KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GERARD WILLIAM HOGAN
esitatud 28. mail 2020(1)
Kohtuasi C‑134/19 P
Bank Refah Kargaran
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Apellatsioonkaebus – Kahju hüvitamise hagi – Iraani vastu suunatud piiravad meetmed – ELL artikkel 29 – ELTL artikkel 215 – Euroopa Kohtu pädevus lahendada kahju hüvitamise hagi – Apellandile tema nime erinevatesse piiravate meetmete loeteludesse kandmisega väidetavalt tekitatud kahju hüvitamine – Võimalus saada hüvitist põhjendamiskohustuse rikkumise eest
I. Sissejuhatus
1. Tuumarelvade levik on üks suurimaid inimkonna ees seisvaid ohte. Lähis-Ida kontekstis on see oht muutunud viimastel aastatel eriti teravaks. Selleks on liidu liikmesriigid ja liit ise püüdnud teatavate piiravate meetmete (või sanktsioonide) abil heidutada Iraani Islamivabariiki astumast samme, mis võiksid võimaldada sellel riigil arendada tuumarelvasüsteeme. See on käesoleva kohtuasja üldine taust.
2. Bank Refah Kargaran palub oma apellatsioonkaebuses tühistada osaliselt 10. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Bank Refah Kargaran vs. nõukogu (T‑552/15, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“, ei avaldata, EU:T:2018:897), millega Üldkohus jättis rahuldamata tema nõude hüvitada kahju, mis talle väidetavalt tekitati tema nime kandmisega erinevatesse piiravate meetmete loeteludesse. Käesolevas apellatsioonkaebuses on tegemist keerulise küsimusega aluslepingu tõlgendamise kohta seoses Euroopa Kohtu pädevusega kontrollida ühise julgeoleku ja välispoliitika valdkonnas tehtud otsuseid ning täpsemalt küsimusega, kas kahjuhüvitise võib välja mõista, kui Euroopa Kohus on ELTL artikli 275 alusel tühistanud füüsilise või juriidilise isiku suhtes nõukogu poolt ELL V jaotise 2. peatüki alusel vastu võetud piiravaid meetmeid sätestava otsuse.
II. Vaidluse taust
3. Vaidluse tausta, nagu see on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 1–13, võib kokku võtta järgmiselt.
4. Nagu ma äsja märkisin, toimub vaidlus liidu poolt Iraani Islamivabariigi suhtes võetud piiravate meetmete kontekstis. Nende meetmete eesmärk oli ja on avaldada Iraani Islamivabariigile survet, et ta peataks teatava tegevuse, mis võib kujutada endast reaalset tuumarelvade leviku ohtu, ja peataks tuumarelvade kandesüsteemide väljatöötamise selle riigi poolt.
5. Iraani pangast apellandi nimi kanti 26. juulil 2010 nõukogu 26. juuli 2010. aasta otsuse 2010/413/ÜVJP, mis käsitleb Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid, II lisas sisalduvasse tuumarelvade levitamises osalevate üksuste loetellu.(2) Need meetmed võeti põhjendusel, et see pank võttis väidetavalt üle Iraani ühe teise olulise finantsasutuse Bank Melli teatavad finantstehingud pärast viimase suhtes piiravate meetmete kehtestamist.
6. Samadel põhjustel kanti apellandi nimi ka nõukogu määruse (EÜ) nr 423/2007, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid (ELT 2007, L 103, lk 1), V lisa loetellu. Bank Refahi vastu suunatud piiravad meetmed jäeti kehtima nõukogu 26. juuli 2010. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 668/2010, millega rakendatakse määruse nr 423/2007, mis käsitleb Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid, artikli 7 lõiget 2 (ELT 2010, L 195, lk 25).
7. Pärast seda, kui määrus nr 423/2007 tunnistati kehtetuks nõukogu 25. oktoobri 2010. aasta määrusega (EL) nr 961/2010, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid,(3) kanti apellandi nimi viimati nimetatud määruse VIII lisas sisalduvasse loetellu.
8. Otsusega 2010/644/ÜVJP(4) jättis Euroopa Liidu Nõukogu apellandi nime otsuse 2010/413 II lisas olevasse loetellu.(5)
9. Apellandi nimi jäeti määruse nr 961/2010 VIII lisa loetellu ka nõukogu 1. detsembri 2011. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 1245/2011, millega rakendatakse määrust nr 961/2010, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid (ELT 2011, L 319, lk 11).
10. Kuna määrus nr 961/2010 tunnistati kehtetuks nõukogu 23. märtsi 2012. aasta määrusega (EL) nr 267/2012, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid (ELT 2012, L 88, lk 1), kandis nõukogu apellandi nime viimati nimetatud määruse IX lisasse. Apellandi lisasse kandmise põhjendus on sama mis otsuses 2010/413.
11. Apellant esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 19. jaanuaril 2011 ja milles ta palus muu hulgas tühistada otsuse 2010/644 ja määruse nr 961/2010 teda puudutavas osas. Seejärel täpsustas apellant oma nõudeid, paludes otsuse 2011/783, rakendusmääruse nr 1245/2011 ja määruse nr 267/2012 tühistamist teda puudutavas osas.
12. 6. septembri 2013. aasta kohtuotsuse Bank Refah Kargaran vs. nõukogu (T‑24/11, EU:T:2013:403, edaspidi „tühistav kohtuotsus“) punktis 83 nõustus Üldkohus apellandi teise väitega osas, milles see tugines põhjendamiskohustuse rikkumisele. Seetõttu tühistas Üldkohus apellandi kandmise II lisasse esiteks otsusega 2010/644 ja seejärel otsusega 2011/783, teiseks tema kandmise määruse nr 961/2010 (muudetud eelkõige rakendusmäärusega nr 1245/2011) VIII lisasse ja kolmandaks määruse nr 267/2012 IX lisasse. Selle otsuse tegemisel ei pidanud Üldkohus vajalikuks analüüsida apellandi muid argumente ja väiteid.
13. Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 60 teise lõigu kohaselt jõustuvad Üldkohtu otsused, millega tunnistatakse määrus tühiseks, alles alates selle põhikirja artikli 56 esimeses lõigus ette nähtud apellatsioonkaebuse esitamise tähtaja möödumisest, või kui selle tähtaja jooksul on esitatud apellatsioonkaebus, siis apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise kuupäeval. Seetõttu otsustas Üldkohus, et selleks, et kõikide asjaomastesse loeteludesse kandmise tühistamise jõustumise kuupäevad oleksid samad, tuleb otsuse 2010/413 II lisa, mis kehtib tulenevalt otsusest 2010/644 ning seejärel otsusest 2011/783, jätta kehtima sama päevani, mil tühistatakse apellandi kandmine määruse nr 267/2012 IX lisasse.
14. Hiljem kanti apellandi nimi uuesti nõukogu 15. novembri 2013. aasta otsusega 2013/661/ÜVJP otsuse 2010/413 II lisas sisalduvasse piiravate meetmete loetellu.(6) Nimetatud otsuse artiklis 2 on sätestatud, et otsus jõustub Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval, s.o 16. novembril 2013.
