Causa T‑411/06

Sogelma – Societá generale lavori manutenzioni appalti Srl

contro

Agenzia europea per la ricostruzione (AER)

«Appalti pubblici di lavori — Bando di gara dell’Agenzia europea per la ricostruzione — Decisione di annullare il bando di gara e di pubblicarne uno nuovo — Ricorso di annullamento — Competenza del Tribunale — Necessità di previo reclamo amministrativo — Termine di ricorso — Mandato — Obbligo di motivazione — Domanda di risarcimento danni»

Massime della sentenza

1.      Diritto comunitario — Principi — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

2.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti che producono effetti giuridici vincolanti — Atti adottati dall’Agenzia europea per la ricostruzione in forza di una delega di competenze da parte della Commissione

(Art. 230 CE; regolamenti del Consiglio n. 2666/2000, art. 1, e n. 2667/2000, artt. 1, 2 e 3)

3.      Procedura — Ricevibilità dei ricorsi

(Regolamento del Consiglio n. 2667/2000, artt. 1, 2, 13, n. 2, e 13 bis, n. 3)

4.      Ricorso di annullamento — Termini — Dies a quo

(Art. 230, quinto comma, CE)

5.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti che producono effetti giuridici vincolanti

6.      Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Illiceità — Danno — Nesso causale

(Art. 288, secondo comma, CE)

7.      Procedura — Provvedimenti istruttori — Domanda di produzione di documenti

1.      La Comunità europea è una Comunità di diritto ed il Trattato ha istituito un sistema complesso di strumenti di ricorso e di procedure inteso ad affidare alla Corte il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni. Il sistema del Trattato consente di proporre un ricorso diretto contro tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni e miranti a produrre effetti giuridici. Se ne può dedurre un principio generale in forza del quale ogni atto adottato da un organismo comunitario destinato a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi deve essere suscettibile di controllo giurisdizionale.

Non può quindi ritenersi accettabile che atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi adottati da agenzie istituite sulla base del diritto derivato, quali l’Agenzia europea per la ricostruzione, sfuggano al controllo giurisdizionale.

(v. punti 36-37)

2.      L’annullamento di una gara di appalto costituisce un atto che, in linea di principio, è impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Si tratta, infatti, di un atto che arreca pregiudizio agli offerenti modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica, poiché comporta l’impossibilità per i medesimi di ottenere l’attribuzione dell’appalto per il quale avevano presentato un’offerta.

Nel contesto del regolamento n. 2667/2000, relativo all’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), come modificato, in base ai suoi artt. 1 e 2, la Commissione può, in particolare, delegare all’AER l’esecuzione dell’assistenza comunitaria di cui all’art. 1 del regolamento n. 2666/2000, relativo all’aiuto all’Albania, alla Bosnia Erzegovina, alla Croazia, alla Repubblica federale di Iugoslavia e all’ex Repubblica iugoslava di Macedonia, a favore della Serbia e Montenegro. Secondo l’art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 2667/2000, l’AER può essere incaricata dalla Commissione di compiere tutte le operazioni necessarie all’attuazione dei programmi per la ricostruzione della Serbia e del Montenegro, in particolare della preparazione delle gare d’appalto, della valutazione delle offerte e dell’aggiudicazione degli appalti.

Le decisioni che la Commissione avrebbe adottato non possono perdere la loro qualità di atto impugnabile per il solo fatto che la Commissione ha delegato talune competenze all’AER, pena la creazione di una lacuna giuridica. Ne consegue che le decisioni adottate dall’AER nel contesto delle procedure di aggiudicazione e destinate a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi costituiscono atti impugnabili dinanzi al giudice comunitario.

(v. punti 38-40, 43)

3.      In linea di principio, i ricorsi devono essere presentati contro l’autore dell’atto impugnato, vale a dire l’istituzione o l’organismo comunitario da cui proviene la decisione.

L’Agenzia europea per la ricostruzione (AER) è un organismo comunitario dotato di personalità giuridica e costituito con un regolamento con l’obiettivo di dare attuazione all’assistenza comunitaria a favore, segnatamente, della Serbia e del Montenegro. A tal fine, gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2667/2000, relativo all’AER, come modificato, autorizzano espressamente la Commissione a delegare all’AER l’esecuzione di tale assistenza e, in particolare, la preparazione delle gare d’appalto, la valutazione delle offerte e l’aggiudicazione degli appalti. L’AER è pertanto competente, dopo esserne stata incaricata dalla Commissione, ad attuare, essa stessa, i programmi di assistenza comunitaria.

