărilor statului membru gazdă constituie o infracțiune. Astfel, săvârșirea unei infracțiuni conduce ipso facto la sesizarea autorităților judiciare însărcinate cu protecția copilului, precum și la plasarea în detenție a minorului în cadrul unei structuri adaptate și, în mod concomitent, la retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire. Această retragere are loc în acest caz în cadrul unei proceduri penale în măsură să garanteze toate drepturile minorului și este însoțită, în consecință, de măsuri cu caracter educativ și cu caracter coercitiv impuse de situația minorului și de gravitatea faptei.
B. Cu privire la a doua întrebare preliminară
73. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere ridică problema demersurilor pe care autoritatea națională competentă trebuie să le inițieze în mod concret în temeiul articolului 20 alineatele (5) și (6) din Directiva 2013/33 pentru a asigura un nivel de trai demn pentru minorul neînsoțit exclus temporar dintr‑un centru de primire.
74. În special, această instanță solicită Curții să stabilească dacă (a) obligația prevăzută la articolul 20 alineatul (5) din această directivă este îndeplinită atunci când autoritatea națională competentă anexează la decizia sa privind excluderea din centrul de cazare o listă a locurilor de primire pentru persoane fără adăpost cărora solicitantul ar putea să li se adreseze sau (b) este, dimpotrivă, necesar ca această autoritate să găsească o soluție de cazare alternativă înainte de adoptarea unei astfel de decizii.
75. Răspunsul la această întrebare se desprinde din cuprinsul articolului 20 alineatul (6) din Directiva 2013/33, în temeiul căruia „[s]tatele membre se asigură că nu sunt limitate sau retrase condițiile materiale de primire înainte de adoptarea unei decizii în conformitate cu alineatul (5) [al dispoziției menționate]”(37), și se impune în raport cu economia generală și cu finalitatea acestei directive.
76. Articolul 20 alineatul (6) din Directiva 2013/33 constituie înainte de toate o dispoziție de natură procedurală care permite să se asigure, ca urmare a unei sancțiuni pe care statul membru gazdă ar fi adoptat‑o, o îngrijire continuă și care respectă demnitatea solicitantului, în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 20 alineatul (5) din această directivă(38).
77. Principiul îngrijirii continue reiese și din considerentul (8) al directivei menționate, care prevede că aceasta „ar trebui să se aplice în decursul tuturor fazelor și tipurilor de proceduri ale cererilor de protecție internațională, în toate centrele de cazare a solicitanților, atât timp cât acestora li se permite să rămână pe teritoriul statelor membre în calitate de solicitanți”.
78. Acest principiu urmărește nu numai să garanteze respectarea drepturilor fundamentale ale solicitantului, ci și să asigure efectul util al Directivei 2013/33. Astfel cum am arătat deja, drepturile de care beneficiază solicitantul și obligațiile care îi revin în temeiul Directivelor 2011/95 și 2013/32 ar fi lipsite de efect real în cazul în care nu ar fi însoțite de o acoperire a nevoilor sale de bază, fie și pentru o perioadă foarte scurtă, în special în cazul în care solicitantul este un minor neînsoțit.
79. Curtea a enunțat deja acest principiu în Hotărârea din 27 februarie 2014, Saciri și alții(39), referitoare la interpretarea articolului 13 din Directiva 2003/9/CE(40). Aceasta a statuat că „economia generală și finalitatea Directivei 2003/9, precum și respectarea drepturilor fundamentale, inclusiv cerințele articolului 1 din [cartă], conform căruia demnitatea umană trebuie respectată și protejată, se opun ca un solicitant de azil să fie privat, fie și numai pentru o perioadă determinată ulterioară prezentării unei cereri de azil, de protecția standardelor minime prevăzute de această directivă”(41).
80. Acest principiu se regăsește de asemenea în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În Hotărârea Winterstein și alții împotriva Franței(42), care privea legalitatea unei proceduri de expulzare efectuate împotriva unor nomazi, această Curte a statuat că consecințele expulzării și vulnerabilitatea reclamanților trebuie luate în considerare de autorități anterior inițierii procedurii de expulzare.
