Asia T-510/17
Antonio Del Valle Ruiz ym.
vastaan
Euroopan komissio ja yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB)
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 1.6.2022
Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi (SRM) luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten – Kriisinratkaisumenettely, jota sovelletaan, kun laitos on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Kriisinratkaisuneuvoston antama Banco Popular Españolia koskeva kriisinratkaisumääräys – Oikeus tulla kuulluksi – Toimivallan siirto – Omistusoikeus – Perusteluvelvollisuus – Asetuksen (EU) N:o 806/2014 18 ja 20 artikla sekä 21 artiklan 1 kohta
1. Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Oikeus hyvään hallintoon – Oikeus tulla kuulluksi – Ulottuvuus – Kriisinratkaisutoimen kohteena olevan luottolaitoksen osakkeenomistajia ja velkojia ei ole kuultu kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä – Hyväksyttävyys
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 14 artiklan 2 kohta ja 18 artikla)
(ks. 121, 130, 147, 165, 174, 175, 422, 429, 437 kohta)
2. Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Toimivallan siirtäminen – Toimivallan, joka koskee yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) hyväksymän kriisinratkaisumääräyksen hyväksymistä, koskevan toimivallan antaminen komissiolle – Kriisinratkaisuneuvostolle ei ole annettu itsenäistä toimivaltaa
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 806/2014)
(ks. 218, 219 kohta)
3. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten – Kriisinratkaisumääräyksen hyväksyminen – Luottolaitoksen arvostukset kyseisen määräyksen hyväksymiseksi – Hyväksyttävyys
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 20 artikla)
(ks. 283, 302 kohta)
4. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten – Kriisinratkaisumääräyksen antaminen – Edellytykset – Luottolaitos on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Kyseisen laitoksen maksukyvyttömyys – Maksukyvyttömyydellä ei ole merkitystä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 18 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 4 kohdan c alakohta)
(ks. 333, 335 kohta)
5. Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Oikeus hyvään hallintoon – Jokaisen oikeus tutustua häntä koskevaan asiakirja-aineistoon – Ulottuvuus – Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB) ei ole toimittanut toista arvostusta kriisinratkaisumääräyksen hyväksymiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana – Hyväksyttävyys
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 90 artiklan 4 kohta)
(ks. 467 kohta)
6. Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Omistusoikeus – Ulottuvuus – Luottolaitos on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Kriisinratkaisumääräys, jossa määrätään kyseisen laitoksen pääomainstrumenttien alaskirjauksesta ja muuntamisesta – Hyväksyttävyys
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 806/2014)
(ks. 495, 502, 513, 522, 540 kohta)
Tiivistelmä
Banco Popularin kriisinratkaisumääräyksen ja/tai sen hyväksymisestä tehdyn komission päätöksen kumoamista koskevat kanteet hylätään kokonaisuudessaan
Kantaja Banco Popular Español, SA, (jäljempänä Banco Popular) oli Espanjaan sijoittautunut luottolaitos, joka oli Euroopan keskuspankin (EKP) suorassa vakavaraisuusvalvonnassa. Kriisinratkaisuneuvosto (SRB) teki 7.6.2017 päätöksen Banco Popularia koskevan kriisinratkaisumääräyksen (jäljempänä kriisinratkaisumääräys) antamisesta.(1) Euroopan komissio antoi samana päivänä päätöksen 2017/1246,(2) jolla se hyväksyi kriisinratkaisumääräyksen.
Ennen kriisinratkaisumääräyksen antamista toteutettiin Banco Popularin arvostus, joka sisälsi kaksi kriisinratkaisumääräyksen liitteenä olevaa kertomusta, jotka ovat 5.6.2017 päivätty kriisinratkaisuneuvoston laatima ensimmäinen arvostus (jäljempänä ensimmäinen arvostus) ja 6.6.2017 päivätty riippumattoman asiantuntijan laatima toinen arvostus (jäljempänä toinen arvostus). Tämän toisen arvostuksen tarkoituksena oli muun muassa arvioida Banco Popularin varojen ja velkojen arvo ja toimittaa tiedot siirrettävistä osakkeista ja muista omistusinstrumenteista sekä tiedot, joiden perusteella kriisinratkaisuneuvosto saattoi määrittää, mitkä olivat liiketoiminnan myyntiin sovellettavat kaupalliset ehdot. EKP teki 6.6.2017 kriisinratkaisuneuvostoa kuultuaan myös Banco Popularin kykenemättömyyttä tai todennäköistä kykenemättömyyttä jatkaa toimintaansa koskevan arvioinnin,(3) jossa se katsoi, että maksuvalmiusongelmiensa vuoksi Banco Popular ei todennäköisesti kykenisi lähitulevaisuudessa maksamaan velkojaan tai suorittamaan muita vastuitaan eräpäivään mennessä.(4) Banco Popularin hallintoneuvosto ilmoitti samana päivänä EKP:lle tulleensa siihen tulokseen, että laitos oli todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa.