15. Apellandi nimi kanti seejärel nõukogu 15. novembri 2013. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 1154/2013(7) määruse nr 267/2012 IX lisa loetellu. Nimetatud rakendusmäärus jõustus selle Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval, milleks oli samuti 16. november 2013. Määruse IX lisas oli apellandi kohta märgitud järgmine põhjendus:
„Iraani valitsust toetav üksus. Kuulub 94% ulatuses Iraani sotsiaalkindlustusorganisatsioonile Iranian Social Security Organisation, mida omakorda kontrollib Iraani valitsus, ning osutab valitsuse ministeeriumidele pangandusteenuseid.“
16. Apellant esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 28. jaanuaril 2014 ja milles ta palus eelkõige tühistada otsuse 2013/661 ja rakendusmääruse nr 1154/2013 teda puudutavas osas. See hagi jäeti 30. novembri 2016. aasta kohtuotsusega Bank Refah Kargaran vs. nõukogu (T‑65/14, ei avaldata, EU:T:2016:692) rahuldamata. Selle teise Üldkohtu otsuse peale apellatsioonkaebust ei esitatud.
III. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
17. Apellant esitas kahju hüvitamise hagi, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 25. septembril 2015. Ta palus Üldkohtul mõista liidult välja hüvitis kahju eest, mis tekkis asjaomaste piiravate meetmete võtmisest ja säilitamisest kuni nende tühistamiseni vaidlustatud kohtuotsusega, makstes talle varalise kahju eest 68 651 318 eurot, millele lisandub seadusjärgne intress, ja mittevaralise kahju eest 52 547 415 eurot, millele lisandub seadusjärgne intress. Teise võimalusena palus apellant Üldkohtul asuda seisukohale, et mittevaralise kahju eest nõutud summasid tuleb tervikuna või osaliselt käsitada varalise kahjuna.
18. Komisjon esitas 6. jaanuaril 2016 Üldkohtu kantseleisse avalduse menetlusse astumiseks nõukogu nõude toetuseks. Üldkohtu esimese koja president andis 3. veebruari 2016. aasta otsusega menetlusse astumiseks loa. Komisjon esitas oma menetlusse astuja seisukohad ja kohtuasja pooled esitasid selle kohta oma märkused ettenähtud tähtaja jooksul.(8)
19. Apellandil paluti 19. septembri 2018. aasta menetlust korraldava meetmega esitada oma märkused eelkõige nõukogu argumendi kohta, mis on esitatud vasturepliigi punktis 4 ja mille kohaselt ei ole Üldkohus pädev lahendama käesolevat kahju hüvitamise hagi seoses otsustega 2010/413, 2010/644 ja 2011/783. Vastused apellandi küsimustele saabusid Üldkohtu kantseleisse 4. oktoobril 2018.
20. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 25–32 tegi Üldkohus otsuse oma pädevuse kohta vaadata läbi kahju hüvitamise hagi, mis väidetavalt tekkis piiravate meetmete tõttu. Olles analüüsinud asjakohaseid aluslepingu sätteid, järeldas ta, et ELL artikli 24 lõike 1, ELL artikli 40 ja ELTL artikli 275 esimese lõigu koostoimest tuleneb, et ta ei ole pädev lahendama kahju hüvitamise hagi, mis puudutab selliste ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) raames ELL artikli 29 alusel vastu võetud otsustega nagu otsused 2010/413, 2010/644 ja 2011/783 väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist. Üldkohus leidis siiski, et ta on pädev lahendama nõuet hüvitada kahju, mis on isikule või üksusele väidetavalt tekitatud ELTL artikli 215 alusel võetud piiravate meetmetega, nagu määrustes nr 961/2010 ja nr 267/2012 ning rakendusmääruses nr 1245/2011 sisalduvad üksikmeetmed apellandi suhtes.
21. Mis puudutab nõude sisu, siis meenutas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 34 ja 35, et liidu lepinguvälise vastutuse tekkimiseks peavad olema täidetud kolm tingimust: tõendatud peab olema õigusvastane tegevus, mis seisneb „üksikisikutele õigusi andva“ õigusnormi piisavalt selges rikkumises, apellandil peab olema tekkinud tegelik kahju ning etteheidetava tegevuse ja väidetava kahju vahel peab olema põhjuslik seos.
22. Sellise rikkumise olemasolu tuvastamiseks analüüsis Üldkohus punktis 42 ja järgmistes punktides apellandi esitatud kolme argumenti.
23. Mis puudutab esimest argumenti õigusnormi piisavalt selge rikkumise kohta tulenevalt põhjendamiskohustuse rikkumisest, mis tühistavas kohtuotsuses tuvastati, siis lükkas Üldkohus selle tagasi põhusel, et põhjendamiskohustuse rikkumine ei saanud tõenäoliselt olla liidu vastutuse aluseks.
24. Mis puudutab teist argumenti, mis Üldkohtu hinnangul seisnes väites, et Üldkohtu tühistavas kohtuotsuses oli tuvastatud, et nõukogu oli rikkunud apellandi kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, siis lükkas Üldkohus selle tagasi põhjendusel, et kõnealuses kohtuotsuses tühistati vaidlusalused otsused üksnes põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu, ilma et ta oleks analüüsinud apellandi väiteid tema kaitseõiguste ja õiguse tõhusa kohtuliku kaitse rikkumise kohta.
25. Kolmandas argumendis väitis apellant, et nõukogu ei kohaldanud kriteeriumi, mida ta enda väitel olevat kohaldanud apellandi loetellu kandmise põhjendamiseks. Üldkohus jättis selle väite vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, kuna see esitati hilinenult. Nimelt põhinesid Üldkohtu hinnangul hagiavalduses esitatud argumendid ainult õigusvastasusel, mille Üldkohus tuvastas tühistavas kohtuotsuses, mistõttu ei saa seda kolmandat argumenti, mida esimest korda mainiti apellandi vasturepliigis, pidada hagiavalduses esitatud argumente täiendavaks.
26. Üldkohus järeldas sellest, et liidu lepinguvälise vastutuse tekkimise esimene tingimus, mis seisneb nõukogu õigusvastases tegevuses, ei olnud käesolevas asjas täidetud. Seetõttu jättis Üldkohus hagi rahuldamata, ilma et ta oleks analüüsinud kahte ülejäänud tingimust, mis on vajalikud liidu lepinguvälise vastutuse tekkimiseks ELTL artikli 340 teise lõigu tähenduses.
IV. Apellatsioonkaebus
A. Menetlus ja poolte nõuded
27. Apellant palub Euroopa Kohtul:
– tühistada osaliselt vaidlustatud kohtuotsus;
– mõista põhimenetluses tema kasuks varalise kahju eest välja hüvitis summas 68 651 318 eurot ning mittevaralise kahju eest summas 52 547 415 eurot;
– teise võimalusena saata asi tagasi Üldkohtusse;
– mõista mõlema kohtuastmega seotud kulud välja nõukogult.
28. Nõukogu ja komisjon paluvad Üldkohtul:
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja
– mõista kohtukulud välja apellandilt.
