GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2011 m. kovo 3 d.(1)
Byla C‑506/08 P
Švedijos Karalystė,
palaikoma
Danijos Karalystės,
Nyderlandų Karalystės ir
Suomijos Respublikos,
prieš
Europos Komisiją,
palaikomą
Vokietijos Federacinės Respublikos,
Prancūzijos Respublikos bei
Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais – Sprendimų priėmimo proceso apsaugos išimtis – Teismo proceso ir teisinių nuomonių apsaugos išimtis – Viršesnis viešasis atskleidimo interesas – Dokumentai, susiję su Komisijos sprendimais koncentracijos srityje – Airtours plc kapitalo įsigijimas iš First Choice“
I – Įvadas
1. Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio 2 dalyje ir 10 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad Europos Sąjungoje sprendimai priimami kuo atviriau. Taigi teisė susipažinti su dokumentais laiduojama SESV 15 straipsnio 3 dalyje (buvęs EB 255 straipsnis), Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje ir 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais(2).
2. Tačiau, ar reikalaujama iš Komisijos atkleisti vidaus diskusijas apie dėl Sprendimo Airtours patirto pralaimėjimo pasekmes Europos Sąjungos teismuose(3)? Ar toks skaidrumas nepakenktų sprendimų priėmimo procesui Komisijoje? Toks klausimas keliamas šiame apeliaciniame skunde dėl teismo sprendimo MyTravel prieš Komisiją(4).
3. Komisija, palaikoma Vokietijos, Prancūzijos bei Jungtinės Karalystės, pateisina tokių diskusijų konfidencialumą remdamasi vidaus svarstymų ir teisinių nuomonių apsauga. Kita vertus, Švedija kartu su Danija, Nyderlandais ir Suomija pageidauja leisti skaidrumo principo išimtį tik tais atvejais, kai įrodoma, kad konkrečiai gali nukentėti tokių interesų apsauga.
II – Teisinis pagrindas
4. Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 nustatomi EB 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Sąjungos institucijų dokumentais principai, sąlygos ir apribojimai.
5. Pagal šio reglamento 2 straipsnio 1 dalį:
„Bet kuris Sąjungos pilietis ir bet kuris fizinis ar juridinis asmuo, gyvenantis ar turintis registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamasis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų, susipažinti su institucijų dokumentais.“
6. Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalis:
„2. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
– <...>
– teismo proceso ir teisinės pagalbos [teisinių nuomonių],
– inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų,
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
3. Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu, dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, esanti svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalimi, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.“
7. Taip pat atkreiptinas dėmesys į koncentracijų kontrolės procedūras reglamentuojančias taisykles. 2004 m. sausio 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 139/2004 dėl koncentracijų tarp įmonių kontrolės(5) 18 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta teisė susipažinti su medžiaga:
„Priimdama sprendimą Komisija remiasi tik tais prieštaravimais, dėl kurių šalims buvo suteikta galimybė pateikti paaiškinimus. Procedūros metu pilnai garantuojama šalių teisė į gynybą. Bent jau tiesiogiai su procesu susijusioms šalims garantuojama galimybė susipažinti su proceso medžiaga, atsižvelgiant į teisėtus įmonių verslo paslapčių apsaugos interesus.“
8. Tačiau 2004 m. balandžio 7 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 802/2004, įgyvendinančio Tarybos reglamentą (EB) Nr. 139/2004 dėl koncentracijų tarp įmonių kontrolės(6), 17 straipsnio 3 dalis neapima teisės susipažinti su Komisijos vidaus dokumentais:
„Teisė susipažinti su medžiaga neapima susipažinimo su konfidencialia informacija ar su Komisijos arba valstybių narių kompetentingų institucijų vidaus dokumentais. Teisė susipažinti su medžiaga neapima ir susipažinimo su Komisijos bei valstybių narių kompetentingų institucijų arba valstybių narių tarpusavio susirašinėjimu.“
9. Airtours prieš First Choice byloje taikytos ankstesnio 1998 m. kovo 1 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 447/98 dėl pranešimų, laiko terminų ir bylų nagrinėjimo, numatyto Tarybos reglamente (EEB) Nr. 4064/89(7), 17 straipsnio 1 dalies nuostatos formuluotė buvo panaši:
„Neperduodama ir neleidžiama susipažinti su informacija ir dokumentais, jei juose yra kurio nors asmens arba įmonės, įskaitant pranešančiąsias šalis, kitas susijusias šalis arba trečiąsias šalis, komercinių paslapčių arba kitokios konfidencialios informacijos, kurią, Komisijos nuomone, nėra būtina atskleisti nagrinėjant bylą, arba jei jie susiję su institucijų vidaus dokumentais.“
III – Faktinės bylos aplinkybės
10. Toliau pateiktos aplinkybės paaiškėja iš Pirmosios instancijos teismo (dabar – Bendrojo Teismo) sprendimo.
11. Pirmosios instancijos teismas 2002 m. birželio 6 d. sprendimu byloje Airtours prieš Komisiją(8) panaikino Komisijos, veikiančios kaip koncentracijų kontrolės tarnyba, priimtą sprendimą uždrausti kelionių operatoriui Airtours plc, dabar MyTravel Group plc (toliau – MyTravel), perimti konkuruojančią įmonę First Choice.
12. Priėmus Sprendimą Airtours, Komisija iš Konkurencijos generalinio direktorato (toliau – GD „Konkurencija“) ir Teisės tarnybos pareigūnų sudarė darbo grupę, kad ištirtų, ar dėl šio sprendimo reikėtų pateikti apeliacinį skundą, ir įvertintų jo pasekmes koncentracijų kontrolei taikomoms procedūroms arba kitoms sritims. Už konkurencijos sritį atsakingam Komisijos nariui darbo grupės parengta ataskaita buvo pateikta 2002 m. liepos 25 d., t. y. prieš termino apeliaciniam skundui pateikti pabaigą. Apeliacinis skundas nebuvo pateiktas.
13. 2003 m. birželio 18 d. MyTravel nesėkmingai pareiškė ieškinį dėl žalos, kurią ji patyrė dėl Komisijos koncentracijos sandorio tarp Airtours ir First Choice administravimo ir įvertinimo, atlyginimo(9).
14. 2005 m. gegužės 23 d. laišku, kai ieškinys buvo vis dar nagrinėjamas, ieškovė kreipėsi į Komisiją dėl galimybės susipažinti su keliais dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001. Buvo prašoma leisti susipažinti su darbo grupės ataskaita (toliau – ataskaita), dokumentais, susijusiais su šios ataskaitos rengimu (toliau – darbo dokumentai), ir bylos Airtours prieš First Choice segtuve esančiais dokumentais, kuriais remiamasi ataskaitoje arba kurie joje minimi (toliau – kiti vidaus dokumentai).
15. 2005 m. rugsėjo 5 d. raštu (D(2005) 8461) (toliau – pirmasis sprendimas) Komisija priėmė sprendimą dėl ataskaitos bei darbo dokumentų, o 2005 m. spalio 12 d. raštu (D(2005) 9763) – dėl kitų vidaus dokumentų.
