PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
16. ožujka 2023. (*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Kontrola koncentracija između poduzetnika – Uredba (EZ) br. 139/2004 – Članak 21. stavak 1. – Isključiva primjena te uredbe na transakcije obuhvaćene pojmom ‚koncentracija’ – Doseg – Koncentracija koja nije od značaja za cijelu Zajednicu, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih pravom države članice i koja nije dovela do upućivanja Europskoj komisiji – Kontrola takve transakcije od strane tijela za tržišno natjecanje te države članice s obzirom na članak 102. UFEU‑a – Dopuštenost”
U predmetu C‑449/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio cour d’appel de Paris (Francuska), odlukom od 1. srpnja 2021., koju je Sud zaprimio 21. srpnja 2021., u postupku
Towercast SASU
protiv
Autorité de la concurrence,
Ministre chargé de l’économie,
uz sudjelovanje:
Tivane Topco SA,
Tivana Midco SARL,
TDF Infrastructure Holding SAS,
TDF Infrastructure SAS,
Tivana France Holdings SAS,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl (izvjestitelj) i J. Passer, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 6. srpnja 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Towercast SASU, P. Mèle i D. Théophile, avocats,
– za Autorité de la concurrence, E. Combe i J. Neto, u svojstvu agenata, uz asistenciju Y. Anselin, avocat,
– za Tivana Midco SARL i Tivana Topco SA, S. Hamon i M.-C. Rameau, avocates,
– za Tivana France Holdings SAS, TDF Infrastructure SAS, TDF Infrastructure Holding SAS, H. Calvet, Y. Chevalier, A. Helfer, F. Salat‑Baroux i Y. Trifounovitch, avocats,
– za francusku vladu, G. Bain, A.-L. Desjonquères i P. Dodeller, u svojstvu agenata,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Fiorentina, avvocato dello Stato,
– za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman, P. Huurnink i C. S. Schillemans, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, T. Baumé, P. Berghe i F. Castillo de la Torre, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 13. listopada 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 21. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL 2004., L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Towercast SASU i Autorité de la concurrence (France) (Tijelo za tržišno natjecanje, Francuska) i ministre chargé de l’économie (ministar gospodarstva, Francuska) povodom odluke o odbijanju pritužbe društva Towercast zbog zlouporabe vladajućeg položaja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EEZ) br. 4064/89
3 Uredba Vijeća (EEZ) br. 4064/89 od 21. prosinca 1989. o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL 1989., L 395, str. 1.) stupila je na snagu 21. rujna 1990. Uvodnim izjavama 6. do 8. te uredbe predviđalo se:
„(6) Iako se članci 85. i 86. [Ugovora o EEZ‑u], prema sudskoj praksi Suda, primjenjuju na određene koncentracije, oni nisu dovoljni za kontrolu svih operacija, koje bi mogle biti nespojive sa sustavom nenarušenog tržišnog natjecanja, predviđenog Ugovorom;
(7) Stoga je potrebno uspostaviti novi pravni instrument u obliku uredbe koji će omogućiti učinkovitu kontrolu svih koncentracija, u skladu s njihovim utjecajem na strukturu tržišnog natjecanja u [Europskoj ekonomskoj] Zajednici i koji će se jedini primjenjivati na takve koncentracije;
(8) budući da bi se ova Uredba trebala temeljiti ne samo na članku 87. [Ugovora o EEZ‑u] nego, prije svega, na članku 235. Ugovora [o EEZ‑u], prema kojem si Zajednica može dati dodatne ovlasti za postizanje svojih ciljeva, kao i ovlasti u vezi s koncentracijama na tržištima poljoprivrednih proizvoda navedenih u Prilogu I. Ugovoru [o EEZ‑u]”.
4 Članak 22. navedene uredbe propisivao je:
„1. Ova se Uredba primjenjuje samo na koncentracije definirane u članku 3.
2. Uredbe [Vijeća] br. 17 [od 6. veljače 1962., Prva uredba o provedbi članaka 85. i 86. Ugovora [o EEZ‑u] (SL 1962., L 13, str. 204.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 3.)], (EEZ) br. 1017/68 [od 19. srpnja 1968. o primjeni pravila tržišnog natjecanja na željeznički i cestovni promet te promet unutarnjim plovnim putovima (SL 1968., L 175, str. 1.)], (EEZ) br. 4056/86 [od 22. prosinca 1986. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članaka 85. i 86. Ugovora [o EEZ‑u] na pomorski prijevoz (SL 1986., L 378, str. 4.)] i (EEZ) br. 3975/87 [od 14. prosinca 1987. o utvrđivanju postupaka za primjenu pravila o tržišnom natjecanju na poduzetnike u području zračnog prijevoza (SL 1987., L 374, str. 1.)] ne primjenjuju se na koncentracije definirane u članku 3. [neslužbeni prijevod]
3. Međutim, utvrdi li [Europska] komisija na zahtjev države članice da koncentracija kako je definirana u članku 3., koja nema značaj za cijelu Zajednicu u smislu članka 1., stvara ili jača vladajući položaj zbog kojeg je bitno ograničeno tržišno natjecanje na području dotične države članice, ona može, ako ta koncentracija utječe na trgovinu između država članica, donijeti odluke predviđene u članku 8. stavku 2. drugom podstavku kao i u članku 8. stavcima 3. i 4.
[…] [neslužbeni prijevod]
5. Komisija u skladu sa stavkom 3. poduzima samo one mjere, koje su nužne za očuvanje ili ponovno uspostavljanje učinkovitog tržišnog natjecanja na teritoriju države članice na čiji je zahtjev intervenirala.
