AUTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
de 14 de julio de 2008 (*)
«Recurso de anulación – Directiva 92/43/CEE – Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres – Decisión 2006/613/CE – Lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea – Acto impugnable – Acto que no afecta directamente a la demandante – Inadmisibilidad»
En el asunto T‑323/06,
Fresyga, S.A., con domicilio social en Almería, representada por la Sra. M.J. Rovira Daudí, abogada,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por las Sras. A. Alcover San Pedro y D. Recchia, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 2006/613/CE de la Comisión, de 19 de julio de 2006, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea (DO L 259, p. 1), en la medida en que designa el lugar denominado «Ramblas de Gergal, Tabernas y Sur de Sierra Alhamilla», en el que se encuentra una finca de la demandante, como lugar de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera),
integrado por la Sra. V. Tiili, Presidenta, y el Sr. F. Dehousse y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Marco jurídico y fáctico
1 Según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva»), la Directiva tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado. Su artículo 2, apartado 2, precisa que las medidas que se adopten en virtud de la Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.
2 Según el sexto considerando de la Directiva, para garantizar el restablecimiento o el mantenimiento de los hábitats naturales y de las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable, procede designar zonas especiales de conservación a fin de realizar una red ecológica europea coherente con arreglo a un calendario establecido.
3 A tenor del artículo 1, letra l), de la Directiva, la zona especial de conservación se define como «un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar».
4 El artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva prevé la creación de una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada «Natura 2000», que deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
5 El anexo I de la Directiva enumera los tipos de hábitats naturales de interés comunitario cuya conservación requiere la designación de zonas de especial conservación; su anexo II enumera las especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación.
6 La Directiva establece un procedimiento en tres etapas para la designación de zonas especiales de conservación. En virtud de su artículo 4, apartado 1, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el anexo II existentes en dichos lugares. La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la Directiva, junto con la información relativa a cada lugar.
7 Según el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, la Comisión, basándose en estas listas, tomando como base los criterios que se enuncian en el anexo III de la Directiva y de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria. La lista de los lugares de importancia comunitaria será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21 de la Directiva.
8 El artículo 4, apartado 4, de la Directiva dispone que, una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.
9 La Directiva precisa, en su artículo 4, apartado 5, que, desde el momento en que un lugar figure en la lista elaborada por la Comisión, quedará sometido a lo dispuesto en su artículo 6, apartados 2 a 4.
10 El artículo 6 de la Directiva, que se refiere a las medidas necesarias para garantizar la protección de las zonas especiales de conservación, dispone:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
11 La Decisión 2006/613/CE de la Comisión, de 19 de julio de 2006, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea (DO L 259, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), se adoptó sobre la base del artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva. Entre los lugares de importancia comunitaria, incluidos en la lista inicial de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea en virtud del artículo 1 de la Decisión impugnada y de su anexo 1, figura el lugar denominado «Ramblas de Gergal, Tabernas y Sur de Sierra Alhamilla» con la referencia ES6110006. Según el artículo 2 de la Decisión impugnada, los destinatarios de ésta son los Estados miembros.
12 La demandante, Fresyga, S.A., es propietaria de una finca, conocida con el nombre de «Coto de Padilla», situada dentro del lugar Ramblas de Gergal, Tabernas y Sur de Sierra Alhamilla.
Procedimiento
13 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de noviembre de 2006, la demandante interpuso el presente recurso.
14 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de junio de 2007, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad, pidiendo al tribunal que decidiese sin entrar en el fondo del asunto, conforme al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. La demandante presentó sus observaciones sobre esta excepción el 12 de julio de 2007.
15 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia, el Juez Ponente quedó adscrito a la Primera Sala, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto.
Pretensiones de las partes
16 La demandante solicita, en esencia, al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la admisibilidad del recurso.
– Anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que afecta al lugar de importancia comunitaria ES6110006.
– Subsidiariamente, anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que afecta a la finca «Coto de Padilla» situada en el lugar de importancia comunitaria ES6110006.
– Condene en costas a la Comisión.
17 En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
18 En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal de Primera Instancia puede decidir sobre la inadmisibilidad del recurso sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal de Primera Instancia, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia se considera suficientemente informado por los documentos obrantes en autos y estima que no procede abrir la fase oral.
19 La Comisión alega que el recurso es inadmisible debido a que, en primer lugar, la Decisión impugnada, por su naturaleza, no puede ser objeto de un recurso de anulación, en segundo lugar, la demandante no está directamente afectada por esta Decisión y, en tercer lugar, no está individualmente afectada por esta Decisión.
Sobre la naturaleza de la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
20 La Comisión aduce que, por su naturaleza, la Decisión impugnada no puede ser objeto de un recurso de anulación, por un lado, porque, al no poner fin al procedimiento de varias etapas necesario para establecer la red Natura 2000, constituye una medida intermedia y, por otro lado, porque, al entrañar únicamente obligaciones para los Estados miembros, no modifica de manera caracterizada la situación jurídica de la demandante.