81. Articolul 20 alineatul (6) din Directiva 2013/33 nu admite, așadar, nicio întrerupere în ceea ce privește îngrijirea continuă a minorului, întrucât impune ca acesta din urmă să nu fie privat, nici chiar pentru o perioadă foarte scurtă, de garanțiile pe care i le conferă articolul 20 alineatul (5) din această directivă.
82. Respectarea cerințelor amintite înseamnă că statul membru gazdă trebuie să asigure, înainte chiar de adoptarea unei decizii de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire sau a unei sancțiuni prevăzute la articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33, acoperirea nevoilor de bază ale solicitantului, astfel încât să garanteze subzistența sa, precum și un nivel de trai demn și adaptat stării sale de sănătate, care să îi ofere, printre altele, cazare, hrană și îmbrăcăminte și să țină seama, dacă este cazul, de nevoile sale speciale.
83. În contextul excluderii unui minor neînsoțit dintr‑un centru de primire, autoritatea națională competentă trebuie să sesizeze înainte de adoptarea deciziei de excludere serviciile de asistență și/sau autoritățile judiciare responsabile de protecția copilului, astfel încât acestea să fie în măsură să plaseze minorul într‑o structură adaptată nevoilor sale și, dacă faptele și situația minorului justifică acest lucru, să dispună măsuri de asistență.
84. Prin urmare, nu este suficient, după cum sugerează Fedasil, să se anexeze la decizia de excludere o listă a locurilor de primire pentru persoane fără adăpost cărora minorul neînsoțit sau reprezentantul său ar putea să li se adreseze.
85. O asemenea procedură nu acordă considerația impusă de interesul superior al copilului. Aceasta implică un risc de întrerupere în ceea ce privește îngrijirea continuă a minorului, fapt ilustrat de cauza în discuție. A aștepta din partea acestuia din urmă să găsească o locuință pe baza unei liste a locurilor de primire, fie și cu ajutorul tutorelui său, reprezintă un risc, întrucât, chiar dacă posibilitățile de cazare există, este necesar și ca aceste locuințe să fie disponibile și adaptate situației unui minor străin neînsoțit. Or, locurile de primire pentru persoane fără adăpost nu permit să se garanteze că acest minor va fi cazat, hrănit și îmbrăcat pe toată durata excluderii sale și nu permit nici satisfacerea nevoilor specifice impuse de vârsta, de statutul și de situația sa(43).
86. Interpretarea susținută de Fedasil în fața instanței de trimitere nu ține seama de situația de sărăcie, de vulnerabilitate și de precaritate în care minorul neînsoțit se poate afla și nu garantează respectarea drepturilor de care acesta din urmă beneficiază în temeiul Directivei 2013/33 și al cartei.
87. Având în vedere toate aceste elemente, considerăm că, în ipoteza în care un minor neînsoțit săvârșește o încălcare gravă a regulilor unui centru de cazare sau are un comportament deosebit de violent care implică riscuri grave pentru respectarea ordinii publice în acest centru sau pentru securitatea personalului sau a celorlalți rezidenți din centrul respectiv, articolul 20 alineatele (5) și (6) din Directiva 2013/33 trebuie interpretat în sensul că autoritatea națională competentă trebuie să sesizeze înainte de adoptarea deciziei de excludere serviciile de asistență și/sau autoritățile judiciare responsabile de protecția copilului, astfel încât să se garanteze că minorul va beneficia de o îngrijire continuă și adaptată nevoilor specifice impuse de vârsta, de statutul și de situația sa.
V. Concluzie
88. Având în vedere reflecțiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de arbeidshof te Brussel (Curtea pentru Litigii de Muncă din Bruxelles, Belgia) după cum urmează:
„În împrejurări precum cele în cauză, în care un minor neînsoțit a săvârșit o faptă deosebit de violentă care implică riscuri grave pentru respectarea ordinii și a securității în cadrul unei structuri de primire, articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care permite să se dispună retragerea condițiilor materiale de primire, cu condiția ca această decizie să fie însoțită de sesizarea prealabilă a serviciilor de asistență și/sau a autorităților judiciare responsabile de protecția copilului, astfel încât să se garanteze că acest minor va beneficia de o îngrijire continuă și adaptată nevoilor specifice impuse de vârsta, de statutul și de situația sa.”