[…]” [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 139/2004
5 Ne dovodeći u pitanje prijelazne odredbe navedene u njezinu članku 26. stavku 2., Uredbom br. 139/2004 stavljena je izvan snage i zamijenjena, s učinkom od 1. svibnja 2004., Uredba br. 4064/89.
6 Uvodne izjave 2., 5. do 9., 20. i 24. Uredbe br. 139/2004 propisuju:
„(2) Radi ostvarenja ciljeva Ugovora [o EZ‑u], u članku 3. stavku 1. točki (g) nalaže se [Europskoj] zajednici da uspostavi sustav zaštite od narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. […]
[…]
(5) […] treba osigurati da proces reorganizacije ne izazove trajne štete za tržišno natjecanje; pravo Zajednice treba stoga sadržavati propise koji uređuju koncentracije, koje mogu bitno ograničavati tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu ili njegovom značajnom dijelu.
(6) Stoga je potreban poseban pravni instrument, koji će omogućiti učinkovitu kontrolu svih koncentracija, u smislu njihovog utjecaja na strukturu tržišnog natjecanja u Zajednici i koji će se jedini primjenjivati na takve koncentracije. Uredba [br. 4064/89] omogućila je razvoj politike Zajednice na tom području. Međutim, s obzirom na iskustvo, ta se Uredba mora preoblikovati, kako bi odgovorila na izazove bolje povezanog tržišta i budućeg proširenja Europske unije. U skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti iz članka 5. [UEZ‑a], ova Uredba ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja zaštite od narušavanja tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu, u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva i slobodnog tržišnog natjecanja.
(7) Iako se članci 81. i 82. [UEZ‑a], prema sudskoj praksi Suda, primjenjuju na određene koncentracije, oni nisu dovoljni za kontrolu svih operacija, koje bi mogle biti nespojive sa sustavom nenarušenog tržišnog natjecanja, predviđenog [UEZ‑om]. Zato bi se ova Uredba trebala temeljiti ne samo na članku 83. [UEZ‑a] nego, prije svega, na članku 308. [UEZ‑a], prema kojem si Zajednica može dati dodatne ovlasti za postizanje svojih ciljeva, kao i ovlasti u vezi s koncentracijama na tržištima poljoprivrednih proizvoda navedenih u Prilogu I. [UEZ‑a].
(8) Odredbe ove Uredbe trebale bi se primjenjivati na bitne strukturne promjene, čiji utjecaj na tržište nadilazi granice bilo koje države članice. Prema općem pravilu, takve koncentracije trebale bi se ocjenjivati isključivo na razini Zajednice, primjenjujući sustav ‚pružanja usluga na jednom mjestu’ i u skladu s načelom supsidijarnosti. […]
(9) Područje primjene ove Uredbe treba odrediti prema geografskom području poslovanja predmetnih poduzetnika i ograničiti kvantitativnim pragovima, kako bi se obuhvatile koncentracije, koje su od značaja za cijelu Zajednicu. […]
[…]
(20) Pojam koncentracije uputno je definirati tako, da obuhvaća djelovanja koja uzrokuju trajne promjene u kontroli predmetnih poduzetnika, a time i u strukturi tržišta. Stoga u doseg ove Uredbe treba uključiti sve zajedničke pothvate, koji trajno obavljaju sve funkcije samostalnoga gospodarskog subjekta. Osim toga, uputno je s transakcijama, koje su međusobno usko povezane, postupati kao s pojedinačnim koncentracijama [jedinstvenom koncentracijom], jer ih povezuje određeni uvjet ili imaju oblik niza transakcija s vrijednosnim papirima, koje se odvijaju u razumno kratkom vremenskom razdoblju.
[…]
(24) U svrhu osiguranja sustava nenarušenog tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu, u okviru promicanja politike, koja počiva na načelu otvorenog tržišnoga gospodarstva i slobodnog tržišnog natjecanja, ova Uredba mora osigurati učinkovitu kontrolu svih koncentracija, s obzirom na njihov utjecaj na tržišno natjecanje u Zajednici. U skladu s time, Uredba [br. 4064/89] uvela je načelo, prema kojem se koncentracija od značaja za cijelu Zajednicu, koja stvara ili jača vladajući položaj, zbog kojeg je bitno ograničeno tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu ili njegovom značajnom dijelu, treba ocijeniti nesukladnom sa zajedničkim tržištem.”
7 Člankom 1. Uredbe br. 139/2004 utvrđuje se njezino područje primjene na sljedeći način:
„1. Ne dovodeći u pitanje članak 4. stavak 5. i članak 22., ova se Uredba primjenjuje na sve koncentracije koje su od značaja za cijelu Zajednicu, u skladu s definicijom u ovom članku.
2. Koncentracija je od značaja za cijelu Zajednicu ako:
(a) ukupan prihod svih predmetnih poduzetnika, na svjetskom tržištu premašuje 5000 milijuna eura; i
(b) ukupan prihod unutar Zajednice, svakog od najmanje dvaju predmetnih poduzetnika premašuje 250 milijuna eura,
osim ako, svaki od predmetnih poduzetnika, više od dvije trećine svojeg ukupnog prihoda u Zajednici ostvari u istoj državi članici.
3. Koncentracija, koja ne doseže pragove iz stavka 2. od značaja je za cijelu Zajednicu ako:
(a) ukupan prihod svih predmetnih poduzetnika na svjetskom tržištu premašuje 2500 milijuna eura;
(b) ukupan prihod svih predmetnih poduzetnika u svakoj od najmanje tri države članice premašuje100 milijuna eura;
(c) ukupan prihod svakog od najmanje dvaju predmetnih poduzetnika, u svakoj od najmanje tri države članice iz točke (b) premašuje 25 milijuna eura; i
(d) ukupan prihod unutar Zajednice svakog od najmanje dvaju predmetnih poduzetnika premašuje 100 milijuna eura,
osim ako svaki od predmetnih poduzetnika više od dvije trećine svojeg prihoda unutar Zajednice ostvaruje u istoj državi članici.