B. Apellandi väidete kokkuvõte
29. Oma apellatsioonkaebuse põhjenduseks esitab apellant seitse väidet, millega heidetakse Üldkohtule kokkuvõttes sisuliselt ette järgmist:
– Üldkohus rikkus õigusnormi, kui leidis, et põhjendamiskohustuse rikkumine ei ole tõenäoliselt liidu lepinguvälise vastutuse tekkimise alus (esimene väide);
– Üldkohus rikkus õigusnormi, kui leidis, et apellant, kelle suhtes nõukogu kohaldas õigusvastast sanktsiooni, esitas hagi ja see sanktsioon tühistati, ei saa seejärel tugineda tõhusa kohtuliku kaitse õiguse piisavalt selgele rikkumise olemasolule (teine väide);
– Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta lükkas tagasi repliigis täpsustatud apellandi väite, kontrollimata vastavalt kohtupraktikas nõutule, kas selle väite edasi arendamine repliigis tuleneb kohtuvaidluse käigus hagiavalduse põhjal alguse saanud arutelu tavapärasest arengust (kolmas väide);
– Üldkohus rikkus õigusnormi, kuna ta tõlgendas vääralt tühistavat kohtuotsust ning kuna ta leidis, et järeldus, et nõukogu rikkus oma kohustust edastada apellandile tema vastu kasutatud tõendeid, mis puudutavad rahaliste vahendite külmutamise meetmete alust, ei kujuta endast liidu õiguse piisavalt selget rikkumist, mis toob kaasa liidu vastutuse (neljas ja viies väide);
– Üldkohus moonutas hagiavaldust, kui ta asus selleks, et tunnistada apellandi argument vastuvõetamatuks, seisukohale, et apellant ei tuginenud hagiavalduse staadiumis väidetavale õigusvastasusele, mis tuleneb sellest, et tema nime nende isikute loetellu kandmise alus, keda piiravad meetmed puudutavad, ei ole kooskõlas nõukogu kohaldatud kriteeriumiga (kuues väide);
– Üldkohus moonutas hagiavaldust, kui käsitles apellandi esitatud õigusvastasuse väiteid pelga põhjendamiskohustuse rikkumisena (seitsmes väide).
30. Euroopa Kohtu palvel teen ettepaneku keskenduda oma ettepanekus esmajärjekorras kohtualluvuse küsimusele, st sellele, kas Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta tegi otsuse oma pädevuse kohta piiravate meetmete valdkonnas. Ülejäänud osas analüüsin ma ainult esimest väidet, milles apellant väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis käesoleval juhul, et põhjendamiskohustuse rikkumine ei saa anda alust kahju hüvitamise nõude esitamiseks, ning ülejäänud väited on sisuliselt suunatud Üldkohtu sellest järeldusest möödahiilimisele.
V. Analüüs
A. Euroopa Liidu kohtute pädevus mõista välja hüvitis piiravate meetmete eest
1. Kas Euroopa Kohus võib selle küsimuse tõstatada omal algatusel
31. Kõigepealt tuleb märkida, et apellant ei ole oma apellatsioonkaebuses vaidlustanud Üldkohtu järeldusi tema pädevuse kohta. Kuna aga küsimus, kas Euroopa Kohus on pädev kohtuvaidlust lahendama, on avaliku huvi küsimus, võib Euroopa Kohus menetluse mis tahes staadiumis seda küsimust analüüsida isegi omal algatusel.(9)
32. Kuna liidu kohus on kohustatud järgima võistleva menetluse põhimõtet, eeldab selline kontroll siiski, et pooli on teavitatud sellest, et Euroopa Kohus kavatseb tõstatada sellise küsimuse omal algatusel, ja et neil on olnud võimalus seda arutada. Need nõuded on käesoleval juhul täidetud.
33. Pooltel paluti 10. detsembri 2019. aasta kirjaga esitada kohtuistungil oma seisukoht küsimuses, kas liidu kohtud on pädevad läbi vaatama apellandi nõuet hüvitada kahju, mis väidetavalt tekkis ÜVJP valdkonda kuuluvates otsustes ette nähtud piiravate meetmete tõttu. Samuti paluti neil võtta seisukoht küsimuses, kas Euroopa Kohus on pädev seda küsimust omal algatusel tõstatama.
34. Sellest tuleneb, et kui Euroopa Kohus peab seda sammu asjakohaseks, võib ta omal algatusel uurida küsimust, kas liidu kohtud on pädevad lahendama kahju hüvitamise hagi, milles nõutakse ÜVJP raames vastu võetud piiravaid meetmeid kehtestava otsuse tõttu väidetavalt tekkinud kahju hüvitamist.
2. Sisuline küsimus
35. Enne asja sisulist arutamist näib kõigepealt asjakohane kirjeldada nõukogu üldist praktikat seoses piiravate meetmete võtmisega ning analüüsida Üldkohtu kohtupraktikat seoses tema pädevusega nendes küsimustes.
36. ELL artikli 29 kohaselt võtab nõukogu piiravad meetmed vastu ühehäälselt. Sellised meetmed, nagu on kõne all käesolevas kohtuasjas, sisaldavad üldsätteid, mille eesmärk võib olla näiteks piirata teatavate kaupade importi ja eksporti teatavatest riikidest ja teatavatesse riikidesse. Need meetmed võivad esineda ka konkreetsete keeldude kujul, mis on suunatud teatavale adressaatide kategooriale ja mille tegelik eesmärk on takistada sellistel isikutel liidu territooriumil kaupade või teenustega kauplemist või nende saamist.
37. Sel eesmärgil täpsustatakse piiravates meetmetes, millistel tingimustel võib isiku kõnealustesse lisadesse kanda ja seal hoida. Need artikli 29 alusel vastu võetud otsused võivad sisaldada ka selliste üksikotsuste kogumeid, mis on esitatud lisana, mis sisaldab tuvastatavate isikute, asutuste või üksuste loetelu ning põhjuseid, miks nõukogu leiab, et nad vastavad loetellu kandmise üldkriteeriumidega kehtestatud tingimustele.(10)
38. ELL artikli 29 alusel vastu võetud piiravatel meetmetel on seega eriline iseloom, kuna nad sisaldavad nii üldkohaldatavaid meetmeid (keelates üldiselt ja abstraktselt määratletud adressaatide kategooriale muu hulgas rahaliste vahendite ja majandusressursside kättesaadavaks tegemise lisas loetletud isikutele ja üksustele) kui ka nimetatud isikuid ja üksusi mõjutavate üksikotsuste kogumit.(11)
39. Neid artikli 29 kohaseid otsuseid kohaldatakse siiski ainult liikmesriikidele ning need ei kehti kolmandate isikute suhtes. Sellest tulenevalt on nõukogul tavaks võtta ELTL artikli 215 alusel paralleelselt vastu määrused,(12) et tagada nende ühetaoline kohaldamine kõikide liikmesriikide ettevõtjate poolt. Nendes määrustes korratakse üldiselt ELL artiklil 29 põhineva tehtava otsuse teksti.(13) Selleks teeb nõukogu komisjoni ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ühise ettepaneku põhjal otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega ning teavitab sellest Euroopa Parlamenti. Näiteks juhul, kui muudetakse nende isikute loetelu, keda piiravad meetmed puudutavad, tehakse paralleelselt muudatused ELL artiklil 29 põhinevas otsuses ja ELTL artiklil 215 põhinevas määruses.