21 La demandante sostiene que la Decisión impugnada, por su naturaleza, puede ser objeto de recurso en el sentido del artículo 230 CE.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
22 A tenor del artículo 230 CE, párrafo primero, pueden ser objeto de recurso los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo (BCE) que no sean recomendaciones o dictámenes, y los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
23 Según reiterada jurisprudencia, es posible interponer un recurso de anulación contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos (sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263, apartado 42; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2003, Le Pen/Parlamento, T‑353/00, Rec. p. II‑1729, apartado 77, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, Rec. p. II‑1047, apartado 35). Cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, principalmente al finalizar un procedimiento interno, de esta misma jurisprudencia se deduce que, en principio, sólo constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de la institución de que se trate al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva. Así, las medidas de naturaleza puramente preparatoria, como tales, no pueden ser objeto de un recurso de anulación, si bien las posibles ilegalidades de que estén viciadas pueden ser invocadas en apoyo del recurso dirigido contra el acto definitivo del que constituyen una fase de elaboración (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartados 10 y 12, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 2 de junio de 2004, Pfizer/Comisión, T‑123/03, Rec. p. II‑1631, apartados 22 y 24).
24 En el presente caso, la Decisión impugnada fue adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva y fija la postura de la Comisión relativa a los lugares de importancia comunitaria que los Estados miembros habían propuesto para la región biogeográfica mediterránea. Así, la adopción de la Decisión impugnada pone fin al procedimiento previsto por la Directiva para elaborar la lista de lugares de importancia comunitaria. La postura de la Comisión en cuanto a estos lugares no requiere la adopción de un nuevo acto para ser definitiva. Además, de esta Decisión se desprenden efectos jurídicos, puesto que, en virtud del artículo 4, apartado 5, de la Directiva, desde el momento en que la Comisión establece la lista de lugares de importancia comunitaria, estos lugares quedan sometidos al régimen previsto por el artículo 6 de la Directiva.
25 El hecho de que esta lista pueda revisarse, en virtud del artículo 1, párrafo segundo, de la Decisión impugnada, es irrelevante a efectos de determinar si dicha Decisión puede ser objeto de recurso. Tal revisión únicamente afectará, en su caso, a determinados tipos de hábitats y a determinadas especies designadas en los anexos 2 y 3 de la Decisión impugnada, y no a los lugares de importancia comunitaria ya incluidos en el anexo 1, que incluye el lugar en el que se sitúa la finca de la demandante. Además, esta revisión se efectuará mediante la adopción de nuevas decisiones según el mismo procedimiento que prevé la Directiva y que se siguió para la adopción de la Decisión impugnada. Por otra parte, contrariamente a lo que alega la Comisión, la Decisión impugnada constituye una decisión independiente de las decisiones relativas a las demás regiones biogeográficas, tales como las regiones biogeográficas alpina, atlántica y continental, y de las demás medidas que la Comisión está facultada para adoptar en el marco de la red Natura 2000 prevista por la Directiva.
26 En consecuencia, procede estimar que la Decisión impugnada puede, por su naturaleza, ser objeto de un recurso de anulación.
Sobre el carácter de afectada de la demandante
27 Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, el presente recurso sólo es admisible si la Decisión impugnada afecta a la vez directa e individualmente a la demandante. Procede examinar en primer lugar si la demandante resulta directamente afectada por la Decisión impugnada.
Alegaciones de las partes
28 La Comisión invoca la jurisprudencia según la cual un particular únicamente resulta afectado directamente por un acto impugnado si éste produce directamente efectos sobre su situación jurídica y si dicho acto no permite ninguna facultad de apreciación a sus destinatarios encargados de su aplicación, que tiene un carácter meramente automático y no requiere la aplicación de otras normas intermedias.
29 A su juicio, en el presente caso, contrariamente a lo que sostiene la demandante, los Estados miembros gozan de un margen de apreciación para aplicar el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva. Las consecuencias de la adopción por la Comisión de la Decisión impugnada por la que se adopta la lista de lugares de importancia comunitaria no son automáticas, sino que necesitan de una actuación por parte de los Estados miembros.
