ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer uitgebreid)
27 januari 1998 (1)
Beroep tot nietigverklaring Steunmaatregelen van Staten Markt voor
organisatie van weddenschappen Artikel 92, leden 1 en 3, EG-Verdrag
Begrip steun Fiscale maatregelen Terugbetalingsverplichting
In zaak T-67/94,
Ladbroke Racing Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Londen,
vertegenwoordigd door J. Lever, QC, C. Vajda, Barrister van de balie van Engeland
en Wales, en S. Kon, Solicitor, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten
kantore van Winandy en Err, advocaten aldaar, Avenue Gaston Diderich 60,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Nolin
en R. Lyal, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst,
Centre Wagner, Kirchberg,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door C. de Salins, onderdirecteur van de
directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en
J.-M. Belorgey, chargé de mission bij die directie, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
betreffende in hoofdzaak een beroep tot nietigverklaring van beschikking
93/625/EEG van de Commissie van 22 september 1993 betreffende verschillende,
door de Franse autoriteiten toegekende steunmaatregelen ten behoeve van Pari
Mutuel Urbain (PMU) en de organisatoren van harddraverijen en paardenrennen
(PB L 300, blz. 15),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: C. W. Bellamy, kamerpresident, B. Vesterdorf, C. P. Briët,
A. Kalogeropoulos en A. Potocki, rechters,
griffier: B. Pastor, administrateur,
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 11 maart 1997,
het navolgende
Arrest
Feiten en procesverloop
- 1.
- Verzoekster, Ladbroke Racing Ltd (hierna: Ladbroke), is een vennootschap naar
Engels recht, gecontroleerd door Ladbroke Group plc, die onder meer diensten
inzake weddenschappen op paardenrennen organiseert en aanbiedt in het Verenigd
Koninkrijk en andere landen van de Europese Gemeenschap.
- 2.
- Pari mutuel urbain (hierna: PMU) is een economisch samenwerkingsverband
(hierna: ESV) van de belangrijkste sociétés de courses in Frankrijk (artikel 21
van decreet nr. 83-878 van 4 oktober 1983 betreffende de sociétés de courses de
chevaux en weddenschappen volgens het totalisatorsysteem; hierna: decreet
nr. 83-878), dat is opgericht om de rechten van die vennootschappen op de
organisatie van totalisatorweddenschappen buiten de renbaan te beheren. Het
beheer door PMU van die rechten was aanvankelijk geregeld in de vorm van een
gemeenschappelijke dienst (decreet van 11 juli 1930 betreffende de uitbreiding
van totalisatorweddenschappen buiten de renbaan). Volgens artikel 13 van decreet
nr. 74-954 van 14 november 1974 betreffende de sociétés de courses de chevaux
(hierna: decreet nr. 74-954) verzorgt PMU sinds die datum volledig het beheer
van de rechten van de sociétés de courses op totalisatorweddenschappen buiten
de renbaan. Dit exclusieve recht van PMU wordt bovendien beschermd door het
verbod voor anderen dan PMU om weddenschappen op paardenrennen af te
sluiten of aan te gaan (artikel 8 van het interministerieel besluit van 13 september
1985 houdende reglement van PMU). Het geldt voor weddenschappen op
paardenrennen in Frankrijk en ook voor in Frankrijk aangegane weddenschappen
op paardenrennen in het buitenland, die eveneens slechts mogen worden
aangegaan door de erkende vennootschappen en/of door PMU (artikel 15, lid 3,
van wet nr. 64-1279 van 23 december 1964 houdende de begrotingswet voor 1965,
en artikel 21 van voornoemd decreet nr. 83-878).
- 3.
- Op 7 april 1989 dienden zeven vennootschappen van de Ladbrokegroep, waaronder
verzoekster, bij de Commissie een klacht in tegen een aantal steunmaatregelen van
de Franse Staat ten behoeve van PMU, die volgens hen onverenigbaar waren met
de gemeenschappelijke markt.
- 4.
- Ladbrokes klacht vermeldde de volgende steunmaatregelen:
1) betalingsfaciliteiten verleend aan PMU, dat de betaling aan de Franse Staat
van bepaalde heffingen op weddenschappen op paardenrennen mag
uitstellen;
2) kwijtschelding van 180 miljoen FF aan heffingen op weddenschappen in
1986, om PMU te helpen zijn tekort te beheersen, op voorwaarde dat hij
een herstelplan opstelt;
3) ontheffing van de verplichting om de belasting over de toegevoegde waarde
(hierna: BTW) binnen één maand af te dragen;
4) gebruik door PMU van door wedders niet opgevraagde winsten ter
financiering van ontslagvergoedingen;
5) vrijstelling van PMU van betaling van de werkgeversbijdrage voor het
huisvestingsbeleid;
6) vrijstelling van afdracht tussen 1982 en 1985 van de bedragen die ontstaan
door de winsten van de wedders naar beneden af te ronden tot op een
tiende van een frank;
7) vrijstelling van de sociétés de courses van betaling van
vennootschapsbelasting, wat in 1989 neerkwam op een steun ten bedrage
van ongeveer 546 miljoen FF;
8) vrijstelling van de sociétés de courses van betaling van de
inkomstenbelasting die is verschuldigd door van vennootschapsbelasting
vrijgestelde verenigingen.
- 5.
- Bij brief van 11 januari 1991 deelde de Commissie de Franse autoriteiten mee, dat
zij had besloten de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met
betrekking tot de volgende zeven steunmaatregelen ten behoeve van PMU
(PB C 38, blz. 3):
1. Betalingsfaciliteiten voor de afdracht van de heffingen door de Schatkist
vanaf 1980 en 1981.
2. Kwijtschelding van 180 miljoen FF van de heffingen over 1986.
3. Vrijstelling van de verplichting om de BTW binnen één maand af te dragen.
4. Gebruik van de prijzen ten behoeve van de uitkeringen bij ontslag in 1985.
5. Vrijstelling van de werkgeversbijdrage in het bouwfonds.
6. Vrijstelling van afdracht over 1982-1985 van de bedragen die afkomstig zijn
uit het gebruik om de uitgekeerde bedragen op tientallen centiemen naar
beneden af te ronden.
7. Vrijstelling van de vennootschapsbelasting.
- 6.
- Bij brief van 19 maart 1991 verzocht Ladbroke de Commissie voorlopige
maatregelen te treffen en vier van de zeven steunmaatregelen ten behoeve van
PMU op te schorten, namelijk a) de betalingsfaciliteiten, b) de vrijstelling van de
regel betreffende de maand uitstel van de BTW-aftrek, c) de vrijstelling van de
werkgeversbijdrage voor het huisvestingsbeleid, en d) de vrijstelling van de
vennootschapsbelasting.
- 7.
- Bij beschikking 92/35/EEG van 11 juni 1991 verzocht de Commissie de Franse
regering om opschorting van drie van die vier steunmaatregelen ten gunste van
PMU, die waren ingevoerd in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag en die
een duurzaam karakter hadden (PB 1992, L 14, blz. 35; hierna: voorlopige
beschikking), namelijk a) de betalingsfaciliteiten, b) de vrijstelling van de termijn
van één maand voor de betaling van de BTW, en c) de vrijstelling van de
werkgeversbijdrage in het bouwfonds.
- 8.
- Bij brief van 24 juni 1992 verzocht Ladbroke de Commissie om een definitief
antwoord op de vraag of de Franse regering de in de voorlopige beschikking
bedoelde steunmaatregelen al dan niet had opgeschort.
- 9.
- Toen deze brief aan de Commissie onbeantwoord bleef, nodigde Ladbroke haar
overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag bij brief van 11 augustus 1992 uit om
haar standpunt te bepalen over a) de in de klacht genoemde steunmaatregelen die
in de voorlopige beschikking niet ter sprake waren gekomen, b) de maatregelen
van de Commissie ter uitvoering van haar voorlopige beschikking, en c) de
procedure ten gronde, met betrekking tot de steunmaatregelen die in de voorlopige
beschikking aan de orde waren.
- 10.
- Bij brief van 12 oktober 1992 antwoordde de Commissie op bedoelde schriftelijke
aanmaning van 11 augustus 1992. In haar antwoord verwees de Commissie naar de
maatregelen van de Franse autoriteiten om aan de voorlopige beschikking te
voldoen, en wees zij erop, dat de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke
markt van de andere in het besluit tot inleiding van de procedure bedoelde
steunmaatregelen zou worden beoordeeld in haar eindbeschikking op grond van
artikel 93, lid 2, van het Verdrag.
- 11.
- Bij brief van 5 november 1992 antwoordde Ladbroke op de brief van de Commissie
van 12 oktober 1992. Volgens haar wist de Commissie blijkens die brief vijftien
maanden na de voorlopige beschikking nog steeds niet, of de Franse regering de
betalingsfaciliteiten en de vrijstelling van de maand uitstel van de BTW-aftrek
inderdaad had opgeschort, en evenmin dat de sociétés de courses flagrant in strijd
met de voorlopige beschikking nog steeds waren vrijgesteld van de bijdrage in het
bouwfonds. Derhalve maande Ladbroke de Commissie overeenkomstig artikel 175
EG-Verdrag opnieuw aan om a) te bevestigen, dat de eerste twee
steunmaatregelen, namelijk de betalingsfaciliteiten en de vrijstelling van de maand
uitstel van de BTW-aftrek, waren opgeschort, b) opschorting te verkrijgen van de
derde steunmaatregel, namelijk de vrijstelling van de werkgeversbijdrage in het
bouwfonds, c) binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van de brief de
procedure te beëindigen, d) de zeven steunmaatregelen ten gunste van PMU
onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, en e) de
terugbetaling te gelasten van die steun, vermeerderd met de marktrente.
- 12.
- Toen deze aanmaning onbeantwoord bleef, stelde Ladbroke op 5 maart 1993
krachtens artikel 175 van het Verdrag tegen de Commissie beroep wegens nalaten
in, dat is ingeschreven onder nummer T-467/93.
- 13.
- Op 22 september 1993 stelde de Commissie beschikking 93/625/EEG vast,
betreffende verschillende, door de Franse autoriteiten toegekende
steunmaatregelen ten behoeve van Pari Mutuel Urbain (PMU) en de
organisatoren van harddraverijen en paardenrennen (PB L 300, blz. 15; hierna
beschikking 93/625 of bestreden beschikking), waarmee de procedure tegen
Frankrijk werd beëindigd.
- 14.
- Bij brieven van 13 en 20 december 1993 deelde Ladbroke het Gerecht mee, dat
haar beroep door de vaststelling van beschikking 93/625 zonder voorwerp was
geworden en dat zij afstand deed van instantie.
- 15.
- Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 2 mei
1994 is zaak T-467/93 doorgehaald in het register.
De bestreden beschikking
- 16.
- In de bestreden beschikking maakt de Commissie een onderscheid tussen twee
soorten bedragen die op de inzetten bij weddenschappen worden ingehouden,
namelijk de inhoudingen of aan de overheid toevallende inhoudingen,
bedragen die in de algemene begroting van de Staat worden opgenomen, en niet
aan de overheid toevallende inhoudingen, de aan de wedders uitgekeerde
bedragen. Op elke inzet van 100 FF bij geregistreerde weddenschappen houdt
PMU ongeveer 30 FF in, en verdeelt hij ongeveer 70 FF onder de wedders. Van
die 30 FF behoudt PMU ongeveer 5,5 FF ter dekking van zijn uitgaven, en de
nationale autoriteiten en de stad Parijs krijgen ongeveer 18 FF. De rest gaat naar
de sociétés de courses.
- 17.
- Vervolgens beklemtoont de Commissie, dat terwijl de markten voor kansspelen van
oudsher nationaal gecompartimenteerd waren, de weddenschappen op
paardenrennen op nationale renbanen internationaal waren georganiseerd, en dat
PMU pas vanaf januari 1989, met de oprichting van Pari mutuel international
(hierna: PMI), uitdrukkelijk de wil te kennen heeft gegeven om zijn activiteiten
buiten Frankrijk uit te breiden door overeenkomsten te sluiten in Duitsland en
België, en aldus is gaan concurreren met andere organisatoren van
weddenschappen, in het bijzonder met Ladbroke (deel III van de bestreden
beschikking).
- 18.
- Zij was van mening, dat drie van de zeven maatregelen van de Franse regering ten
gunste van PMU, als bedoeld in de krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag
ingeleide procedure, steunmaatregelen van de Staat waren in de zin van artikel 92,
lid 1, van het Verdrag.
- 19.
- De Commissie meende immers, dat het feit dat van 1982 tot 1985 werd afgezien
van een deel van de inhouding op de opbrengst van de afronding van de winsten
naar beneden tot op een tiende van een frank (315 miljoen FF), die sedert 1967
krachtens de begrotingswet van 17 december 1966 in de algemene begroting van
de Staat wordt opgenomen, een steunmaatregel was, daar het een tijdelijke
maatregel was die erop is gericht een specifiek probleem op te lossen, namelijk
de automatisering van de verrichtingen van PMU, om hem te helpen zijn
marktpositie te verstevigen (delen IV en V, sub 2).
- 20.
- Zij meende eveneens, dat de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek met
één maand wordt uitgesteld, een betalingsfaciliteit was die gelijk stond met een
steunmaatregel van de Staat, die evenwel sinds 1989 tot de intrekking ervan op
1 juli 1993 werd gecompenseerd door een permanente consignatie bij de Schatkist
(delen IV en V, sub 6).
- 21.
- Wat ten slotte de aan PMU verleende vrijstelling van bijdrage in het bouwfonds
betreft, was de Commissie van mening, dat ofschoon een arrest van de Franse
Conseil d'Etat van 1962 het landbouwkarakter van de activiteiten van de sociétés
de courses en derhalve hun vrijstelling van die bijdrage had bevestigd, de activiteit
van PMU zelf, namelijk het organiseren en verwerken van weddenschappen,
klaarblijkelijk niets met landbouw te maken had, zodat de status van PMU die
vrijstelling niet rechtvaardigde, en deze een steunmaatregel vormde (delen IV en
V, sub 7).
- 22.
- Niettemin meende de Commissie, dat voor de drie betrokken steunmaatregelen
krachtens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag een ontheffing kon worden
verleend.
- 23.
- Met betrekking tot de steun in de vorm van afstand van de opbrengst van de
afronding van de winsten naar beneden tot op een tiende van een frank, overwoog
de Commissie, dat ondanks de hoge intensiteit van de steun (bijna 29 % van de
automatiseringskosten), gezien de stand van de ontwikkeling van de concurrentie
en van het handelsverkeer vóór de oprichting van PMI in januari 1989, de tussen
1982 en 1985 verleende steun voor de computerisering van PMU geen verstorende
effecten op de markt heeft gehad die strijdig zijn met het gemeenschappelijk
belang, rekening houdend met de directe en indirecte gevolgen van die
steunmaatregelen voor de ontwikkeling van alle economische bestanddelen van de
sector, met inbegrip van de verbetering van het paardenras (deel VII, sub 1).
- 24.
- Inzake de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek wordt uitgesteld,
overwoog de Commissie, dat die steunmaatregel om dezelfde redenen die met
betrekking tot de vorige steunmaatregel waren aangevoerd, tot in januari 1989
verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Na 1989 werden de schadelijke
gevolgen van de steun voor de mededinging geheel gecompenseerd door een
permanente consignatie bij de Schatkist (deel VII, sub 2).
- 25.
- Met betrekking tot de steun ten gevolge van de vrijstelling van de bijdrage voor
sociale woningbouw, overwoog de Commissie, dat hij, evenals de steun in de vorm
van de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand wordt
uitgesteld, tot 1989 in aanmerking kwam voor de afwijking waarin is voorzien bij
artikel 92, lid 3, sub c, maar na 1989 als onverenigbaar met de gemeenschappelijke
markt moest worden beschouwd (deel VII, sub 3).
- 26.
- Wat de terugbetaling van deze laatste steun vanaf 1989 betreft, overwoog de
Commissie evenwel, dat ofschoon niet moet worden geëist dat de steun vanaf dat
tijdstip wordt terugbetaald, gelet op het standpunt van de Franse autoriteiten dat
de bewuste bijdrage niet kon worden geheven wegens het onder IV, punt 7,
vermelde arrest van de Conseil d'Etat van 1962 (supra, punt 21), dit argument niet
meer geldt sinds het tijdstip waarop de Franse autoriteiten van de inleiding van
de procedure in kennis zijn gesteld, namelijk sinds 11 januari 1991. Voorts
verklaarde de Commissie, dat zij niet in staat was zelf het terug te vorderen
steunelement te bepalen, en verzocht zij de Franse autoriteiten, het terug te geven
steunbedrag zelf te bepalen en dit aan de Commissie mede te delen (deel VIII).
- 27.
- Voor de vier andere steunmaatregelen was volgens de Commissie niet voldaan aan
de voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
- 28.