16. Pirmajame sprendime Komisija rėmėsi, inter alia, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, grįsdama savo atsisakymą leisti susipažinti su ataskaita ir su kai kuriais darbo dokumentais (I.3 ir II punktai ir priedas „Darbo dokumentų sąrašas“). Ji nurodė, kad ataskaita yra vidaus dokumentas, atspindintis jos tarnybų galimybės pateikti apeliacinį skundą dėl sprendimo Airtours ir iš naujo ištirti koncentracijų tyrimų procedūras vertinimą. Komisijos nuomone, ataskaitos atskleidimas visuomenei rimtai pakenktų jos sprendimų priėmimo procesui, nes kiltų pavojus šių dokumentų autorių nuomonių laisvei, mat juos sudarydami jie turėjo atsižvelgti į galimybę, kad jų vertinimai bus atskleisti visuomenei, net jei sprendimas buvo priimtas atsižvelgus į šiuos vertinimus.
17. Antrame sprendime Komisija, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa ir 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka, atsisako leisti susipažinti su šiais dokumentais:
– projektais, susijusiais su sprendimu pagal Reglamento Nr. 4064/89 6 straipsnio 1 dalies c punktą, pranešimu apie kaltinimus ir galutiniu sprendimu byloje Airtours prieš First Choice (toliau – tekstų projektai) (antrojo sprendimo II.6 punktas ir pirmo priedo 6 poskyryje nurodyti dokumentai), nes jie yra vidaus parengiamieji dokumentai, kurių atskleidimas visuomenei rimtai pakenktų sprendimų dėl koncentracijų kontrolės priėmimo procesui,
– už konkurencijos reikalus atsakingam Komisijos nariui adresuotais GD „Konkurencija“ generalinio direktoriaus raštais (toliau – raštai Komisijos nariui) (antrojo sprendimo II.1 punktas ir šio sprendimo pirmame priede nurodyti 1.1–1.8 dokumentai), nes juose pateikiamos nuomonės, skirtos vidaus reikmėms, kad būtų parengtas Komisijos sprendimas, o jų atskleidimas visuomenei sumažintų GD „Konkurencija“ galimybę išreikšti savo nuomonę bei Komisijos narių galimybę priimti motyvuotą sprendimą. Komisija nurodo, kad ši analizė nepaneigiama tuo, kad Komisijos sprendimas jau priimtas, nes šių dokumentų atskleidimas visuomenei dar gali paveikti jos sprendimų panašiais klausimais priėmimo procesą (pavyzdžiui, atsisakymas pateikti pranešimą apie kaltinimus byloje EMI prieš Time Warner leido jai išvengti išorinio spaudimo, kai ji turėjo susipažinti su byla BMG prieš Sony, susijusia su panašiu sektoriumi),
– GD „Konkurencija“ kitoms Komisijos tarnyboms, įskaitant ir Teisės tarnybą, skirtais raštais, kuriais klausiama adresatų nuomonės apie tekstų projektus ir ji pateikiama (toliau – raštai kitoms tarnyboms). Komisija šiuo atžvilgiu darė skirtumą tarp šių raštų, skirtų Teisės tarnybai (dokumentai, nurodyti 2.1–2.5), kopijų ir kitų jos tarnyboms skirtų kopijų (dokumentai, nurodyti 4.1–4.5). Dėl Teisės tarnybai skirtų kopijų Komisija nurodė, kad šie dokumentai glaudžiai susiję su vėliau priimtomis teisinėmis nuomonėmis ir kad jų atskleidimas reikštų svarbiausių šių nuomonių dalių atskleidimą, t. y. būtų rimtai pakenkta jos sprendimų priėmimo procesui (antrojo sprendimo II.2 punktas). Kalbėdama apie kitoms Komisijos tarnyboms skirtas kopijas, Komisija nurodė, kad šie dokumentai buvo parengti per vidines konsultacijas ir kad iš jų matyti kolektyvus sprendimų priėmimo proceso pobūdis. Komisija pabrėžė, kad todėl reikia apsaugoti sprendimų priėmimo procesą nuo bet kokio rimto pažeidimo, galinčio atsirasti atskleidus tokią informaciją visuomenei (antrojo sprendimo II.4 punktas),
– kitų Komisijos tarnybų raštais, kuriuose atsakoma į penkis anksčiau minėtus GD „Konkurencija“ raštus, kuriuose pateikiama šių tarnybų dokumentų projektų analizė (toliau – kitų tarnybų, išskyrus Teisės tarnybą, atsakomieji raštai) (dokumentai, nurodyti 5.1–5.10). Komisija nurodė, kad šie raštai buvo parengti konsultuojantis tarnyboms ir tarnybose pagal joms būdingą sprendimų priėmimo procesą. Ji pabrėžė, kad šių tarnybų galimybė išreikšti savo nuomonę yra būtina nagrinėjant koncentracijų kontrolę ir kad ši galimybė būtų sumažinta, jei, rengdamos tokio pobūdžio raštus, atitinkamos tarnybos turėtų atsižvelgti į galimybę, jog jų nuomonės gali būti atskleistos visuomenei net ir bylą pabaigus (antrojo sprendimo II.5 punktas).
18. Antrajame sprendime Komisija taip pat rėmėsi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka, kiek tai susiję su penkiais Teisės tarnybos raštais, kuriuose atsakoma į penkis anksčiau minėtus GD „Konkurencija“ raštus (toliau – Teisės tarnybos atsakomieji raštai) (II.3 punktas ir dokumentai, nurodyti 3.1–3.5). Komisija atsisakė leisti susipažinti su šiais dokumentais, nes juose pateikiama Teisės tarnybos atlikta tekstų projektų analizė. Komisija tvirtino, kad teisinės nuomonės atskleidimas galėtų lemti sprendimų koncentracijų kontrolės srityje teisėtumo neapibrėžtumą, o tai padarytų neigiamą įtaką Bendrijos teisinės sistemos stabilumui ir Komisijos tinkamam funkcionavimui(10). Ji pabrėžia, kad kiekvienas atsakymas Teisės tarnybai buvo atskirai ištirtas, o tai, kad negalėjo būti suteikta jokia dalinė galimybė susipažinti, nereiškia, kad teisinės nuomonės apsauga buvo panaudota kaip bendra išimtis.
19. Be to, antrajame sprendime Komisija nurodė ypatingą kai kurių vidaus dokumentų, su kuriais visiškai arba iš dalies nebuvo leista susipažinti, pobūdį. Kalbama apie auditoriaus patarėjo ataskaitą, susijusią su byla Airtours prieš First Choice, GD „Konkurencija“ raštą, skirtą konsultaciniam komitetui, ir raštą iš bylos medžiagos, susijusios su First Choice vietos apžiūra.
20. Galiausiai Komisija nurodė, kad minėtos atskleidimo išimtys yra taikytinos, nebent atskleisti būtų reikalaujama dėl viršesnio viešojo intereso. Ji pabrėžė, kad nagrinėjamoje byloje MyTravel nepateikė jokio įrodymo, galinčio pagrįsti viršesnį viešąjį interesą. Komisijos nuomone, vienas iš svarbiausių interesų šioje byloje yra tas, kad ji siekia apsaugoti savo sprendimų priėmimo panašiose bylose procesą bei teisines nuomones.
21. MyTravel pareiškė ieškinį dėl šių sprendimų. Skundžiamu sprendimu Pirmosios instancijos teismas patenkino ieškinį dėl vieno dokumento (rezoliucinės dalies 1 punktas), tačiau dėl likusių dokumentų ieškinį atmetė (rezoliucinės dalies 2 punktas). Jo nuomone, Komisija galėjo pasinaudoti vidaus diskusijų ir teisinių nuomonių apsauga.
