Kohtuasi T‑245/13
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
versus
Euroopa Komisjon
EAGGF – Tagatisrahastu – EAGF ja EAFRD – Rahastamisest välja jäetud kulud – Ühtne otsemaksete kava – Võtmekontrollid – Teisesed kontrollid – Määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklid 51, 53, 73 ja 73a
Kokkuvõte – Üldkohtu (teine koda) 4. septembri 2015. aasta otsus
1. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Rahastamine EAGGF‑i, EAGF‑i ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Asjaomase liikmesriigi vastuväide – Tõendamiskoormis – Jaotus komisjoni ja liikmesriigi vahel
(nõukogu määrus nr 1290/2005, artikli 31 lõige 1)
2. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Otsetoetuskavad – Ühiseeskirjad – Ühtne otsemaksete kava – Toetusõiguste alusetu eraldamine, mis mõjutas eraldatud õiguste koguväärtust – Tagajärjed – Komisjoni kohustus nimetatud õiguste ühikuväärtus tagasiulatuvalt ümber hinnata – Puudumine
(nõukogu määrus nr 73/2009; komisjoni määrus nr 796/2004, artiklid 73 ja 73a ning määrus nr 239/2005, põhjendus 15)
3. Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Meetodid – Grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine
4. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Otsetoetuskavad – Ühiseeskirjad – Ühtne otsemaksete kava – Toetuste alusetu eraldamine alusetult eraldatud toetusõiguste alusel toetuskõlbliku pindala osas tehtud vigade tõttu – Tagajärjed – Kohustus kogu väljamakstud toetussumma tagasi maksta – Tingimused
(nõukogu määrused nr 729/70, nr 1258/1999, nr 1290/2005 ja määrus nr 73/2009, artikli 34 lõige 1; komisjoni määrus nr 796/2004, artiklid 73 ja 73a)
5. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Teatavate toetuskavade ühtne haldus- ja kontrollisüsteem – Vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise puhul – Toetustaotluses deklareeritud pindala, mis ületab kontrolli käigus tuvastatud pindala – Sanktsioon – Põllumajandustootja deklareeritud toetusõiguste alusel arvutamine – Kohustus arvestada toetusõiguste ühikuväärtuse eelnevat ümberhindamist, kui toetusõigusi on eraldatud alusetult – Puudumine
(komisjoni määrus nr 796/2004, artikli 2 punkt 22, artikli 50 lõiked 2 ja 3 ning artikli 51 lõige 1)
6. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Teatavate toetuskavade ühtne haldus- ja kontrollisüsteem – Vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise puhul – Kohaldamata jätmine, kui toetustaotluses deklareeritakse deklareeritud toetusõigustest suurem pindala, mis vastab aga teistele abikõlblikkuse tingimustele – Selliste toetusõiguste arvesse võtmine, mis on pärast nende õiguste eraldamise alusetuse tuvastamist ümber hinnatud – Välistamine
(komisjoni määrus nr 796/2004, artikli 50 lõige 2, artikli 51 lõige 2a ja artikkel 73a)
7. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Teatavate toetuskavade ühtne haldus- ja kontrollisüsteem – Vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise puhul – Meetmed, mis kujutavad endast halduskaristust – Võimalus kohaldada tagasiulatuvalt määruses nr 1122/2009 sätestatud eeskirju, mis näevad ette kergemad karistused – Puudumine – Nimetatud eeskirjade karistusliku iseloomu puudumine
(nõukogu määrus nr 2988/95, artikli 2 lõige 2; komisjoni määrus nr 796/2004, artikkel 51 ja määrus nr 1122/2009, artikli 57 lõike 2 teine taane)
8. Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Rahastamine EAGGF‑i, EAGF‑i ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Komisjoni vastavate sisesuuniste alusel kehtestatud kindla määraga finantskorrektsioon – Nimetatud sisesuuniste kohaldamine komisjoni poolt muu fondi kui EAGGF‑i raamatupidamisarvestuse kontrollimisel ja heakskiitmisel – Lubatavus
(nõukogu määrus nr 1290/2005, artikli 31 lõige 1)
1. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 64–67, 173 ja 183)
2. Ükski määruse nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, säte ei näe selgelt ette võimalust muuta sellise põllumajandustootja toetusõigusi, kes on saanud algse eraldamise käigus liiga palju toetusõigusi. Seevastu määruse nr 796/2004, millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, artiklis 73a on ette nähtud alusetult eraldatud toetusõiguste tagasinõudmist käsitlevad eeskirjad, millest tuleneb, et neis ette nähtud asjaoludel võib toetusõigused uuesti arvutada. Nagu tuleneb määruse nr 239/2005. millega muudetakse ja parandatakse määrust nr 796/2004 ning millega artikkel 73a määrusesse nr 796/2004 lisati, põhjendusest 15, soovitakse selle artikliga kehtestada eeskirjad juhtumiteks, kui põllumajandustootja on saanud liigse hulga toetusõigusi või kui toetusõiguse väärtus on määratud kindlaks mittesobival tasemel.