Kriisinratkaisuneuvosto katsoi kriisinratkaisumääräyksessä, että Banco Popular täytti kriisinratkaisutoimen antamisen edellytykset(5) eli oli kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, ettei Banco Popularin kykenemättömyys jatkaa toimintaansa ollut estettävissä kohtuullisessa ajassa millään muulla toimenpiteellä ja että kriisinratkaisutoimi, jossa käytetään kriisinratkaisuvälineenä Banco Popularin liiketoiminnan myyntiä,(6) oli yleisen edun kannalta välttämätön. Kriisinratkaisuneuvosto käytti Banco Popularin pääomainstrumenttien alaskirjaus- ja muuntamisvaltuuksia(7) ja määräsi, että niistä johtuvat uudet osakkeet oli siirrettävä Banco Santanderille yhden euron hintaan.
Kanteet nimettiin niin sanotuiksi pilottitapauksiksi, jotka edustivat sellaisten luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, joilla oli Banco Popularin pääomainstrumentteja ennen kriisinratkaisua, nostamia noin sataa kannetta. Kanteissa vaadittiin kriisinratkaisumääräyksen ja/tai päätöksen 2017/1246 kumoamista sekä vahingonkorvauksia.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi laajennettuna kolmantena jaostona antamillaan viidellä tuomiolla kantajien kanteet kokonaisuudessaan. Nyt käsiteltävät asiat antavat ensimmäisen kerran unionin yleiselle tuomioistuimelle tilaisuuden lausua kriisinratkaisuneuvoston antaman kriisinratkaisumääräyksen lainmukaisuudesta.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin korostaa ensinnäkin, että kriisinratkaisuneuvoston antamasta kriisinratkaisumääräyksestä voidaan nostaa kanne, eikä vaadita, että kanne nostetaan myös komission päätöksestä, jolla kyseinen määräys on hyväksytty, joten tällaisella määräyksellä on komission hyväksynnän jälkeen oikeusvaikutuksia ja se on toimi, joka voi olla itsenäisen kumoamiskanteen kohteena.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo harjoittamansa valvonnan laajuudesta, että koska päätökset, jotka kriisinratkaisuneuvosto tekee kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä, perustuvat erittäin monitahoisiin taloudellisiin ja teknisiin arviointeihin, se harjoittaa rajoitettua valvontaa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että jopa kriisinratkaisuneuvoston nyt käsiteltävässä asiassa suorittamien kaltaisten monimutkaisten taloudellisten arviointien ollessa kyseessä unionin tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus, myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin tutkii kantajien väitteet Euroopan unionin perusoikeuskirjan valossa.