[…]”
8 U članku 3. te uredbe definira se pojam „koncentracija” na sljedeći način:
„1. Koncentracija nastaje kada dođe do trajne promjene kontrole uslijed:
(a) spajanja dvaju ili više poduzetnika ili dijelova poduzetnika koji su prije bili nezavisni; ili
(b) stjecanja izravne ili neizravne kontrole nad cijelim ili nad dijelovima jednog ili više drugih poduzetnika od strane jedne ili više osoba koje već kontroliraju najmanje jednog poduzetnika ili od strane jednog ili više poduzetnika, bilo kupnjom vrijednosnih papira ili imovine na temelju ugovora ili na bilo koji drugi način.
2. Kontrola se temelji na pravima, ugovorima ili bilo kakvom drugom sredstvu, koje zasebno ili u kombinaciji, vodeći računa o svim činjeničnim i pravnim okolnostima, omogućava prevladavajući utjecaj na poduzetnika, posebno putem:
(a) vlasništva ili prava na korištenje cijele ili dijela imovine poduzetnika;
(b) prava ili ugovora, koji omogućuju prevladavajući utjecaj na sastav, glasovanje ili odlučivanje tijela poduzetnika.
3. Kontrolu stječu osobe ili poduzetnici, koji:
(a) su imatelji prava ili se mogu koristiti pravima iz predmetnih ugovora; ili
(b) iako nisu imatelji takvih prava niti se mogu koristiti pravima iz takvih ugovora, imaju ovlaštenje za ostvarivanje prava, koja iz njih proizlaze.
[…]”
9 U članku 21. navedene uredbe, naslovljenom „Primjena Uredbe i nadležnost”, navodi se:
„1. Ova se Uredba primjenjuje samo na koncentracije definirane u članku 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 [od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. [EZ] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)], [br. 1017/68, 4056/86 i 3975/87] se ne primjenjuju, osim na zajedničke pothvate, koji nisu od značaja za cijelu Zajednicu i čiji je cilj ili posljedica usklađivanje konkurentskog ponašanja poduzetnika, koji ostaju samostalni.
2. Podložno preispitivanju Suda […], Komisija ima isključivu nadležnost za donošenje odluka predviđenih ovom Uredbom.
3. Nijedna država članica ne primjenjuje svoje nacionalno zakonodavstvo o tržišnom natjecanju na koncentracije, koje su od značaja za cijelu Zajednicu.
[…]”
10 Članak 22. stavak 1. Uredbe br. 139/2004 naslovljen „Upućivanje Komisiji” predviđa:
„1. Jedna ili više država članica mogu od Komisije zatražiti da ispita svaku koncentraciju definiranu u članku 3., koja nije od značaja za cijelu Zajednicu u smislu članka 1., ali utječe na trgovinu između država članica i prijeti znatnim utjecanjem na tržišno natjecanje na području države članice ili država članica, koje podnose takav zahtjev.
Zahtjev se podnosi najkasnije 15 radnih dana nakon datuma prijave koncentracije ili, ako prijava nije potrebna, nakon što je to na drugi način obznanjeno predmetnoj državi članici.”
Uredba br. 1/2003
11 Članak 3. Uredbe br. 1/2003, naslovljen „Odnos članaka [101.] i [102. UFEU‑a] i nacionalnih propisa o tržišnom natjecanju”, određuje:
„1. […] Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalno pravo tržišnog natjecanja na zlouporabe koje su zabranjene člankom [102. UFEU‑a], također će primjenjivati članak [102. UFEU‑a].
2. […] U smislu Uredbe, države članice neće se sprečavati da na svojim državnim područjima donose i primjenjuju strože nacionalne propise kojima se zabranjuju ili kažnjavaju jednostrana postupanja poduzetnika.
3. Ne dovodeći u pitanje opća načela i druge propise prava [Unije], stavci 1. i 2. ne primjenjuju se kada tijela nadležna za tržišno natjecanje i sudovi država članica primjenjuju nacionalne propise koji se odnose na kontrolu koncentracija […]”
12 Člankom 5. stavkom prvim te uredbe predviđa se da „[T]ijela država članica nadležna za tržišno natjecanje imaju ovlasti primjenjivati [članke 101. i 102. UFEU‑a] u pojedinačnim slučajevima” te u tu svrhu mogu donositi odluke u kojima će (i.) zahtijevati da se povreda zakona otkloni, (ii.) odrediti privremene mjere, (iii.) prihvatiti obveze i (iv.) izricati kazne, dnevne ili druge kazne predviđene nacionalnim propisima.
Francusko pravo
13 U skladu s člankom L. 420‑2 Trgovačkog zakonika:
„U okolnostima predviđenima u članku L. 420‑1, poduzetniku ili skupini poduzetnika zabranjeno je zloporabiti vladajući položaj na unutarnjem tržištu ili njegovu bitnom dijelu. Te zlouporabe mogu se sastojati osobito od odbijanja prodaje, vezanih prodaja ili diskriminatornih uvjeta prodaje kao i prekida uspostavljenih poslovnih odnosa samo iz razloga što se partner odbija podvrgnuti neopravdanim poslovnim uvjetima.
Osim toga, poduzetniku ili skupini poduzetnika zabranjeno je zlorabiti stanje ekonomske ovisnosti u kojem se u odnosu na njega nalazi poduzetnik klijent ili dobavljač jer to može utjecati na funkcioniranje ili strukturu tržišnog natjecanja. Te zlouporabe mogu se osobito sastojati od odbijanja prodaje, vezanih prodaja, diskriminatorne prakse iz članaka L. 442‑1 do L. 442‑3 ili ugovora o uvrštavanju proizvoda u asortiman.”