22. Švedijos Karalystė šiuo apeliaciniu skundu ginčija Pirmosios instancijos teismo sprendimą. Valstybė narė Teisingumo Teismo prašo:
1. Panaikinti 2008 m. rugsėjo 9 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T‑403/05 2 rezoliucinę dalį.
2. Pagal MyTravel Pirmosios instancijos teismui pateiktus reikalavimus panaikinti 2005 m. rugsėjo 5 d. Komisijos sprendimą (D(2005) 8461) tiek, kiek juo atsisakoma leisti susipažinti su ataskaita ir kitais Komisijos darbo dokumentais.
3. Pagal MyTravel Pirmosios instancijos teismui pateiktus reikalavimus panaikinti 2005 m. spalio 12 d. Komisijos sprendimą (D(2005) 9763) tiek, kiek juo atsisakoma leisti susipažinti su kitais Komisijos vidaus dokumentais.
4. Įpareigoti Komisiją padengti Švedijos Karalystės patirtas bylinėjimosi išlaidas, susijusias su procesu Teisingumo Teisme.
23. Komisija Teisingumo Teismo prašo:
1. Atmesti apeliacinį skundą.
2. Įpareigoti apeliantę padengti bylinėjimosi išlaidas.
24. 2009 m. birželio 2 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Danijos Karalystei, Nyderlandų Karalystei, Suomijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Švedijos Karalystės reikalavimų, o atitinkamai Vokietijos Federalinei Respublikai, Prancūzijos Respublikai ir Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei – palaikyti Komisijos reikalavimų.
25. Šie proceso dalyviai pateikė rašytines pastabas ir, išskyrus Nyderlandus, Vokietiją ir Jungtinę Karalystę, dalyvavo 2010 m. spalio 7 d. posėdyje.
IV – Vertinimas
26. Teismų praktikos pagrindiniai galimybės susipažinti su dokumentais principai gali būti apibendrinti taip, kaip nurodoma toliau.
27. Reglamentas Nr. 1049/2001, kaip matyti iš jo 1 konstatuojamosios dalies, priimtas įgyvendinant ES 1 straipsnio antroje pastraipoje nurodytą siekį pažymėti naują etapą dar glaudesnės sąjungos tarp Europos tautų kūrimo procese, kur visi sprendimai yra priimami kuo atviriau bei kuo arčiau piliečių. Kaip nurodyta šio reglamento 2 konstatuojamojoje dalyje, visuomenės teisė susipažinti su institucijų dokumentais susijusi su šių institucijų demokratiškumu. Todėl, kaip nurodyta jo 4 konstatuojamojoje dalyje ir 1 straipsnyje, Reglamento Nr. 1049/2001 tikslas užtikrinti visuomenei kuo platesnę teisę susipažinti su institucijų dokumentais(11). Dabar ši teisė yra pripažinta piliečio teisė ES pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje.
28. Vis dėlto šiai teisei taikomi apribojimai dėl viešojo ar privataus intereso. Konkrečiai atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1049/2001 11 konstatuojamąją dalį, jo 4 straipsnyje numatyta, kad institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, kuriuos atskleidus nukentėtų kuris nors iš šiuo straipsniu saugomų interesų. Taigi, jeigu institucija atsisako suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, dėl kurio buvo į ją kreiptasi, iš esmės, ji privalo paaiškinti, kaip susipažinimas su šiuo dokumentu galėtų konkrečiai ir realiai pažeisti interesą, saugomą 4 straipsnio išimtimi, kuria remiasi(12).
29. Žinoma, kadangi šios išimtys nukrypsta nuo principo suteikti kuo didesnes galimybes visuomenei susipažinti su institucijų dokumentais, jos turi būti aiškinamos ir taikomos griežtai. Neatsižvelgiant į tai, institucijai iš principo leidžiama šiuo klausimu remtis bendromis prezumpcijomis, taikomomis kai kurioms dokumentų kategorijoms, nes panašūs bendrieji pagrindai gali būti taikomi prašymams leisti susipažinti su tokio paties pobūdžio dokumentais(13).
30. Pirmosios instancijos teismas pripažino šiuos principus skundžiamame sprendime ir jie neginčijami šioje byloje.
31. Švedija savo apeliacinį skundą grindžia keturiais pagrindais: Pirmosios instancijos teismas padarė teisės klaidą taikydamas išimtis, susijusias atitinkamai su vidaus diskusijų (žr. A dalį) ir teisinių nuomonių (žr. B dalį) apsauga. Tyrimas, ar egzistuoja viršesnis viešasis interesas atskleisti dokumentus, taip pat buvo nepakankamas (žr. C dalį). Galiausiai, nebuvo pakankamai išnagrinėta, ar Komisija leido tinkamai susipažinti su tam tikromis dokumentų dalimis (žr. D dalį). Kita vertus, nėra poreikio svarstyti tyrimų, kuriais Komisija taip pat grindžia savo sprendimus, apsaugos.
A – Dėl vidaus svarstymų apsaugos
32. Pirmasis teisinis pagrindas susijęs su vidaus svarstymų apsauga pasibaigus atitinkamam procesui.
33. Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą leidžiama atsisakyti suteikti leidimą susipažinti su dokumentais, kurie susiję su klausimu, dėl kurio institucija nėra priėmusi sprendimo. Toliau, šios nuostatos antroje pastraipoje, numatyta, kad galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė – svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalis, – nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleisti būtų reikalaujama dėl viršesnio viešojo intereso.
34. Aišku, kad nagrinėjami dokumentai yra vidaus reikmėms skirtos nuomonės, kurios yra svarstymų ir preliminarių konsultacijų Komisijos viduje dalis.
35. Pirmosios instancijos teismas iš esmės pripažino, kad egzistuoja dvi Komisijos nurodytos grėsmės, kurios gali rimtai pakenkti sprendimų priėmimo procesui: vidinė cenzūra ir perėjimas prie neformalių diskusijų. Toliau jos apibūdinamos konkrečiau.
36. Pirmajame sprendime Komisija laikėsi nuomonės, kad ataskaitos atskleidimas visuomenei rimtai pakenktų jos sprendimų priėmimo procesui, nes kiltų pavojus šių dokumentų autorių nuomonių laisvei, mat juos sudarydami jie turėjo atsižvelgti į galimybę, kad jų vertinimai bus atskleisti visuomenei, net jei sprendimas buvo priimtas atsižvelgus į šiuos vertinimus. Kiti su šiuo sprendimu susiję dokumentai buvo naudojami rengiant ataskaitą, todėl jiems taikoma dar platesnė apsauga.
37. Antrajame sprendime Komisija tvirtino, kad dokumentų atskleidimas visuomenei, inter alia, rimtai pakenktų GD „Konkurencija” galimybei išreikšti savo nuomonę ir Komisijos narių galėjimui priimti motyvuotą sprendimą.