40. Tuleb siiski märkida, et ei ole kahtlust, et üksikotsuste peale, millega nimetatakse ja jäetakse teatavad isikud ELTL artiklil 215 põhinevate määruste lisades olevatesse loeteludesse, võib ELTL artikli 340 teise lõigu alusel esitada kahju hüvitamise hagi, kui asjaomane määrus ise on tühistatud või kui on tuvastatud selle ebaõige kohaldamine.
41. Seni on Üldkohus seoses küsimusega, kas liidu kohus on pädev lahendama hagi, milles nõutakse ELL artiklil 29 põhineva otsuste tõttu väidetavalt tekkinud kahju hüvitamist, asunud käesolevas ja teistes sarnastes kohtuasjades seisukohale, et tal puudub selleks pädevus.(14)
42. Vastavalt Üldkohtu praegusele praktikale, mis on kokkuvõtlikult esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 30 ja 31, ei ole liidu kohtud ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu kuuendast lausest ja ELTL artikli 275 esimesest lõigust tulenevalt põhimõtteliselt pädevad ÜVJPd puudutavate esmase õiguse sätete ja nende alusel vastu võetud õigusaktide suhtes.(15) Vastavalt ELTL artikli 275 teisele lõigule on liidu kohtud ÜVJP valdkonnas pädevad vaid erandjuhtudel. See pädevus hõlmab ühelt poolt ELL artikli 40 järgimise kontrollimist ja teiselt poolt tühistamishagisid, mille on ELTL artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimustel esitanud isikud või üksused seoses nõukogu poolt ÜVJP raames võetud piiravate meetmetega.
43. Kriitilise tähtsusega on aga see, et Üldkohus tõlgendab ELTL artikli 275 teist lõiku nii, et see ei anna liidu kohtutele pädevust menetleda ega lahendada kahju hüvitamise hagisid.(16) Seetõttu ei kuulu kahju hüvitamise hagi, milles nõutakse ÜVJP valdkonnas vastu võetud aktiga väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist, nimetatud kohtu pädevusse.(17) Liidu kohus on pädev lahendama üksnes sellise kahju hüvitamise nõuet, mis on isikule või üksusele väidetavalt tekitatud selle isiku või üksuse suhtes ELTL artikli 215 alusel võetud piiravate meetmetega, kuna viimati nimetatud säte ei kuulu aluslepingute ÜVJP sätete hulka.(18)
44. Teisisõnu leiab Üldkohus, et kuigi ta ei ole pädev läbi vaatama isiku või üksuse esitatud kahju hüvitamise nõuet seoses väidetava kahjuga, mida on sellele isikule või üksusele põhjustatud ÜVJP sätete (nagu ELL artikkel 29) alusel tehtud otsuses võetud piiravate meetmete tõttu, on tal siiski pädevus vaadata läbi sedasama nõuet osas, milles taotletakse sellise kahju hüvitamist, mis on samale isikule või üksusele väidetavalt tekitatud nendesamade otsuste rakendamise tõttu, kui neid on rakendatud ELTL artiklil 215 põhineva määrusega.(19)
45. Selle olulise kohtu pädevuse küsimuse kaalumisel tuleb kõigepealt uurida asjakohaseid aluslepingu sätteid.
46. Kuigi ELL artikkel 19 teeb liidu kohtutele ülesandeks „[tagada], et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austatakse õigust“, on nii ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimases lauses kui ka ELTL artikli 275 esimeses lõigus sõnaselgelt sätestatud, et ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas ei kuulu Euroopa Liidu Kohtu pädevusse ÜVJPga seotud sätted ning „nende alusel vastuvõetud õigusaktid“.(20)
47. Nagu märkis kohtujurist Wahl oma ettepanekus kohtuasjas H vs. nõukogu ja komisjon (C‑455/14 P, EU:C:2016:212, punkt 2), kajastavad need aluslepingu sätted liikmesriikide kohtute väljakujunenud praktikat seoses vastavate liikmesriikide valitsuste tehtud välispoliitiliste otsustega. See täitevvõimule tehtud traditsiooniline erand seoses taoliste otsuste kohtuliku kontrolliga võib olla põhjendatud mitmel erineval alusel. Paljud neist otsustest, mis hõlmavad näiteks riigi tunnustuse küsimusi või asjakohast vastust välisriigi ebasõbralikule tegevusele, rääkimata sellistest küsimustest nagu sõjaväelaste lähetamine, hõlmavad kõrgetasemelise poliitika ja diplomaatia küsimusi, mis oma olemuselt ei kuulu lahendamisele kohtutes. Taolistes küsimustes tehtavad otsused hõlmavad tihti liikmesriikide valitsuste poliitilist kaalutlusõigust, mille puhul on oluline, et täidesaatev ja kohtuvõim ei oleks vastandlikel seisukohtadel. Lisaks ei ole välisasjade valdkonnas sageli tekkivad küsimused kuigivõrd lahendatavad tavapäraste õiguspõhimõtete kohaldamise või standardsete kohtulike meetodite abil, mis seisneb faktiliste asjaolude tuvastamises, tõendamises ja tõendite õiguslikus hindamises.(21)
48. See ei kehti aga kõikide välispoliitilisi küsimusi käsitlevate otsuste puhul. Konkreetsemalt võib iga otsust kanda füüsilise või juriidilise isiku nimi piiravate meetmete loetellu läbi vaadata üldistel õiguslikel alustel, nagu kaitseõiguse tagamine, põhjendamiskohustus ja proportsionaalsuse põhimõte. Nimelt on käesoleva menetluse aluseks olev varasem tühistav kohtuotsus iseenesest tõenduseks sellele, kuidas niisuguseid konkreetseid ja erilisi välispoliitiliste otsuste liike saab tegelikult kohtulikult kontrollida.
49. Nagu ma äsja märkisin, selgitab see mõtteviis selgelt neid aluslepingu sätteid seoses ÜVJP otsustega. Nimelt tuleb meenutada, et ÜVJP sätete alusel vastu võetud aktide eesmärk on põhimõtteliselt üksnes sellise puhtpoliitilise iseloomuga otsuste rakendamine, mis on seotud ÜVJP elluviimisega ja mille puhul on raske ühitada kohtulikku kontrolli võimude lahususega. Seega, nagu märkis kohtujurist Wahl kohtuasjas H vs. nõukogu ja komisjon, saab Euroopa Kohus teostada kohtulikku kontrolli ÜVJP küsimustes „ainult erandlikel asjaoludel“.(22)
50. Sama oluline on siiski meeles pidada, et mitte kõik ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames vastu võetud aktid ei ole aluslepingu asjaomaste sätete alusel Euroopa Kohtu kontrolli alt välja jäetud.
51. Esiteks, nagu tuleneb ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu ja ELTL artikli 275 esimese lõigu sõnastusest, puudutab nendes sätetes ette nähtud sõnaselge välistus üksnes mõne ELL artikli 23–46 sätte alusel vastu võetud akte või nende aktide alusel vastu võetud akte.