14 Članak L. 490‑9 Trgovačkog zakonika propisuje:
„U svrhu primjene članaka [101.] do [103. UFEU‑a], ministar nadležan za gospodarstvo i dužnosnici koje je odredio ili ovlastio u skladu s odredbama ove knjige, s jedne strane, Agencija za tržišno natjecanje, s druge strane, raspolažu ovlastima koje su im dodijeljene odredbama iz članaka ove knjige i Uredbom [br. 139/2004] te Uredbom [br. 1/2003]. Na njih se primjenjuju postupovna pravila predviđena tim tekstovima.”
15 Francuskim se pravom isto tako predviđa postupak obvezne ex ante kontrole koncentracija pod uvjetima utvrđenima Trgovačkim zakonikom, pojam koncentracije definiran je u članku L. 430‑1 tog zakonika, a člankom L. 430‑2 utvrđuju se pragovi prometa iznad kojih se primjenjuje nacionalna kontrola koncentracija.
16 Članak L. 430‑9 Trgovačkog zakonika između ostalog propisuje da „Agencija za tržišno natjecanje može, u slučaju zlouporabe vladajućeg položaja ili stanja ekonomske ovisnosti, obrazloženom odlukom naložiti predmetnom poduzetniku ili grupi poduzetnika da u određenom roku izmijeni, dopuni ili raskine sve sporazume i akte kojima je ostvarena koncentracija gospodarske snage koja je omogućila zlouporabu, čak i ako su ti akti bili predmet postupka predviđenog ovom glavom”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
17 Télédiffusion de France (TDF), koja u Francuskoj pruža usluge emitiranja digitalne zemaljske televizije (DTT), preuzela je 13. listopada 2016. isključivu kontrolu nad društvom Itas – koje također djeluje u sektoru emitiranja DTT‑a – stjecanjem svih njegovih dionica.
18 Operacija preuzimanja društva Itas, provedena ispod pragova definiranih člankom 1. Uredbe br. 139/2004 i člankom L. 430 – 2 Trgovačkog zakonika, nije bila predmet prijave ni ispitivanja na temelju ex ante kontrole koncentracija. Ta operacija nije dovela ni do postupka upućivanja Komisiji na temelju članka 22. Uredbe br. 139/2004.
19 Towercast, društvo koje pruža usluge emitiranja DTT‑a u Francuskoj, 15. studenoga 2017. uputilo je Agenciji za tržišno natjecanje pritužbu u vezi s praksom koja se provodi u sektoru zemaljskog digitalnog emitiranja. Društvo Towercast istaknulo je da preuzimanje društva Itas od strane društva TDF 13. listopada 2016. predstavlja zloporabu vladajućeg položaja jer narušava tržišno natjecanje na veleprodajnom uzlaznom i silaznom tržištu emitiranja DTT‑a time što znatno jača već vladajući položaj društva TDF na tim tržištima.
20 Društvima TDF infrastructure i TDF infrastructure Holding te društvima Tivana France Holdings, Tivana Midco i Tivana Topco (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: Tivana) 25. lipnja 2018. upućena je obavijest o utvrđenim činjenicama kojom im se prigovara da su „13. listopada 2016., kao jedinstveni poduzetnik u smislu prava tržišnog natjecanja, zlouporabila vladajući položaj koji imaju na veleprodajnom silaznom tržištu usluga emitiranja DTT‑a, time što su preuzela isključivu kontrolu nad grupom Itas”, s obzirom na to da ta praksa može imati za učinak sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja na veleprodajnom silaznom tržištu usluga emitiranja DTT‑a te da je zabranjena člankom L.420‑2 Trgovačkog zakonika i člankom 102. UFEU‑a.
21 Odlukom br. 20-D-01, od 16. siječnja 2020., Agencija za tržišno natjecanje odlučila je da pritužba podnesena protiv društava grupe TDF nije dokazana i da stoga ne treba nastaviti predmetni postupak. Budući da je donijela drukčiju analizu od one koju su donijele njezine istražne službe, ta je agencija u biti smatrala da je donošenjem Uredbe br. 4064/89 utvrđena jasna granica između kontrole koncentracija i kontrole protutržišnih praksi te da se Uredba br. 139/2004, koja ju je naslijedila, primjenjuje isključivo na koncentracije kako su definirane u članku 3. te uredbe, zbog čega je primjena članka 102. UFEU‑a na koncentraciju postala bespredmetna, ako dotični poduzetnik nije počinio zlouporabu koja se može odvojiti od te koncentracije.
22 Društvo Towercast podnijelo je 9. ožujka 2020. žalbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev.
23 U prilog toj žalbi društvo Towercast poziva se na presudu od 21. veljače 1973., Europemballage i Continental Can/Komisija (6/72, EU:C:1973:22), tvrdeći da je Sud tom presudom presudio da je Komisija mogla zakonito primijeniti članak 86. Ugovora o EEZ‑u (koji je postao članak 82. UEZ‑a, koji je pak postao članak 102. UFEU‑a) na koncentracije između poduzetnika. Društvo Towercast smatra da su načela navedena u toj presudi i dalje relevantna. Uvođenje prethodne kontrole koncentracija Uredbama br. 4064/89 i 139/2004 ne bi učinilo bespredmetnim primjenu članka 102. UFEU‑a na koncentraciju koja nije od značaja za cijelu Zajednicu. Uredba br. 139/2004 primjenjuje se isključivo na koncentracije koje su obuhvaćene njezinim područjem primjene, odnosno na one od značaja za Zajednicu ili koje su Komisiji uputila nacionalna tijela za tržišno natjecanje. Poziva se na izravni učinak članka 102. UFEU‑a te u pogledu operacija koncentracija provedenih ispod pragova traži ex post kontrolu usklađenosti s tim člankom.