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että vaikka ei voidakaan sulkea pois sitä, että kriisinratkaisutoimen kohteena olevan yhteisön osakkeenomistajat ja velkojat voivat vedota oikeuteen tulla kuulluksi kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä, tämän oikeuden käyttämiselle voidaan asettaa rajoituksia. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tältä osin, että Banco Popularin kriisinratkaisumenettelyllä oli yleisen edun mukainen tavoite eli rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaaminen, millä voidaan perustella kuulluksi tulemista koskevan oikeuden rajoittaminen. Banco Popularin kriisinratkaisumenettelyssä sellaisen säännöksen puuttuminen, jossa säädettäisiin asianomaisen yhteisön osakkeenomistajien ja velkojien kuulemisesta, ja se, että kantajia ei kuulla, rajoittaa näin ollen kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta, mikä on oikeutettua ja tarpeen yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi ja suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi. Tällaiset kuulemiset olisivat nimittäin vaarantaneet tavoitteet, jotka koskevat rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamista ja yhteisön kriittisten tehtävien jatkuvuutta, sekä kriisinratkaisumenettelyn nopeutta ja tehokkuutta koskevat vaatimukset.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa omistusoikeudesta muun muassa, että Banco Popular oli kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa ja että ei ollut olemassa vaihtoehtoisia toimenpiteitä, joilla tämä tilanne olisi voitu estää. Näin ollen kriisinratkaisumääräykseen sisältyvällä päätöksellä Banco Popularin pääomainstrumenttien alaskirjauksesta ja muuntamisesta ei puututa kantajien omistusoikeuteen suhteettomasti tavalla, jota ei voitaisi hyväksyä ja jolla loukattaisiin kantajien omistusoikeuden keskeistä sisältöä, vaan sitä on pidettävä niiden omistusoikeuden osalta perusteltuna ja oikeasuhteisena rajoituksena.
Kolmanneksi oikeudesta tutustua asiakirja-aineistoon unionin yleinen tuomioistuin korostaa, että mainitun oikeuden loukkaamista ei merkitse se, ettei kriisinratkaisuneuvosto yhtäältä antanut tiedoksi toista arvostusta, eikä toisaalta se, etteivät kriisinratkaisuneuvosto ja komissio ole kriisinratkaisumääräyksen antamiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana toimittaneet asiakirjoja, joihin ne ovat nojautuneet. Tietyt kriisinratkaisuneuvoston hallussa olevat tiedot, jotka sisältyvät kriisinratkaisumääräykseen, toiseen arvostukseen sekä asiakirjoihin, joihin se on nojautunut, kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin ja ovat luottamuksellisia. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että kriisinratkaisumääräyksen antamisen jälkeen kantajilla ei ole oikeutta saada tiedoksi koko sitä asiakirja-aineistoa, johon kriisinratkaisuneuvosto on tukeutunut.
Neljänneksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää lainvastaisuusväitteeseen perustuvan kanneperusteen siltä osin kuin SRM-asetuksen merkitykselliset säännökset(8) ovat ristiriidassa toimivallan siirtoon liittyvien periaatteiden kanssa, ja se korostaa, että unionin toimielimen eli komission tai neuvoston on hyväksyttävä kriisinratkaisumääräys sen harkinnanvaraisten näkökohtien osalta, jotta kyseinen määräys voi tuottaa oikeusvaikutuksia. Unionin lainsäätäjä on siten uskonut toimielimelle oikeudellisen ja poliittisen vastuun unionin kriisinratkaisupolitiikan määrittämisestä välttäen näin ”vastuun tosiasiallisen siirtämisen”(9) ilman, että se on delegoinut kriisinratkaisuneuvostolle itsenäistä toimivaltaa.
Viidenneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensimmäisen ja toisen arvostuksen osalta, että kun otetaan huomioon tilanteen kiireellisyys, kriisinratkaisuneuvosto saattoi kriisinratkaisumääräyksen antaessaan tukeutua toiseen arvostukseen. Aikarajoitukset ja käytettävissä olevat tiedot huomioon ottaen tietty epävarmuus ja likiarvot kuuluvat nimittäin luonnostaan tilapäiseen arvostukseen, eivätkä arvostuksen suorittaneen asiantuntijan esittämät varaumat voi tarkoittaa, ettei toinen arvostus olisi ollut ”oikeudenmukainen, varovainen ja realistinen”.(10) Lisäksi se huomauttaa, että EKP:n tehtyä 6.6.2017 arvion Banco Popularin kykenemättömyydestä tai todennäköisestä kykenemättömyydestä jatkaa toimintaansa ensimmäinen arvostus, jonka tarkoituksena oli määrittää, oliko Banco Popular kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, jotta voitiin todeta, täyttyivätkö kriisinratkaisumenettelyn tai pääomainstrumenttien alaskirjauksen tai muuntamisen edellytykset, kävi nimittäin tarpeettomaksi.
Kuudenneksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo, etteivät kriisinratkaisuneuvosto ja komissio ole tehneet ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että SRM-asetuksen 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt kriisinratkaisutoimen antamisen edellytykset täyttyivät.
