Predmet C-117/20
bpost SA
protiv
Autorité de la concurrence
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour d’appel de Bruxelles)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. ožujka 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Poštanske usluge – Tarifni sustav koji je usvojio pružatelj univerzalnih usluga – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 50. – Načelo ne bis in idem – Postojanje istog kažnjivog djela – Članak 52. stavak 1. – Ograničenja načela ne bis in idem – Kumulacija progona i sankcija – Uvjeti – Ostvarenje cilja u općem interesu – Proporcionalnost”
1. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Utvrđenje u Povelji temeljnih prava i Dodatnom protokolu br. 7 uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima – Istovjetan smisao i doseg
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 3.)
(t. 22., 23.)
2. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Uvjeti primjene – Kumulacija progona i sankcija kaznene naravi – Kriteriji za ocjenu kaznene naravi – Pravna kvalifikacija povrede u nacionalnom pravu, priroda kažnjivog djela i stupanj težine izrečene sankcije
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50.)
(t. 24.-27.)
3. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Uvjeti primjene – Postojanje prethodne odluke koja je postala pravomoćna – Kriteriji za ocjenu – Pravomoćna odluka koja je donesena nakon ocjene osnovanosti predmeta
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50.)
(t. 29., 30.)
4. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Uvjeti primjene – Postojanje istog kažnjivog djela – Kriterij za ocjenu – Istovjetnost materijalnih činjenica
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50.)
(t. 33.-38.)
5. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Poštovanje biti navedenog načela – Ocjena
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 1.)
(t. 43.)
6. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Ostvarivanje cilja u općem interesu – Kumulacija progona i sankcija na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja – Propisi kojima se nastoje postići različiti legitimni ciljevi
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 1.)
(t. 44.-47.)
7. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Poštovanje načela proporcionalnosti – Kumulacija progona i sankcija na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja – Prikladnost, neproporcionalnost i nužnost kumulacije progona i sankcija – Ocjena – Kriteriji
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 1.)
(t. 48.-57.)
Kratak prikaz
Počevši od 2010. godine, etablirani pružatelj poštanskih usluga u Belgiji, društvo bpost SA, uspostavio je novi sustav određivanja tarifa.
Odlukom od 20. srpnja 2011. belgijsko regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor(1) naložilo je društvu bpost plaćanje novčane kazne u iznosu od 2,3 milijuna eura zbog povrede primjenjivih sektorskih propisa jer se taj novi sustav navodno temeljio na neopravdano različitom postupanju prema posrednicima i izravnim klijentima.
Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) tu je odluku poništio jer predmetna tarifna praksa nije bila diskriminatorna. Ta je presuda, koja je postala pravomoćna, donesena nakon podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku povodom kojeg je donesena presuda Suda u predmetu bpost od 11. veljače 2015.(2).
U međuvremenu je belgijsko tijelo nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja odlukom od 10. prosinca 2012. utvrdilo da je društvo bpost zloporabilo vladajući položaj, što je zabranjeno Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja(3) i člankom 102. UFEU-a. Tu je zloporabu predstavljalo usvajanje i provedba novog sustava tarifa u razdoblju od siječnja 2010. do srpnja 2011. Stoga je belgijsko tijelo nadležno za tržišno natjecanje naložilo društvu bpost plaćanje novčane kazne u iznosu od 37 399 786 eura, izračunanu uzimajući u obzir novčanu kaznu koju je prethodno izreklo regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor.
Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) također je poništio tu odluku zbog njezine suprotnosti s načelom ne bis in idem. U tom pogledu navedeni je sud ocijenio da su se postupci koje su proveli regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i tijelo nadležno za tržišno natjecanje odnosili na ista djela.
Međutim, Cour de cassation (Kasacijski sud, Belgija) ukinuo je tu presudu i vratio predmet couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu).
U okviru postupka nakon tog vraćanja, cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odlučio je Sudu postaviti dva prethodna pitanja kojima se, u biti, želi saznati protivi li se načelu ne bis in idem, kako je ono utvrđeno u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), to da se pružatelju poštanskih usluga izrekne novčana kazna zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije kad je za ista djela protiv tog pružatelja, u vezi s povredom pravila poštanskog sektora, već donesena odluka koja je postala pravomoćna.
U odgovoru na ta pitanja Sud je, zasjedajući u velikom vijeću, pojasnio opseg i ograničenja zaštite koju pruža načelo ne bis in idem, zajamčeno člankom 50. Povelje.
Ocjena Suda
Sud je najprije podsjetio na to da se načelom ne bis in idem, kako je ono utvrđeno u članku 50. Povelje, zabranjuje kumulacija progona i sankcija kaznene naravi u smislu tog članka za ista djela i protiv iste osobe.
Budući da je kaznenu prirodu postupaka koje su protiv bposta pokrenuli belgijsko regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i belgijsko tijelo nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja potvrdio sud koji je uputio zahtjev, Sud je zatim istaknuo da primjena načela ne bis in idem podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, postojanju prethodne pravomoćne odluke (uvjet „bis”) i, s druge strane, tomu da se prethodna odluka i naknadni progoni ili odluke odnose na ista djela (uvjet „idem”).