24 Agencija za tržišno natjecanje nastavlja analizu iznesenu u svojoj odluci pred sudom koji je uputio zahtjev, osobito u pogledu dosega sudske prakse proizašle iz presude od 21. veljače 1973., Europemballage i Continental Can/Komisija (6/72, EU:C:1973:22), koja je, prema njezinu mišljenju, postala bespredmetna nakon uspostave posebnog sustava kontrole koji se primjenjuje na koncentracije. Ona smatra da tako uspostavljen mehanizam u biti isključuje ex post ispitivanje koje se primjenjuje na protutržišne prakse. Ističe da članak 3. Uredbe br. 139/2004 definira koncentracije prema materijalnom kriteriju, bez upućivanja na pragove iz njezina članka 1., tako da njegovo područje primjene ne može biti ograničeno na koncentracije od značaja za cijelu Zajednicu, a koje se nalaze iznad tih pragova.
25 Sud koji je uputio zahtjev ističe da je članak 102. UFEU‑a odredba s izravnim učinkom čija primjena nije uvjetovana prethodnim donošenjem postupovnog propisa. Također primjećuje da uvodna izjava 7. Uredbe br. 139/2004 pojašnjava da „[i]ako se članci [101. i 102. UFEU‑a], prema sudskoj praksi Suda […], primjenjuju na određene koncentracije, oni nisu dovoljni za kontrolu svih operacija, koje bi mogle biti nespojive sa sustavom nenarušenog tržišnog natjecanja, predviđenog Ugovorom”. Stoga se pita primjenjuje li se izuzeće predviđeno člankom 21. stavkom 1. Uredbe br. 139/2004 i na koncentracije koje nisu bile predmet nikakve ex ante kontrole.
26 Sud koji je uputio zahtjev napominje da, iako je Sud u presudi od 7. rujna 2017., Austria Asphalt (C‑248/16, EU:C:2017:643), naveo da se Uredba br. 139/2004 primjenjuje samo na koncentracije definirane u njezinu članku 3., na koje se Uredba br. 1/2003 načelno ne primjenjuje, Sud nije objasnio iznimke koje bi se mogle napraviti od ovog načela i nije se izjasnio o činjenici primjenjuje li se tumačenje usvojeno u presudi od 21. veljače 1973.,Europemballage i Continental Can/Komisija (6/72, EU:C:1973:22), osobito na koncentracije koje su provedene ispod pragova obvezne kontrole, koje nisu bile predmet nikakve analize u okviru obvezne ex ante kontrole ili bilo kakvog zahtjeva za upućivanje Komisiji u skladu s člankom 22. Uredbe br. 139/2004.
27 Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da postoji sumnja u pogledu tumačenja koje treba dati potonjim odredbama, koje se odnose na nemogućnost da se „načelno” provede samostalna primjena pravila o tržišnom natjecanju koja proizlaze iz primarnog prava na operaciju koja, kao u ovom slučaju, kao prvo, može odgovarati definiciji danoj u članku 3. Uredbe br. 139/2004, kao drugo, nije dovela do ikakve preventivne kontrole, kako na temelju prava Unije tako i na temelju nacionalnog prava koje se primjenjuje na koncentracije, i, treće, stoga nije izložena, s obzirom na to da se takva operacija nalazi ispod pragova ex ante kontrole, bilo kakvom riziku od kumulativne primjene Uredbi br. 139/2004 i 1/2003 ili proturječnosti koja proizlazi iz dvostruke analize ex ante i ex post.
28 Taj sud osim toga ističe da je članak 21. stavak 1. Uredbe br. 139/2004 primijenjen na heterogeni način u različitim državama članicama.
29 U tim je okolnostima cour d’appel de Paris (France) (Žalbeni sud u Parizu, Francuska) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 21. stavak 1. Uredbe [br. 139/2004] tumačiti na način da mu se protivi to da koncentraciju, koja nije od značaja za cijelu Zajednicu u smislu članka 1. prethodno navedene uredbe, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih nacionalnim pravom i koja nije dovela do upućivanja Europskoj komisiji na temelju članka 22. navedene uredbe, nacionalno tijelo za tržišno natjecanje analizira kao zlouporabu vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom 102. UFEU‑a, s obzirom na strukturu tržišnog natjecanja na tržištu od nacionalnog značaja?”
O prethodnom pitanju
30 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 21. stavak 1. Uredbe br. 139/2004 tumačiti na način da mu se protivi to da koncentraciju poduzetnika, koja nije od značaja za cijelu Zajednicu u smislu članka 1. te uredbe, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih nacionalnim pravom i koja nije dovela do upućivanja Europskoj komisiji na temelju članka 22. navedene uredbe, nacionalno tijelo za tržišno natjecanje analizira kao zlouporabu vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom 102. UFEU‑a, s obzirom na strukturu tržišnog natjecanja na tržištu od nacionalnog značaja.
31 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tumačenje odredbe prava Unije zahtijeva da se u obzir uzme ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi kao i ciljevi te svrha akta kojeg je ona dio. Nastanak neke odredbe prava Unije može se također pokazati relevantnim za njezino tumačenje (presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu), C‑24/19, EU:C:2020:503, t. 37. i navedena sudska praksa).