Juhul kui teatavate toetusõiguste alusetu eraldamine mõjutas nii põllumajandustootjale eraldatud toetusõiguste ühikuväärust kui ka koguväärtust, mis tõi kaasa ühikuväärtuse alahindamise ja koguväärtuse ülehindamise, ei näe määruse nr 796/2004 artikkel 73a ette toetusõiguste ühikuväärtuse tagasiulatuvat ümberhindamist.
Mis puudutab määruse nr 796/2004 artikli 73a lõike 1 tõlgendamist, ei näe selle sätte sõnastus ei ette ega välista sõnaselgelt toetusõiguste ühikuväärtuse tagasiulatuvat ümberhindamist pärast alusetult eraldatud õiguste tagasinõudmist. Sellega seoses ei saa nimetatud määruse artikli 73a lõike 1 kolmandas lõigus toodud täpsustust, mille kohaselt alusetu hulk toetusõigusi loetakse ab initio mitteantuks, tõlgendada nii, et selle kohaselt tuleb toetusõiguste ühikuväärtus tagasiulatuvalt ümber hinnata. Seda täpsustust tuleb hoopis tõlgendada koos sama määruse artikli 73a lõikega 4 ja tõlgendada nii, et selle ainus eesmärk on osutada asjaolule, et toetused, mis võivad olla antud alusetult eraldatud õiguste alusel, on ise alusetud, mistõttu tuleb need toetused vastavalt määruse nr 796/2004 artiklile 73 tagasi nõuda.
Niisugust suurendavat ümberhindamist ei ole võimalik tuletada ka määruse nr 796/2004 artikli 73a lõikest 2. Nimelt näeb see säte ette üksnes toetusõigusi vähendava ümberhindamise. Seda sätet ei saa tõlgendada nii, et selles nähakse ette toetusõiguste ühikuväärtust suurendav tagasiulatuv ümberhindamine juhul, kui teatavate toetusõiguste alusetu eraldamise ja eraldatud õiguste ühikuväärtuse alahindamise korral oli eraldatud õiguste koguväärtus üle hinnatud.
(vt punktid 82, 83, 87, 88, 93 ja 95–97)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 85)
4. Kui liidu seadusandja määrab kindlaks toetuse saamise tingimused, siis ühe tingimuse järgimata jätmisest tulenev väljaarvamine ei ole sanktsioon, vaid lihtsalt seadusega sätestatud nimetatud tingimuste täitmata jätmise tagajärg. Seega määruse nr 796/2004, millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, artikli 73 lõike 1 kohaldamine ilma toetusõiguste eelnevat ümberhindamist ei kujuta endast põllumajandustootjale sanktsiooni, juhul kui see toob kaasa Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) tegelikust riskist suuremate summade tagasinõudmise. Nimelt, esiteks makstakse määruse nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, artikli 34 lõike 1 kohaselt toetust aktiveeritud toetusõiguste ehk toetuskõlblike hektarite arvule vastavate toetusõiguste eest. Seega mõjutab toetuskõlbliku pindala osas tehtud viga igal juhul kogu väljamakstud toetussummat. Teiseks kujutab alusetult eraldatud toetusõiguste alusel antud abi endast määruse nr 796/2004 artikli 73a lõike 1 kolmanda lõigu ja artikli 73a lõike 4 koostoimes alusetut abi, mis tuleb nimetatud määruse artikli 73 kohaselt tagasi nõuda.