- Wat de bedragen aan niet-opgevraagde winsten betreft, overwoog de Commissie
dat zij steeds als normale financiële middelen werden beschouwd, en dus deel
uitmaakten van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen. Dat zij werden
gebruikt om sociale uitgaven te financieren, om de kosten van controle en toezicht
te bestrijden, en om de maatregelen ter bevordering van de paardenfokkerij en
investeringen met betrekking tot de organisatie van de harddraverijen en
paardenrennen en van totalisatorweddenschappen te betalen, kon derhalve niet als
een steunmaatregel van de Staat worden beschouwd, aangezien hier van
staatsmiddelen geen sprake was (delen IV en V, sub 1).
- 29.
- Aangaande de wijziging van de verdeling van de aan de overheid toevallende
inhoudingen (supra, punt 16) zette de Commissie uiteen, dat de voor
harddraverijen en paardenrennen geldende belastingregeling tot de bevoegdheid
van de lidstaten behoort, en dat de aanpassingen naar boven of naar beneden van
het heffingspercentage geen steunmaatregel van de Staat uitmaken voor zover zij
algemeen golden voor alle betrokken ondernemingen. Het bestaan van een
steunmaatregel van de Staat kan slechts worden aangenomen als een belangrijke
verlaging van het heffingspercentage tot een versteviging van de financiële positie
van een monopoliehoudende onderneming leidt. Dat was hier niet het geval, daar
de verlaging van de aan de overheid toevallende inhouding op weddenschappen in
1984 beperkt bleef (ongeveer 1,6 %) en nadien gehandhaafd werd, zodat daardoor
geen specifiek project werd gefinancierd. Het optreden van de Franse autoriteiten
was gericht op een blijvende verhoging van de middelen van de ontvangers van de
niet aan de overheid toevallende inhoudingen. Gelet op de bijzondere situatie
waarin die ontvangers verkeren had de betrokken maatregel niet het karakter van
een steunmaatregel, maar was het een hervorming in de vorm van een .fiscale
aanpassing die door de aard en de economie van het betrokken systeem
gerechtvaardigd is (delen IV en V, sub 3).
- 30.
- De vrijstelling van vennootschapsbelasting moest volgens de Commissie worden
beschouwd als een gevolg van de normale toepassing van het algemeen
belastingstelsel, daar PMU wegens zijn rechtsvorm niet onder de
vennootschapsbelasting [valt] (deel V, sub 4).
- 31.
- De bij besluiten van de minister van Begroting van 24 april 1980 en 19 februari
1982 aan PMU verleende betalingsfaciliteit, in de vorm van uitstel van betaling van
de inhoudingen ten behoeve van de Franse Staat, die overeenkomt met een inbreng
van financiële middelen van bijna twee maanden, had volgens de Commissie tot
gevolg dat het aandeel van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen sedert
1981 voortdurend toenam, zodat het niet ging om het tijdelijk afzien door de
overheid van financiële middelen, noch om een specifieke maatregel. Zij moest
derhalve op dezelfde wijze worden beoordeeld als de vorige maatregel, betreffende
de verdeling van de inhoudingen (supra, punt 29) (delen IV en V, sub 5).
- 32.
- Onder die omstandigheden heeft Ladbroke bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie
van het Gerecht op 4 februari 1994, het onderhavige beroep ingesteld.
- 33.
- Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 juni 1994, heeft de
regering van de Franse Republiek verzocht om toelating tot interventie aan de zijde
van de Commissie.
- 34.
- Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van
30 augustus 1994 is dit verzoek tot interventie toegewezen. Op 21 december 1994
heeft interveniënte een memorie in interventie ingediend, waarover verzoekster op
31 maart 1995 opmerkingen heeft gemaakt.
- 35.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer
uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en is verweerster
in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang uitgenodigd
bepaalde documenten en stukken uit haar briefwisseling met de Franse autoriteiten
over de steun aan PMU over te leggen.
- 36.
- Partijen zijn ter terechtzitting van 11 maart 1997 in hun pleidooien en antwoorden
op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies van partijen
- 37.
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
beschikking 93/625 nietig te verklaren voor zover de Commissie daarin heeft
beslist:
1) dat de volgende maatregelen buiten de werkingssfeer van artikel 92,
lid 1, van het Verdrag vallen:
a) de betalingsfaciliteiten op grond waarvan PMU de betaling aan
de Staat van bepaalde heffingen op weddenschappen tijdelijk
kan uitstellen;
b) de vrijstelling van vennootschapsbelasting;
c) de vrijstelling van inkomstenbelasting;
d) de afstand van 180 miljoen FF aan heffingen op
weddenschappen in 1986;
e) het aan PMU toegekende recht om niet-opgevraagde winsten te
behouden;
f) de vanaf 1 januari 1989 verleende vrijstelling van de maand
uitstel van BTW-aftrek;
2) dat de volgende maatregelen verenigbaar zijn met de
gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag:
a) de 315 miljoen FF die aan PMU zijn toegevallen doordat tussen
1982 en 1985 de met de weddenschappen behaalde winsten
naar beneden werden afgerond tot op een tiende van een frank;
b) de vóór 1 januari 1989 geldende vrijstelling van de maand uitstel
van BTW-aftrek;
c) de vóór 1 januari 1989 geldende vrijstelling van de
werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw;
3) a) dat de steun die PMU in de periode vóór 11 januari 1991 heeft
ontvangen in de vorm van vrijstelling van de werkgeversbijdrage
voor sociale woningbouw, niet behoeft te worden terugbetaald;
en
b) dat de Commissie niet zelf het bedrag moet bepalen van de
steun voortvloeiend uit de vrijstelling van de werkgeversbijdrage
voor sociale woningbouw, waarvan zij voor de periode na
11 januari 1991 de terugbetaling heeft gelast;
de Commissie te gelasten:
1) binnen een maand na de uitspraak van het arrest van het Gerecht te
berekenen:
a) het steunbedrag dat PMU heeft ontvangen in de vorm van
vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw
voor de periode na 11 januari 1991, welk bedrag overeenkomt
met het bedrag aan belastinginkomsten waarvan de Franse Staat
via deze vrijstelling afstand heeft gedaan; en
b) de daarover verschuldigde rente, te berekenen overeenkomstig
artikel 3 van beschikking 93/625;
2) binnen een maand daaropvolgend terugbetaling te eisen van alle
bedragen die ingevolge punt 1, punt a en b, hierboven verschuldigd
zijn en die door PMU nog niet zijn terugbetaald aan de Franse Staat
(vermeerderd met rente);
3) onverwijld terugbetaling te eisen van alle inkomsten waarvan de
Franse Staat afstand heeft gedaan als gevolg van de aan PMU
verleende vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor de sociale
woningbouw voor de periode van 1 januari 1989 tot en met 11 januari
1991, vermeerderd met rente te berekenen overeenkomstig artikel 3
van beschikking 93/625;
4) onverminderd het hierboven sub 3 gevorderde, de klacht van 7 april
1989 onverwijld opnieuw te onderzoeken met inachtneming van het
arrest van het Gerecht, en dit onderzoek binnen zes maanden na de
datum van dat arrest af te sluiten;
de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 38.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep te verwerpen;
verzoekster in de kosten te verwijzen.
- 39.
- Interveniënte concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep te verwerpen.
Ten gronde
- 40.
- Tot staving van haar beroep voert verzoekster vier middelen aan. De eerste twee
zijn ontleend aan onjuiste toepassing van artikel 92, lid 1, en artikel 92, lid 3, sub c,
van het Verdrag, het derde aan schending van de verplichtingen die op de
Commissie rusten wanneer zij terugbetaling van steun gelast, en het vierde aan
schending van artikel 190 van het Verdrag.
Onjuiste toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
- 41.
- Volgens verzoekster heeft de Commissie artikel 92, lid 1, van het Verdrag onjuist
toegepast toen zij verklaarde, dat vier van de zeven overheidsmaatregelen in
kwestie geen steunmaatregelen van de Staat waren, en dat de vrijstelling van de
maand uitstel van BTW-aftrek sinds 1989 geen steunmaatregel van de Staat meer
was, daar de gevolgen ervan werden gecompenseerd door een permanente
consignatie bij de Schatkist.
De wijziging van de verdeling van de inhoudingen en de daaruit voortvloeiende
afstand van 180 miljoen FF aan inhoudingen vanaf 1985
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 42.
- Volgens verzoekster blijkt uit de in haar klacht aangevoerde bewijsstukken, dat de
afstand bij decreten van 23 januari 1985 en 12 maart 1986 van een op
180 miljoen FF geraamd deel van de inhouding voor de Staat, rechtstreeks verband
hield met het herstelplan van PMU, en dat een groot deel van dat bedrag diende
om de ontslagvergoedingen van talrijke personeelsleden van PMU te financieren.
Zij verwijst naar een communiqué van het persbureau AFP naar luid waarvan de
toenmalige Franse staatssecretaris voor Begroting het herstelplan van PMU had
goedgekeurd en had verklaard, dat de Staat zijnerzijds 180 miljoen FF steun
inbrengt door ten gunste van de sociétés de courses af te zien van een deel van de
hem toekomende inhouding op de inzet.
- 43.
- Dat de bij wet gewijzigde verdeling van de inhoudingen naderhand is gehandhaafd,
doet niet af aan het feit, dat zij onlosmakelijk verbonden was met het herstelplan
van PMU. Volgens verzoekster kan een lidstaat niet aan de toepassing van de
regeling inzake staatssteun ontsnappen door aan een aanvankelijk tijdelijke
steunmaatregel een permanent karakter te geven. De gehele inhoudingsregeling
vormt hoe dan ook een steunregeling, zodat ook elke wijziging daarvan ten gunste
van PMU staatssteun oplevert.
- 44.
- In verband met het argument van de Commissie, dat een lidstaat mag bijdragen tot
de herstructurering van ondernemingen waarop zware en uitzonderlijke belastingen
drukken, verwijst verzoekster naar het arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie
(173/73, Jurispr. blz. 709), waarin het Hof het betoog heeft afgewezen dat een door
een dergelijk oogmerk ingegeven belastingverlaging niet onder het verbod van
artikel 92 van het Verdrag zou vallen. Voorts betwist verzoekster dat PMU
zwaarder wordt belast dan andere economische activiteiten, en beklemtoont zij dat
dit argument van de Commissie in haar verweerschrift, niet terug te vinden is in de
bestreden beschikking.
- 45.
- Volgens de Commissie is de sinds 1985 ingevoerde verlaging van het aandeel dat
de Franse Staat inhoudt op de inzetten bij weddenschappen, een blijvende wijziging
van de belastingregeling, die dus niet als een steunmaatregel kan worden
beschouwd.
- 46.
- Volgens de Commissie bestaat er geen rechtstreeks verband tussen de wijziging van
de inhoudingsregeling en het herstelplan van PMU, en zelfs indien er wel een
dergelijk verband bestond, zou dat niet betekenen dat de betrokken maatregel
staatssteun oplevert, nu een lidstaat mag bijdragen tot de herstructurering van
ondernemingen zoals PMU waarop zware en uitzonderlijke belastingen
drukken, ten einde zijn eigen inkomsten voor de toekomst te waarborgen. Elke
verbetering van het rendement van PMU is namelijk zeer voordelig voor de Franse
Schatkist.
- 47.
- Uit de door verzoekster aangehaalde verklaring van de staatssecretaris voor
Begroting (supra, punt 42) blijkt ten slotte, dat de betrokken maatregel is
vastgesteld ten gunste van de sociétés de courses en niet ten gunste van PMU.
De procedure op grond van artikel 92, lid 3, van het Verdrag betrof enkel PMU
en niet de sociétés de courses, zodat de Commissie zich niet kon uitspreken over
steun die zou zijn verleend aan de sociétés de courses.
- 48.
- Bovendien is in het geval van de sociétés de courses hoe dan ook niet voldaan aan
de wezenlijke voorwaarden om een maatregel als een met het Verdrag
onverenigbare en onrechtmatige steunmaatregel aan te merken, daar zij niet met
verzoekster concurreren.
- 49.
- Ten slotte heeft de Commissie ter terechtzitting onder verwijzing naar het arrest
van het Gerecht van 27 februari 1997, FFSA e.a./Commissie (T-106/95, Jurispr.
blz. II-229) betoogd, dat zij over een zekere beoordelingsmarge moet beschikken
om uit te maken welke methode het meest geschikt is om zich ervan te verzekeren
dat geen steun wordt verleend voor activiteiten waarvoor vrije mededinging bestaat,
en dat haar beoordeling enkel wegens kennelijke dwaling nietig kan worden
verklaard.
- 50.
- Interveniënte sluit zich aan bij de conclusies van de Commissie en verwijst voor het
overige naar haar betoog inzake de betalingsfaciliteiten (zie hierna, punten 72 en
73).
Beoordeling door het Gerecht
- 51.
- Het Gerecht merkt op, dat de wijziging van de verdeling van de inhoudingen in
1985 en 1986 volgens de bestreden beschikking geen staatssteun was, maar een
hervorming in de vorm van een .fiscale aanpassing die door de aard en de
economie van het betrokken systeem gerechtvaardigd is, daar niet was voldaan
aan de drie criteria die de Commissie hanteert bij de toetsing aan artikel 92, lid 1,
van het Verdrag. Volgens de bestreden beschikking was de betrokken maatregel
namelijk a) slechts een beperkte verlaging van de inhoudingen (van ongeveer
1,6 %) die de financiële positie van een monopoliehoudende onderneming niet
verstevigde, b) was hij permanent, en c) niet gericht op de financiering van een
specifiek project, maar op een verhoging van de middelen van de ontvangers der
niet aan de overheid toevallende inhoudingen (deel V, sub 3, van de bestreden
beschikking).
- 52.
- Het Gerecht is van oordeel, dat nu hier de vraag rijst in welke mate de
gemeenschapsrechter de criteria kan toetsen die de Commissie hanteert om te
beoordelen of de betrokken fiscale maatregel binnen de werkingssfeer van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt, in de eerste plaats in herinnering moet
worden gebracht, dat deze bepaling, die elke maatregel van de staat die in welke
vorm ook aan bepaalde ondernemingen voordelen verleent die de mededinging
vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar verklaart met de
gemeenschappelijke markt, geen onderscheid maakt naar gelang van de redenen
of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch ziet naar hun gevolgen (zie
arrest Hof van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr.
blz. I-4551, punten 19 en 20). Het begrip steunmaatregel is dus een objectief
begrip, dat uitsluitend afhankelijk is van de vraag of een maatregel van de staat al
dan niet één of meer ondernemingen begunstigt. Het Gerecht is derhalve van
oordeel, dat wanneer een maatregel als steunmaatregel wordt aangemerkt, wat
volgens het Verdrag zowel tot de bevoegdheid van de Commissie als tot die van de
nationale rechter behoort, bij gebreke van bijzondere omstandigheden die met
name te maken hebben met de ingewikkeldheid van de betrokken
overheidsmaatregel (arrest Hof van 29 februari 1996, België/Commissie, C-56/93,
Jurispr. blz. I-723, punten 10 en 11, arrest Gerecht van 12 december 1996, Air
France/Commissie, T-358/94, Jurispr. blz. II-2109, punt 71), zulks in beginsel niet
de toekenning van een ruime beoordelingsmarge aan de Commissie rechtvaardigt.
De relevantie van de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staat wordt
immers slechts getoetst in het kader van het onderzoek van de verenigbaarheid van
die maatregelen met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig artikel 92,
lid 3, van het Verdrag. Alleen bij de toepassing van die bepaling, waarbij de
Commissie rekening moet houden met ingewikkelde economische, sociale, regionale
en sectorale elementen, komt haar een ruime beoordelingsmarge toe (arresten Hof
van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 18, en
15 mei 1997, TWD/Commissie, C-355/95 P, Jurispr. blz. I-2549, punt 26).
- 53.
- Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de Commissie aangevoerde
arrest FFSA e.a./Commissie (reeds aangehaald), waarin het Gerecht met betrekking
tot de vraag of een overheidsmaatregel die voldoet aan de vereisten voor
toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (punt 167 en 168 van het arrest)
niettemin onder de afwijking van artikel 90, lid 2, van het Verdrag kan vallen, aan
de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid heeft toegekend (punten 170 tot
187 van het arrest), daar de onderhavige zaak, anders dan bedoeld arrest, geen
betrekking heeft op de beoordeling van de overheidsmaatregel in het licht van
artikel 90, lid 2, van het Verdrag.
- 54.
- In de tweede plaats zij eraan herinnerd, dat het feit dat de fiscaliteit en de
invoering van belastingregelingen tot de bevoegdheid van de nationale autoriteiten
behoren, zoals de Commissie in de bestreden beschikking trouwens heeft vermeld,
niet wegneemt dat de uitoefening van die bevoegdheid onverenigbaar kan zijn met
artikel 92, lid 1, van het Verdrag (arrest Hof van 25 juni 1970,
Frankrijk/Commissie, 47/69, Jurispr. blz. 487).
- 55.
- In het licht van de voorgaande overwegingen moet dus worden onderzocht, of de
Commissie zich in casu op de drie reeds aangehaalde criteria (supra, punt 51)
mocht baseren tot staving van de conclusie dat de fiscale maatregel in kwestie geen
steunmaatregel van de Staat was in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag,
maar een hervorming in de vorm van een .fiscale aanpassing die door de aard
en de economie van het betrokken systeem gerechtvaardigd is.