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että yhteisön maksukyvyttömyys ei ole edellytyksenä sille, että sen voidaan todeta olevan kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, eikä se näin ollen ole kriisinratkaisumääräyksen antamisen edellytys. Se, että yhteisö on taseensa perusteella vakavarainen, ei tarkoita sitä, että sillä olisi riittävästi likviditeettiä eli varoja käytettävissään velkojensa maksamiseen tai muiden vastuidensa suorittamiseen eräpäivään mennessä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että kriisinratkaisuneuvosto ja komissio eivät ole tehneet ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että Banco Popular oli kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa. Se huomauttaa lisäksi, että kriisinratkaisumääräys on hyväksytty pätevästi riippumatta niistä perusteista, joiden vuoksi Banco Popular on joutunut tilanteeseen, jossa se on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo, etteivät kantajat ole osoittaneet, että kriisinratkaisulle olisi ollut olemassa vaihtoehtoisia toimenpiteitä ja etteivät kriisinratkaisuneuvosto ja komissio ole tehneet ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, ettei voitu kohtuudella olettaa, että Banco Popularin kykenemättömyys jatkaa toimintaansa olisi ollut estettävissä kohtuullisessa ajassa yksityisen sektorin toimenpiteillä tai valvontatoimilla.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, etteivät kriisinratkaisuneuvosto ja komissio ole tehneet ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että kriisinratkaisutoimenpide oli tarpeellinen ja oikeasuhteinen yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin nähden.
Seitsemänneksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanneperusteen, jonka mukaan komissio ei tutkinut kriisinratkaisumääräystä ennen sen hyväksymistä, ja korosti, että komissio nimeää edustajan, jolla on oikeus osallistua kriisinratkaisuneuvoston johdon istunnon ja täysistunnon kokouksiin pysyvänä tarkkailijana ja että sen edustajalla on oikeus osallistua keskusteluihin ja tutustua kaikkiin asiakirjoihin. Koska komissio osallistui useisiin kokouksiin kriisinratkaisuneuvoston kanssa, se osallistui myös kriisinratkaisumääräyksen antamista edeltäviin eri vaiheisiin ja sai tietoonsa kyseisen määräyksen alustavat luonnokset ja osallistui niiden laatimiseen.
Kahdeksanneksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanneperusteen, joka koskee komissiolle kuuluvan perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Se korostaa, että kun komissio hyväksyy kriisinratkaisumääräyksen päätöksessä 2017/1246, se voi sen antamisen oikeuttamiseksi tyytyä perustelemaan, miksi se hyväksyy kriisinratkaisumääräyksen sisällön ja kriisinratkaisuneuvoston esittämät perustelut.
Yhdeksänneksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteet, jotka koskevat myyntimenettelyn sääntöjenvastaisuutta. Se vahvistaa muun muassa, että kriisinratkaisuneuvoston päätös pyytää kansallista kriisinratkaisuviranomaista ottamaan yhteyttä ainoastaan Banco Popularin yksityiseen myyntimenettelyyn osallistuneisiin laitoksiin oli lainmukainen. Tällä viranomaisella on oikeus ottaa yhteyttä yksittäisiin mahdollisiin ostajiin.(11)
Kymmenenneksi ja viimeiseksi unionin yleinen tuomioistuin sulkee käsiteltävässä asiassa pois sen, että kriisinratkaisuneuvosto ja komissio olisivat sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa. Se huomauttaa tässä yhteydessä, etteivät kantajat ole osoittaneet, että kriisinratkaisuneuvosto tai komissio olisi toiminut lainvastaisesti. Kriisinratkaisuneuvosto tai komissio ei nimittäin ole paljastanut Banco Popularin kriisinratkaisumenettelyn käynnistämistä koskevia luottamuksellisia tietoja, eikä niiden näin ollen ole voitu todeta loukanneen luottamuksellisuuden periaatetta tai salassapitovelvollisuutta.
Kantajat eivät myöskään ole osoittaneet syy-yhteyttä kriisinratkaisuneuvoston ja komission väitettyjen lainvastaisuuksien ja Banco Popularin maksuvalmiuskriisin ja näin ollen niiden ja väitetyn vahingon välillä.