Peale selle, kuna puuduvad sätted, mis näevad juhul, kui on eraldatud alusetu hulk toetusõigusi, mis mõjutab toetusõiguste koguväärtust, ette toetusõiguste ühikuväärtust suurendava tagasiulatuva ümberhindamise, ei ole niisugune tõlgendus, mille kohaselt peab selline ümberhindamine toimuma enne määruse nr 796/2004 artikli 73 kohaldamist, kooskõlas kulutuste hüvitamise tingimuste kitsa tõlgendamise kohustusega seoses määrusega nr 729/70 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta, mis asendati määrusega nr 1258/1999, mis omakorda asendati määrusega nr 1290/2005. Muu hulgas on määruse nr 796/2004 artikli 73 lõike 4 esimeses lõigus igal juhul ette nähtud, et artikli 73 lõikes 1 osutatud tagasimaksekohustust ei kohaldata, kui makse on tehtud pädeva asutuse või mõne teise asutuse vea tõttu ning põllumajandustootjal ei olnud tõenäoliselt võimalik seda avastada. Järelikult on heauskne põllumajandustootja alusetu toetuse tagasinõudmise eest kaitstud, kui viga, mis mõjutas toetuskõlblikku pindala või toetusõiguste andmist, on omistatav ametiasutustele ja viga ei oleks olnud tõenäoliselt võimalik avastada.
(vt punktid 105, 110–112, 115 ja 119)
5. Ei määruse nr 796/2004, millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, artikli 51 lõike 1 sõnastusest ega selle artikli tõlgendamisest nimetatud määruse artikli 2 punktis 22 määratletud mõistest „määratletud maa‑ala” lähtudes ei tulene, et määruse nr 796/2004 artikli 51 lõikes 1 sätestatud sanktsioon määratakse tagasiulatuvalt ümberarvutatud toetusõiguste alusel. Nimelt tuleneb määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 1 sõnastusest, et selles sättes ette nähtud vähendamisi ja väljaarvamisi kohaldatakse juhul, kui põllumajandustootja deklareeritud pindala ületab muu hulgas sama määruse artikli 50 lõike 3 kohaselt kindlaks määratud pindala ja kui nende pindalade vaheline erinevus ületab asjaomases sättes osutatud piirid.
Kuigi selle sätte sõnastusest tuleneb, et üledeklareerimist karistatakse kindlaksmääratud pindala – mille alusel arvutatakse toetussumma – vähendamisega vastavalt samas sättes ette nähtud tingimustele, tuleb siiski sedastada, et kõnealuse sätte sõnastusest lähtudes ei ole selle kohaldamise eelduseks toetusõiguste ühikuväärtuse eelnev ümberhindamine juhul, kui toetusõigusi on eraldatud alusetult. Lisaks, isegi kui oletada, et määruse nr 796/2004 artikli 2 punktis 22 määratletakse kindlaksmääratud pindala sellise pindalaga seonduvalt, millega kaasneb vastavalt põllumajandustootjale tegelikult kuuluv toetusõiguste arv, ja see määratlus on artikli 51 kontekstis asjassepuutuv, ei nähta selle määratlusega ette määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 1 alusel kohaldatava sanktsiooni arvutamist toetusõiguste ümberarvutatud väärtuse alusel. Nimelt ei sisalda artikli 2 punkt 22 ühtegi viidet toetusõiguste väärtusele, mida tuleb arvesse võtta, kui see on asjakohane.
Niisugune määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 1 tõlgendus peab esiteks seda enam paika, kui arvestada sama määruse artiklit 50 ja eelkõige selle lõiget 2. Määruse nr 796/2004 artikli 50 lõikest 2, milles sätestatakse toetuse arvutamise alus, tuleneb, et kui deklareeritud toetusõigused ja deklareeritud pindala erinevad, võetakse toetuse arvutamise aluseks väiksem suurus. Teisisõnu tuleneb sellest sättest, et kui ei ole ette nähtud teisiti, arvutatakse toetus põllumajandustootja deklareeritud toetusõiguste alusel, ilma et oleks vaja võtta arvesse mis tahes toetusõiguste ühikuväärtust suurendavat ümberhindamist.