- 56.
- Wat in de eerste plaats het criterium inzake het permanent karakter van de
betrokken maatregel betreft, maakt artikel 92, lid 1, van het Verdrag zoals gezegd
geen onderscheid tussen permanente en tijdelijke maatregelen van de staat.
Bovendien is een dergelijk criterium in deze materie moeilijk toepasbaar, daar,
zoals interveniënte ter terechtzitting terecht heeft beklemtoond, gelet op de
frequente wijzigingen van de belastingtarieven door de nationale autoriteiten,
moeilijk uit te maken is of een maatregel die aanvankelijk als permanent werd
beschouwd, wegens een nieuwe wijziging van die tarieven naderhand niet als
voorlopig moet worden aangemerkt en dus overeenkomstig de redenering van de
Commissie, wegens zijn beperkte duur als een steunmaatregel moet worden
beschouwd. Omgekeerd kan een maatregel die aanvankelijk als tijdelijk werd
aangemerkt, zodat daarop volgens de redenering van de Commissie artikel 92, lid 1,
van het Verdrag van toepassing is, naderhand worden omgezet in een permanente
maatregel, zodat, nog steeds volgens de Commissie, geen sprake meer zou zijn van
een steunmaatregel. De toepassing van een aan de permanentie van een
overheidsmaatregel ontleend criterium, zoals voorgesteld door de Commissie, zou
derhalve tot een zodanige onzekerheid leiden bij de toepassing van artikel 92 van
het Verdrag, dat dit criterium onverenigbaar zou zijn met het
rechtszekerheidsbeginsel.
- 57.
- Met betrekking tot het tweede criterium, dat de betrokken maatregel niet is gericht
op de financiering van een specifiek project, merkt het Gerecht op, dat artikel 92,
lid 1, zoals gezegd, geen onderscheid maakt naar gelang van de redenen of
doeleinden van de overheidsmaatregelen, doch ziet naar hun gevolgen (arrest van
26 september 1996, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 20). Zoals uit de
bestreden beschikking zelf blijkt, was de maatregel in kwestie evenwel gericht op
een blijvende verhoging van de middelen van de ontvangers der niet aan de
overheid toevallende inhoudingen.
- 58.
- Zelfs indien een dergelijk criterium rechtmatig kon worden ingeroepen om een
onderscheid te maken tussen fiscale maatregelen die binnen of buiten de
werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag vallen, wordt de vaststelling van
de Commissie dat de wijziging van het tarief van de inhoudingen niet was gericht
op de financiering van een specifiek project, in casu hoe dan ook tegengesproken
door een andere vaststelling in de bestreden beschikking, namelijk dat van 1984
af (...) de .sociétés de courses zich voor tekorten geplaatst (zagen) en dat de
Franse autoriteiten, als aanvulling op een plan om deze toestand te verhelpen,
(derhalve) de verdeling van de inhoudingen (wijzigden) (zie deel IV, sub 3, van
de bestreden beschikking). Deze vaststelling van de Commissie in de bestreden
beschikking moet bovendien worden gelezen in het licht van de brief waarbij de
procedure werd ingeleid, en waarin het heet dat PMU door al deze financiële
voordelen de automatisering en herstructurering van zijn activiteiten kon bekostigen
die wegens de toenemende exploitatiekosten noodzakelijk waren geworden.
- 59.
- Wat ten slotte het derde criterium van de Commissie betreft, dat de Franse
autoriteiten hadden besloten tot een beperkte verlaging van de inhoudingen, merkt
het Gerecht allereerst op, dat volgens de rechtspraak ter zake de betrekkelijk
geringe omvang van een steunmaatregel de toepassing van artikel 92, lid 1, van het
Verdrag niet a priori uitsluit (arresten Hof van 21 maart 1990, België/Commissie,
C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 43, en 14 september 1994, Spanje/Commissie,
C-278/92, C-279/92 en C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punt 42). Zelfs in de
veronderstelling dat de beperkte verlaging van de aan de overheid toevallende
inhoudingen in bepaalde gevallen de niet-toepassing van artikel 92, lid 1, van het
Verdrag zou kunnen rechtvaardigen, neemt dit niet weg dat in casu onbetwist is,
dat volgens de bestreden beschikking de aanpassing van de inhoudingen heeft
geleid tot een blijvende verhoging van de middelen van de ontvangers der niet aan
de overheid toevallende inhoudingen. Ofschoon de verlaging van de aan de
overheid toevallende inhoudingen relatief gezien als beperkt kan worden
beschouwd (ongeveer 1,6 %), betekent dat bovendien niet, dat die verlaging ook
in absolute cijfers beperkt was. Blijkens de brief tot inleiding van de procedure en
het dossier (supra, punt 5), bedroeg het voordeel voor PMU in 1986 alleen reeds
180 miljoen FF. De betrokken maatregel was permanent, zodat het feit dat PMU
jaarlijks een dergelijk bedrag ontving niet de conclusie kan rechtvaardigen, dat een
beperkte verlaging van de inhoudingen voor PMU slechts geringe voordelen
opleverde. Daaraan zij toegevoegd, dat het bedrag van 180 miljoen FF dat PMU
alleen reeds in 1986 ontving, overeenkomstig de beleidslijnen van de Commissie
inzake steunmaatregelen, zoals uiteengezet in haar mededeling van 20 mei 1992
betreffende een communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor het
midden- en kleinbedrijf (PB C 213, blz. 2), evenmin als een verwaarloosbare
steunmaatregel kan worden aangemerkt. Volgens deze mededeling, die ten tijde
van de vaststelling van de bestreden beschikking van toepassing was, viel steun niet
onder de toepassing van artikel 92, lid 1, wanneer over een periode van drie jaar
niet meer dan 50 000 ECU werd toegekend. Een bedrag van 180 miljoen FF, wat
overeenkomt met ongeveer 27 137 000 ECU op één jaar, ligt duidelijk boven die
grens.
- 60.
- Aangaande het argument van de Commissie, dat de betrokken maatregel blijkens
de door verzoekster aangehaalde verklaring van de staatssecretaris voor Begroting
(supra, punt 42), hoe dan ook enkel betrekking had op de sociétés de courses en
niet op PMU, zij opgemerkt, dat het wordt tegengesproken door de bestreden
beschikking zelf, die enkel de door de Franse autoriteiten ten gunste van PMU
getroffen maatregelen betreft (zie dienaangaande de brief tot inleiding van de
procedure van artikel 93, lid 2, en deel V van de bestreden beschikking). In de
bestreden beschikking staat immers nergens, dat artikel 92, lid 1, van het Verdrag
niet van toepassing was omdat de betrokken maatregel geen betrekking had op
PMU, de bij de inleiding van de procedure rechtstreeks geviseerde onderneming,
maar wel op de sociétés de courses.
- 61.
- Bovendien wordt dit argument van de Commissie tegengesproken door haar gehele
betoog, zoals met name uiteengezet in het verweerschrift, waarin zij stelt, dat de
beoordeling van de betrokken maatregel in de bestreden beschikking
gerechtvaardigd was doordat de activiteiten van PMU met name door de
belastingregeling werden gehinderd, en hieraan iets moest worden gedaan, en dat
deze maatregel tot gevolg had dat de efficiëntie van PMU werd verbeterd, wat
de Franse Schatkist een aanmerkelijk voordeel heeft opgeleverd. Ten slotte blijkt
uit de reeds aangehaalde verklaring (supra, punt 42) weliswaar, dat de Franse Staat
180 miljoen FF steun verleende ten gunste van de sociétés, maar ook, dat over
die steun een overeenkomst was gesloten tussen de Franse Staat, de sociétés de
courses en PMU, en dat hij er onder meer toe strekte, de sociétés de courses,
leden van PMU, te helpen een duizendtal werknemers te ontslaan, hoofdzakelijk
bij PMU. Dit argument van de Commissie kan dan ook niet worden aanvaard.
- 62.
- Uit een en ander volgt, dat de drie aangehaalde criteria, zoals zij in casu zijn
toegepast, geen rechtvaardiging opleveren voor de conclusie dat de verlaging van
de inhoudingen geen steunmaatregel was in de zin van artikel 92, lid 1, van het
Verdrag, maar te maken had met een hervorming in de vorm van een fiscale
aanpassing die door de aard en de economie van het betrokken systeem was
gerechtvaardigd. Dat onderdeel van de beschikking moet derhalve nietig worden
verklaard.
De betalingsfaciliteiten waardoor PMU de betaling van bepaalde inhoudingen op
de weddenschappen kon uitstellen
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 63.
- Volgens verzoekster zijn de inhoudingen waarvan de betaling wordt uitgesteld, aan
de overheid toevallende inhoudingen, zoals de Commissie in deel V, sub 5, van de
bestreden beschikking trouwens heeft erkend. Het opleggen van dergelijke
inhoudingen door de Staat en de uitkering van een deel of het geheel van de
opbrengst daarvan door de Staat, vormt volgens de desbetreffende rechtspraak
evenwel een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Het
besluit van de Franse Staat om PMU uitstel te verlenen van betaling van de hem
toevallende inhoudingen, valt dan ook onder het verbod van bedoeld artikel van
het Verdrag (arresten Hof van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Jurispr.
blz. 595, 13 december 1983, Apple and Pear Development Council, 222/82, Jurispr.
blz. 4083, en 30 januari 1985, Commissie/Frankrijk, 290/83, Jurispr. blz. 439).
- 64.
- Anders dan de Commissie betoogt, kan volgens verzoekster de wijziging van de
regeling van de betaling van de inhoudingen aan de Staat niet worden beschouwd
als een algemene wijziging van de belastingregeling voor de paardenrennen, daar
die wijziging ten goede komt aan PMU en niet aan de sector paardenrennen in het
algemeen. Dat de betalingsfaciliteiten ook ten goede komen aan de sociétés de
courses die lid zijn van PMU, neemt geenszins weg dat er sprake is van steun aan
PMU en dat die steun niet algemeen is, daar slechts tien sociétés de courses lid zijn
van PMU tegenover 275 andere sociétés de courses in Frankrijk, en PMU slechts
weddenschappen aanneemt op minder dan 1 % van de paardenrennen op
renbanen die niet aan zijn leden toebehoren. Dat wordt enerzijds bevestigd door
een rapport van de Franse Cour des Comptes van 1987, volgens hetwelk de
wijziging van de regels voor de betaling van de inhoudingen aan de Staat ertoe
strekte PMU te helpen de kosten te dragen van de verhoging van de
commissielonen van haar verkooppunten, en anderzijds door het antwoord van het
Franse Ministerie van Economische zaken, Financiën en Privatisering op dat
rapport, waarin het heet, dat de belastingregeling voor PMU afwijkt van het
gemene recht.
- 65.
- Verzoekster concludeert, dat het stelsel van inhoudingen hier ad hoc en tijdelijk is
gewijzigd ten gunste van een bepaalde onderneming, en stelt onder verwijzing naar
de rechtspraak, luidens welke een belastingregeling die een bepaalde sector, zelfs
blijvend, bevoordeelt, een steunmaatregel is (arresten Hof van 12 juli 1973,
Commissie/Duitsland, 70/72, Jurispr. blz. 813, en 24 februari 1987,
Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr. blz. 901), dat zulks a fortiori geldt voor
maatregelen te gunste van één enkele onderneming.
- 66.
- Het argument van de Commissie, dat de wijziging van de regeling voor overmaking
van de inhoudingen aan de Staat zijn rechtvaardiging vindt in de bedoeling van de
Franse autoriteiten de regeling voor overmaking van de inhoudingen door PMU in
overeenstemming te brengen met die voor de Lotto-inhoudingen (deel IV, sub 5,
van de bestreden beschikking), moet volgens verzoekster worden afgewezen, omdat
het in de beoordeling rechtens door de Commissie in de bestreden beschikking niet
aan de orde is gekomen, en de Commissie bovendien niet heeft verklaard waarom
de andersluidende conclusies van de Cour des Comptes dienaangaande onjuist
zouden zijn.
- 67.
- Subsidiair vraagt verzoekster het Gerecht dit onderdeel van de bestreden
beschikking nietig te verklaren wegens ontbreken van motivering.
- 68.
- Volgens de Commissie is de door verzoekster aangehaalde rechtspraak, dat
bijzondere fiscale maatregelen ten gunste van een bepaalde economische sector
steunmaatregelen van de Staat zijn, niet van toepassing, nu deze zaak geen
betrekking heeft op een gewone belastingregeling, die voor alle ondernemingen
geldt, maar op een buitengewone belastingregeling voor één enkele
marktdeelnemer. De wijziging van een dergelijke regeling kan dan ook niet op
dezelfde wijze worden beoordeeld als de wijziging van een algemene
belastingregeling. Volgens de Commissie leidt verzoeksters standpunt ertoe, dat de
Franse autoriteiten de belasting op weddenschappen op paardenrennen nooit
kunnen wijzigen, wat geenszins het doel kan zijn van artikel 92 van het Verdrag.
- 69.
- De Commissie voegt daaraan toe, dat ofschoon advocaat-generaal Darmon in zijn
conclusie bij het arrest van het Hof van 17 maart 1993, Sloman Neptun (C-72/91
en C-73/91, Jurispr. blz. I-887, blz. I-903) het begrip uitzondering hanteerde, in
die zin dat een maatregel die niet geldt voor alle ondernemingen of alle sectoren
van de industrie die ervan gebruik zouden kunnen maken, een steunmaatregel
vormt, een dergelijk criterium niet zonder meer van toepassing is op de sector
weddenschappen op paardenrennen. Deze sector is namelijk onderworpen aan een
hogere belasting dan de normale, zodat volgens de Commissie om te bepalen of
een wijziging van die bijzondere belastingregeling al dan niet een steunmaatregel
is, uitsluitend kan worden uitgegaan van het criterium of er sprake is van een
permanente of van een tijdelijke wijziging, nu alleen deze laatste een
steunmaatregel kan opleveren.
- 70.
- Overigens betwist de Commissie, dat de betrokken maatregel enkel aan PMU ten
goede kwam, daar de inkomsten van PMU vervolgens worden verdeeld tussen haar
leden, de sociétés de courses, en de maatregel dus elk van hen ten goede kwam.
Dat de sociétés de courses die lid zijn van PMU, slechts een deel van de sociétés
de courses in Frankrijk vertegenwoordigen, is irrelevant, daar alleen zij aan de
betrokken belastingregeling zijn onderworpen.
- 71.
- Ten slotte betoogt de Commissie, dat verzoeksters herhaalde verwijzingen naar het
rapport van de Franse Cour des Comptes van 1987 irrelevant zijn, nu deze niet
bevoegd is om zich uit te spreken over de vraag, of fiscale of parafiscale
maatregelen steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
opleveren.
- 72.
- Interveniënte sluit zich aan bij het betoog van de Commissie en voegt daaraan toe,
dat verzoeksters stelling, dat de steun aan PMU slechts aan een beperkt aantal
paardenfokkerijen in Frankrijk ten goede komt, ongegrond is, daar alle sociétés de
courses in beginsel van de diensten van die organisatie gebruik kunnen maken.
- 73.
- Interveniënte beklemtoont, dat de door PMU gegenereerde middelen naar de
gehele sector van de paardenfokkerij in Frankrijk gaan, daar de premies en
stimulansen worden toegekend aan fokkers, eigenaars en anderen die beroepsmatig
met paarden bezig zijn, en aldus voor een groot deel terechtkomen bij sociétés de
courses die geen lid zijn van PMU.
Beoordeling door het Gerecht
- 74.
- De weigering van de Commissie om de onderzochte maatregel als een
steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag aan te merken, is
gebaseerd op de overweging dat de belastingregeling die geldt voor PMU, en voor
de sector van de paardenrennen in het algemeen, geen regeling is die afwijkt van
de algemene belastingregeling, maar een uitzonderingsregeling die is
gerechtvaardigd door de bijzondere kenmerken van de betrokken sector, en dat
deze maatregel in het licht van de criteria die de Commissie toepast op de steun
die voortvloeit uit de wijziging van het bedrag van de door PMU betaalde
inhoudingen (supra, punten 68 en 69) geen steunmaatregel van de Staat is, daar hij
niet specifiek is en tot gevolg had dat de niet aan de overheid toevallende
inhoudingen sedert 1981 voortdurend toenemen, zonder dat er sprake is van een
tijdelijk afzien door de overheid van financiële middelen (deel V, sub 5, van de
bestreden beschikking).
- 75.
- Allereerst moet dus worden onderzocht, of de Commissie terecht kon stellen dat
de belastingregeling voor de sector paardenrennen als zodanig geen regeling is die
afwijkt van de algemene belastingregeling, maar een specifieke regeling die
uitsluitend geldt voor de betrokken sector.
- 76.
- De activiteiten van PMU worden beheerst door een specifieke regeling die hem
een exclusief recht verleent om in Frankrijk totalisatorweddenschappen te
organiseren (supra, punt 2), en de op hem toepasselijke belastingregeling houdt
niet alleen rekening met deze bijzonderheid, maar ook met alle kenmerken van de
organisatie van de paardenrennen in Frankrijk, zodat de Commissie op goede
gronden tot de overtuiging kon komen, dat de specifieke regeling inzake
inhoudingen, die bepaalt welk deel van de opbrengsten van de weddenschappen
aan de Staat, aan PMU en aan de sociétés de courses toekomt, geen afwijkende
regeling was ten opzichte van de algemene belastingregeling voor andere
activiteiten, en dat de betrokken maatregel derhalve uitsluitend moest worden
gezien in het kader van de specifieke belastingregeling voor de sector
paardenrennen.