38. Pirmosios instancijos teismo nuomone, tokia pozicija pateisinama. Skundžiamo sprendimo 48 punkte aiškinama, kad darbo grupės įgaliojimai apėmė analizę, svarstymus ir kritiką. Kaip jis konstatavo sprendimo 49 punkte, tai buvo ne teisės aktų rengimo užduotys, o visiškai administracinės funkcijos. Dokumentų atskleidimas leistų palyginti Komisijos priemones su darbo grupės rekomendacijomis (51 punktas). Tačiau Komisija yra laisva atsiriboti nuo savo tarnybų rekomendacijų (53 punktas). Jeigu būtų įmanoma atskleisti šiuos dokumentus, ateityje jos pareigūnai galėtų nepateikti jokios pozicijos, galinčios sukelti pavojų asmenų, kuriems skirta minėta ataskaita, sprendimų priėmimo laisvei. Svarstymų kokybei taip pat kiltų grėsmė (52 punktas). Be to, atrodo logiška ir įmanoma, kad už konkurencijos reikalus atsakingas Komisijos narys gali nuspręsti neprašyti bendradarbių raštu išreikšti nuomonės, galbūt net kritikos. Tačiau vien žodinės ir neformalios diskusijos, kurioms nereikėtų parengti „dokumento“, kaip suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 3 straipsnio a punktą, labai pakenktų Komisijos vidaus sprendimų priėmimo proceso veiksmingumui, ypač tose srityse, kuriose ji turi atlikti sudėtingą teisinį, faktinį ir ekonominį vertinimą ir išnagrinėti ypač daug dokumentų (54 punktas).
39. Pirmosios instancijos teismas aprašo galimas byloje nagrinėjamų dokumentų atskleidimo pasekmes, tačiau Švedija pagrįstai teigia, kad šios prezumpcijos yra itin bendro pobūdžio. Kaip Pirmosios instancijos teismas yra pripažinęs savo naujausioje praktikoje(14), jos nepateisina skundžiamo sprendimo ir ginčijamo Komisijos sprendimo. Iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies nuostatų matyti, kas gali rimtai pakenkti sprendimų priėmimo procesui.
1. Dėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies
40. Iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies formuluotės aišku, kad jame numatytos dvi teisės susipažinti su dokumentais išimtys turi būti taikomos ypač siaurai. Pats faktas, kad dokumentų atskleidimas pakenkė institucijų sprendimų priėmimo procesui, nėra pakankamas; žala turi būti rimta.
41. Taigi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintos išimtys skiriasi nuo išimčių, numatytų pirmose jo dalyse, pagal kurias bet kokia žala yra pakankama, nors ji ir nėra „rimta“. Tokios išimtys turi būti aiškinamos siaurai(15). Todėl siauro aiškinimo principas įgyja dar svaresnę reikšmę, taikant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalį.
42. Šią išvadą patvirtina Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies rengimo istorija.
43. Komisija siūlė į Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo sritį neįtraukti vidaus naudojimo tekstų, pavyzdžiui, diskusijų dokumentų, tarnybų nuomonių ir neoficialių laiškų(16). Taip siekta institucijoms suteikti būtino „laiko apmąstyti“(17). Jei toks pasiūlymas būtų buvęs priimtas, atsisakymas suteikti galimybę susipažinti su byloje nagrinėjamais dokumentais būtų visiškai pagrįstas.
44. Tačiau teisės aktų leidėjui nesutikus neįtraukti šių dokumentų į Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo sritį, iš esmės jie atskleidžiami taip pat kaip ir kiti dokumentai(18). Be to, palyginti su kitomis išimtimis, galimybė susipažinti su šiais dokumentais suteikiama palankesniais pagrindais, nes išimtis, susijusi su vidaus svarstymų apsauga, reglamentuojama griežčiau. Taigi, teisės aktų leidėjo valia apsaugoti „laiką apmąstyti“ buvo ne tokia stipri kaip noras apsaugoti kitus interesus.
45. Be to, mažai tikėtina, kad sprendimų priėmimo proceso apsauga bus padidinta ateityje. Šiuo metu vykstant procedūrai dėl Reglamento Nr. 1049/2001 pakeitimo, Komisija pasiūlė tik redakcinio pobūdžio 4 straipsnio 3 dalies pataisas,(19), o Parlamento pranešėjas tvirtai remia dar palankesnę atskleidimo tvarką vykstant sprendimų priėmimo procesui(20).
2. Rimta žala sprendimų priėmimo procesams
46. Tačiau, atsižvelgiant į šiuos pagrindus, kaip turi būti aiškinama rimta žala sprendimų priėmimo procesams? Ar pakanka imtis didesnio atsargumo, susijusio su vidaus svarstymais, ar reikėtų teikti prioritetą neformalioms procedūroms su mažai rašytinių dokumentų?
47. Atsakant į šį klausimą, svarbiausias argumentas yra Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamoji dalis. Joje teigiama, kad skaidrumas, be kita ko, garantuoja didesnį administracijos teisėtumą, veiksmingumą ir atsakomybę piliečių atžvilgiu demokratinėje sistemoje.
48. Taigi teisės aktų leidėjas siekia, kad Sąjungos piliečiai suprastų, kaip institucijos priima savo sprendimus ir kokiais motyvais vadovaujasi. Vienas iš Reglamento Nr. 1049/2001 tikslų suteikti piliečiams informaciją apie nagrinėjamos institucijos viduje svarstytas ir vėliau atmestas pozicijas. Tad jie gali susidaryti nuomonę apie institucijų veiklos kokybę, ypač apie sprendimų priėmimų procesą, viešai diskutuoti apie jų veiklą ir tuo galbūt remtis balsuodami demokratiniuose rinkimuose.
49. Komisijos ir Pirmosios instancijos teismo išreikšti nuogąstavimai atskleidžia galimas strategijas siekiant išvengti tokios atsakomybės. Užuot informavus piliečius apie institucijų veiklą, gali būti siekiama užtikrinti, kad ši informacija netaptų žinoma ar bent jau nebūtų užfiksuota.
50. Neabejotinai kyla rizika, kad institucijos ar konkretūs pareigūnai gali naudotis tokiomis strategijomis. Tačiau Europos Sąjungos teisės nuostatų aiškinimas neturi būti grindžiamas baime, kad institucijos gali apeiti šias nuostatas. Jeigu tokie įtarimai pasitvirtintų, turėtų būti imtasi priemonių užkirsti keliui taip apeiti nuostatas.
51. Be to, be vidinės cenzūros ir perėjimo prie neformalių svarstymų rizikos, skaidrumas taip pat skatina sprendimus rengti ypač kruopščiai ir išsamiai, kad būtų išvengta vėlesnės kritikos.
52. Nors galima numanyti, kad ateityje svarstymai taps atsargesni, tačiau galimybė juos vėliau atskleisti taip pat gali paskatinti išreikšti ypač atviras ar kritiškas nuomones. Ignoruoti darbuotojų ar kitų tarnybų tinkamai pagrįstą poziciją sprendimų priėmimo procese tampa daug sudėtingiau, jei ji paviešinama.
53. Taip pat ne visada pageidautina pereiti prie neformalių svarstymų. Visų pirma, turi būti atkreipiamas dėmesys į administracinės veiklos kokybę, kuri, kaip teisingai pažymi Pirmosios instancijos teismas, gali nukentėti, jei diskusijos nebebūtų užrašomos. Tačiau visi proceso dalyviai suinteresuoti priimti aukštos kokybės sprendimus, nes priešingu atveju atsirastų dar daugiau priežasčių kritikai.