Poiché è l’AER che ha adottato la decisione controversa di annullare un bando di gara, in forza delle competenze delegate dalla Commissione conformemente al regolamento n. 2667/2000, e poiché la Commissione non ha partecipato al processo di adozione della decisione, l’AER è l’autore dell’atto contestato. Di conseguenza, la ricorrente può convenirla a tal titolo dinanzi al Tribunale.

Inoltre, dall’art. 13, n. 2, e dall’art. 13 bis, n. 3, di detto regolamento risulta che spetta all’AER difendersi in giudizio nelle controversie relative alla sua responsabilità extracontrattuale e in quelle relative alle decisioni dalla stessa adottate in applicazione dell’art. 8 del regolamento n. 1049/2001. Ciò premesso, non può ritenersi che le altre decisioni adottate dall’AER non debbano parimenti essere difese in giudizio dalla stessa.

(v. punti 49-53)

4.      Se la data di notifica di una decisione non può essere determinata con certezza, il ricorrente beneficia del dubbio che ne consegue e il suo ricorso va ritenuto introdotto tempestivamente se, alla luce dei fatti, non appare del tutto escluso che la lettera di notifica della decisione sia pervenuta con un ritardo tale da far ritenere rispettato il termine di ricorso. Del pari, il beneficio del dubbio opera a favore del ricorrente qualora non si tratti della determinazione della data di notifica, ma della data in cui questi ha avuto conoscenza dell’atto. Spetta alla parte che fa valere la tardività di un ricorso fornire la prova della data alla quale si è verificato l’evento che fa decorrere il termine.

L’invio di un messaggio di posta elettronica non dà garanzia della sua effettiva ricezione da parte del destinatario. Un messaggio di posta elettronica, infatti, può non pervenire per ragioni tecniche. Anche se il mittente non ha ricevuto alcun messaggio di «mancato recapito», ciò non significa necessariamente che il messaggio di posta elettronica sia effettivamente pervenuto al suo destinatario. Inoltre, anche nell’ipotesi in cui un messaggio di posta elettronica perviene effettivamente al suo destinatario, è possibile che la ricezione non si verifichi alla data dell’invio. Se il mittente di un messaggio di posta elettronica che non riceve alcuna conferma della ricezione resta del tutto inerte, normalmente non è in grado di provare che il messaggio sia stato ricevuto e, eventualmente, in che data.

(v. punti 75-78)

5.      Costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi dei ricorrenti, modificando in modo grave e manifesto la loro situazione giuridica. In linea di principio, la decisione di organizzare una gara non arreca pregiudizio, poiché conferisce unicamente ai soggetti interessati la possibilità di partecipare alla procedura e di presentare un’offerta.

(v. punti 85‑86)

6.      La responsabilità extracontrattuale della Comunità ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE è subordinata alla coesistenza di un insieme di requisiti, vale a dire l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra tale comportamento e il danno lamentato.

Poiché queste tre condizioni della responsabilità devono essere cumulativamente soddisfatte, la mancanza di una di esse è sufficiente per respingere un ricorso per risarcimento danni.

A tale riguardo, con riferimento ad una decisione dell’Agenzia europea per la ricostruzione (AER) di annullamento di un bando di gara per un appalto di lavori, il solo fatto che sia trascorso un periodo di più di sei mesi tra l’invio dell’ultima domanda di chiarimenti agli offerenti e la comunicazione della decisione di annullare il bando di gara non può essere qualificato come comportamento illegittimo da parte dell’AER. Peraltro, non può sussistere alcun nesso di causalità tra il tempo impiegato dall’AER per adottare e comunicare la decisione di annullamento del bando di gara e le spese sostenute da un offerente per la preparazione della propria offerta.

(v. punti 146-147, 149-150)

7.      Per consentire al Tribunale di valutare se sia utile ai fini del corretto svolgimento del procedimento disporre la produzione di determinati documenti, la parte che ne fa domanda deve identificare i documenti sollecitati e fornire al Tribunale un minimo di elementi idonei ad accreditare la rilevanza di tali documenti ai fini del procedimento.

Una domanda volta alla produzione di tutti i documenti relativi a una procedura di aggiudicazione corrisponde ad una domanda di produzione del fascicolo interno. L’esame, da parte del giudice comunitario, del fascicolo interno di un organismo comunitario onde verificare se la decisione di quest’ultimo sia stata influenzata da considerazioni diverse da quelle esposte nella motivazione costituisce un provvedimento istruttorio di carattere eccezionale. Esso presuppone che le circostanze che hanno caratterizzato la decisione di cui è causa diano adito a seri dubbi in ordine ai motivi reali e, in particolare, a sospetti che tali motivi siano estranei alle finalità del diritto comunitario e quindi configurino uno sviamento di potere.

(v. punti 152, 157)