- 77.
- Het enkele feit dat deze maatregel deel uitmaakt van een specifieke regeling en
niet van een regeling die afwijkt van het algemene belastingstelsel, vormt evenwel
geen beletsel voor de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Derhalve
moet nog worden onderzocht welke gevolgen deze maatregel teweeg heeft
gebracht, om na te gaan of artikel 92, lid 1, van het Verdrag in casu terecht niet
van toepassing is verklaard.
- 78.
- Het Gerecht merkt op, dat de Commissie in de bestreden beschikking erkent, dat
de overheid met de onderzochte maatregel afziet van aan haar toekomende
inkomsten, met het gevolg dat de niet aan de overheid toevallende inhoudingen
sedert 1981 voortdurend toenemen. Zoals reeds gezegd, vormt een maatregel van
de Staat, ongeacht of hij permanent of tijdelijk is, die aan een onderneming
financiële voordelen verleent en haar financiële positie versterkt, een
steunmaatregel van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (supra,
punt 52), zodat het onderscheid tussen een permanente en een tijdelijke wijziging
van de regeling inzake de betaling van de inhoudingen, geen voldoende criterium
is om artikel 92, lid 1, van het Verdrag in casu buiten toepassing te laten (supra,
punt 56).
- 79.
- Wat het feit betreft dat de wijziging van de regeling voor de betaling van de aan
de overheid toevallende inhoudingen aan de Schatkist geen specifieke en
afwijkende maatregel was, maar een algemene wijziging van het belastingstelsel die
ten goede kwam aan de gehele sector paardenrennen, merkt het Gerecht op, dat
in de bestreden beschikking, anders dan de Commissie stelt, dienaangaande niets
is gezegd, en dat de minister van Begroting volgens deel IV, sub 5, van de
beschikking enkel aan PMU uitstel van betaling aan de Schatkist had toegestaan.
Dat het stelsel van totalisatorweddenschappen in Frankrijk in de regel niet alleen
voordelen oplevert voor de leden van PMU maar indirect ook voor niet-leden, kan
geen beslissend element voor de beoordeling zijn. Dat steun aan een bepaalde
marktdeelnemer zijdelings ook ten goede kan komen aan verschillende andere
marktdeelnemers wier activiteiten afhankelijk zijn van de hoofdactiviteit van de
directe steunontvanger, volstaat niet om te besluiten dat de betrokken maatregel
een algemene maatregel is die niet binnen de werkingssfeer van artikel 92, lid 1,
van het Verdrag valt, maar kan hooguit betekenen, dat hij eventueel kan vallen
onder de afwijking voor een sector, waarin artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
voor dergelijke gevallen voorziet.
- 80.
- Zoals de Commissie in de bestreden beschikking (zie deel V, sub 7) beklemtoont,
moet voor de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag bovendien een
onderscheid worden gemaakt tussen de hoofdactiviteit van PMU, namelijk het
organiseren en verwerken van weddenschappen, en de activiteit van zijn leden, de
organisatie van paardenrennen. Zelfs indien de aan PMU verleende
betalingsfaciliteiten op enigerlei wijze ten goede komen aan de gehele sector der
paardenrennen, neemt dit niet weg dat PMU dankzij die financiële voordelen zijn
positie op de markt voor het aangaan van weddenschappen kan verstevigen, zowel
op de nationale markt als op de buitenlandse markten via PMI, die rechtstreeks
met verzoekster concurreert (deel III van de bestreden beschikking). Hoe dan ook
moet worden vastgesteld, dat de argumenten terzake van de Commissie en
interveniënte niet voorkomen in de beoordeling rechtens in de bestreden
beschikking, zodat die beschikking ook moet worden geacht op dit punt
ontoereikend of niet te zijn gemotiveerd.
- 81.
- Het argument van de Commissie, dat de betrokken maatregel van de Staat moet
worden gezien in het kader van de bijzonder zware belastingregeling voor de sector
paardenrennen, die deze sector veel zwaarder treft dan andere sectoren, welk
argument voor het eerst wordt aangevoerd voor het Gerecht, zonder dat
toereikende bewijselementen worden aangebracht, kan op zich niet volstaan om de
gegrondheid van het betoog van de Commissie aan te tonen.
- 82.
- Verzoeksters grief betreffende onjuiste toepassing van artikel 92, lid 1, op de aan
PMU verleende betalingsfaciliteiten is dus gegrond, zodat dit deel van de bestreden
beschikking nietig moet worden verklaard.
De vrijstelling van vennootschapsbelasting
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 83.
- Verzoekster stelt, dat de beschikking ongeldig is wegens dwaling ten aanzien van
het recht, daar de Commissie van mening was dat de aan PMU verleende
vrijstelling van vennootschapsbelasting een gevolg is van de normale toepassing van
het algemeen belastingstelsel, aangezien ESV's niet binnen de werkingssfeer van
die belasting vallen.
- 84.
- In casu ging het niet om de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor PMU,
maar om de vrijstelling voor de leden van PMU, zoals zij had vermeld in haar
klacht van 7 april 1989 en in de aanmaningsbrief van 5 november 1992. Volgens
de Franse Cour des Comptes was een dergelijke vrijstelling ten gunste van de
sociétés de courses zelfs onwettig naar Frans recht. Voorts werd geen enkele
soortgelijke vrijstelling verleend aan andere sociétés de courses of leden van een
ESV.
- 85.
- Ten slotte betwist verzoekster de stilzwijgende afwijzing van de in haar klacht
vermelde grief, dat de aan PMU verleende vrijstelling van inkomstenbelasting ook
een steunmaatregel van de Staat vormt, en betoogt zij, dat de bestreden
beschikking dienaangaande niet is gemotiveerd.
- 86.
- De Commissie zet uiteen, dat PMU geen vennootschapsbelasting verschuldigd is
omdat hij als ESV geen eigen kapitaal heeft en zijn financiële resultaten
rechtstreeks bij die van zijn leden kunnen worden gevoegd, zodat hij fiscaal
transparant is, wat wil zeggen dat de belasting niet door hem, maar door zijn leden
verschuldigd is. Tegen verzoeksters argument, dat die belasting door de sociétés de
courses had moeten worden betaald, brengt de Commissie in, dat zij de procedure
van artikel 93, lid 2, van het Verdrag enkel heeft ingeleid met betrekking tot de
steun aan PMU, en niet met betrekking tot steun aan de sociétés de courses.
- 87.
- Met betrekking tot de gestelde stilzwijgende afwijzing van verzoeksters grief inzake
de aan PMU verleende vrijstelling van inkomstenbelasting, merkt de Commissie op,
dat deze maatregel in het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93,
lid 2, niet ter sprake is gekomen, en in de bestreden beschikking derhalve niet kon
worden behandeld.
- 88.
- Interveniënte beklemtoont, dat indien het aannemen van weddenschappen
afgezonderd blijft van de overige activiteiten van de sociétés de courses en het voor
de wedders gereserveerde deel constant blijft, bij onderwerping aan de
vennootschapsbelasting en de gemeenrechtelijke belasting het bedrag van de
betalingen van de sociétés de courses lager zou zijn. Indien het gewone BTW-tarief
(18,6 %) werd toegepast op het niet aan de wedders toekomende deel van de
inzetten (28 %), zouden de bruto-inkomsten van de sociétés de courses 22,8 % van
de inzetten bedragen [28 % - (28 % x 18,6 %) = 28 % - 5,2 %]. De winst vóór
belasting van PMU zou dan gelijk zijn aan dat resultaat min de beheerskosten van
PMU, namelijk 17,3 % (22,8 % - 5,5 %). De vennootschapsbelasting tegen het
huidige tarief van 33 % van de winst, zou oplopen tot 5,7 % van de inzetten
(17,3 % x 33 %). Het uiteindelijke aandeel van de sociétés de courses zou dan na
aftrek van de beheerskosten van PMU, 11,6 % van de inzet bedragen (17,3 % -
5,7 %), terwijl het thans tussen 4,5 en 5 % ligt. Daaruit volgt, dat de huidige
belastingregeling voor PMU, die voorziet in vrijstelling van vennootschapsbelasting,
geen steunmaatregel ten gunste van de sociétés de courses vormt.
Beoordeling door het Gerecht
- 89.
- Het Gerecht merkt op, dat de aan PMU verleende vrijstelling van
vennootschapsbelasting volgens de bestreden beschikking een gevolg is van de
normale toepassing van het algemeen belastingstelsel, aangezien die belasting niet
van toepassing is op ESV's. Zonder dat zij de juistheid van die conclusie betwist,
stelt verzoekster evenwel, dat zoals uit haar klacht blijkt, in casu niet de aan PMU
verleende vrijstelling van deze belasting aan de orde is, maar de vrijstelling voor de
sociétés de courses.
- 90.
- Derhalve moet worden onderzocht of het feit dat de Commissie, in strijd met wat
in verzoeksters klacht was aangevoerd, het niet nodig achtte de procedure in te
leiden tegen de sociétés de courses, maar enkel tegen PMU, de wettigheid van de
bestreden beschikking kan aantasten.
- 91.
- Dienaangaande zij opgemerkt, dat het recht van derden om bij de Commissie een
klacht in te dienen wegens schending van artikel 92 van het Verdrag, en haar aldus
ertoe te bewegen tegen de betrokken lidstaat de procedure van artikel 93, lid 2,
van het Verdrag in te leiden en eventueel na afloop van die procedure een
eindbeschikking te geven, door geen enkele met verordening nr. 17 van de Raad
van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en
86 van het EEG-Verdrag (PB 1962, blz. 204), vergelijkbare tekst of bepaling van
afgeleid recht is geregeld.
- 92.
- Indien de Commissie evenwel bij beschikking een klacht afwijst, moet deze
beschikking krachtens artikel 190 van het Verdrag gemotiveerd zijn, zodat de
belanghebbende de rechtvaardigingsgronden ervan kan kennen en eventueel zijn
rechten voor de gemeenschapsrechter geldend kan maken. In casu was er evenwel
geen sprake van een uitdrukkelijke beschikking tot afwijzing van verzoeksters
klacht, maar wel van een besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het
Verdrag in te leiden, welk besluit vervat was in een brief aan de Franse regering
die in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen is gepubliceerd (supra,
punt 5). Indien verzoekster van mening was, dat de Commissie daarmee geen
standpunt had bepaald over alle maatregelen van de Staat, waar zij in haar klacht
tegen is opgekomen, had zij de Commissie moeten aanmanen in de zin van
artikel 175 van het Verdrag.
- 93.
- Dienaangaande merkt het Gerecht op, dat blijkens het dossier, Ladbroke bij brief
van 11 augustus 1992 krachtens artikel 175 van het Verdrag de Commissie
inderdaad heeft verzocht een standpunt te bepalen over de in haar klacht bedoelde
steunmaatregelen die in de voorlopige beschikking niet ter sprake waren gekomen
(supra, punt 9), en dat de Commissie bij brief van 12 oktober 1992 op deze
aanmaning heeft geantwoord (supra, punt 10). Na dit antwoord van de Commissie
heeft Ladbroke haar opnieuw aangemaand, maar enkel om een standpunt te
bepalen over de maatregelen waarvan sprake was in het besluit tot inleiding van
de procedure (supra, punt 11). Toen de Commissie aan deze tweede aanmaning
geen gevolg gaf, stelde Ladbroke bij het Gerecht beroep in wegens nalaten, doch
na de vaststelling van de bestreden beschikking deed zij afstand van instantie
(supra, punten 12 tot 14). Was Ladbroke van mening geweest, dat in het antwoord
van de Commissie op de eerste aanmaning geen standpunt werd bepaald over alle
in de klacht bedoelde maatregelen, had zij de Commissie opnieuw moeten
aanmanen om een standpunt te bepalen over alle betwiste maatregelen, en had zij
zich er niet toe mogen beperken haar uit te nodigen een standpunt te bepalen over
de bij de inleiding van de procedure bedoelde maatregelen. Was Ladbroke
daarentegen van mening geweest, dat het antwoord van de Commissie op haar
eerste aanmaning een standpuntbepaling was, houdende stilzwijgende afwijzing van
het gedeelte van de klacht waarin de betrokken maatregel ter discussie werd
gesteld, dan had zij krachtens artikel 173, vijfde alinea, van het Verdrag beroep tot
nietigverklaring moeten instellen.
- 94.
- Daaruit volgt, dat verzoekster niet de procedure van artikel 175 van het Verdrag
heeft ingeleid of voortgezet, noch binnen de termijn een beroep tot nietigverklaring
heeft ingesteld, en dus in het kader van het onderhavige beroep hoe dan ook niet
kan opkomen tegen het feit dat de Commissie, die de procedure niet heeft ingeleid
ten aanzien van de betrokken maatregel, in de bestreden beschikking over die
maatregel geen uitspraak heeft gedaan.
- 95.
- Dit geldt eveneens, en om dezelfde redenen, voor het argument dat verzoekster
ontleent aan de stilzwijgende afwijzing van de in haar klacht vervatte grief inzake
de aan PMU verleende vrijstelling van inkomstenbelasting.
De terbeschikkingstelling van niet-opgevraagde winsten aan PMU
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 96.
- Verzoekster stelt allereerst, dat de bestreden beschikking ongeldig is wegens
dwaling ten aanzien van het recht, omdat de Commissie heeft geoordeeld, dat de
terbeschikkingstelling van de niet-opgevraagde winsten aan PMU overeenkomstig
decreet nr. 83-878, om sociale uitgaven te financieren, geen steunmaatregel van de
Staat was, op grond dat die winsten werden beschouwd als normale financiële
middelen die deel uitmaken van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen,
en niet als staatsmiddelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
- 97.
- Daar de Franse Staat beslist over het opleggen en de verdeling van de inhoudingen,
is het volgens verzoekster verkeerd de betrokken financiële middelen aan te
merken als niet aan de overheid toevallende inhoudingen, aangezien elke
publiekrechtelijke maatregel houdende overdracht van financiële middelen aan
PMU een steunmaatregel vormt. Gesteld dat de niet-opgevraagde winsten als
gewone financiële middelen van de sociétés de courses moesten worden beschouwd,
neemt dit niet weg, dat de bij artikel 27 van decreet nr. 83-878 ingevoerde wijziging
een steunmaatregel was, nu het besluit waardoor PMU over die bedragen kan
beschikken, is vastgesteld op initiatief van en met goedkeuring van de Staat
(arresten Hof, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punten 14 en 15, en van
2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr.
blz. 219, punten 32 tot 38).
- 98.
- Verzoekster stelt voorts, dat de inkomsten uit de ter beschikking van PMU gestelde
niet-opgevraagde winsten in werkelijkheid dienden ter financiering van de
werkingskosten van PMU ten gevolge van de automatisering van de verrichtingen
voor het verwerken van de weddenschappen. Vóór de vaststelling van decreet
nr. 83-878 bepaalde het decreet van 18 juli 1941, dat de sociétés de courses de niet-
opgevraagde winsten mochten behouden indien die bedragen uitsluitend werden
gebruikt voor een bepaalde groep werknemers van de sector paardenrennen en het
overschot aan de Staat werd overgemaakt. De wijziging bij decreet nr. 83-878
bestond er juist in PMU die winsten voor zichzelf te laten gebruiken. Tot staving
van haar betoog verwijst verzoekster naar het rapport van de Franse Cour des
Comptes, waarin het heet, dat de ter beschikking van PMU gestelde financiële
middelen die niet aan BTW worden onderworpen en belangrijke opbrengsten
genereren (24,6 miljoen FF in 1985), werden gebruikt voor de financiering tot
een bedrag van 105 miljoen, van de afvloeiingsregeling in de sector
paardenrennen, waarvan driekwart was gereserveerd voor PMU ten einde een
aanvullende ontslagvergoeding te betalen aan vaste personeelsleden die zij zal
moesten ontslaan ten gevolge van de automatisering van de verrichtingen voor het
verwerken van de weddenschappen (ongeveer 75 miljoen FF voor
750 werknemers).
- 99.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat nu artikel 281 bis van het Franse belastingwetboek
bepaalt, dat over de door de organisatoren van totalisatorweddenschappen
ontvangen vergoedingen BTW verschuldigd is, ook het feit dat PMU over de niet-
opgevraagde winsten geen BTW betaalt, een steunmaatregel in de zin van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag is, zodat de beschikking ook om die reden
ongeldig is wegens dwaling ten aanzien van het recht.
- 100.
- De Commissie herinnert eraan, dat de betrokken bedragen in Frankrijk slechts
voor bepaalde categorieën sociale uitgaven kunnen worden gebruikt. Sedert decreet
nr. 74-954 komt elk bedrag dat niet daarvoor is bestemd, toe aan de Staat. Decreet
nr. 83-878 heeft enkel een wijziging gebracht in de categorieën uitgaven waarvoor
de niet-opgevraagde winsten mogen worden gebruikt. Dat die wijziging tot gevolg
had, dat een geringer deel van de niet-opgevraagde winsten aan de Staat toevalt,
betekent dus niet dat sprake is van een steunmaatregel van de Staat.