Budući da je odluka belgijskog regulatornog tijela nadležnog za poštanski sektor poništena presudom koja je postala pravomoćna, u skladu s kojom je društvo bpost bilo oslobođeno progona koji se protiv njega vodio na temelju propisa poštanskog sektora, razvidno je da je postupak koji je pokrenulo to tijelo okončan odlukom koja je postala pravomoćna, tako da je uvjet „bis” u ovom slučaju ispunjen.
Što se tiče uvjeta „idem”, relevantan kriterij za ocjenu postojanja istog kažnjivog djela jest istovjetnost materijalnih činjenica, bez obzira na njihovu pravnu kvalifikaciju u nacionalnom pravu ili zaštićeni pravni interes. U tom pogledu, istovjetnost materijalnih činjenica tumači se kao skup konkretnih okolnosti koje proizlaze iz događaja koji su u biti isti, s obzirom na to da podrazumijevaju istog autora i koji su međusobno neodvojivo povezani u vremenu i prostoru.
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi jesu li činjenice koje su bile predmet dvaju postupaka pokrenutih protiv društva bpost na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja istovjetne. U tom bi slučaju kumulacija dvaju postupaka provedenih protiv društva bpost predstavljala ograničenje načela ne bis in idem, zajamčenog člankom 50. Povelje.
Takvo ograničenje načela ne bis in idem ipak se može opravdati na temelju članka 52. stavka 1. Povelje. U skladu s tom odredbom, svako ograničenje ostvarivanja prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati njihovu bit. Usto, navedenom se odredbom pojašnjava da se, u skladu s načelom proporcionalnosti, ograničenja navedenih prava i sloboda mogu izvršiti samo ako su nužna i uistinu odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih.
U tom je pogledu Sud istaknuo da mogućnost, predviđena zakonom, kumulacije progona koje vode dva različita nacionalna tijela i sankcija koje ona izriču poštuje bitan sadržaj članka 50. Povelje, pod uvjetom da se na temelju nacionalnog propisa ne omogućava progon i sankcioniranje istih djela po osnovi iste povrede ili radi postizanja istog cilja, nego se samo predviđa mogućnost kumulacije progona i sankcija na temelju različitih propisa.
Što se tiče pitanja može li takva kumulacija odgovarati cilju u općem interesu koji priznaje Unija, Sud je utvrdio da dva propisa na temelju kojih su protiv društva bpost vođeni postupci imaju legitimne ciljeve koji su različiti. Naime, dok je cilj sektorskih poštanskih propisa liberalizacija unutarnjeg tržišta poštanskih usluga, pravila o zaštiti tržišnog natjecanja imaju za cilj zajamčiti neometano tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. Stoga je legitimno da država članica, kako bi osigurala nastavak postupka liberalizacije unutarnjeg tržišta poštanskih usluga, istodobno osiguravajući njegovo uredno funkcioniranje, kažnjava povrede prema sektorskim propisima čiji je cilj liberalizacija dotičnog tržišta i prema nacionalnim pravilima i pravilima Unije o tržišnom natjecanju.
Kada je riječ o načelu proporcionalnosti, njime se zahtijeva da se kumulacijom progona i sankcija predviđenom nacionalnim propisom ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje legitimnih ciljeva tih propisa, pod uvjetom da, kada postoji izbor među više prikladnih mjera, treba odabrati manje ograničavajuću mjeru, a time uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne postavljenim ciljevima.
U tom pogledu Sud je naglasio da se činjenica da dva postupka imaju različite ciljeve u općem interesu koje je legitimno zaštititi kumulativno može uzeti u obzir u kontekstu analize proporcionalnosti kumulacije progona i sankcija, kao čimbenik koji opravdava tu kumulaciju, pod uvjetom da su ti postupci komplementarni i da se dodatni teret koji predstavlja navedena kumulacija može opravdati dvama ciljevima koji se nastoje ostvariti.
Što se tiče krajnje nužnosti takve kumulacije progona i sankcija, valja ocijeniti jesu li optužbe koje za dotične osobe proizlaze iz navedene kumulacije ograničene na ono što je krajnje nužno i odgovara li težina svih izrečenih sankcija težini počinjenih povreda. U tu svrhu valja ispitati postoje li jasna i precizna pravila koja omogućavaju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija kao i koordinacija između dvaju nadležnih tijela, jesu li dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju te je li težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenih kažnjivih djela.
Stoga je eventualno opravdanje kumulacije sankcija ograničeno uvjetima kojima se, kada su ispunjeni, među ostalim, nastoji ograničiti, a da se pritom ne dovede u pitanje postojanje uvjeta „bis” kao takvog, različit funkcionalni karakter predmetnih postupaka i stoga stvaran učinak koji za dotične osobe proizlazi iz činjenice da su ti postupci, koji se vode protiv njih, kumulirani.