52. Teiseks, sõltumata nende õiguslikust alusest, on Euroopa Kohus otsustanud, et teatud aktid ei ole ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu ja ELTL artikli 275 esimese lõigu sätetega oma olemusest tulenevalt kohtuliku kontrolli alt välja jäetud. Nii on Euroopa Kohus näiteks otsustanud, et ta on pädev kontrollima selliste personalijuhtimise aktide nagu üleviimisotsused kehtivust, mis sarnanevad liidu institutsioonide poolt oma pädevuse teostamisel vastu võetud otsustega.(23)
53. Kolmandaks, kuna ELL artikli 24 lõike 1 teine lõik ja ELTL artikli 275 esimene lõik näevad ette erandi ELL artikliga 19 Euroopa Kohtule antud üldisest pädevusest tagada õiguse järgimine aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel, tuleb neid sätteid tõlgendada kitsalt.(24) Seega juhul, kui akti suhtes kohaldatakse selliseid ELTLis sätestatud eeskirju nagu finantsmääruse riigihankeid käsitlevad sätted, on Euroopa Kohtule jäetud pädevus neid eeskirju tõlgendada ja kohaldada.(25)
54. Neljandaks määratlevad aluslepingud ise ÜVJP valdkonnas kaks olukorda, milles liidu kohtute pädevust on sõnaselgelt tunnustatud. Nimelt näevad nii ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimane lause kui ka ELTL artikli 275 teine lõik ette, et Euroopa Kohus on pädev kontrollima ELL artikli 40 järgimist, st kontrollima, kas õigusakt on vastu võetud kooskõlas aluslepingutes sätestatud institutsioonide menetluste ja volitustega.(26)
55. Lisaks on aluslepingud ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimase lause ja ELTL artikli 275 teise lõigu alusel andnud Euroopa Kohtule sõnaselgelt pädevuse kontrollida füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes piiravaid meetmeid sätestavate nõukogu otsuste seaduslikkust.
56. Mis puudutab seda teist erandit, siis kui ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimane lause annab Euroopa Kohtule pädevuse kontrollida teatavate ELTL artikli 275 teises lõigus osutatud otsuste seaduslikkust, täpsustab viimati nimetatud säte ühtlasi, et Euroopa Kohus on pädev kontrollima nende nõukogu otsuste seaduslikkust, millega nähakse ette füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes piiravate meetmete võtmine menetlustes, mis on algatatud „[ELTL] artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimuste kohaselt“.
57. Sellega seoses otsustas Euroopa Kohus kohtuotsuse Rosneft punktis 70, et seda viidet „artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimustele“ tuleb mõista nii, et sellele ei viidata mitte selleks, et määrata kindlaks „millises menetluses võib Euroopa Kohus teatud otsuste seaduslikkust kontrollida, vaid selleks, et määrata kindlaks, mis liiki otsuste seaduslikkust võib Euroopa Kohus kontrollida mis tahes menetluses, mille eesmärk on seaduslikkuse kontroll“.(27) Seega, kuna sama liiki otsuste suhtes võidakse esitada eelotsusetaotlus selle kehtivuse kohta või tühistamishagi(28) ning kuna nende mõlema menetluse eesmärk on kontrollida sellise otsuse õiguspärasust, järeldas Euroopa Kohus, et tal on ELTL artikli 267 alusel pädevus teha eelotsuseid füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes võetud piiravate meetmete kehtivuse kohta.(29)
58. ELTL artikli 275 teise lõigu sõnastuse põhjal on seega selge, et Euroopa Kohtu pädevus seoses piiravate meetmete seaduslikkusega kehtib lihtsalt „[ELTL] artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimuste kohaselt algatatud kohtuasjades“.
59. Ühest küljest piirdub Euroopa Kohtu pädevus ELTL artikli 275 teisest lõigust tulenevalt üksnes füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes kehtestatud piiravate meetmete õiguspärasuse kontrollimisega ELTL artikli 263 teise lõigu alusel esitatud tühistamishagi raames. Sellest vaatenurgast ei laiene see pädevus ühelegi sellest tulenevale või sellega seotud kahjunõudele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei kuulu kahju hüvitamise hagi iseenesest liidu õigusaktide seaduslikkuse kontrollimise süsteemi.(30) Nagu Euroopa Kohus märkis kohtuotsuses Lütticke vs. komisjon,(31) „loodi […] kahju hüvitamise hagi iseseisva õiguskaitsevahendina, millel on muude õiguskaitsevahendite hulgas oma ülesanne ja mille kasutamine on seatud sõltuvusse vastavatest tingimustest“.(32)
60. Täpsemalt märkis Üldkohus, et „kahju hüvitamise hagi erineb tühistamishagist selle poolest, et selle eesmärk ei ole mitte konkreetse meetme tühistamine, vaid institutsiooni põhjustatud kahju hüvitamine. […] Kahju hüvitamise hagi autonoomsuse põhimõtet selgitab seega asjaolu, et sellise hagi ese erineb tühistamishagi esemest.“(33) Sellele võib lisada, et ELTL artikli 340 teises lõigus ette nähtud liidu lepinguvälise vastutuse suhtes kehtivad teistsugused tingimused kui need, mis on ette nähtud ELTL artiklis 263. Eelkõige ei pea apellant selleks, et liidul tekiks vastutus, mitte ainult tõendama õigusnormi rikkumise olemasolu, vaid ka seda, et tegemist on raske rikkumisega, mis puudutab üksikisikutele õigusi andvat normi, ning lisaks seda, et tal tekib sellest rikkumisest tulenevalt kahju.(34) Ehk teisisõnu, isegi kui õigusvastasus on ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagi rahuldamisega selgelt tuvastatud, puudub automaatne õigus kahju hüvitamisele.
61. Samal ajal, kuigi lojaalsus aluslepingu teksti sõnastuse suhtes on eriti oluline – muu hulgas selliste kohtu pädevusega seotud piirangute kontekstis nagu käesolev –, ei saa ELTL artiklit 275 siiski tõlgendada grammatiliselt, ilma igasuguse reservatsioonita. Tuleb ju kogu kõnealust aluslepingut lugeda terviklikult ja ühtselt, mistõttu selle põimuvad osad annavad tulemuseks, kui mugandada veidi Euroopa Kohtu poolt eespool viidatud kohtuotsuse Rosneft punktis 78 kasutatud sõnastust, „vajaliku terviklikkuse“,(35) mis on iga tõhusa kohtuliku kaitse süsteemi lahutamatu osa.
62. Siinkohal võib märkida, et kui nõukogu tegutseb nendes küsimustes ELTL artikli 215 kohaselt määrusega, võib juhtudel, kui määruse asjaomased osad on kas tühistatud või jäetud kohaldamata, määrata kahjutasu ELTL artikli 340 teise lõigu alusel, kui on toimunud piisavalt selge õigusnormi rikkumine, mis omakorda on otseselt põhjustanud kahju. Sellega oli nimelt tegemist kohtuotsuses Safa Nicu Sepahan, milles määrati ELTL artikli 340 teise lõigu alusel kahjuhüvitis pärast seda, kui nõukogu ei suutnud tõendada, et apellandiks olev äriühing vastas vähemalt ühele piiravaid meetmeid sätestavates asjakohastes määrustes sätestatud tingimusele, ning kui selle asja asjaolusid arvestades leiti, et tegemist oli õigusnormi piisavalt selge rikkumisega, mis põhjustas apellandile kahju.