- 101.
- Volgens de Commissie is het feit dat volgens verzoekster de betrokken bedragen
ten onrechte worden aangemerkt als niet aan de overheid toevallende
inhoudingen (non-public levies), te wijten aan een misverstand wegens het
gebruik van het Engelse woord levy, dat wijst op een fiscale heffing. Verzoekster
meent daardoor ten onrechte, dat de 30 FF die PMU op een inzet van 100 FF
inhoudt (supra, punt 16), een inhouding door de Staat is, en dat elke afstand van
een deel van dat bedrag een steunmaatregel is. In werkelijkheid mag slechts een
deel van die 30 FF, namelijk de door de Franse autoriteiten ingehouden 18 FF,
worden aangemerkt als een fiscale heffing in de eigenlijke zin van het woord. Nu
het dus gaat om een niet aan de overheid toevallende inhouding, die niet aan de
Staat toekomt en dus niet als een fiscale heffing kan worden aangemerkt, is in casu
niet voldaan aan het vereiste dat het om staatsmiddelen dient te gaan.
- 102.
- De Commissie voegt daaraan toe, dat ofschoon zij in haar memories niet heeft
gepoogd verzoeksters betoog te weerleggen dat de betrokken maatregel was
bedoeld om bij te dragen tot de automatisering van PMU, de toestemming om de
niet-opgevraagde winsten te gebruiken om aan overtollig personeel een aanvullende
ontslagvergoeding te geven, een sociale maatregel was die veeleer ten goede kwam
aan het ontslagen personeel dan aan PMU zelf.
- 103.
- Volgens de Commissie is verzoeksters betoog, dat ook het feit dat over de niet-opgevraagde winsten geen BTW verschuldigd is een steunmaatregel oplevert, een
nieuw argument dat in de klacht niet voorkwam en in de bestreden beschikking dus
niet in aanmerking kon worden genomen.
- 104.
- Interveniënte verklaart, dat de niet-opgevraagde winsten tot de vaststelling van
decreet nr. 74-954 in hun geheel aan de sociétés de courses toekwamen, en dat het
decreet enkel de mogelijkheden om die winsten te gebruiken heeft beperkt tot
bepaalde sociale uitgaven van de sociétés de courses, terwijl de niet-gebruikte
winsten nog steeds aan de Staat toekomen (artikel 20, lid 4, van het decreet).
Decreet nr. 83-878 heeft slechts de mogelijkheden om die winsten te gebruiken
verruimd tot andere doeleinden die rechtstreeks verband houden met de
activiteiten van de sociétés de courses, zoals het bestrijden van de controle- en
werkingskosten, het bevorderen van de paardenfokkerij, en investeringen met
betrekking tot de organisatie van paardenrennen en weddenschappen (artikel 27
van het decreet). Zowel vóór 1974, van 1974 tot 1983, als na 1983 konden de
sociétés de courses steeds de niet-opgevraagde winsten volledig gebruiken. Enkel
het mogelijke gebruik varieerde, zodat die financiële middelen terecht mochten
worden aangemerkt als normale financiële middelen van de sociétés de courses.
Beoordeling door het Gerecht
- 105.
- Het Gerecht merkt allereerst op, dat de betrokken maatregel blijkens het betoog
van partijen tot gevolg had, dat de sociétés de courses het hoofd konden bieden
aan onder meer de sociale lasten van PMU die het gevolg waren van het ontslag
van een deel van zijn overtollig personeel. Het Gerecht is van oordeel, dat
allereerst moet worden onderzocht, of de financiële middelen die voortkomen uit
niet-opgevraagde winsten normale financiële middelen zijn als bedoeld door de
Commissie, die hiermee aanvoert, dat in casu niet is voldaan aan één van de
voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, namelijk de
overdracht van staatsmiddelen naar de steunontvanger.
- 106.
- Dienaangaande zij vastgesteld, dat terwijl de niet-opgevraagde winsten blijkens het
dossier vóór 1974 in hun geheel aan de sociétés de courses toekwamen, decreet
nr. 74-954 het gebruik van die winsten voor het eerst heeft beperkt tot bepaalde
sociale uitgaven, en daaraan toegevoegd dat de rest aan de staat moest worden
betaald. Artikel 20, lid 4, van dat decreet luidde immers als volgt: De sociétés de
courses kunnen elk jaar door de voor de goedkeuring van hun begroting bevoegde
autoriteiten worden gemachtigd om de opbrengst van de niet-uitgekeerde winnende
biljetten te gebruiken voor het verlenen van hulp, bijstand of aanvullende
socialezekerheids- of pensioenvoordelen aan hun personeel, met uitsluiting van elk
ander voordeel. Die bedragen moeten worden overgemaakt aan één der hierna in
artikel 25 genoemde organismen of aan een centrum voor beroepsopleiding. Het
deel van de opbrengst van de niet-uitgekeerde winnende biljetten dat niet wordt
gebruikt ter financiering van vorenbedoelde acties, wordt opgenomen in de
algemene begroting van de Staat.
- 107.
- Blijkens deze bepaling van de Franse wettelijke regeling was de mogelijkheid voor
de sociétés de courses om de niet-opgevraagde winsten te gebruiken, niet alleen
beperkt wat het doel betreft (sociale uitgaven), maar ook afhankelijk van
voorafgaande toestemming van de voor de goedkeuring van hun begroting
bevoegde autoriteiten. Volgens het decreet zijn die autoriteiten de minister van
Landbouw en de minister van Economische zaken en Financiën (artikelen 22 en
23 van het decreet), en volgens decreet nr. 83-878 dat in de plaats is gekomen van
decreet nr. 74-954, de minister van Landbouw en de minister van Begroting
(artikelen 29 en 30 van decreet nr. 83-878). Indien de niet-opgevraagde winsten
moeten worden aangemerkt als normale financiële middelen, zoals in de
bestreden beschikking is gesteld, behoefde de Franse wetgever niet bij
verordenende maatregel het gebruik ervan te beperken tot nauwkeurig omschreven
uitgaven, met dien verstande dat die financiële middelen, indien zij niet voor die
uitgaven worden bestemd, automatisch naar de begroting van de Staat zouden
gaan.
- 108.
- Derhalve kunnen de betrokken financiële middelen niet worden beschouwd als
normale financiële middelen van de sociétés de courses en van PMU, maar
moeten zij worden aangemerkt als staatsmiddelen die in de begroting van de
Staat worden opgenomen indien aan bepaalde door de wetgever gestelde
voorwaarden is voldaan.
- 109.
- Diezelfde conclusie kan ook worden getrokken uit decreet nr. 83-878, waarbij de
Franse wetgever, zoals de Franse regering en de Commissie hebben beklemtoond,
de mogelijkheid om de niet-opgevraagde winsten te gebruiken heeft uitgebreid tot
andere activiteiten van de sociétés de courses, zoals de toekenning van kredieten
voor beroepsopleiding of aanvullende socialezekerheids- of pensioenvoordelen voor
het personeel van de sociétés, de renstallen en de jockeys (artikel 27, lid 5, van
het decreet). Aldus heeft de Franse wetgever dus in feite afgezien van financiële
middelen die anders in de begroting van de Staat zouden zijn opgenomen, zodat
in casu ook om deze reden is voldaan aan de voorwaarde voor toepassing van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag, betreffende de overdracht van staatsmiddelen
naar de steunontvanger.
- 110.
- Voor zover die middelen volgens de bestreden beschikking zijn aangewend voor
de financiering van sociale uitgaven, resulteren zij volgens vaste rechtspraak in een
verlaging van de sociale lasten die een onderneming normaliter moet dragen, en
dus in steun te harer gunste (arresten Hof, Italië/Commissie en Steinike & Weinlig,
reeds aangehaald).
- 111.
- De conclusie van de Commissie dat de betrokken maatregel, die er weliswaar toe
strekt de met de organisatie van de totalisatorweddenschappen verband houdende
sociale uitgaven van de sociétés de courses te financieren, geen steunmaatregel van
de Staat is omdat er geen sprake is van een overdracht van staatsmiddelen, berust
dus op een onjuist uitgangspunt, en moet nietig worden verklaard.
- 112.
- Wat ten slotte verzoeksters argument betreft, dat ook het feit dat PMU geen BTW
verschuldigd is over de niet-opgevraagde winsten, een steunmaatregel is, moet
worden vastgesteld, dat dit punt niet voorkwam in haar klacht en ook bij de
inleiding van de procedure van artikel 92 niet ter sprake is gebracht, zodat
verzoekster de Commissie niet kan verwijten dat zij dit punt in de bestreden
beschikking niet heeft behandeld.
De per 1 januari 1989 verleende vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 113.
- Verzoekster stelt, dat de Commissie in de bestreden beschikking overweegt, dat de
gevolgen van de aan PMU verleende vrijstelling van de maand uitstel van
BTW-aftrek sedert 1989 worden geneutraliseerd door een permanente consignatie
van de sociétés de courses bij de Schatkist, maar noch het juiste bedrag van die
consignatie noch de grondslag voor de regelmatige herziening van dat bedrag
vermeldt. Het ontbreken van die gegevens is zeer te betreuren, te meer omdat de
Commissie precies wegens het gestelde bestaan van die consignatie tot een andere
conclusie is gekomen dan die welke zij aanvankelijk in haar voorlopige beschikking
had getrokken.
- 114.
- Verzoekster verlangt, dat het Gerecht bij wege van maatregel van instructie de
Commissie zou gelasten het bedrag van de permanente consignatie bij de Schatkist
in 1989, de criteria voor de herziening ervan en de data van die herzieningen mee
te delen, en de Franse regering zou gelasten mee te delen hoeveel de afwijking van
het BTW-stelsel de Franse Staat jaarlijks kost en hoeveel rente de betrokken
consignatie jaarlijks heeft opgebracht tussen 1 juli 1989 en 1 juli 1993, de datum
waarop de litigieuze maatregel uiteindelijk is afgeschaft.
- 115.
- Volgens de Commissie doet het feit dat zij met betrekking tot de vrijstelling van de
maand uitstel van BTW-aftrek, in haar voorlopige beschikking aanvankelijk tot een
andere conclusie was gekomen dan in de bestreden beschikking, niet af aan de
geldigheid van deze beschikking.
- 116.
- Wat het bedrag van de betrokken consignatie betreft, deelt de Commissie mee, dat
het tot 1988 ging om een vast bedrag van 14 miljoen FF, dat in 1989 is verhoogd
tot meer dan 16 miljoen FF en in 1993 tot bijna 20 miljoen FF.
- 117.
- Interveniënte beklemtoont, dat blijkens het dossier de consignatie bij de Schatkist
niet bestaat sedert 1989, zoals in de bestreden beschikking is vermeld, maar sedert
1969, zodat de betrokken maatregel van de Staat nooit een steunmaatregel van de
Staat is geweest. De Franse autoriteiten hebben tijdens de procedure de Commissie
niet op dit feit attent gemaakt, omdat deze vergissing van de Commissie geen
praktische gevolgen had voor de beoordeling van de litigieuze maatregel.
Beoordeling door het Gerecht
- 118.
- Het Gerecht merkt op, dat blijkens de briefwisseling terzake tussen de Commissie
en interveniënte sedert de inleiding van de procedure, die op verzoek van het
Gerecht is overgelegd, de Franse autoriteiten de Commissie er tijdens de procedure
duidelijk op hebben gewezen, dat de sociétés de courses ter compensatie van de
hun per 1 augustus 1969 verleende vrijstelling van de maand uitstel van
BTW-aftrek, vanaf die datum gehouden waren tot een permanente consignatie bij
de Schatkist (brief van 7 februari 1992 van de permanente vertegenwoordiging van
Frankrijk aan de Commissie).
- 119.
- Ter terechtzitting heeft de Commissie bovendien erkend, dat de betrokken
permanente consignatie niet bestond sedert 1989, maar sedert 1969, en dat de
bestreden beschikking op dit punt een kennelijke onjuistheid bevat.
- 120.
- Daaruit volgt, dat het onderzoek door de Commissie van de vraag of de
permanente consignatie bij de Schatkist de betalingsfaciliteiten die het gevolg waren
van de verschuiving inzake de BTW-aftrek neutraliseerde, had moeten slaan op de
periode vanaf 1969 of althans vanaf 1985, toen PMU als een afzonderlijke
rechtspersoon werd opgericht, en niet vanaf 1989. De Commissie heeft de periode
vanaf 1969 of 1985 niet onderzocht, zodat het Gerecht zich niet kan uitspreken
over de vraag, of de permanente consignatie sinds 1969 inderdaad de betwiste
betalingsfaciliteiten heeft gecompenseerd, in welk geval de betrokken maatregel
nooit een steunmaatregel van de Staat zou zijn geweest, en anders over de vraag,
vanaf welke datum de gestelde steun bij gebreke van een daadwerkelijke
compensatie van de betwiste faciliteiten inderdaad zou hebben bestaan.
- 121.
- Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de cijfers die de Commissie in haar
antwoord op de vragen van het Gerecht heeft verstrekt en die zij heeft gehaald uit
een brief aan haar van de permanente vertegenwoordiging van Frankrijk bij de
Europese Gemeenschappen (supra, punt 118). Uit die cijfers blijkt namelijk, dat
ofschoon het bedrag van de permanente consignatie voor 1985, 1986 en 1990 de
gemiddelde maandelijkse gevolgen compenseerde van het voordeel dat PMU had
bij de vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek, PMU in 1987, 1988 en
1989 niettemin een totaal bedrag van 7 968 000 FF heeft ontvangen. Daar de
Commissie om de hiervoor (zie punt 119) genoemde redenen die cijfers echter niet
heeft beoordeeld bij de vaststelling van de beschikking, kan het Gerecht niet op
basis van vorenbedoelde schriftelijke antwoorden van partijen op zijn vragen
uitspraak doen over het al dan niet bestaan van een steunmaatregel van de Staat.
Het zou aldus immers inbreuk maken op de bevoegdheden die artikel 92 van het
Verdrag verleent aan de Commissie en de nationale rechter.
- 122.
- Daar de beoordeling van de betrokken maatregel door de Commissie hoe dan ook
is aangetast door dwaling, moet verzoeksters vordering worden toegewezen en moet
dit deel van de bestreden beschikking nietig worden verklaard.
Onjuiste toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
Middelen en argumenten van verzoekster
- 123.
- Volgens verzoekster kan geen der in de bestreden beschikking als steunmaatregel
van de Staat aangemerkte overheidsmaatregelen krachtens artikel 92, lid 3, sub c,
van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard,
namelijk 1) de afstand door de Franse Staat van 1982 tot 1985 ten gunste van PMU
van de opbrengst van de afronding van de winsten van de wedders naar beneden
tot op een tiende van een frank, 2) de vrijstelling vóór 1989 van de regel waarbij
de aftrek van de BTW met één maand wordt uitgesteld, en 3) de tot 1989 aan
PMU verleende vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw.
1. De afstand van 1982 tot 1985 van de opbrengst van de afronding van de winsten
van de wedders naar beneden tot op een tiende van een frank
- 124.
- Verzoekster beklemtoont allereerst, dat artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag een
uitzondering is op de basisregel dat steunmaatregelen verboden zijn, en dus
restrictief moet worden uitgelegd, en dat de toepassing van deze bepaling
afhankelijk is van twee voorwaarden, een positieve, namelijk dat de betrokken
steunmaatregel de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische
bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijkt, en een
negatieve, namelijk dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt
door die steunmaatregel niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad. Volgens verzoekster is in casu aan geen van die twee
voorwaarden voldaan.
- 125.
- In de eerste plaats kan de verwijzing in de bestreden beschikking naar de directe
en indirecte gevolgen van die steunmaatregelen voor de ontwikkeling van alle
economische bestanddelen van de sector, met inbegrip van de verbetering van het
paardenras, ten betoge dat de betrokken steun de ontwikkeling van bepaalde
vormen van economische bedrijvigheid vergemakkelijkt (positieve voorwaarde), nietaan dat vereiste voldoen, daar de betrokken steunmaatregel niet was bestemd voor
de verbetering van het paardenras of voor de paardenrennen, maar betrekking had
op een specifieke activiteit, het aangaan van weddenschappen buiten de renbaan.
Tussen de activiteiten van PMU en de paardenfokkerij bestaat geen rechtstreeks
verband, en het percentage van de omzet van PMU dat aan de paardenfokkerij
wordt besteed, is lager dan het deel van de inhoudingen dat naar de staatskas
vloeit.
- 126.