54. Vis dėlto, nesvarstant individualaus sprendimo kokybės klausimo, jei nėra dokumentų, su kuriais būtų galimybė susipažinti pateikus prašymą, gali susidaryti įspūdis, kad bandoma kažką nuslėpti arba kad buvo nepakankamai pasiruošta priimti sprendimą(21). Jeigu dokumentuose neatsispindi diskusija dėl skirtingų nuomonių, gali būti abejojama patarėjų kompetencija. Todėl, siekiant išvengti kritikos ir pagrįsti sprendimus, skaidrumas gali padėti užtikrinti, kad svarstymai vyktų oficialiai, būtų pagrįsti dokumentais ir juos būtų galima patikrinti.
55. Be to, minėti prieštaringi interesai rodo, kad vidinės cenzūros ir perėjimo prie neformalių svarstymų rizika yra tik hipotetinė ir dėl jos negalima pagrįstai numatyti rimtos žalos svarstymų procesams. Išimtis negali būti pateisinta tik hipotetine žala(22).
56. Šioje byloje taip pat svarbu įrodyti, kad egzistuoja ypatinga, t. y. neįprasta, grėsmė skaidrumui. Pavyzdžiui, tokia grėsmė gali kilti dėl to, kad byla yra itin prieštaringa, todėl procese dalyvaujančios institucijos darbuotojai pagrįstai baiminasi dėl galinčių atsirasti konkrečių neigiamų padarinių, jeigu jų nuomonės bus paviešintos.
57. Todėl turi būti ištirta, ar Komisija šioje byloje rėmėsi tokiomis aplinkybėmis. Tam būtina skirti, viena vertus, tik su Airtours prieš First Choice byla (žr. 3 dalį) susijusius dokumentus ar jų dalis ir, kita vertus, nuomones apie Sprendimo Airtours įtaką procesams koncentracijų kontrolės ar kitose srityse (žr. 4 dalį).
3. Airtours prieš First Choice bylos dokumentai
58. Airtours prieš First Choice bylos dokumentai yra Komisijos sprendimo Airtours prieš First Choice parengiamieji dokumentai, įskaitant auditoriaus patarėjo ataskaitą(23), raštą, skirtą konsultaciniam komitetui(24), ir po Sprendimo Airtours priimti dokumentai rengiantis priimti sprendimą dėl tolesnių veiksmų šioje byloje. Komisija priėmė du sprendimus neleisti atskleisti šių dokumentų.
59. Pirmosios instancijos teismo išvada, kad sprendimų priėmimo procesui rimtai pakenkta, visų pirma, paremta nuomone, kad byla susijusi su administracine veikla koncentracijų kontrolės srityje (žr. a punktą), ir, antra, pasekmėmis kitoms koncentracijų kontrolės procedūroms (žr. b punktą).
a) Dėl administracinės veiklos skaidrumo koncentracijų kontrolės srityje
60. Skundžiamo sprendimo 49 punkte Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad dokumentai susiję su Komisijos administracine veikla. Nagrinėjant apeliacinį skundą tai pažymėjo Komisija ir Vokietija.
61. Remiantis naujausia Teisingumo Teismo praktika, dėl administracinių veiksmų nėra reikalaujama tokių plačių galimybių susipažinti su dokumentais kaip dėl ES institucijų teisėkūros(25). Kadangi teisės aktai galioja bendrai, natūralu, kad didesnis visuomenės dėmesys krypsta į jų svarstymą, o ne į pasirengimą individualiems administraciniams sprendimams. Be to, kadangi teisės aktuose įtvirtinta ribota administracijos veiksmų kompetencija, nėra būtinas tokio pat masto visuomenės dalyvavimas ir viešas svarstymas.
62. Šiuo klausimu Pirmosios instancijos teismas teisingai pažymi, kad viešasis interesas susipažinti su dokumentais nėra toks svarbus dėl per administracinę procedūrą priimtų dokumentų, kuriais įgyvendinamos koncentracijų kontrolės ar bendrai konkurencijos teisės taisyklės, kaip dėl dokumento, kuris priimtas Bendrijos institucijai veikiant kaip teisės aktų leidėjai.
63. Tačiau tai nereiškia, kad administracinės veiklos srityje panaikinama galimybė susipažinti su dokumentais. Reglamentu Nr. 1049/2001 siekiama didesnio skaidrumo teisės aktų leidybos srityje, o jo 2 straipsnio 3 dalyje aiškiai įtvirtinta galimybė susipažinti su visų Europos Sąjungos veiklos sričių dokumentais. Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad skaidrumas garantuoja didesnį valdymo (ne vien teisės aktų leidybos) teisėtumą ir veiksmingumą, taip pat didesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje. Netgi Teisingumo Teismas, vykdydamas administracines funkcijas, privalo laikytis skaidrumo reikalavimų pagal SESV 15 straipsnio 3 dalį(26).
64. Nagrinėjant būtent vidaus svarstymų apsaugą, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje nedaroma skirtumų tarp administracinės veiklos ir teisėkūros. Todėl neįmanoma daryti bendrų prielaidų dėl to, ar vykdant administracinę veiklą buvo rimtai pakenkta sprendimų priėmimo procesams.
65. Vis dėlto turi būti pripažinta, kad vykstančioms administracinėms procedūroms būtina didesnė apsauga. Kol sprendimas dar nėra priimtas, galimybė susipažinti su dokumentais, kurie susiję su nagrinėjama procedūra, gali sukelti neigiamių padarinių riziką. Tokia informacija suinteresuotosios šalys gali pasinaudoti siekdamos daryti įtaką, o tai gali ypač neigiamai paveikti galutinio sprendimo kokybę.
66. Be to, kadangi administracinėms procedūroms koncentracijų kontrolės srityje taikomi griežti procedūriniai terminai, kiltų grėsmė jų tinkamam laikymuisi, jei vykstant procesui Komisijai tektų atsakyti į reakciją dėl jos viduje vykstančių susirašinėjimų.
67. Todėl turi būti užtikrinta, kad, kaip ir teismo procesai, administracinės procedūros taip pat „vyktų visiškai sklandžiai“(27). Būtina išvengti išorinio poveikio administracinei veiklai, kuris, nors ir dėl visuomenės suvokimo, galėtų pakenkti proceso sklandumui (28).
68. Dėl šios priežasties, remiantis Reglamento Nr. 802/2004 17 straipsnio 3 dalimi, koncentracijų kontrolės procedūrose teisė susipažinti su medžiaga netaikoma Komisijos vidaus dokumentams(29). Netiesiogiai tai galėjo būti numanoma jau iš Reglamento Nr. 447/98 17 straipsnio 1 dalies, kuri buvo taikoma byloje Airtours prieš First Choice ir kurioje į teisės susipažinti su dokumentais taikymo sritį nebuvo įtraukti institucijų, įskaitant Komisijos, vidaus dokumentai.
69. Į šią aplinkybę reikia atsižvelgti aiškinant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje numatytą išimtį. Jei suinteresuotosios šalys galėtų susipažinti su Komisijos vidaus dokumentais remdamosi Reglamentu Nr. 1049/2001, būtų pažeistas galimybės susipažinti su koncentracijų kontrolės proceso medžiaga ribojimas(30).