32 Kada je riječ, najprije, o tekstu članka 21. stavka 1. Uredbe br. 139/2004, iz njega proizlazi da se ta uredba „primjenjuje samo na koncentracije definirane u članku 3.”, na koje se Uredba br. 1/2003 načelno ne primjenjuje.
33 Člankom 21. stavkom 1. Uredbe br. 139/2004 uređuje se područje primjene te uredbe u pogledu ispitivanja koncentracija u odnosu na područje primjene drugih akata sekundarnog prava u području prava tržišnog natjecanja Unije.
34 S druge strane, ispitivanje teksta te odredbe ne odgovara na pitanje primjenjuju li se odredbe primarnog prava i osobito članak 102. UFEU‑a na koncentraciju poduzetnika u smislu članka 3. Uredbe br. 139/2004, osobito u slučaju, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, u kojem predmetna koncentracija nije, s jedne strane, dosegnula pragove kontrole predviđene pravom Unije i nacionalnim pravima i, s druge strane, nije dovela do upućivanja Europskoj komisiji u skladu s člankom 22. te uredbe, na način da nikakva ex ante kontrola u pogledu prava koncentracija nije bila provedena.
35 Nadalje, kad je riječ o povijesti nastanka članka 21. stavka 1. navedene uredbe, ta odredba, koja mutatis mutandis preuzima sadržaj prethodno primjenjivog članka 22. Uredbe br. 4064/89, odražava volju zakonodavca Unije, navedenu u uvodnoj izjavi 7. potonje uredbe, da pojasni da druge uredbe kojima se provodi pravo tržišnog natjecanja u načelu se prestaju primjenjivati na sve koncentracije, to jest kako na operacije koje predstavljaju zlouporabu vladajućeg položaja, tako i na koncentracije koje zainteresiranim poduzetnicima daju ovlast da ometaju učinkovito tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
36 Naposljetku, što se tiče ciljeva i opće strukture Uredbe br. 139/2004, valja istaknuti da je, kao što se to navodi u njezinoj uvodnoj izjavi 5., cilj te uredbe osigurati da proces reorganizacije poduzetnika, osobito u obliku koncentracija, ne izazove trajne štete za tržišno natjecanje. Stoga pravo Unije treba sadržavati propise koji uređuju koncentracije koje mogu bitno ograničavati tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu ili njegovu znatnijem dijelu. Zakonodavac Unije je u tom pogledu želio pojasniti da je Uredba br. 139/2004 jedini postupovni instrument primjenjiv na prethodno i centralizirano ispitivanje koncentracija koja, prema uvodnoj izjavi 6. navedene uredbe, mora omogućiti učinkovitu kontrolu svih koncentracija u smislu njihova utjecaja na strukturu tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presude od 7. rujna 2017., Austria Asphalt, C‑248/16, EU:C:2017:643, t. 21., i od 31. svibnja 2018., Ernst & Young, C‑633/16, EU:C:2018:371, t. 41.).
37 Iako, na temelju sustava „pružanja usluga na jednom mjestu” uspostavljenog tom uredbom, ona predstavlja poseban postupovni instrument koji se isključivo primjenjuje na koncentracije poduzetnika koje uključuju bitne strukturne promjene čiji utjecaj na tržište nadilazi granice bilo koje države članice, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. navedene uredbe, iz toga se ipak ne može zaključiti da je zakonodavac namjeravao učiniti bespredmetnom kontrolu koja se provodi na nacionalnoj razini koncentracije s obzirom na članak 102. UFEU‑a.
38 Tako je u uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 139/2004 pojašnjeno da „[i]ako se članci [101.] i [102. UFEU‑a], […] primjenjuju na određene koncentracije, oni nisu dovoljni za kontrolu svih operacija, koje bi mogle biti nespojive sa sustavom nenarušenog tržišnog natjecanja, predviđenog Ugovorom”.
39 Iz potonjeg navoda proizlazi da, daleko od toga da se nadležnim tijelima država članica uskraćuje mogućnost primjene odredbi Ugovora u području tržišnog natjecanja na koncentracije, kako su definirane u članku 3. Uredbe br. 139/2004, potonja uredba predstavlja dio zakonodavne cjeline kojom se žele provesti članci 101. i 102. UFEU‑a te utemeljiti sustav kontrole koji jamči da na unutarnjem tržištu Unije tržišno natjecanje ne bude narušeno (presude od 7. rujna 2017., Austria Asphalt, C‑248/16, EU:C:2017:643, t. 31., i od 31. svibnja 2018., Ernst & Young, C‑633/16, EU:C:2018:371, t. 55.).
40 Valja također podsjetiti na to da je, kako bi se popunili nedostaci sustava zaštite od narušavanja tržišnog natjecanja do kojih može doći zbog restrukturiranja poduzetnika, ta uredba donesena na temelju članka 83. UEZ‑a (koji je postao članak 103. UFEU‑a), koji se odnosi na uredbe ili direktive koje se mogu donijeti radi primjene načela iz članaka 101. i 102. UFEU‑a i članka 308. UEZ‑a (koji je postao članak 352. UFEU‑a), na temelju kojih si Unija može dati dodatne ovlasti djelovanja potrebne za postizanje svojih ciljeva. Iako funkcioniranje i struktura zaštite koju pruža pravo Unije od narušavanja tržišnog natjecanja do kojih može doći koncentracijom ide, zbog razloga pravne sigurnosti, u smjeru prioritetne primjene mehanizma prethodne kontrole koncentracija, kako su definirane u članku 3. Uredbe br. 139/2004, ipak oni ne mogu isključiti mogućnost Agencije za tržišno natjecanje da u određenim okolnostima razmotri koncentraciju u svjetlu članka 102. UFEU‑a.