- Deze beoordeling door de Commissie druist bovendien niet alleen in tegen de
rechtspraak van het Hof terzake (arrest van 17 september 1980, Philip Morris
Holland/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671), maar ook tegen de gedragsregels
die de Commissie zichzelf in het Tiende en het Twaalfde verslag over het
mededingingsbeleid heeft opgelegd. Volgens het Tiende verslag is een
steunmaatregel slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wanneer hij
bijdraagt tot de verwezenlijking van de gemeenschapsdoelstellingen en -belangen,
genoemd in artikel 92, lid 3, van het Verdrag. In het Twaalfde verslag verklaarde
de Commissie bovendien, dat een steunmaatregel enkel kan worden geacht de
mededinging niet zodanig te verstoren dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad, indien hij 1) bijdraagt tot de ontwikkeling van de betrokken sector in het
belang van de gehele Gemeenschap, 2) noodzakelijk is voor de verwezenlijking van
het betrokken project, en 3) zijn modaliteiten (intensiteit, duur, mate van distorsie
van de mededinging, enz.) evenredig is aan zijn doel.
- 127.
- De bestreden beschikking gaat geheel voorbij aan het eerste van die criteria. Het
betoog in het verweerschrift van de Commissie, dat de betrokken steun bijdraagt
tot een grotere efficiëntie van de totalisatorweddenschappen en vooral tot de
verbetering van het paardenras, hetgeen een rechtmatige doelstelling is die in het
belang is van de Gemeenschap, is een nieuw middel, waarmee het Gerecht
derhalve geen rekening mag houden.
- 128.
- Met betrekking tot het tweede criterium, de vraag of de steun in kwestie
noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het betrokken project, beklemtoont
verzoekster, dat de Commissie deze vraag slechts heeft behandeld in het
verweerschrift, waarin het heet, dat de automatisering van PMU zonder die steun
niet had kunnen worden gerealiseerd. Bij gebreke van enig onderzoek
dienaangaande kan niet worden uitgesloten, dat de sociétés de courses de
automatisering van hun activiteiten hadden kunnen financieren door een verlaging
van het prijzengeld of door bankleningen.
- 129.
- Aangaande het derde criterium, de evenredigheid van de intensiteit van de steun
ten opzichte van zijn doel, stelt verzoekster, dat indien de in haar klacht gelaakte
andere overheidsmaatregelen ten gunste van PMU steunmaatregelen van de Staat
zijn, de beschikking ongeldig is, omdat de Commissie de intensiteit van alle
steunmaatregelen ten behoeve van PMU niet te zamen, maar afzonderlijk heeft
beoordeeld. Zelfs indien die maatregelen niet als steunmaatregelen van de Staat
moesten worden aangemerkt, hadden de gevolgen van de betrokken steun, ter
waarde van 315 miljoen FF, hoe dan ook moeten worden beoordeeld in het licht
van alle financiële voordelen die PMU genoot en die volgens het rapport van de
Franse Cour des Comptes, van 1982 tot 1985 alleen reeds 1,3 miljard FF
bedroegen.
- 130.
- Wat in de tweede plaats de vraag betreft, of de betrokken steun de mededinging
zodanig verstoorde dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad (negatieve
voorwaarde), stelt verzoekster, dat het door de Commissie in de bestreden
beschikking gegeven antwoord, dat de automatisering van de activiteiten van PMU
was gepland toen PMU zijn activiteiten nog niet tot het buitenland had uitgebreid
en zulks ook niet overwoog, op een onjuist uitgangspunt berust. Blijkens de notulen
van een uiteenzetting van de directeur-generaal van PMU tijdens de zesde
conferentie van de Europese vereniging van organisatoren van
totalisatorweddenschappen te Londen in mei 1987, dus vóór de oprichting van PMI,
was PMU toen reeds voornemens zijn activiteiten naar het buitenland uit te
breiden. Die conclusie wordt trouwens gestaafd door het antwoord dat de voorzitter
van PMU tegelijkertijd met die verklaring gaf aan de eerste voorzitter van de
Franse rekenkamer over een voorstel tot invoeging in het verslag [van de
rekenkamer] betreffende de paardenrennen en de werking van PMU. Daarin
betreurde de voorzitter van PMU de gevolgen van de publicatie van het verslag
op een tijdstip dat PMU onderhandelt met derde landen die beroep wensen te
doen op zijn ervaring inzake de verwerking van weddenschappen op
paardenrennen, mede gelet op de omstandigheid dat PMU in 1992 af te rekenen
zal krijgen met de concurrentie uit de lidstaten van de Europese Gemeenschap.
- 131.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat wanneer een onderneming a) steun met een hoge
intensiteit ontvangt, b) wegens haar monopoliepositie geen concurrentie te duchten
heeft, en c) die steun gebruikt om op buitenlandse markten met andere
ondernemingen te concurreren, de negatieve voorwaarde van artikel 92, lid 3, sub c,
van het Verdrag in beginsel niet kan worden geacht te zijn vervuld, daar een
dergelijke situatie indruist tegen het grondbeginsel van de interne markt, die wordt
gekenmerkt door vrije mededinging.
2. De ontheffing vóór 1989 van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand
wordt uitgesteld
- 132.
- Verzoekster stelt, dat nu de steun ten gevolge van de ontheffing van de regel
waarbij de BTW-aftrek wordt uitgesteld, volgens de bestreden beschikking tot 1989
verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard om dezelfde redenen
die golden voor de steun in de vorm van de afstand van 1982 tot 1985 van de
opbrengst van de afronding van de winsten van de wedders naar beneden tot op
een tiende van een frank, deze ontheffing om de hierboven uiteengezette redenen
(zie punten 124 tot 131) evenmin kan worden geacht te voldoen aan de
voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
- 133.
- Zij voegt daaraan toe, dat het in het verweerschrift van de Commissie aangevoerde
argument dat in casu was voldaan aan de positieve voorwaarde om een
steunmaatregel krachtens artikel 92, lid 3, sub c, met de gemeenschappelijke markt
verenigbaar te verklaren, daar de betrokken steun uiteindelijk de verbetering van
het paardenras beoogde en niet enkel de voortzetting van de activiteiten van PMU
of de sociétés de courses als zodanig, een nieuwe motivering is die verschilt van
de motivering van de bestreden beschikking, waarin het heette, dat de verstorende
effecten van de betrokken steunmaatregelen de mogelijke gevolgen van de steun
voor de ontwikkeling van de sector, hetgeen zowel slaat op de verbetering van
het paardenras als op het aangaan van weddenschappen buiten de renbaan, niet
konden opheffen.
- 134.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat het hier om bedrijfssteun gaat, die slechts onder
uitzonderlijke omstandigheden met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan
worden verklaard (Twaalfde verslag over het mededingingsbeleid, punt 160; arrest
Deufil/Commissie, reeds aangehaald), wat in casu niet het geval was.
3. De vrijstelling tot 1989 van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw
- 135.
- Verzoekster stelt, dat voor zover de Commissie meende dat de aan PMU verleende
steun in de vorm van een vrijstelling van de bijdrage voor sociale woningbouw,
evenals de steun in de vorm van de ontheffing van de regel waarbij de aftrek van
de BTW met één maand wordt uitgesteld tot 1989 in aanmerking kwam voor de
afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag, de bestreden beschikking om
de redenen die hierboven reeds werden aangehaald in verband met de steun in de
vorm van afstand van de opbrengst van de afronding van de winsten van de
wedders naar beneden en de afwijking van de BTW-regeling (punten 124 tot 133),
ongeldig is wegens dwaling ten aanzien van het recht.
- 136.
- Zij voegt daaraan toe, dat een permanente bedrijfssteun als de onderhavige, van
ongeveer 5 miljoen FF per jaar, hoe dan ook niet kan voldoen aan de positieve
voorwaarde van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
Middelen en argumenten van de Commissie
- 137.
- Uitgaande van de overwegingen in de bestreden beschikking over de
verenigbaarheid van de steun ten gevolge van de afronding van de winsten van de
wedders naar beneden tot op een tiende van een frank, op grond waarvan ook de
twee andere steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn
verklaard, weerlegt de Commissie verzoeksters betoog in zijn geheel. Voor het
overige behandelt zij enkel de wezenlijke aspecten van de toepassing van artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag, namelijk de rechtmatigheid van de met de betrokken
steunmaatregelen beoogde doelstellingen (positieve voorwaarde), en de afwezigheid
van tegen het algemeen belang indruisende marktverstorende effecten (negatieve
voorwaarde). Ten slotte betwist zij verzoeksters zienswijze, dat zij door de
vaststelling van de bestreden beschikking haar eigen gedragsregels, zoals
uiteengezet in de verslagen betreffende het mededingingsbeleid, niet heeft
nageleefd.
1. De rechtmatigheid van de doelstellingen van de steun aan PMU (automatisering
van PMU en verbetering van het paardenras)
- 138.
- De Commissie verklaart, dat PMU de weddenschappen van 1930 tot het begin van
de jaren tachtig manueel verwerkte, hetgeen verschillende beheersproblemen
veroorzaakte, waarvan de kosten ongeveer 60 % van haar totale werkingskosten
uitmaakten. Om het hoofd te bieden aan die moeilijkheden besloot PMU in 1972
zijn verrichtingen te automatiseren. Volgens de Commissie is dat besluit geenszins
genomen met het oog op de uitbreiding van de activiteiten van PMU naar het
buitenland, maar was het bedoeld om zich aan te passen aan de economische en
technische evolutie van de nationale markt. Die maatregelen leidden tot de creatie
van een betrouwbaarder systeem waardoor aan de wedders diensten konden
worden aangeboden die beter op hun wensen waren afgestemd, hetgeen in de
bestreden beschikking wordt omschreven als de directe en indirecte gevolgen van
die steunmaatregelen voor de ontwikkeling van alle economische bestanddelen van
de sector, en tot hogere ontvangsten voor de Franse Staat, hetgeen in het belang
is van de Gemeenschap, aangezien een efficiënt georganiseerde economische
activiteit steeds de voorkeur verdient.
- 139.
- Volgens de Commissie is het aandeel van de beheerskosten van PMU sinds 1986
wegens de automatisering van de verrichtingen voor het aangaan en verwerken van
weddenschappen voortdurend gedaald, van 5,95 % in 1986 tot 5,45 % in 1990, wat
overeenkomt met een kostenverlaging van ongeveer 170 miljoen FF, waardoor de
sociétés de courses over meer financiële middelen beschikten voor hun opdracht
die erin bestond de verbetering van het paardenras te bevorderen.
2. De afwezigheid van marktverstorende effecten
- 140.
- De Commissie verklaart, dat de activiteiten van PMU vóór 1989 tot Frankrijk
beperkt bleven en er geen concurrentie bestond tussen PMU en andere
marktdeelnemers in Frankrijk of elders, zodat zij op goede gronden tot de
conclusie kon komen dat de betrokken maatregelen het handelsverkeer tussen de
lidstaten niet merkbaar beïnvloedden, en enkel wegens het ontbreken van een regel
dat maatregelen met een geringe weerslag buiten beschouwing moeten blijven, de
betrokken maatregelen als steunmaatregelen heeft behandeld, en ze uiteindelijk
verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.
- 141.
- Wat verzoeksters betoog betreft, dat uit de verklaringen van vertegenwoordigers
van PMU van mei 1987 (supra, punt 130) blijkt, dat de steun voor de
automatisering van PMU de markt heeft verstoord doordat hij PMU in staat heeft
gesteld zijn activiteiten naar het buitenland uit te breiden, stelt de Commissie, dat
de automatisering van de verrichtingen van PMU lang vóór deze verklaringen was
gepland en ten uitvoer gelegd. Het is hoe dan ook niet aangetoond, dat er een
rechtstreeks verband is tussen het besluit van PMU om zijn net te automatiseren
en zijn later besluit om zijn diensten aan te bieden aan buitenlandse
ondernemingen.
- 142.
- Ten slotte stelt de Commissie, dat de buitenlandse activiteiten van PMI niet van
dezelfde aard zijn als de activiteiten van PMU, hetgeen wordt gestaafd door de
door verzoekster aangehaalde verklaringen van de directeur-generaal van PMU
(supra, punt 130).
3. De naleving door de Commissie van de in de rechtspraak gestelde vereisten en
van haar eigen gedragsregels
- 143.
- De Commissie stelt, dat een steunmaatregel weliswaar in gemeenschapsverband
moet worden beoordeeld, maar dat dit niet betekent dat een steunmaatregel
positieve gevolgen moet hebben voor de gehele Gemeenschap. In casu is de
bijdrage tot de ontwikkeling en verhoogde efficiëntie van de sector
totalisatorweddenschappen, en vooral de verbetering van het paardenras, een
rechtmatige doelstelling die strookt met het belang van de Gemeenschap. Deze
reden is niet uitdrukkelijk in de bestreden beschikking vermeld, maar is niettemin
inherent aan elke beschikking tot goedkeuring van een steunmaatregel krachtens
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
- 144.
- Met betrekking tot het vereiste dat de steun noodzakelijk moet zijn om het
nagestreefde doel te bereiken, beklemtoont de Commissie, dat de bestreden
beschikking, anders dan verzoekster betoogt, deze kwestie niet buiten beschouwing
laat, daar zij preciseert, dat de sociétés de courses niet in staat waren zelf de
daartoe benodigde investeringen te financieren (zie deel IV, sub 2, van de
beschikking).
- 145.
- Aangaande de intensiteit van de steun die voortvloeit uit de afronding van de
winsten naar beneden tot op een tiende van een frank, merkt de Commissie op, dat
zij volgens de bestreden beschikking 29 % bedraagt, maar dat de intensiteit van de
steun moeilijk te bepalen is in het geval van een organisme als PMU, dat geen
eigen financiële middelen heeft. Ten slotte verwerpt de Commissie verzoeksters
betoog, dat zij de betrokken steun afzonderlijk heeft beoordeeld, zonder rekening
te houden met de andere maatregelen die zij in haar klacht als steunmaatregel van
de Staat aanmerkt.
- 146.
- Interveniënte sluit zich aan bij de argumenten van de Commissie en stelt, dat de
Commissie artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag correct op de betrokken
steunmaatregelen heeft toegepast.
Beoordeling door het Gerecht
- 147.
- Allereerst zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak artikel 92, lid 3, van
het Verdrag de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laat om een afwijking
van het algemene verbod van lid 1 toe te staan. In die gevallen rijzen bij de vraag
of een steunmaatregel van een staat al dan niet verenigbaar is met de
gemeenschappelijke markt, problemen die nopen tot het in aanmerking nemen en
afwegen van ingewikkelde economische feiten en omstandigheden, die aan snelle
veranderingen onderhevig kunnen zijn (arresten Hof van 14 februari 1990,
Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 15, 11 juli 1996, SFEI e.a.,
C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punt 36, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds
aangehaald, punt 18). Voorts blijkt uit de rechtspraak, dat de gemeenschapsrechter
in het kader van een beroep tot nietigverklaring enkel kan nagaan, of de bestreden
beschikking om één van de in artikel 173 van het Verdrag genoemde redenen
onwettig is, en zijn feitelijke beoordeling, met name op economisch vlak, niet in de
plaats kan stellen van de beoordeling van degene die de beschikking heeft gegeven
(arresten Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203,
punt 23, en 29 februari 1996, België/Commissie, reeds aangehaald, en arrest
FFSA e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 101).
- 148.
- Daaruit volgt, dat de toetsing van het Gerecht in casu beperkt dient te blijven tot
de vraag, of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de
feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of
er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel
van misbruik van bevoegdheid (arrest Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 25,
arrest van 29 februari 1996, België/Commissie, reeds aangehaald, punt 11, en arrest
FFSA e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 101).
- 149.
- In het licht van deze rechtspraak moet de juistheid worden onderzocht van
verzoeksters grief, dat de Commissie, door de drie betrokken steunmaatregelen
verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, de voorwaarden voor
toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag heeft geschonden, alsmede
haar eigen gedragslijn, zoals met name vermeld in het Twaalfde verslag over het
mededingingsbeleid.
De afstand van 1982 tot 1985 van de opbrengst van de afronding van de winsten
van de wedders naar beneden tot op een tiende van een frank
- 150.
- Het Gerecht merkt op, dat volgens de bestreden beschikking, gezien de stand van
de ontwikkeling van de concurrentie en van het handelsverkeer vóór de oprichting
van PMI in januari 1989, de tussen 1982 en 1985 verleende steun voor de
computerisering van PMU door de afronding van de winsten naar beneden tot op
een tiende van een frank, geen verstorende effecten op de markt heeft gehad die
strijdig zijn met het gemeenschappelijk belang, rekening houdend met de directe
en indirecte gevolgen van die steunmaatregelen voor de ontwikkeling van alle
economische bestanddelen van de sector, met inbegrip van de verbetering van het
paardenras (deel VII, achtste alinea, sub 1, van de bestreden beschikking).
- 151.
- Uit dit fragment van de bestreden beschikking volgt, dat verzoekster de Commissie
niet kan verwijten, dat zij niet heeft onderzocht of in casu was voldaan aan de
positieve voorwaarde voor toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
- 152.