70. Tačiau šie argumentai, susiję su administracine veikla ir koncentracijų kontrolei taikomomis procedūromis, negali būti taikomi, jei nagrinėjama procedūra visiškai užbaigta, t. y. kai galutinis sprendimas nebegali būti apskųstas teismine tvarka. Kaip matyti iš Reglamento Nr. 139/2004 18 straipsnio 3 dalies, teisė susipažinti su koncentracijų kontrolės proceso medžiaga yra teisės į gynybą padarinys(31). Jei sprendimo nebegalima toliau apskųsti teisme, teisė į gynybą dėl tokio sprendimo praranda aktualumą.
71. Todėl iš teisę susipažinti su koncentracijų kontrolei taikomų procedūrų medžiaga reguliuojančių taisyklių negalima daryti išvados, kad priėmus galutinį procedūrinį sprendimą galimybė susipažinti su vidaus dokumentais rimtai pakenktų Komisijos sprendimų priėmimo procesui.
72. Kita vertus, pasibaigus procesui taip pat negali būti taikomi pagrindiniai argumentai, susiję su vykstančio sprendimų priėmimo procesu – sklandžiu sprendimų priėmimu(32). Vidaus dokumentų panaudojimas nebegali daryti poveikio tokiam sprendimų priėmimo procesui(33). Be to, kaip jau minėta, abstrakti vidinės cenzūros ir perėjimo prie neformalių svarstymų grėsmė nepateisina atsisakymo atskleisti vidaus dokumentus procesui pasibaigus, jeigu nėra konkrečių kilusios grėsmės įrodymų(34).
73. Nagrinėjamu atveju, pasibaigus terminui, per kurį Komisija galėjo apskųsti Sprendimą Airtours, procesas, susijęs su Airtours ir First Choice susiliejimu, jau buvo užbaigtas, t. y. tai įvyko gerokai anksčiau, nei buvo pateiktas prašymas susipažinti su dokumentais. Šiuo aspektu nagrinėjamas atvejis skiriasi nuo Sprendime Urteil Technische Glaswerke Ilmenau nagrinėto atvejo, kai pagalbos procedūra, susijusi su ginčijamais dokumentais, buvo visiškai užbaigta daug vėliau, nei Komisija priėmė sprendimą dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentais(35).
74. Skundžiamo sprendimo 45 punkte Pirmosios instancijos teismas teisingai pažymi, kad sprendimo priėmimo procedūros apsauga galima net ir tada, kai sprendimas jau yra priimtas. Tačiau, kaip pažymi Švedija, priėmus sprendimą, poreikis apsaugoti sprendimo priėmimo procesą yra daug menkesnis negu prieš tai.
75. Priėmus sprendimą sumažėją interesas apsaugoti sprendimo priėmimo procesą, todėl interesas atskleisti informaciją apie sprendimo priėmimo procesą išauga. Jei sprendimo priėmimo procesas nėra skaidrus, administracijos atskaitomybė piliečiams gali padidėti tik jį atkūrus atgaline data. Jei delsiama, įtvirtinti atskaitomybę dėl sprendimo priėmimo proceso didžia dalimi būtų nebeįmanoma. Tai reikėtų konkrečiai pagrįsti.
76. Tai akivaizdu ir iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies. Šios nuostatos pirmoje pastraipoje, kuri taikoma prieš priimant sprendimą, numatyta daugiau dokumentų nei antroje pastraipoje, kuri taikoma jau priėmus sprendimą. Tuo atveju, jei sprendimas dar bus priimamas, minimi visi parengti vidaus naudojimo arba institucijoje gauti dokumentai, o po sprendimo priėmimo – tik dokumentai, kuriuose pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, kuri yra svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalis.
77. Taigi aplinkybė, kad koncentracijų kontrolei taikomose procedūrose vidaus nuomonės priskirtinos Komisijos administracinei veiklai, nepateisina atsisakymo jas atskleisti pasibaigus procedūrai.
b) Dėl žalos kitoms procedūroms
78. Vis dėlto dėl pasibaigusių koncentracijų kontrolei taikomų procedūrų apsaugos antrajame sprendime Komisija teigia, kad informacija galėtų rimtai pakenkti sprendimų priėmimo procesui, esant panašioms koncentracijų kontrolei taikomoms procedūroms. Pirmosios instancijos teismas pritarė šiam argumentui skundžiamo sprendimo 96, 98 ir 100 punktuose.
79. Skundžiamo sprendimo 100 punkte Pirmosios instancijos teismas konkrečiai nurodo, jog panašu į tiesą tai, kad tokie dokumentai gali būti panaudoti, nors juose nebūtinai pateikiama galutinė Komisijos pozicija, siekiant daryti įtaką jos tarnybų pozicijai, kuri, nagrinėjant panašias bylas, susijusias su tos pačios veiklos sektoriumi arba su tomis pačiomis ekonominėmis sąvokomis, turi išlikti laisva ir nepriklausoma nuo bet kokio išorės spaudimo.
80. Vis dėlto nėra aišku, kaip tokie dokumentai gali būti panaudoti darant neteisėtą poveikį, kai nagrinėjamos susijusios bylos.
81. Jeigu šiais dokumentais grindžiamas priimamas sprendimas pagrindinėje byloje, jie gali būti naudojami tik siekiant pažymėti nuoseklią sprendimų priėmimo praktiką. Tačiau, palyginti su paskelbtais sprendimais, jie neturėtų jokios konkrečios papildomos reikšmės.
82. Esant neatitikimui tarp argumentų, pateiktų vidaus dokumentuose, ir paskelbto sprendimo, turi būti galimybė juos lengvai pripažinti neteisėtais, remiantis šiuo sprendimu ir jame įtvirtintais pagrindais.
83. Šie dokumentai galėtų daryti poveikį tik tada, jei juose esantys argumentai nebuvo tinkamai paneigti paskelbtame sprendime. Tačiau tai būtų ankstesnio sprendimo trūkumas, kuriuo galima visiškai pagrįstai remtis prieš Komisiją. Nėra priežasčių jai leisti toliau ignoruoti įtikinamų argumentų kitose panašiose bylose priimamuose sprendimuose.
84. Žinoma, negalima atmesti, kad tam tikros bylos yra taip glaudžiai tarpusavyje susijusios, kad vienoje iš bylų esantys vidaus dokumentai galėtų rimtai pakenkti kitos bylos sprendimui. Tačiau šioje byloje Komisija nepateikia jokių įrodymų, patvirtinančių tokį glaudų ryšį, kuris, be to, yra mažai tikėtinas, nes sprendimas dėl galimybės susipažinti su dokumentais priimtas po penkerių metų nuo pirmojo Sprendimo Airtours prieš First Choice priėmimo.
c) Tarpinė išvada
85. Pirmosios instancijos teismas padarė teisės klaidą pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą, nes sutiko su Komisija ir pripažino teisėtu jos atsisakymą suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, susijusiais su byla Airtours prieš First Choice.
4. Nuomonės dėl Sprendimo Airtours pasekmių koncentracijų kontrolei
86. Pirmasis Komisijos sprendimas taip pat susijęs su ataskaitos dalimis, kuriose pareikštos nuomonės dėl Sprendimo Airtours pasekmių koncentracijų kontrolei taikomoms procedūroms arba kitoms sritims ir nurodyti susiję parengiamieji dokumentai.