63. Seetõttu võib küsida, miks ei peaks Euroopa Kohtul olema pädevust mõista välja kahjuhüvitis, kui asjaomane ÜVJP piiravaid meetmeid käsitlev otsus on vastu võetud ELL V jaotise 2. peatüki alusel, kui tal samas on selline pädevus siis, kui nõukogu on võtnud ELTL artikli 215 alusel vastu ka määruse (nagu ta seda alati teeb), milles on igas suhtes lihtsalt korratud piiravaid meetmeid käsitlevat otsust? Raske on vältida järeldust, et see põhjustaks lihtsalt anomaalse olukorra, mida on võimatu põhjendada. Kõik see viiks olukorrani, kus piiravate meetmete kohtulikuks kontrollimiseks aluslepingutes ette nähtud õiguskaitsevahendite süsteemil puuduks vajalik ühtsus.
64. Sellega seoses ei saa minu arvates nõustuda nõukogu seisukohaga, et Üldkohtu või Euroopa Kohtu pädevuse puudumist ELL artikli 29 alusel tehtud üksikotsuse peale esitatud tühistamishagi lahendamiseks tasakaalustab muude õiguskaitsevahendite olemasolu, täpsemalt võimalus esitada kohtuotsuses Francovich(36) käsitletu laadne hagi üksikute liikmesriikide vastu asjaomase otsuse alusel võetud siseriiklike meetmete peale. Kõige ilmsem vastus sellele argumendile on see, et ELL artikli 29 teise lause kohaselt on liikmesriigid kohustatud jõustama kõik selle sätte alusel tehtud otsused. Francovichi doktriini kohaselt ei saa üksikuid liikmesriike pidada vastutavaks sellise otsuse täitmiseks võetud riigisisese meetmega tekitatud kahju eest, kuna neile ei saa omistada kahju põhjustanud võimalikku õigusvastasust.
65. Sellega seoses on oluline meenutada ka seda, mida Euroopa Kohus ütles kohtuotsuse Rosneft punktides 72–74. Euroopa Kohus rõhutas, et liit rajaneb õigusriigi põhimõttel ja et „liidu õigusnormide järgimist tagava“ tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu on õigusriigi olemuslik tunnus. Euroopa Kohus lisas, et kuigi Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 „ei saa anda Euroopa Kohtule sellist pädevust, mida ei ole aluslepingutega ette nähtud“, eeldab tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte „siiski seda, et Euroopa Kohtu pädevuse välistamist ÜVJP valdkonnas tuleb tõlgendada kitsalt“.
66. Kui pöörduda nüüd tagasi ELTL artikli 275 teise lõigu sõnastuse juurde, siis ma leian, et nende välistavate sätete parem tõlgendus on selline, et akti koostajad soovisid – väga arusaadavatel põhjustel – lihtsalt välistada Euroopa Kohtu pädevuse seoses ÜVJP aktide üldkehtivusega, välja arvatud nende otsuste osas, mis puudutavad piiravaid meetmeid. Kuna kahju hüvitamise hagi ei ole välistatud samas valdkonnas ELTL artikli 215 alusel vastu võetud aktide puhul, siis tuleb kahelda, kas koostajatel oli tegelikult kavatsus jätta seoses selliste piiravate meetmetega välja kahju hüvitamise hagi, mis tuleneb ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagist või on sellega tihedalt seotud. Täpsemalt öeldes ei olnud koostajate eesmärk tõenäoliselt takistada apellanti, kelle tühistamisnõue rahuldati, nõudmast kahjuhüvitist õigusnormi võimaliku väga selge rikkumise eest.
67. Nagu ma juba märkisin, viiks mis tahes muu järeldus lubamatute kõrvalekalleteni, mis ei oleks mitte ainult vastuolus iseenesest liidu õiguse aluspõhimõtteks oleva õigusriigi kaitsega seotud aluspõhimõtetega, vaid kahjustaks ka aluslepingutes ette nähtud õiguskaitsevahendite süsteemi tõhusust ja vajalikku ühtsust.
68. Sellest tuleneb minu arvates, et Euroopa Kohus ei ole neil asjaoludel kohustatud tõlgendama ELTL artikli 275 teist lõiku pelgalt selles sisalduvatest sõnadest lähtudes tingimusteta grammatiliselt. Minu arvates on tal lubatud tõlgendada aluslepinguid terviklikult ja kooskõlaliselt, pöörates vajaduse korral erilist tähelepanu ELTL artikli 215 toimimisele.
69. On tõsi, et nii ELL artiklis 24 kui ka ELTL artiklis 275 on mainitud teatavate otsuste õiguspärasuse kontrolli, kuid seoses viitega artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimustele(37) tuleb seda mõista üldises tähenduses, viitena sellistele otsuste liikidele, mille üle liidu kohtud võivad teostada kohtulikku kontrolli, ning mitte viitena kohtuliku kontrolli konkreetsele menetlusele.
70. Igal juhul, isegi kui tühistamishagil ja kahju hüvitamise hagil ei ole samad eesmärgid, mistõttu viimase kontekstis ei ole „õigusnormi rikkumine“ iseenesest vastutuse tekkimiseks piisav, on väidetavat kahju põhjustava otsuse seaduslikkuse kontroll siiski kahju hüvitamise nõude sisuliseks hindamiseks menetlusliku sammuna vajalik.(38) On tõsi, et õigusvastasuse olemasolust üksi ei piisa selleks, et liidul tekiks lepinguväline vastutus, kuid erinevalt tühistamishagist ei saa vaidlustatud otsuse teatavad vead tuua kaasa otsuse tühistamist.(39)
71. Seetõttu leian, et Euroopa Kohus on pädev menetlema kahju hüvitamise hagi, mis on otseselt seotud või kaasneb ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagiga, mis puudutab ELL V jaotise 2. peatüki alusel nõukogu poolt füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes võetud piiravate meetmete seaduslikkust, ning et seda tõlgendust arvestades ei ole selline pädevus ELTL artikli 275 teise lõiguga välistatud.
72. Analüüsin nüüd apellandi esimese väite sisulist põhjendatust.
B. Esimene väide
73. Selleks et liidul tekiks ELTL artikli 340 teise lõigu kohaselt lepinguväline vastutus oma institutsioonide õigusvastase tegevuse eest, peavad vastavalt kohtuotsuses Francovich(40) välja töötatud tingimustele – mis on analoogia alusel kohaldatavad(41) – olema täidetud kolm tingimust. Need on esiteks isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine, teiseks kahju olemasolu ja kolmandaks põhjuslik seos teo toimepanijale pandud kohustuse rikkumise ja kannatanutele tekitatud kahju vahel.(42)
74. Mis puudutab esimest tingimust, mis on vaidluse all käesolevas apellatsioonimenetluses, siis on Euroopa Kohus juba täpsustanud, et isikutele või üksustele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine on aset leidnud juhul, kui asjaomane institutsioon on ilmselgelt ja raskelt eiranud oma kaalutlusõiguse piire. Selle tuvastamisel tuleb arvesse võtta eelkõige lahendatavate olukordade keerukust, rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet ja kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud õigusnorm liidu institutsioonile annab.(43) Rikkumise võib lugeda tuvastatuks, kui tuvastatakse selline eeskirjade eiramine, mida tavapäraselt ettevaatlik ja hoolas haldusorgan ei oleks analoogilises olukorras toime pannud.(44)
75. Vaidlustatud kohtuotsuses tugines Üldkohus apellandi hagi rahuldamata jätmisel kohtupraktika suunale, mille kohaselt ei ole põhjendamiskohustuse rikkumine lepinguvälise vastutuse tekkimiseks piisav. Kuna hagiavalduses tugines apellant oma hagis üksnes tühistavale kohtuotsusele, millega Üldkohus tühistas otsused kanda apellandi nimi asjaomastesse loeteludesse ebapiisava põhjendamise tõttu, järeldas Üldkohus, et liidu lepinguvälise vastutuse tekkimise esimene tingimus ei ole täidetud.(45)
76. Esimeses apellatsioonkaebuse väites väidab apellant, et Üldkohus kohaldas seda kohtupraktika suunda vääralt, kuna seda kohaldatakse üksnes regulatiivsetele meetmetele, ja et käesoleval juhul esines erandlikke asjaolusid, mille tõttu oleks Üldkohus pidanud selle kohaldamata jätma.