30 A su entender, por tanto, la demandante no resulta directamente afectada por la Decisión impugnada.
31 La demandante, refiriéndose a la jurisprudencia, se considera directamente afectada por la Decisión impugnada. Afirma que la designación de los lugares de importancia comunitaria delimita el ámbito de aplicación de la Directiva, imponiendo a los Estados miembros la obligación de declarar los lugares afectados sin ninguna facultad de apreciación, zonas especiales de conservación. Esta designación por la Comisión de los lugares de importancia comunitaria produce efectos jurídicos de forma automática y directa para los Estados miembros y para los particulares afectados. La adopción de la Decisión impugnada acarrea, en virtud de las legislaciones nacional y regional aplicables, la sujeción automática de los lugares designados como lugares de importancia comunitaria a una legislación sectorial, imponiendo a las autoridades nacionales la obligación de adoptar medidas especiales de protección, lo cual reduce sus facultades de ordenación y planificación. En el presente caso, las autoridades nacionales se vieron obligadas a modificar, sin ninguna facultad de apreciación, la calificación de la finca de la demandante, que pasó a ser no urbanizable.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
32 Para que se cumpla el requisito de que un particular resulte directamente afectado, el acto comunitario de que se trate debe surtir efectos directos en su situación jurídica sin permitir ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicho acto encargados de su aplicación, por tener éste un carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa comunitaria sin aplicación de otras normas intermedias (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, apartado 43, y la jurisprudencia citada, y del Tribunal de Primera Instancia de 27 de junio de 2000, Salamander y otros/Parlamento y Consejo, T‑172/98 y T‑175/98 a T‑177/98, Rec. p. II‑2487, apartado 52).
33 La Decisión impugnada no contiene ninguna disposición relativa al régimen de protección de los lugares de importancia comunitaria, tales como medidas de conservación o procedimientos de autorización que hayan de seguirse. Se limita a adoptar la lista de lugares de importancia comunitaria en la región biogeográfica mediterránea. La mera inclusión de los lugares en la lista prevista en el anexo 1 de la Decisión impugnada no impone obligaciones a los operadores económicos o a los particulares. Así, al no imponer obligaciones a los propietarios o a los explotadores de los bienes inmuebles de que se trata, no puede considerarse que la Decisión impugnada afecte directamente a sus derechos o al ejercicio de éstos.
34 La Directiva, sobre cuya base se adoptó la Decisión impugnada, obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que debe conseguirse, pero atribuye a las autoridades nacionales la competencia relativa a las medidas de conservación que han de adoptarse y a los procedimientos de autorización que deben tramitarse, aspectos en los que gozan de un margen de apreciación (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de Primera Instancia de 22 de junio de 2006, Freiherr von Cramer-Klett y Rechtlerverband Pfronten/Comisión, T‑136/04, Rec. p. II‑1805, apartados 48 a 53, y de 19 de septiembre de 2006, Benkö y otros/Comisión, T‑122/05, Rec. p. II‑2939, apartados 39 a 45).
35 En efecto, incumbe a los Estados miembros afectados, y no a la Comisión, dar cumplimiento a las obligaciones previstas por el artículo 6 de la Directiva, que, en virtud de su artículo 4, apartado 5, son aplicables a los lugares de importancia comunitaria que figuran en la lista aprobada por la Comisión. Así, corresponde al Estado miembro de que se trate apreciar cuáles son las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats y de las especies presentes en los lugares en cuestión. El Estado miembro interesado debe asimismo adoptar las medidas que considere apropiadas para evitar el deterioro de los lugares. Le corresponde igualmente evaluar y autorizar, en su caso, los proyectos que puedan afectar a los lugares de manera apreciable, así como adoptar medidas compensatorias necesarias si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación, debieran realizarse tales proyectos por razones imperiosas de interés público de primer orden (véanse, en este sentido, los autos Freiherr von Cramer-Klett y Rechtlerverband Pfronten/Comisión, citado en el apartado 34 supra, apartado 52, y Benkö y otros/Comisión, citado en el apartado 34 supra, apartados 40 y 42 a 45).
36 Por tanto, como reconoce indirectamente la propia demandante, al referirse a la legislación nacional que prevé medidas de protección aplicables a los lugares de importancia comunitaria, las disposiciones nacionales que adaptan el Derecho interno a la Directiva, y no la Decisión impugnada, son las que pueden producir efectos jurídicos sobre la situación de la demandante. El hecho de que las autoridades nacionales hayan adoptado ya medidas en virtud de la Directiva que se aplican a los lugares incluidos en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Decisión impugnada no implica que el margen de apreciación del que dispone el Reino de España para la puesta en práctica de la Directiva y de la Decisión impugnada sea meramente teórico, pues no puede excluirse que las autoridades españolas adopten otro tipo de medidas tras la Decisión impugnada.
37 De lo anterior resulta que no cabe considerar que la demandante esté directamente afectada por la Decisión impugnada. Dado que los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 230 CE, párrafo cuarto, son acumulativos, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso sin necesidad de examinar si la demandante resulta individualmente afectada por la Decisión impugnada.
Costas
38 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Fresyga, S.A., cargará con sus propias costas, así como con las correspondientes a la Comisión.
Dictado en Luxemburgo, a 14 de julio de 2008.
El Secretario | | La Presidenta |