87. Ši informacija taip pat susijusi su Komisijos administracine veikla koncentracijų kontrolės srityje, nors atsisakymą leisti susipažinti su šiais dokumentais anksčiau pateikti argumentai pateisina netgi mažiau nei dokumentai, susiję su Komisijos sprendimu Airtours prieš First Choice. Jie nebuvo konkrečios administracinės procedūros dalykas, o bendras Sprendimo Airtours pasekmių koncentracijų kontrolei taikomoms procedūroms vertinimas. Vadinasi, tai yra ne įprasta administracinė veikla, o politikos ar strategijos vystymas. Remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 12 straipsnio 3 dalimi, šie dokumentai, kaip ir teisėkūros dokumentai, kiek įmanoma, tiesiogiai turėtų būti prieinami.
88. Todėl ginčijamame sprendime taip pat padaryta teisės klaida dėl šių dokumentų ir jų dalių.
B – Dėl Teisės tarnybos nuomonių konfidencialumo
89. Švedija taip pat nesutinka su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrosios įtraukos taikymu. Pagal šią nuostatą institucijos atsisako suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų teismo proceso ir teisinių nuomonių apsauga, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
90. Antrajame sprendime Komisija rėmėsi šia išimtimi dėl penkių Teisės tarnybos raštų, kuriuose atsakoma į penkis anksčiau minėtus GD „Konkurencija“ raštus. Komisija atsisakė leisti susipažinti su šiais dokumentais, nes juose pateikiama Teisės tarnybos atlikta tekstų projektų analizė. Komisijos požiūriu, teisinės nuomonės atskleidimas galėtų lemti sprendimų koncentracijų kontrolės srityje teisėtumo neapibrėžtumą, o tai padarytų neigiamą įtaką Bendrijos teisinės sistemos stabilumui ir tinkamam Komisijos funkcionavimui.
91. Kalbant apie teisėkūros sritį, pažymėtina, kad Teisingumo Teismas atmetė šiuos argumentus dėl teisinių nuomonių Turco byloje: iš tikrųjų būtent šio klausimo skaidrumas, leidžiant atvirai aptarti įvairių nuomonių skirtumus, prisideda prie didesnio institucijų legitimumo ir Europos piliečių pasitikėjimo. Todėl būtent informacijos ir diskusijų trūkumas gali piliečiams sukelti abejonių ne vien dėl konkretaus akto teisėtumo, bet ir dėl viso sprendimų priėmimo legitimumo. Be to, abejonių, kurių Europos piliečiams galėtų kilti dėl Bendrijos teisės aktų leidėjo priimto akto teisėtumo todėl, kad Tarybos teisės tarnyba šiuo klausimu surašė neigiamą nuomonę, dažniausiai neatsirastų, jei teisės akto motyvavimas būtų sustiprintas, taip leidžiant suvokti priežastis, dėl kurių nebuvo laikytasi atitinkamos nuomonės(36).
92. Šios pastabos taikomos ne vien teisėkūrai, bet iš esmės ir administravimo veiklai. Būtent administravimo veiklos atveju dėl minėtų priežasčių gali kilti būtinybė apsaugoti vykstančias procedūras(37), tačiau šis interesas nebetenka prasmės pasibaigus atitinkamai procedūrai.
93. Palaikydamas Komisijos sprendimą, skundžiamo sprendimo 124–127 punktuose Pirmosios instancijos teismas remiasi papildomais aspektais. Tai, kaip Pirmosios instancijos teismas išplečia Komisijos argumentus, yra ginčytina, tačiau tuo nebuvo skųstasi šioje byloje, todėl nėra prasmės toliau nagrinėti šio klausimo per apeliacinį procesą.
94. Skundžiamo sprendimo 125 punkte Pirmosios instancijos teismas išplečia vidinės cenzūros grėsmę teisės tarnybų nuomonių atžvilgiu. Kaip jau išaiškinau dėl sprendimų priėmimo procesų apsaugos, nemanau, kad ši mintis įtikinama(38). Ji dar mažiau įtikinama kalbant apie teisinę nuomonę, nes Komisijos Teisės tarnyba yra nepriklausoma nuo GD „Konkurencija“. Tad jos nariai neturi baimintis neigiamų pasekmių, galinčių kilti dėl kritiškų nuomonių, netgi jei jos būtų paviešintos. Be to, be išreikštos kritikos Teisės tarnybos nuomonės neturėtų jokios prasmės. Jų tikslas yra atkreipti dėmesį į galimas problemas ir trūkumus.
95. Didesnė galimybė, kad būtų pereita prie neformalių svarstymų, kurie vyktų, pavyzdžiui, tik žodžiu. Vis dėlto šiuo aspektu reikšmingi minėti argumentai dėl sprendimų priėmimo procesų apsaugos. Dėl sudėtingų konkurencijos procedūrų visiškai atsisakyti nuomonių raštu dažnai neįmanoma.
96. Dėl Pirmosios instancijos teismo sprendimo 126 punkte paminėtos prieštaravimų tarp Teisės tarnybos vidaus nuomonės ir jos narių pozicijos teismuose grėsmės pažymėtina, kad šios rizikos nebelieka teismams priėmus galutinį sprendimą dėl nagrinėjamos teisinės priemonės. Pirmosios instancijos teismas neteisus, 127 punkte tvirtindamas, kad Sprendimas Airtours nesusijęs su išimties taikymu teisinei nuomonei.
97. Šiai išvadai taip pat nedaro poveikio ieškiniai dėl žalos atlyginimo, susiję su Komisijos sprendimu Airtours prieš First Choice, kurie tuo metu vis dar buvo nagrinėjami Pirmosios instancijos teisme.
98. Šios bylos iš esmės susijusios su klausimu, ar Komisija, priimdama sprendimą, kuris jau buvo pripažintas neteisėtu, pakankamai rimtai pažeidė savo pareigas, kad atsirastų teisė į žalos atlyginimą(39). Kaip įprasta, Teisės tarnybos nuomonėmis dėl tokio sprendimo tiktai siekta parodyti, kad svarstomi klausimai yra sudėtingi, ir dėl to siūloma prielaida, kad pažeidimas nebuvo rimtas. Tokios nuomonės gali patvirtinti, kad pažeidimas rimtas, tik tada, jeigu jose būtų atskleisti rimti administravimo proceso trūkumai. Tačiau tada Komisija neturėtų teisėto intereso neatskleisti šių dokumentų. Priešingai, siekiant išvengti pasikartojimo, viešasis interesas reikalautų atskleisti tokius trūkumus.
99. Todėl vertindamas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos taikymą Pirmosios instancijos teismas taip pat padarė teisės klaidą.
C – Viršesnio viešojo intereso atskleisti vertinimas
100. Švedija taip pat nesutinka su vertinimo, kad Komisija teisingai pasielgė nepritardama tam, kad yra viršesnis viešasis interesas atskleisti susijusius dokumentus, būdu.
101. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje ir 3 dalyje numatyta, kad institucijos turi neleisti susipažinti su dokumentu, kai pаžeidžiamas arba rimtai pažeidžiamas saugomas interesas, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
102. Skundžiamo sprendimo 60 ir paskesniuose punktuose, 118 ir paskesniuose punktuose bei 129 punkte Pirmosios instancijos teismas apsvarstė ir atmetė MyTravel pareiškimus.
103. Švedija tvirtina, kad ne ieškovas turi įrodyti viešąjį interesą.
104. Šiuo požiūri Švedija iš esmės teisi. Teisingumo Teismas patvirtino, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytais atvejais atitinkama institucija privalo paaiškinti, ar yra viršesnis viešasis interesas, kuris galėtų pateisinti susijusio dokumento atskleidimą(40). Todėl kiekvienu atveju būtina institucijos iniciatyva apsvarstyti bent jau pačius svarbiausius aspektus(41).