77. Omalt poolt ei saa ma sellega nõustuda. Üldist sõnastust ja raison d’être’it arvestades kohaldatakse seda kohtupraktika suunda iga oma loomult haldusliku või regulatiivse otsuse suhtes. Nagu nõukogu oma kirjalikes seisukohtades märkis, on Euroopa Kohus küll kasutanud seda kohtupraktika suunda oma teatavates kohtuotsustes üldkohaldatavate aktide puhul,(46) kuid ta on seda kohaldanud ka selliste üksikotsuste suhtes, milles on konkreetse isiku nimi loetletud nende isikute hulgas, keda piiravad meetmed puudutavad.(47) Kuigi apellant tugines üsna ebamääraselt erandlikele asjaoludele, ei näi olevat mingit õiguspärast alust, millest lähtudes oleks Üldkohus võinud käesolevas asjas kõnealusest kohtupraktika suunast kõrvale kalduda.
78. Seda kohtupraktika suunda võiks siiski veelgi selgitada, et kõik asjaomased isikud või üksused mõistaksid, kuidas hüvitist saada.
79. See selgitamine oleks vägagi oluline, võttes arvesse, et esiteks tähendab õigus tõhusale kohtulikule kaitsele seda, et isegi sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, kus institutsioon on tekitanud kahju üksikotsusega, millel puudub nõuetekohane põhjendus, peab asjaomane isik saama selle kahju eest asjakohast hüvitist.(48) Nagu apellandi esindaja kohtuistungil märkis, on sellise õiguskaitsevahendi olemasolu selle üksuse jaoks palju olulisem kui küsimus, kas Euroopa Kohus on pädev lahendama kahju hüvitamise hagi ELL artikli 29 alusel tehtud otsuse peale, kuna – nagu ma juba märkisin – nõukogu võtab praktikas süstemaatiliselt vastu kaks identset otsust, millest üks põhineb ELL artiklil 29 ja teine ELTL artiklil 215.
80. Teiseks võib märkida, et põhjendamiskohustuse mis tahes rikkumine kujutab endast iseenesest üksikisikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selget rikkumist. Nagu ELTL artiklis 296 vaikimisi tunnistatakse, on põhjendustele kõige kindlam kaitse meelevaldsete otsuste tegemise eest ja õigusriigil põhineva ühiskonna üks põhikomponente. Täpsemalt, kuna põhjendamise üks eesmärke on võimaldada vaidlusaluse akti adressaadil teada saada selle vastuvõtmise põhjused ja seega otsustada, kas see akt tuleks vaidlustada või mitte,(49) tuleb seda pidada isikutele õigusi andvaks.
81. Selles konkreetses kontekstis väärivad aga tähelepanu õiguse teada põhjendusi kaks eraldi aspekti. Kuigi ühelt poolt kujutab põhjendamiskohustus endast olulist vorminõuet,(50) mida tuleb järgida kõikidel juhtudel, on sellest veidi erinev küsimus see, kas tegelikult esitatud põhistus on ka tegelikult õiguspärane, puudutades vaidlusaluse akti sisulist õiguspärasust.
82. Teiselt poolt võib nõukogul ÜVJP valdkonnas küll olla teatavaid raskusi seoses teabe kättesaadavusega, kuid see asjaolu ei ole selline, mis vabandaks igasuguse põhjenduse puudumise. Euroopa Kohtu praktika kohaselt „näeb ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamiskohustus igal juhul ette […], et see põhjendus esitab individuaalsed, spetsiifilised ja konkreetsed põhjused, miks pädevad asutused leiavad, et puudutatud isiku suhtes tuleb kohaldada piiravaid meetmeid“.(51) Seega tuleb igasugust põhjendamiskohustuse rikkumist üldiselt pidada selliseks eeskirjade eiramiseks, mida ükski tavapäraselt hoolas haldusasutus ei oleks tohtinud toime panna.
83. Kuigi Euroopa Kohtul ei ole seni kunagi olnud võimalust selgitada, miks ei ole põhjendamiskohustuse rikkumine iseenesest piisav lepinguvälise vastutuse tekkimiseks, on vastus minu arvates siiski selge. Kui hageja taotleb otsusega kaasnevate õiguslike tagajärgedega tekitatud kahju hüvitamist, ei saa see kahju tuleneda ainult põhjenduse puudumisest. Pigem on sellise kahju põhjuseks üksnes asjaolu, et otsusel puudub üldse õiguspärane alus.(52)
84. Kuna põhjendus on vajalik selleks, et kohus saaks nõuetekohaselt kontrollida vaidluse all oleva otsuse õiguspärasust,(53) siis ei ole sellise põhjenduse puudumisel võimalik kindlaks teha, kas otsusel on õiguspärane alus või mitte, ja seega, kas põhjusliku seose olemasolu tingimus on täidetud.(54)
85. See ei tähenda siiski, et niisugustel asjaoludel nagu käesolevas kohtuasjas, kus institutsioon otsustab tühistava kohtuotsuse rakendamiseks ja täitmiseks võtta vastu uue otsuse, millel on tagajärjed üksnes tulevikus, võetakse selle otsuse adressaadilt igasugune võimalus saada hüvitist algse otsuse olulise negatiivse mõju eest.(55)
86. ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamiskohustuse rikkumine ei too seega iseenesest kaasa liidu lepinguvälist vastutust. Puuduvate põhjendustega otsuse adressaat võib siiski minna kaugemale ja väita, et otsusel tegelikult puudubki õiguspärane alus ning see ei ole põhistatud mingi asjakohase teabe ega tõendiga.(56)
87. On tõsi, et põhjenduse puudumisel ei saa eeldada, et otsuse adressaat teeb midagi enamat kui deklareerib, et ta vaidlustab ühtlasi otsuse ka sisuliselt. Siiski peab apellant vähemalt esitama taolise väite selle kohta, mida võib nimetada vaidlustatud otsuse materiaalseks õiguspärasuseks, eriti et puudub nõuetekohane tõenduslik alus. On ju Euroopa Kohus lõpuks seotud poolte nõuetega. Seega ei ole piisav, kui apellant piirdub pelgalt viitega, et ta vaidlustab põhjenduse puudumise.