(vt punktid 134–136, 138 ja 139)
6. Mis puudutab määruse nr 796/2004, millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, artikli 51 üldist ülesehitust eeskirjade eiramise ja pettuste vastu võitlemiseks, siis on sellele sättele lõike 2a lisamisel lähtutud kaalutlusest, et kui deklareeritud pindala ja deklareeritud toetusõiguste vahel on erinevus, puudub põhimõtteliselt eeskirjade eiramise ja pettuse oht, tingimusel et deklareeritud pindala vastab kõigile teistele abikõlblikkuse tingimustele. Nimelt juhul, kui deklareeritud pindala ja deklareeritud toetusõiguste arv erinevad, määratakse toetussumma määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 2 kohaselt igal juhul kindlaks väiksema suuruse alusel, mistõttu on igal juhul välistatud, et toetus makstakse kindlaks määramata pindala alusel. Järelikult ei ole sellisel juhul põhimõtteliselt mingit ohtu toetuse alusetult maksmiseks kindlaks määramata pindala alusel.
Mis puudutab vähendamisi ja väljaarvamisi põllumajandusmaa üledeklareerimise puhul, ei kohaldata vastavalt määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 2a esimesele lõigule sama sätte lõike 1 kohaseid vähendamisi ja väljaarvamisi üksnes juhul, kui deklareeritud pindala on deklareeritud toetusõiguste arvust suurem ja pindala vastab kõigile teistele abikõlblikkuse tingimustele. Sellega seoses võrreldakse omavahel deklareeritud pindala ja deklareeritud toetusõigusi määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 2a raames tegelikult põllumajandustootja käsutuses olevate toetusõiguste arvu arvestamata, mida võidakse teha pärast alusetult eraldatud toetusõiguste tagasinõudmist määruse nr 796/2004 artikli 73a alusel.
(vt punktid 144, 145 ja 151)
7. Määruse nr 1122/2009, millega kehtestatakse määruste nr 73/2009 ja nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad, artikli 57 lõike 2 teine taane ei ole põllumajandusmaa üledeklareerimise puhul vähendamisi ja väljaarvamisi käsitlev uus norm, mida tuleb seetõttu, et see on leebem norm kui määruse nr 796/2004, millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, artikkel 51, kohaldada tagasiulatuvalt. Nimelt, kuigi määruse nr 796/2004 artiklis 51 sätestatud vähendamised ja väljaarvamised kujutavad endast halduskaristust määruse nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta artikli 2 lõike 2 tähenduses, ei ole see nii arvutamise aluse määratlemist käsitlevate sätete puhul, nagu on ette nähtud määruse nr 1122/2009 artikli 57 lõike 2 teises taandes.
Peale selle ei muuda määruse nr 1122/2009 artikli 57 lõike 2 teine taane mingil moel vähendamisi ja väljaarvamisi käsitlevaid eeskirju, nagu need tulenevad nimetatud määruse artiklist 58. Tegelikult selles artiklis korratakse määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 1 eeskirju, kuid olgu siinjuures täpsustatud, et määruse nr 796/2004 artikli 51 lõike 2a sätteid, mis moodustavad artikli 51 lõikes 1 sätestatud vähendamistest ja väljaarvamistest erandi, ei ole määruse nr 1122/2009 artiklis 58 korratud.
(vt punktid 160 ja 162–166)
8. Kuigi komisjon võttis dokumendi nr VI/5330/97, milles kehtestatakse komisjoni suunised finantskorrektsioonide kohaldamiseks, vastu Euroopa Põllumajanduse Arendus‑ ja Tagatisfondi (EAGGF) raames ja selles on vastavalt pealkirjale ette nähtud suunised finantstagajärgede arvutamiseks EAGGFi tagatisrahastu raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsuse ettevalmistamisel, ei takista miski komisjonil kohaldada seda dokumenti muu hulgas pädevuse teostamisel, mis talle on määruse nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta artikli 31 lõike 1 kohaselt antud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) raamatupidamisarvestuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks.
(vt punkt 189)