41 Tako iz strukture Uredbe br. 139/2004 proizlazi da, iako se njome uspostavlja ex ante kontrola koncentracija od značaja za cijelu Zajednicu, ona ipak ne isključuje ex post kontrolu koncentracija koje ne dosežu taj prag. Iako je točno da članak 3. te uredbe zadržava materijalnu definiciju koncentracije poduzetnika bez navođenja pragova koji se u njoj spominju, navedenu uredbu treba tumačiti s obzirom na njezin kontekst, a osobito njezin članak 1. i uvodne izjave 7. i 9. Iz toga proizlazi, s jedne strane, da se ista uredba primjenjuje samo na koncentracije od značaja za cijelu Zajednicu i da je, s druge strane, dopušteno da određene koncentracije istodobno mogu izbjeći ex ante kontrolu i podlijegati ex post kontroli.
42 Tumačenje koje u ovom slučaju zagovaraju Agencija za tržišno natjecanje, društva Tivana i TDF te francuska i nizozemska vlada u konačnici dovodi do odbacivanja izravne primjene odredbe primarnog prava zbog donošenja akta sekundarnog prava koji se odnosi na određena postupanja poduzetnika na tržištu.
43 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 102. UFEU‑a, svaka zlouporaba vladajućeg položaja od strane jednog poduzetnika ili više njih na unutarnjem tržištu ili njegovu znatnom dijelu zabranjena kao nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama.
44 Jasno je da je taj članak odredba s izravnim učinkom čija primjena nije uvjetovana prethodnim donošenjem postupovnog propisa. Navedeni članak stvara prava za pojedince koja nacionalni sudovi moraju štititi (vidjeti u tom smislu presudu od 14. ožujka 2019., Skanska Industrial Solutions i dr., C‑724/17, EU:C:2019:204, t. 24. i navedenu sudsku praksu).
45 U tom je kontekstu također važno pojasniti da se nikakvo izuzeće ne može ni na koji način odobriti kada je riječ o zlouporabi vladajućeg položaja; takva je zlouporaba jednostavno zabranjena Ugovorom. Ovisno o slučaju, na nadležnim nacionalnim tijelima ili Komisiji je da u granicama svojih nadležnosti djeluju na temelju te zabrane (presuda od 11. travnja 1989., Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro, 66/86, EU:C:1989:140, t. 32.).
46 Što se tiče popisa praksi i postupanja iz članka 102. UFEU‑a, Sud je presudio da on nije taksativan, tako da nabrajanje zlouporaba sadržanih u toj odredbi ne obuhvaća sve zlouporabe vladajućeg položaja koje su zabranjene pravom Unije (vidjeti u tom smislu presude od 21. veljače 1973., Europemballage i Continental Can/Komisija, 6/72, EU:C:1973:22,, t. 26. i od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, t. 26.).
47 Kao što je to istaknula Komisija, neprimjenjivost Uredbe br. 1/2003 i osobito njezina članka 5. koji se odnosi na nadležnost tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a na koncentracije definirane u članku 3. Uredbe br. 139/2004, ne može dovesti do zabrane nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje da primjenjuju članak 102. UFEU‑a na koncentracije.
48 Naime, neovisno o načelu isključive primjene Uredbe br. 139/2004 na koncentracije iz članka 21. stavka 1. te uredbe, na koncentracije koje nisu od značaja za cijelu Zajednicu primjenjuje se postupovno pravo država članica.
49 Točno je da je primjena u presudi od 21. veljače 1973., Europemballage i Continental Can/Komisija (6/72, EU:C:1973:22), članka 86. UEEZ‑a (koji je postao članak 82. UEZ‑a, koji je pak postao članak 102. UFEU‑a) u specifičnom kontekstu koncentracija upotrijebljena i percipirana kao palijativno rješenje za nepostojanje u Ugovoru o EEZ‑u bilo kakve izričite odredbe o kontroli tih operacija. Međutim, stupanjem na snagu autonomnih odredbi o kontroli koncentracija, kako su sada predviđene Uredbom br. 139/2004, primjena postupovnih pravila o provedbi članaka 81. i 82. UEZ‑a (koji su postali članci 101. i 102. UFEU‑a), koja su najprije utvrđena Uredbom br. 17, i zatim Uredbom br. 1/2003, postala je bespredmetna.
50 Stoga se Uredbi br. 139/2004 ne može protiviti to da koncentraciju koja nije od značaja za cijelu Zajednicu, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, mogu kontrolirati nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje i nacionalni sudovi na temelju izravnog učinka članka 102. UFEU‑a koristeći vlastita postupovna pravila.
51 Naime, zabrana iz članka 102. UFEU‑a dovoljno je jasna, precizna i bezuvjetna tako da nije potrebno pravilo sekundarnog prava kojim bi se nacionalnim tijelima i sudovima izričito morala naložiti ili dopustiti njezina primjena.
52 Iz toga slijedi da se na koncentraciju koja ne doseže pragove prethodne kontrole predviđene Uredbom br. 139/2004 i primjenjivim nacionalnim pravom može primijeniti članak 102. UFEU‑a ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tim člankom za utvrđivanje postojanja zlouporabe vladajućeg položaja. Osobito je na tijelu pred kojim se vodi postupak da provjeri je li stjecatelj koji je u vladajućem položaju na određenom tržištu i koji je na tom tržištu preuzeo kontrolu nad drugim poduzetnikom svojim postupanjem znatno spriječio tržišno natjecanje na spomenutom tržištu. U tom pogledu, samo utvrđenje o jačanju položaja poduzetnika nije dovoljno da bi se utvrdila zlouporaba, s obzirom na to da se mora utvrditi da tako postignuti stupanj prevlasti bitno narušava tržišno natjecanje, odnosno omogućuje poslovanje samo poduzetnicima koji u pogledu svojeg postupanja ovise o poduzetniku u vladajućem položaju (vidjeti u tom smislu presude od 21. veljače 1973., Europemballage i Continental Can/Komisija, 6/72, EU:C:1973:22, t. 26. i od 16. ožujka 2000., Compagnie maritime belge transports i dr./Komisija, C‑395/96 P i C‑396/96 P, EU:C:2000:132, t. 113.).