105. Tačiau teismo procese Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalių pažeidimas, atsižvelgiant į viršesnio viešojo intereso vertinimą, nagrinėjamas tik tada, jeigu tuo skundžiasi ieškovas. Jeigu skundas susijęs ne su tuo, kad vertinimas apskritai nebuvo atliktas, skunde turi būti įvardijami aspektai, kurie nebuvo tinkamai įvertinti. Todėl tai, kad Pirmosios instancijos teismas daugiausia dėmesio skiria ieškovo pastaboms, nėra teisės klaida.
106. Vis dėlto Švedija teisi manydama, kad MyTavel nurodė aspektus, kurie galėtų pakankamai pagrįsti viršesnį viešąjį interesą.
107. Teisingumo Teismas nustatė, kad viešasis interesas būti informuotam svarbiais Bendrijos teisės klausimais, kaip antai konkurencijos, ir didelės politinės reikšmės klausimais, iškilusiais įsipareigojimų nevykdymo procedūroje, iš esmės nėra viršesnis už vykstančio teismo proceso apsaugą(42).
108. Tačiau ši byla susijusi su užbaigtomis administracinėmis procedūromis. Skundžiamo sprendimo 38 punkte Pirmosios instancijos teismas nurodo, kad iš MyTravel pateiktų argumentų svarbiausias, kad Pirmosios instancijos teismo Sprendime Airtours išreikšta griežta kritika paskatino Komisiją atlikti vidinį tyrimą, siekiant apibrėžti iš šio sprendimo kylančias išvadas ir nustatyti, kokie pokyčiai reikalingi jos sprendimų priėmimo praktikoje. Šiomis aplinkybėmis egzistuoja viršesnis viešasis interesas suprasti, kas įvyko, kaip to buvo galima išvengti ir kas buvo padaryta, kad tai nepasikartotų ateityje. Skaidrumas leistų visuomenei patikrinti, kad priemonės, kurių buvo imtasi, siekiant pataisyti administravimo trūkumą, yra adekvačios ir tinkamos.
109. Šis didesnis viešasis interesas dėl Sprendimo Airtours pasekmių susijęs ne tik su bendruoju interesu konkurencijos teisės ar sutarties pažeidimo procedūrų klausimais. Tai turėjo paaiškėti vertinant prašymą susipažinti su skunde nagrinėjamais dokumentais. Tačiau Komisija to nepaminėjo savo dviejuose sprendimuose dėl susipažinimo su dokumentais. Vadinasi, negalima teigti, kad ji apsvarstė šį interesą atlikdama vertinimą.
110. Dar sunkiau suprasti, kodėl Pirmosios instancijos teismas skundžiamo sprendimo 63 punkte teigia, kad pareiškėjas nepaaiškino, kodėl tai susiję su viršesniu viešuoju interesu, o 64 ir paskesniuose punktuose pažymėjo tik individualius MyTravel interesus. Tokie paaiškinimai ir galimi individualūs interesai negali būti reikšmingi, jeigu Komisija netgi nepradeda svarstyti akivaizdaus viešojo intereso buvimo.
111. Taigi, atliekant viršesnio viešojo intereso vertinimą taip pat padaryta teisės klaida.
D – Dėl dalinio susipažinimo
112. Galiausiai Švedija prieštarauja, kad Komisija nesugebėjo pakankamai tiksliai išnagrinėti, ar dokumentų, su kuriais neleista susipažinti, dalys gali būti atskleistos. Kita vertus, ši pastaba susijusi su klausimu, kuris nebuvo Pirmosios instancijos teismo svarstomos bylos dalykas. Kadangi, remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 113 straipsnio 2 dalimi, apeliaciniame skunde negalima keisti Pirmosios instancijos teismo svarstytos bylos dalyko, šis teisinis pagrindas nepriimtinas(43).
E – Dėl apeliacinio skundo vertinimo išvadų
113. Skundžiamame sprendime padaryta teisės klaida, susijusi su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrosios įtraukos ir 3 dalies antros pastraipos vertinimu. Todėl šia apimtimi jis turėtų būti panaikintas.
F – Dėl Pirmosios instancijos teismo proceso
114. Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmos pastraipos antrą sakinį, panaikinęs Pirmosios instancijos teismo sprendimą, Teisingumo Teismas gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti. Taip yra šioje byloje nagrinėjamu atveju.
115. MyTravel kreipėsi dėl dviejų Komisijos sprendimų atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentais panaikinimo.
116. Iš atliktos pirmųjų teisinių pagrindų analizės matyti, kad Komisija savo sprendimuose neteisingai rėmėsi išimtimis, susijusiomis su sprendimų priėmimo proceso ir teisinės nuomonės apsauga(44). Tačiau savo sprendimus ji taip pat grindė teismo proceso(45) bei tyrimų ir audito veiklos apsauga(46).
117. Pirmosios instancijos teismas priėmė galutinį sprendimą dėl pastarosios išimties taikymo, tačiau tik dėl vieno dokumento. Kita vertus, dar nebuvo ištirta, ar tos dvi išimtys pateisina sprendimą atsisakyti leisti susipažinti su kitais dokumentais. Vis dėlto abiejų išimčių taikymo atveju Komisija būtų turėjusi apsvarstyti konkretų visuomenės viešąjį interesą dėl savo reakcijos į Sprendimą Airtours, tačiau to nepadarė(47). Todėl remiantis jomis negalima pateisinti atsisakymo.
118. Atsižvelgiant į tai, abu Komisijos sprendimai turi būti panaikinti visa apimtimi.
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
119. Vadovaujantis Procedūros reglamento 122 straipsnio pirma pastraipa, jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas ir pats Teisingumo Teismas priima galutinį sprendimą byloje, jis sprendžia bylinėjimosi išlaidų klausimą. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal to paties reglamento 118 straipsnį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. 69 straipsnio 4 dalies pirmoje pastraipoje numatyta, kad į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
120. Kadangi Švedijos apeliacinis skundas turi būti patenkintas, Komisija turi padengti su šiuo apeliaciniu procesu susijusias išlaidas, kurias patyrė Švedijos Karalystė, kaip ji to reikalavo.
121. Danija, Vokietija, Prancūzija, Nyderlandai, Suomija ir Jungtinė Karalystė padengia savo patirtas išlaidas.
122. Kadangi Švedija nereikalavo panaikinti Pirmosios instancijos teismo sprendimo dalies dėl bylinėjimosi išlaidų, ši dalis nekeičiama.
VI – Išvada
123. Taigi siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
„1. Panaikinti 2008 m. rugsėjo 9 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje MyTravel prieš Komisiją (T‑403/05) 2 rezoliucinę dalį.
2. Panaikinti 2005 m. rugsėjo 5 d. Komisijos sprendimą (D [2005] 8461).
3. Panaikinti 2005 m. spalio 12 d. Komisijos sprendimą (D [2005] 9763).
4. Nurodyti Europos Komisijai padengti savo ir Švedijos Karalystės patirtas bylinėjimosi išlaidas.
5. Nurodyti Danijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai, Prancūzijos Respublikai, Nyderlandų Karalystei, Suomijos Respublikai ir Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei padengti savo bylinėjimosi išlaidas.“