- Met betrekking tot de vraag, of die beoordeling door de Commissie niettemin op
onjuiste uitgangspunten berust, doordat de betrokken steun enkel ten goede kwam
aan de activiteit die bestaat in het aannemen van weddenschappen, en niet aan de
verbetering van het paardenras, merkt het Gerecht op, dat de automatisering van
de activiteiten van PMU blijkens het dossier niet alleen een verhoogde efficiëntie
van het aannemen van weddenschappen tot gevolg had, maar vanaf 1986 ook een
verlaging van haar bedrijfslasten en -kosten, waardoor de sociétés de courses meer
financiële middelen konden besteden om de verbetering van het paardenras te
stimuleren. Daar de organisatie van totalisatorweddenschappen in Frankrijk zonder
winstoogmerk geschiedt en er slechts toe strekt, de sociétés de courses in staat te
stellen hun belangrijkste activiteit, de verbetering van het paardenras, voort te
zetten, kan de Commissie niet worden geacht een kennelijke beoordelingsfout te
hebben gemaakt door te overwegen, dat de betrokken steunmaatregel verenigbaar
was met de gemeenschappelijke markt wegens zijn gevolgen voor de ontwikkeling
van alle economische bestanddelen van de sector weddenschappen, met inbegrip
van de verbetering van het paardenras.
- 153.
- Het Gerecht is van oordeel, dat verzoekster evenmin kan stellen, dat de Commissie
eerst bij de schriftelijke behandeling de nadruk heeft gelegd op de gevolgen van de
betrokken steun, met name voor de verbetering van het paardenras. Deze
overweging komt immers duidelijk voor in de beschikking zelf. Voorts moet worden
vastgesteld, dat de bestreden beschikking niet alleen verwijst naar de gevolgen van
de betrokken steunmaatregel voor de verbetering van het paardenras, maar de
nadruk legt op de directe en indirecte gevolgen ervan voor de ontwikkeling van
alle economische bestanddelen van de sector, met inbegrip van de verbetering van
het paardenras.
- 154.
- Wat de vraag betreft, of de betrokken steunmaatregel ook voldeed aan de
negatieve voorwaarde van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag, en voor de
markt geen gevolgen teweegbracht waardoor het intracommunautaire
handelsverkeer in die mate werd gewijzigd dat het gemeenschappelijk belang werd
geschaad, blijkt uit de bestreden beschikking, dat er vóór de oprichting van PMI in
januari 1989 geen handelsverkeer tussen Frankrijk en de andere lidstaten bestond,
wat betekent, dat er vóór die datum zelfs geen concurrentie was tussen PMU en
de andere marktdeelnemers op de communautaire markt voor het aannemen van
weddenschappen. De Commissie kon dus op goede gronden tot de conclusie
komen, dat de tussen 1982 en 1985 aan PMU verleende steun voor de
automatisering van zijn activiteiten geen marktverstorende gevolgen had die in
strijd waren met het gemeenschappelijk belang.
- 155.
- Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de notulen van de uiteenzetting van
de directeur-generaal van PMU tijdens de conferentie van de Europese PMU-verenigingen te Londen in mei 1987 (supra, punt 130), die slechts in het algemeen
ging over de langetermijnpolitiek van PMU, en die plaatsvond twee jaar na de
afschaffing van de betrokken steun, zodat zij geen grond opleveren om de
vaststellingen van de Commissie betreffende de afwezigheid van marktverstorende
gevolgen vóór 1989 ter discussie te stellen.
- 156.
- Hetzelfde geldt voor het antwoord van de voorzitter van PMU in 1987 aan de
eerste voorzitter van de Franse rekenkamer (supra, punt 130), dat in feite dateert
van twee jaar na de afschaffing van de betrokken steunmaatregel en van twee jaar
vóór de oprichting van PMI, toen de buitenlandse expansie van PMU slechts één
van de doelstellingen van zijn langetermijnpolitiek was. Zoals de Commissie terecht
heeft beklemtoond, werd het besluit om de sociétés de courses te helpen bij de
automatisering van de organisatie van de totalisatorweddenschappen genomen lang
vóór PMU in 1985 als afzonderlijke rechtspersoon werd opgericht, en vóór diens
besluit om zijn activiteiten door de oprichting van PMI in 1989 naar het buitenland
uit te breiden.
- 157.
- Uit een en ander volgt, dat de Commissie op goede gronden tot de conclusie kon
komen, dat de betrokken steunmaatregel verenigbaar was met de
gemeenschappelijke markt.
- 158.
- Voorts is het Gerecht van oordeel, dat aan deze conclusie van de Commissie
evenmin kan worden afgedaan door verzoeksters grief, dat de Commissie volledig
is voorbijgegaan aan het eerste van de drie criteria die zij in het Twaalfde verslag
over het mededingingsbeleid had vastgesteld, namelijk de beoordeling van een voor
een bepaalde sector vastgestelde steunmaatregel in een communautaire context.
Blijkens deel VII, derde alinea, van de bestreden beschikking is de betrokken
steunmaatregel immers beoordeeld in de context van de Gemeenschap en niet in
die van één enkele lidstaat. Verzoekster kan derhalve niet stellen, dat de
Commissie voor het eerst bij de schriftelijke behandeling de, overigens aan elk
onderzoek van de verenigbaarheid van een sectorale steunmaatregel met de
gemeenschappelijke markt inherente, overweging heeft aangevoerd, dat de bijdrage
van de betrokken steunmaatregel tot de ontwikkeling van de
totalisatorweddenschappen en de verbetering van het paardenras een rechtmatige
doelstelling was die strookte met het belang van de Gemeenschap. Ten slotte, en
anders dan verzoekster lijkt te stellen, betekent de beoordeling van een
steunmaatregel in een communautaire context niet, dat een steunmaatregel met
positieve gevolgen voor de ontwikkeling van een sector in één lidstaat, zoals het
aannemen van weddenschappen in Frankrijk, niet in aanmerking komt voor een
afwijking krachtens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag, nu het, zoals de
Commissie heeft beklemtoond, in het belang van de Gemeenschap is, dat een
bepaalde sector van de economie in een lidstaat efficiënt georganiseerd en
gestructureerd is.
- 159.
- Volgens het Gerecht kan verzoekster de Commissie evenmin het verwijt maken, dat
zij niet heeft onderzocht of de betrokken steunmaatregel noodzakelijk was om het
gestelde doel te bereiken. In de bestreden beschikking is immers uitdrukkelijk
gesteld, dat de afwijkingen alleen van toepassing zijn indien de Commissie kan
constateren dat het marktmechanisme, bij het ontbreken van de steunmaatregelen,
de potentiële ontvanger er niet toe zou aanzetten een houding aan te nemen die
voor de verwezenlijking van een van de bovengenoemde doelstellingen dienstig is
(deel VII, vierde alinea, van de bestreden beschikking), en dat, wat de steun voor
de automatisering van PMU betreft, de sociétés de courses niet in staat waren zelf
de daartoe benodigde investeringen te financieren. Bovendien staat vast, dat de
sociétés de courses sedert het begin van de jaren tachtig geconfronteerd werden
met ernstige tekorten, wat verklaart waarom alleen een interventie van de overheid,
en niet van particuliere financiële instellingen, die situatie kon verhelpen (zie
deel IV, sub 2 en 3, van de bestreden beschikking).
- 160.
- Wat de evenredigheid van de intensiteit van de betrokken steun betreft, staat vast,
dat de Commissie in de bestreden beschikking van steun met een hoge intensiteit
heeft gesproken. Dit neemt evenwel niet weg, dat volgens de bestreden beschikking
die steun is verleend lang vóór de oprichting van PMI in januari 1989, een tijdstip
waarop hij wegens de ontwikkeling van de concurrentie en het handelsverkeer
tussen de lidstaten geen met het gemeenschappelijk belang strijdige gevolgen kon
teweegbrengen.
- 161.
- Ten slotte is het Gerecht van oordeel, dat ook verzoeksters argument, dat de
Commissie dit criterium niet juist heeft toegepast omdat zij de intensiteit van de
betrokken steun op zich heeft beoordeeld, niet kan worden aanvaard. Ofschoon de
Commissie artikel 92, lid 1, verkeerd heeft toegepast op de vier andere door
verzoekster bestreden maatregelen van de Staat (supra, punten 62, 82, 111 en 122),
en dus de gevolgen van die maatregelen in samenhang met die van de betrokken
steun niet kon beoordelen, hadden die gecombineerde voordelen betrekking op een
periode waarin er geen concurrentie of intracommunautair handelsverkeer bestond.
De beoordeling van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de
betrokken maatregel, waarvan de gevolgen overigens in de tijd beperkt waren van
1982 tot 1985, wordt derhalve niet beïnvloed door andere steunmaatregelen die
vóór 1989 aan PMU waren verleend.
- 162.
- De Commissie kon dus op goede gronden tot de conclusie komen, dat de
betrokken steun weliswaar een hoge intensiteit had, maar gelet op de stand van het
intracommunautaire handelsverkeer ten tijde van de feiten, toch verenigbaar was
met de gemeenschappelijke markt.
De vrijstelling vóór 1989 van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand
wordt uitgesteld
- 163.
- Blijkens de bestreden beschikking werd deze steunmaatregel verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt geacht tot 1989, en moesten de sociétés de courses
vanaf dat tijdstip een permanente consignatie bij de Schatkist verrichten ter
compensatie van het daaruit voortvloeiende voordeel. Zoals reeds vastgesteld,
berust de beoordeling door de Commissie evenwel op een vergissing betreffende
de periode waarop deze beoordeling diende te slaan (supra, punten 118 tot 122),
zodat het Gerecht over het bestaan van die steunmaatregel geen uitspraak kan
doen. Wel is het Gerecht van oordeel, dat nu de Commissie de verenigbaarheid van
de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt tot 1989 baseert op dezelfde
gronden als die welke gelden voor de steun ten gevolge van de afronding van de
winsten naar beneden tot op een tiende van een frank, deze vaststelling van de
Commissie niet in het gedrag kan worden gebracht, daar in verband met die
gronden, zoals gezegd, geen kennelijke beoordelingsfout is gemaakt (supra,
punten 150 tot 159). Ondanks de vergissing die de Commissie in casu heeft begaan,
kon zij dus op goede gronden tot de conclusie komen dat de betrokken
steunmaatregel tot 1989 verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.
De tot 1989 verleende vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor woningbouw
- 164.
- Verzoekster stelt, dat de beschikking ook op dit punt op dezelfde gronden die in
verband met de twee andere met de gemeenschappelijke markt verenigbaar
verklaarde steunmaatregelen zijn aangevoerd, onregelmatig is. Aangezien evenwel
verzoeksters argumenten betreffende die andere maatregelen ongegrond zijn
(supra, punten 150 tot 163), geldt dit ook voor de tegen de betrokken
steunmaatregel aangevoerde grieven.
- 165.
- Uit het voorgaande volgt, dat verzoeksters middel inzake onjuiste toepassing vanartikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag ongegrond is en derhalve moet worden
afgewezen.
De verplichting om met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun terug te
vorderen
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 166.
- In het kader van dit middel stelt verzoekster, dat de bestreden beschikking nietig
moet worden verklaard, in de eerste plaats omdat zij de verplichting om de steun
voortvloeiend uit de vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor woningbouw terug
te vorderen, niet beperkt tot de periode vanaf 1989, toen PMU activiteiten begon
te ontplooien in andere landen van de Gemeenschap, maar uitsluitend tot de
periode na de inleiding van de procedure op 11 januari 1991, op grond van een
arrest van de Franse Conseil d'Etat van 1962 waarin het landbouwkarakter van de
activiteiten van de sociétés de courses en dus ook de hun verleende vrijstelling van
werkgeversbijdrage voor woningbouw is erkend, en bovendien omdat zij het aan de
Franse autoriteiten overlaat om het terug te betalen bedrag te berekenen.
- 167.
- Wat in de eerste plaats de verplichting betreft om de betrokken steun terug te
betalen, stelt verzoekster, dat de aan dit arrest van de Conseil d'Etat ontleende
motivering om die verplichting in de tijd te beperken, in strijd is met deel V, sub 7,
van de bestreden beschikking, waarin de Commissie juist verklaarde, dat dit arrest
dat betrekking had op twee sociétés de courses die geen lid waren van PMU,
geenszins hun activiteiten op het gebied van weddenschappen betrof, en derhalve
evenmin de activiteit van PMU, die bestaat in de organisatie en het verwerken van
weddenschappen, welke activiteit duidelijk niets met landbouw te maken heeft.
- 168.
- Dienaangaande beklemtoont verzoekster, dat het door de Commissie in haar
verweerschrift aangevoerde argument, dat het arrest van de Conseil d'Etat in
hoofde van de steunontvanger een gewettigd vertrouwen in de regelmatigheid van
de betrokken maatregel had doen ontstaan, hetgeen de Franse autoriteiten zou
beletten om de vóór 11 januari 1991 de datum van inleiding van de procedure
verleende steun terug te vorderen, in de bestreden beschikking niet voorkomt.
Bovendien heeft de Commissie het gewettigd vertrouwen van een steunontvanger
verward met de onmogelijkheid voor een lidstaat om onrechtmatige steun terug te
vorderen. Een dergelijke rechtvaardiging zou hoe dan ook in strijd zijn met de
rechtspraak ter zake, naar luid waarvan een lidstaat die in strijd met de
procedurevoorschriften van artikel 93 van het Verdrag steun heeft verleend, niet
het gewettigd vertrouwen van de steunontvangers kan aanvoeren om die steun niet
terug te vorderen (arrest Hof van 20 september 1990, Commissie/Duitsland, C-5/89,
Jurispr. blz. I-3437). Daar bovendien het arrest van de Franse Conseil d'Etat geen
betrekking had op het aannemen van weddenschappen op paardenrennen noch op
de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de regels van de artikelen 92
en volgende van het Verdrag, kan PMU zich niet op enig gewettigd vertrouwen
beroepen.
- 169.
- Wat in de tweede plaats de grief betreft, dat de Commissie de berekening van de
terug te vorderen steun niet aan de Franse regering had mogen overlaten, stelt
verzoekster, dat de inhoudingen waarvan PMU was vrijgesteld, worden vastgesteld
op grond van de afrekeningen van de door een werkgever betaalde salarissen,
zodat het voor de berekening van het bedrag in kwestie volstaat om het tarief van
de inhoudingen en de door PMU in de betrokken periode betaalde salarissen te
kennen. Daar de Commissie blijkens de bestreden beschikking in het bezit was van
de cijfers betreffende de inhoudingen waarvan de Franse Staat in 1986 en 1990
heeft afgezien, kan het bovendien niet moeilijk zijn om die cijfers ook voor de
andere jaren te verkrijgen. Ten slotte kan de Commissie het feit, dat de gegevens
waarover zij beschikt niet volstaan, niet aanvoeren ter rechtvaardiging van het
besluit om de berekening van het bedrag van de terug te betalen steun aan de
Franse Staat over te laten, aangezien zij meer dan vier jaar tijd heeft gehad om die
cijfergegevens te krijgen van de Franse Staat.
- 170.
- Verzoekster voegt daaraan toe, dat de Commissie volgens een grondbeginsel van
het gemeenschapsrecht hoe dan ook niet het recht heeft de haar krachtens het
Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheden te delegeren (arrest Hof van
13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit, 9/56, blz. 11), en dat zij in casu de omvang
van de aldus gedelegeerde bevoegdheden niet heeft omschreven noch de wijze van
uitoefening ervan heeft bepaald. Bovendien ontneemt een dergelijke delegatie van
bevoegdheden de particulieren de hun bij artikel 173 van het Verdrag
gewaarborgde rechtsbescherming.
- 171.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat de Franse autoriteiten de betrokken steun niet in
zijn geheel hebben teruggevorderd. Zij merkt op, dat blijkens de briefwisseling van
de Commissie met de Franse autoriteiten, in het bijzonder de brief van de
vertegenwoordiger van Frankrijk van 10 januari 1994, de vrijstelling van de
werkgeversbijdrage aan het bouwfonds per 1 januari 1994 is afgeschaft, zodat de
terugbetaling moest slaan op een periode van bijna drie jaar, namelijk van 1991 tot
eind 1993. Uit die brief blijkt evenwel ook, dat de Franse autoriteiten de betrokken
steun enkel hebben teruggevorderd voor de jaren 1992 en 1993, en niet voor 1991.
- 172.
- De Commissie stelt, dat steunontvangers weliswaar in beginsel enkel een gewettigd
vertrouwen in de rechtmatigheid van steun kunnen hebben indien deze steun
regelmatig is verleend, doch zich kunnen beroepen op uitzonderlijke
omstandigheden die hun vertrouwen in de rechtmatigheid van die steun konden
wettigen, en zich op grond daarvan tegen de terugbetaling ervan kunnen verzetten
(arrest van 20 september 1990, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald).
- 173.
- Met betrekking tot de mogelijkheid dat een lidstaat het gewettigd vertrouwen van
de steunontvangers inroept om geen terugbetaling te vorderen, merkt de
Commissie op, dat een lidstaat zich volgens het arrest van 20 september 1990,
Commissie/Duitsland (reeds aangehaald), niet op het gewettigd vertrouwen van
de ontvangers van de steun (kan) beroepen om zich te onttrekken aan zijn
verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een
beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen
(punt 17), hetgeen hier niet het geval is.
- 174.