53 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 21. stavak 1. Uredbe br. 139/2004 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da koncentraciju poduzetnika, koja nije od značaja za cijelu Zajednicu u smislu članka 1. te uredbe, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih nacionalnim pravom i koja nije dovela do upućivanja Komisiji na temelju članka 22. navedene uredbe, nacionalno tijelo za tržišno natjecanje države članice analizira kao zlouporabu vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom 102. UFEU‑a, s obzirom na strukturu tržišnog natjecanja na tržištu od nacionalnog značaja.
Ograničenje vremenskih učinaka ove presude
54 Društva TDF i Tivana su u svojim pisanim i usmenim očitovanjima zatražila od Suda da ograniči vremenske učinke ove presude ako Sud presudi da se operacija koja ne prelazi pragove kontrole koncentracija i koja nije predmet upućivanja Komisiji na temelju članka 22. Uredbe br. 139/2004 može analizirati s obzirom na članak 102. UFEU‑a.
55 U prilog svojem zahtjevu društva TDF i Tivana u biti tvrde da bi takva presuda prouzročila ozbiljne posljedice u pogledu pravne sigurnosti ne samo za njih nego i za sve poduzetnike koji su u dobroj vjeri provodili koncentracije ispod pragova, a koje bi ubuduće mogle biti dovedene u pitanje pred nacionalnim tijelima ili sudovima na temelju članka 102. UFEU‑a.
56 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, tumačenje koje Sud da pravnom pravilu prava Unije, u izvršavanju nadležnosti koju mu povjerava članak 267. UFEU‑a, objašnjava i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno nakon datuma svojeg stupanja na snagu. Iz navedenog slijedi da sudac može i mora primijeniti tako protumačeno pravno pravilo na postojeće pravne odnose koji su nastali prije donošenja presude kojom se odlučilo o zahtjevu za prethodnu odluku ako su, k tomu, ispunjeni uvjeti koji omogućuju da se pred nadležnim sudom vodi spor o primjeni tog pravila (presuda od 24. studenoga 2020., Openbaar Ministerie (Krivotvorenje isprava), C‑510/19, EU:C:2020:953, t. 73. i navedena sudska praksa).
57 Samo iznimno Sud može, primjenjujući opće načelo pravne sigurnosti svojstveno pravnom poretku Unije, biti doveden u situaciju da ograniči mogućnost da se zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa ustanovljenih u dobroj vjeri. Dva osnovna kriterija moraju biti ispunjena kako bi se takvo ograničenje moglo uvesti, odnosno dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja (presuda od 24. studenoga 2020., Openbaar Ministerie (Krivotvorenje isprava), C‑510/19, EU:C:2020:953 t. 74. i navedena sudska praksa).
58 U ovom slučaju, što se tiče, kao prvo, kriterija koji se odnosi na dobru vjeru zainteresiranih osoba, valja utvrditi da se tumačenje prava Unije koje je Sud dao u ovoj presudi nastavlja na ustaljenu sudsku praksu Suda i sudsku praksu Općeg suda o izravnom učinku članka 102. UFEU‑a i s time povezanim posljedicama. Društva TDF i Tivana ne mogu valjano tvrditi da su mogla očekivati da se koncentracija o kojoj je riječ u glavnom postupku neće ispitati u svjetlu članka 102. UFEU‑a zbog objektivne i značajne nesigurnosti u pogledu pravnog dosega tog članka UFEU‑a.
59 Kao drugo, valja istaknuti da ni zahtjev za prethodnu odluku ni očitovanja podnesena Sudu ne sadržavaju elemente na temelju kojih bi se moglo utvrditi da tumačenje Suda u ovoj presudi sadržava opasnost od ozbiljnih poremećaja jer ne postoji precizna naznaka o broju pravnih odnosa na koje bi to tumačenje moglo utjecati.
60 Osim toga, tumačenje prava Unije koje je Sud dao u ovoj presudi odnosi se na mogućnost da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje ispita s obzirom na članak 102. UFEU‑a koncentraciju koja nije od značaja za cijelu Zajednicu, u smislu članka 1. Uredbe br. 139/2004, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih nacionalnim pravom i koja nije dovela do upućivanja Komisiji na temelju članka 22. te uredbe. Takvo tumačenje ne mora nužno značiti da bi takva koncentracija bila pod prijetnjom osporavanja, čime bi se povrijedilo pravo vlasništva i što bi dovelo do znatnih financijskih posljedica.
61 Stoga se ni postojanje opasnosti od ozbiljnih poremećaja kojima se može opravdati vremensko ograničenje učinaka ove presude ne može smatrati utvrđenim.
62 U tim okolnostima nije potrebno vremenski ograničavati učinke ove presude.
Troškovi
63 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članak 21. stavak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi to da koncentraciju poduzetnika, koja nije od značaja za cijelu Zajednicu u smislu članka 1. te uredbe, koja je provedena ispod pragova obvezne ex ante kontrole predviđenih nacionalnim pravom i koja nije dovela do upućivanja Komisiji na temelju članka 22. navedene uredbe, nacionalno tijelo za tržišno natjecanje države članice analizira kao zlouporabu vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom 102. UFEU‑a s obzirom na strukturu tržišnog natjecanja na tržištu od nacionalnog značaja.
Potpisi