88. Juhul kui otsuse adressaat väidab, et tegemist ei ole mitte ainult põhjenduste puudumisega, vaid et selliseid õiguspäraseid põhjendusi ei leidugi, peab asjaomane institutsioon, käesoleval juhul nõukogu, tõendama, et otsus põhineb tegelikult õiguspärasel alusel.(57) Kui ta ei esita selles etapis ühtegi selgitust põhjuste kohta, mis viisid kõnealuse akti vastuvõtmiseni, siis tuleb lugeda tuvastatuks vähemalt esimesed tingimused, mille esinemisel tekib liidul lepinguline vastutus ELTL artikli 340 teise lõigu alusel.
89. Seoses tühistamishagiga tuleb põhjendus põhimõtteliselt esitada samal ajal asjaomase otsuse vastuvõtmisega ning üksnes erandkorras võib selle esitada hiljem huvitatud isiku taotlusel. Siiski tuleb meenutada, et kahju hüvitamise hagi on iseseisev õiguskaitsevahend, mille eesmärk ei ole konkreetse akti tühistamine, vaid institutsiooni tekitatud kahju hüvitamine.(58)
90. Järelikult, kuigi Üldkohtul tuleb tühistamishagi menetledes tühistada mis tahes otsus, mida ei ole enne selle hagi esitamist põhjendatud, võib kahju hüvitamise hagi asjas nõukogu siiski esitada põhjenduse kostja vastuse staadiumis, tõendamaks, et otsus oli tegelikult õiguspärane ja seega ei saa liitu lugeda vastutavaks.(59)
91. Käesolevas asjas tugines apellant oma kahju hüvitamise nõudes üksnes Üldkohtu tühistavas kohtuotsuses tehtud järeldusele põhjenduse puudumise kohta.
92. On tõsi, et selle tühistava kohtuotsuse punktis 82 märkis Üldkohus, et nõukogu rikkus oma põhjendamiskohustust ja kohustust avaldada apellandile kui asjaomasele üksusele, millised olid tema vastu kasutatud tõendid, jättes sellega võib-olla mulje, et Üldkohus tuvastas kaks erinevat rikkumist.
93. Siiski, nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 õigesti märkis, viidati apellandi vastu kasutatud tõendite esitamata jätmisele tühistavas kohtuotsuses vastuseks väitele, et tegemist ei ole mitte ilmse kaalutlusveaga, vaid põhjendamiskohustuse rikkumisega.(60) Nii ei kujutanud see Üldkohtu hinnangul endast vaidlustatud kohtuotsuse tühistamiseks eraldi alust, vaid pigem toetas järeldust, et vaidlusaluste otsuste põhistust ei oldud nõuetekohaselt põhjendatud, kuna nõukogu ei teinud isegi apellandile kui puudutatud isikule teatavaks tema vastu kasutatud tõendeid. See ei tähenda siiski, et Üldkohus oleks tuvastanud, et nõukogu ei olnud kogunud piiravate meetmete põhjendamiseks mingeid tõendeid või et apellandi kandmiseks piiravate meetmete loetellu ei oleks olnud võimalik esitada piisavaid ja õiguspäraseid põhjendusi.
94. Sellest tuleneb, et vastupidi sellele, mida väidab apellant oma neljandas apellatsioonkaebuse väites, ei tõlgendanud Üldkohus vääralt algset tühistavat kohtuotsust, millele apellant oma esimeses kohtuastmes esitatud kahju hüvitamise nõudes ainsana tugines, kui nimetatud kohus märkis, et ta oli tühistavas kohtuotsuses tuvastanud üksnes põhjendamiskohustuse rikkumise, mis erineb järeldusest, et õiguspärast põhjendust ei oleks saanud esitadagi.
95. Samuti on tõsi, et esimese kohtuastme kahju hüvitamise nõude punktides 24, 31 ja 33 märkis apellant, et tema arvates rikkus nõukogu ühelt poolt nende aktide õigusnorme, millele ta väidetavalt tugines, kohaldades neid ilma igasuguse põhjenduseta, ning teiselt poolt eiras kaitseõigusi ja rikkus õigusnormi, kui ta ei tõendanud võetud meetmete sisulist põhjendatust. Peab aga meenutama, et Üldkohtu kodukorra artikli 76 punkti d kohaselt tuleb hagiavalduses selgelt märkida hageja esitatud väited. Selline ülevaade peab olema piisavalt selge ja täpne, et kostja saaks end kaitsta ja Üldkohus saaks vajaduse korral hagi lahendada ilma täiendavat teavet küsimata.(61)
96. Apellant viitas nendele asjaoludele oma hagiavalduse ühes alajaotuses, mille pealkirjas(62) ja esimeses lõigus märgiti, et selle eesmärk ei olnud määratleda nõukogule etteheidetavat käitumist, vaid pigem näidata, et eelnevas osas kirjeldatud õigusvastane tegevus vastas Euroopa Kohtu praktikast tulenevatele tingimustele liidu vastutuse tekkimiseks. Esimeses kohtuastmes esitatud hagiavalduse eelnevas osas piirdus apellant siiski üksnes väitega, et tema väidetava õigusvastase käitumise määratlemisel ei olnud algses tühistavas kohtuotsuses põhjendust esitatud.
97. Arvestades apellandi valikut mitte viidata nendele võimalikele laiematele argumentidele oma hagiavalduse asjakohases osas, ei saa Üldkohtule ette heita, et ta ei järeldanud selle teise alajaotuse sisust, et apellant kavatses tugineda ka nendele õigusvastastele aktidele. Nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 52–58 märkis, täpsustas apellant alles menetluse käigus, et ta kavatseb tugineda vaidlusaluste otsuste materiaalse õiguspärasuse puudumisele.
98. Just see asjaolu eristab minu arvates käesolevat kohtuasja 25. novembri 2014. aasta kohtuotsusest Safa Nicu Sepahan vs. nõukogu (T‑384/11, EU:T:2014:986), millele apellant oma apellatsioonkaebuses tugineb. Kuigi nende kahe kohtuasja faktilised asjaolud on üsna sarnased, nähtub selle kohtuotsuse punktist 26, mida Euroopa Kohus apellatsioonimenetluses kinnitas, et selles kohtuasjas tugines apellant oma kahju hüvitamise nõude põhjendamiseks sõnaselgelt kaalutlusveale, mitte (nagu käesolevas asjas) lihtsalt põhjenduse puudumisele.(63)
99. Seega, kuigi käesoleva kohtuasja ja kohtuotsuse Safa Nicu Sepahani vaheline erinevus võib tunduda väike, tuleb käesolevas asjas apellandi kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmist Üldkohtu poolt pidada apellandi nõude sõnastust arvestades neil asjaoludel täiesti põhjendatuks.
100. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku apellatsioonkaebuse esimene väide tagasi lükata.
VI. Ettepanek
101. Eeltoodut arvestades on minu peamised järeldused järgmised:
Euroopa Kohus on pädev menetlema kahju hüvitamise hagi, mis on otseselt seotud ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagiga – või selles kõrvalnõudeks –, milles vaidlustatakse Euroopa Liidu Nõukogu poolt ELL V jaotise 2. peatüki alusel füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes võetud piiravate meetmete seaduslikkus, ning arvestades seda tõlgendust, ei välista tema sellist pädevust ELTL artikli 275 teine lõik.
Apellatsioonkaebuse esimene väide tuleb tagasi lükata.