- De Commissie meent, dat het arrest van de Franse Conseil d'Etat van 1962,
waarbij de activiteiten van de sociétés de courses als landbouwactiviteiten werden
aangemerkt en hun vrijstelling van de bijdrage in het bouwfonds werd erkend, bij
hen een gewettigd vertrouwen inzake de regelmatigheid van de betrokken
maatregel deed ontstaan, althans tot aan de inleiding van de procedure, toen deze
maatregel uitdrukkelijk als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van
het Verdrag werd aangemerkt.
- 175.
- Zij voegt daaraan toe, dat het arrest van de Franse Conseil d'Etat van 1962
weliswaar niet sloeg op de leden van PMU en geen betrekking had op het
aannemen van weddenschappen op paardenrennen noch op de vraag of de
betrokken maatregel verenigbaar was met de verdragsbepalingen inzake
steunmaatregelen, maar dat uit dat arrest niettemin volgde, dat de sociétés de
courses als landbouwondernemingen moesten worden beschouwd en derhalve geen
bijdrage in het bouwfonds moesten betalen.
- 176.
- Aangaande de aan de Franse autoriteiten overgelaten berekening van het bedrag
van de terug te vorderen steun, stelt de Commissie, dat het, anders dan verzoekster
betoogt, niet gaat om een delegatie van bevoegdheid, maar om een geval van
wederzijdse samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat
overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag. Zij beklemtoont, dat deze praktijk ook
in andere gevallen is gevolgd [beschikking 88/468/EEG van de Commissie van
29 maart 1988 betreffende de door de Franse Regering aan een te St. Dizier,
Angers en Croix gevestigde landbouwwerktuigenonderneming verleende steun
(International Harvester/Tenneco), PB L 229, blz. 37], en dat de Franse
autoriteiten terzake geen enkele discretionaire bevoegdheid hebben en de
berekening van het terug te vorderen bedrag moeten rechtvaardigen.
- 177.
- Met betrekking tot verzoeksters kritiek op het toezicht op de procedure tot
terugvordering van de steun, betoogt de Commissie, dat dit de uitvoering van de
bestreden beschikking betreft, en niet de wettigheid ervan, die in dit beroep aan
de orde is.
- 178.
- Interveniënte sluit zich aan bij de argumenten van de Commissie en beklemtoont,
dat de Commissie niet verplicht is de terugbetaling van steun te gelasten maar ter
zake over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, en dat de
gemeenschapsrechter slechts in geval van een kennelijke fout kan optreden (arrest
Hof van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des
produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de
saumons, C-354/90, Jurispr. blz. I-5505).
Beoordeling door het Gerecht
- 179.
- Het Gerecht brengt allereerst in herinnering, dat wanneer de Commissie de
onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt
vaststelt, zij de betrokken lidstaat kan gelasten van de ontvangende onderneming
de steun terug te vorderen (arrest Deufil/Commissie, reeds aangehaald, punt 24),
daar de ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering het
logische gevolg is van die vaststelling, nu aldus de vroegere toestand kan worden
hersteld (arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, reeds aangehaald, punt 66,
en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 47). Daarbij beschikt
de Commissie over een beoordelingsvrijheid, die noodzakelijk is voor de
tenuitvoerlegging van beschikkingen op grond van artikel 93, lid 2, van het Verdrag,
voor zover de vaststelling van die beschikkingen de uitoefening van een dergelijke
beoordelingsbevoegdheid impliceert (arrest van 14 februari 1990,
Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 15).
- 180.
- Onderzocht moet dus worden, of de Commissie bij de uitoefening van haar
beoordelingsvrijheid om de betrokken lidstaat te gelasten een met de
gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun terug te vorderen, de
gevolgen van die beschikking in de tijd kan beperken op grond dat volgens die
lidstaat de inhoud van een arrest van een nationale rechter bij de steunontvanger
een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun heeft doen ontstaan.
- 181.
- Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan, dat een lidstaat wiens instanties in
strijd met de regels van artikel 93 van het Verdrag steun hebben toegekend, zich
volgens vaste rechtspraak niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van
de steun kan beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige
maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de
Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Zou men een lidstaat die
mogelijkheid laten, dan zouden de artikelen 92 en 93 elk nuttig effect verliezen,
aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onrechtmatig gedrag
zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze
verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke uitwerking te ontnemen (zie
laatstelijk arrest Hof van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald,
punt 48).
- 182.
- Weliswaar valt niet uit te sluiten, dat de ontvanger van onwettig toegekende steun
zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de
rechtmatigheid van die steun konden wettigen, maar in een dergelijk geval
veronderstelt de erkenning van zijn gewettigd vertrouwen dat de steun met
inachtneming van de procedure van artikel 93 van het Verdrag is toegekend
(arresten Hof van 10 juni 1993, Commissie/Griekenland, C-183/91, Jurispr.
blz. I-3131, punt 18, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald,
punt 51).
- 183.
- Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat niet de betrokken lidstaat, maar wel de
steunontvanger in procedures voor de overheidsinstanties of de nationale rechter
het bestaan kan aanvoeren van uitzonderlijke omstandigheden die zijn gewettigd
vertrouwen hebben gewekt, ten einde zich te verzetten tegen de terugvordering van
onwettige steun (arrest Gerecht van 8 juni 1995, Siemens/Commissie, T-459/93,
Jurispr. blz. II-1675, punt 104).
- 184.
- Bijgevolg kon de Commissie haar besluit om de verplichting van de Franse
autoriteiten om de onwettige steun aan PMU terug te vorderen, in de tijd te
beperken, niet uitsluitend motiveren met een verwijzing naar het standpunt van die
autoriteiten in verband met het gestelde gewettigd vertrouwen van PMU.
- 185.
- Daaruit volgt, dat de bestreden beschikking, voor zover zij de verplichting van de
Franse autoriteiten om de steun terug te vorderen die voortvloeit uit de aan PMU
verleende vrijstelling van de bijdrage tot het bouwfonds, niet beperkt tot de periode
vanaf 1989, vanaf welk jaar de steun onverenigbaar is verklaard, maar vanaf de
inleiding van de procedure op 11 januari 1991, in strijd is met artikel 93, lid 2, van
het Verdrag, en dus nietig moet worden verklaard.
- 186.
- Met betrekking tot verzoeksters tweede grief, dat de Commissie heeft gedwaald ten
aanzien van het recht, door de bepaling van het juiste bedrag van de terug te
betalen steun aan de Franse regering over te laten, zij eraan herinnerd, dat volgens
de rechtspraak terzake, de verplichting voor een lidstaat tot opheffing van een met
de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steunmaatregel, het herstel
in de vroegere toestand beoogt. Dit doel is bereikt zodra de betrokken steun,
eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde aan de staat is
terugbetaald (zie arrest Hof van 4 april 1995, Commissie/Italië, C-350/93, Jurispr.
blz. I-699, punten 20 tot 22).
- 187.
- Noch de rechtspraak, noch enige bepaling van gemeenschapsrecht vereist evenwel,
dat de Commissie, wanneer zij de terugvordering van met de gemeenschappelijke
markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, ook het terug te betalen steunbedrag
bepaalt. In de rechtspraak ter zake wordt immers enkel verlangd, dat de
terugbetaling van de onwettige steun tot het herstel van de vroegere toestand leidt
en dat de terugbetaling gebeurt overeenkomstig de bepalingen van het nationalerecht, zonder dat de toepassing van het nationale recht de draagwijdte en de
doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht mag aantasten (arresten Hof van
21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82 tot 215/82, Jurispr. blz. 2633,
punten 18 tot 25, en 2 februari 1989, Commissie/Duitsland, 94/87, Jurispr. blz. 175,
punt 12; arrest Siemens/Commissie, reeds aangehaald, punt 82).
- 188.
- Daaraan zij toegevoegd, dat wanneer de berekening van het terug te vorderen
steunbedrag zoals in casu kan nopen tot de inaanmerkingneming van een stelsel
van belasting waarvan de grondslag, het tarief en de wijze van inning rechtstreeks
door de toepasselijke nationale wettelijke regeling worden vastgesteld, de
Commissie zich er toe kan beperken, in het algemeen vast te stellen, dat de
steunontvanger verplicht is de betrokken steun terug te betalen, en het aan de
nationale autoriteiten kan overlaten om het juiste bedrag van de terug te betalen
steun te bepalen (zie bij analogie arrest Air France/Commissie, reeds aangehaald,
punt 165).
- 189.
- Het Gerecht is van oordeel, dat het besluit van de Commissie om de bepaling van
het bedrag van de terug te betalen steun aan de Franse regering over te laten,
anders dan verzoekster stelt, geen onrechtmatige delegatie van bevoegdheid
inhoudt, maar te zien is in de ruimere context van de verplichting tot loyale
samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van
artikel 93 van het Verdrag (met betrekking tot de tenuitvoerlegging van artikel 93,
lid 1, dat voorziet in een voortdurend onderzoek van bestaande steunregelingen
door de Commissie, zie arresten Hof van 29 juni 1995, Spanje/Commissie, C-135/93,
Jurispr. blz. I-1651, punt 24, en 15 oktober 1996, IJssel-Vliet Combinatie, C-311/94,
Jurispr. blz. I-5023, punt 36; met betrekking tot de moeilijkheden die de lidstaten
ondervinden bij de uitvoering van een beschikking van de Commissie waarbij
terugvordering van steun wordt gelast, zie arresten Hof van 2 februari 1989,
Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 9, 20 september 1990,
Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 13 tot 16, en 10 juni 1993,
Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 19).
- 190.
- Aangaande verzoeksters argument, dat de betrokken steun niet geheel is
terugbetaald, zij eraan herinnerd, dat volgens de rechtspraak de wettigheid van een
beschikking betreffende steunmaatregelen moet worden beoordeeld aan de hand
van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop
zij haar beschikking gaf (arresten Hof van 15 maart 1994, Banco Exterior de
España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punten 12 en 13, en 26 september 1996,
Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 33). Verzoeksters argumenten slaan
evenwel niet op de wettigheid van de bestreden beschikking, maar op de wijze
waarop zij is uitgevoerd, en zijn dus in casu irrelevant.
- 191.
- Uit een en ander volgt, dat verzoeksters grief dat de bestreden beschikking
ongeldig is wegens dwaling ten aanzien van het recht, voor zover zij de bepaling
van het bedrag van de terug te betalen steun aan de Franse autoriteiten heeft
overgelaten, ongegrond is en dus moet worden afgewezen.
Schending van artikel 190 van het Verdrag
Samenvatting van de argumenten van partijen
- 192.
- Volgens verzoekster blijkt uit de overwegingen met betrekking tot de vorige
middelen, dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd, en dus nietig
moet worden verklaard.
- 193.
- Zij voegt daaraan toe, dat een beschikking moet worden onderzocht op grond van
de daarin vervatte motivering, en niet op grond van extra motieven die voor het
eerst tijdens de procedure voor de rechter worden aangevoerd. Het Gerecht mag
dus bij de uitoefening van zijn rechterlijk toezicht geen rekening houden met de
volgende motieven die de Commissie voor het eerst in haar verweerschrift heeft
aangevoerd: a) PMU wordt veel zwaarder belast dan andere activiteiten en andere
ondernemingen; b) in de context van een dergelijke zware en uitzonderlijke
belasting kan de Staat rechtmatig bijdragen tot de herstructurering van de
betrokken ondernemingen, ten einde zijn eigen inkomsten voor de toekomst te
waarborgen; c) de steun voor de automatisering van PMU moest vooral bijdragen
tot de verbetering van het paardenras, hetgeen een rechtmatige doelstelling is die
in het belang is van de Gemeenschap; d) het einddoel van de vrijstelling van de
maand uitstel van BTW-aftrek, was de verbetering van het paardenras; en e) de
beperking in de tijd van de verplichting tot terugbetaling van de steun die
voortvloeit uit de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage in het bouwfonds,
is gerechtvaardigd door het gewettigd vertrouwen dat bij PMU is ontstaan ingevolge
het arrest van de Franse Conseil d'Etat van 1962.
- 194.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat de bestreden beschikking ook nietig moet worden
verklaard wegens schending van artikel 190 van het Verdrag, nu de Commissie
daarin geen standpunt heeft bepaald over de in verzoeksters klacht bedoelde steun
die hierin bestaat dat PMU van elke vorm van inkomstenbelasting is vrijgesteld.
- 195.
- De Commissie meent, dat het hier niet om een autonoom middel gaat en verwijst
dienaangaande naar haar opmerkingen betreffende de grond van de zaak. Zij
preciseert evenwel, dat voor zover zij eerst bij de schriftelijke behandeling heeft
verwezen naar het doel van de aan PMU verleende herstructureringssteun,
namelijk het handhaven van staatsinkomsten (supra, punt 46), dit hiermee te
maken heeft, dat een dergelijke overweging inherent is aan elk besluit inzake
staatssteun. Bovendien wilde zij met deze vaststelling enkel antwoorden op het voor
het eerst in het verzoekschrift aangevoerde argument, dat de verlaging van de aan
de Staat toekomende inhoudingen op de weddenschappen in 1985 een maatregel
ad hoc was die specifiek was bedoeld om het herstelplan van PMU te financieren.
- 196.
- Aangaande de verwijzing in het verweerschrift naar het gewettigd vertrouwen van
PMU, stelt de Commissie, dat dit argument slechts een aanvulling vormt op de
motivering van de bestreden beschikking betreffende de onmogelijkheid voor de
Franse autoriteiten om de betrokken heffing in te houden wegens voormeld arrest
van de Conseil d'Etat van 1962.
Beoordeling door het Gerecht
- 197.
- Daar de grieven die verzoekster in het kader van dit middel ontleent aan schending
van artikel 190 van het Verdrag, reeds zijn onderzocht in het kader van de vorige
middelen, is het Gerecht van oordeel, dat zij in het kader van het onderhavige
middel niet behoeven te worden beantwoord.
- 198.
- Uit het voorgaande volgt, dat de bestreden beschikking nietig moet worden
verklaard, voor zover daarin is gesteld dat de aan PMU verleende voordelen die
het gevolg zijn van a) de aan PMU verleende faciliteiten om de betaling van
bepaalde inhoudingen op weddenschappen uit te stellen, b) de wijziging van de
verdeling van de inhoudingen in 1985 en 1986, c) de terbeschikkingstelling van niet-
opgevraagde winsten, en d) de per 1 januari 1989 verleende vrijstelling van de
maand uitstel van BTW-aftrek, geen steunmaatregelen van de Staat zijn in de zin
van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. De bestreden beschikking moet eveneens
nietig worden verklaard voor zover zij de verplichting van de Franse Staat om
terugbetaling te vorderen van de steun die het gevolg is van de aan PMU verleende
vrijstelling van de bijdrage in het bouwfonds, niet beperkt tot de periode vanaf
1989, maar vanaf 11 januari 1991.
De conclusie ertoe strekkende de Commissie te doen gelasten bepaalde maatregelen
te nemen
- 199.
- Verzoekster concludeert, dat het Gerecht de Commissie zou gelasten haar klacht
onverwijld opnieuw te onderzoeken en de maatregelen te nemen die krachtens
artikel 176 van het Verdrag noodzakelijk zijn.
- 200.
- Het Gerecht herinnert eraan, dat volgens vaste rechtspraak de
gemeenschapsrechter bij de uitoefening van de wettigheidstoetsing geen bevelen tot
de instellingen kan richten of zich in hun plaats kan stellen, maar dat de betrokken
administratie gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering
van een op een beroep tot nietigverklaring gewezen arrest. Deze conclusie van
verzoekster moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard (arrest Gerecht van
12 juni 1997, Tiercé Ladbroke/Commissie, T-504/93, Jurispr. blz. II-923, punt 45).
Kosten
- 201.
- Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Luidens
artikel 87, lid 3, kan het Gerecht de kosten evenwel over de partijen verdelen
indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
Nu het beroep ten dele is toegewezen en elke partij de verwijzing van de andere
partij in de kosten heeft gevorderd, moet worden beslist dat elke partij haar eigen
kosten zal dragen.
- 202.
- Overeenkomstig artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zal
interveniënte haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig beschikking 93/625/EEG van de Commissie van
22 september 1993 betreffende verschillende, door de Franse autoriteiten
toegekende steunmaatregelen ten behoeve van Pari Mutuel Urbain (PMU)
en de organisatoren van harddraverijen en paardenrennen, voor zover
daarin is gesteld, dat de aan PMU verleende voordelen die het gevolg zijn
van a) de wijziging van de verdeling van de inhoudingen in 1985 en 1986,
b) de aan PMU verleende faciliteiten om de betaling van bepaalde
inhoudingen op weddenschappen uit te stellen, c) de terbeschikkingstelling
van niet-opgevraagde winsten, en d) de per 1 januari 1989 verleende
vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek, geen steunmaatregelen
van de Staat zijn in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, en voor
zover zij de verplichting van de Franse Staat om terugbetaling te vorderen
van de steun die het gevolg is van de aan PMU verleende vrijstelling van de
bijdrage in het bouwfonds, niet doet ingaan in 1989, maar op 11 januari
1991.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verstaat dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
BellamyVesterdorf
Briët
Kalogeropoulos Potocki
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 januari 1998.
De griffier
De president
H. Jung
A. Kalogeropoulos