FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 14. december 2023 (1)
Sag C-687/22
Julieta,
Rogelio
mod
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Audiencia Provincial de Alicante (den regionale domstol i Alicante, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – civilretligt samarbejde – insolvensbehandling – omstruktureringsplan – direktiv (EU) 2019/1023 – udelukkelse af offentligretlige fordringer – direktivers retsvirkninger – pligt til ikke i alvorlig grad at bringe virkeliggørelsen af det resultat, der er foreskrevet i direktivet, i fare«
I. Indledning
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 23, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1023 af 20. juni 2019 om rammer for forebyggende rekonstruktion, gældssanering og udelukkelse og om foranstaltninger med henblik på mere effektive procedurer for rekonstruktion, insolvensbehandling og gældssanering og om ændring af direktiv (EU) 2017/1132 (rekonstruktions- og insolvensdirektivet) (2).
2. Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem to fysiske personer, der er blevet insolvente (herefter »skyldnerne«), og Agencia Estatal de Administración Tributaria (den statslige skatteforvaltning, Spanien) angående en anmodning om gældssanering indgivet af skyldnerne under insolvensbehandlingen. Den statslige skatteforvaltning har således modsat sig gældssanering af skattegæld.
3. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at tydeliggøre den skønsmargen, som medlemsstaterne har ved gennemførelsen af artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023, der bestemmer, at visse særlige gældskategorier kan udelukkes fra fuld gældssanering.
4. I dette forslag til afgørelse vil jeg efter afslutningen af min bedømmelse foreslå, at Domstolen besvarer de af Audiencia Provincial de Alicante (den regionale domstol i Alicante, Spanien), den forelæggende ret, forelagte spørgsmål således, at medlemsstaterne kan beslutte at udelukke offentligretlige fordringer fra fuld gældssanering, forudsat at det er behørigt begrundet.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. Artikel 23 i direktiv 2019/1023 med overskriften »Undtagelser« bestemmer følgende i stk. 4:
»Medlemsstaterne kan udelukke særlige gældskategorier fra gældssanering eller begrænse adgangen til gældssanering eller fastsætte en længere gældssaneringsperiode, når sådanne udelukkelser, begrænsninger eller længere perioder er behørigt begrundet, såsom i tilfælde af:
a) sikret gæld
b) gæld som følge af eller i forbindelse med strafferetlige sanktioner
c) gæld som følge af erstatningsansvar uden for kontraktforhold
d) gæld vedrørende underholdspligt, der er opstået i forbindelse med et familieforhold, forælder-barn-forhold, ægteskab eller svogerskab
e) gæld stiftet efter ansøgning om eller indledning af den procedure, der fører til gældssanering, og
f) gæld som følge af en forpligtelse til at betale omkostningerne ved den procedure, der fører til gældssanering.«
6. Det fremgår af direktivets artikel 34, stk. 1 og 2, og artikel 35, at det trådte i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, og at det skulle være gennemført senest den 17. juli 2021, idet denne frist kunne forlænges med et år, såfremt der var særlige vanskeligheder. Kongeriget Spanien blev indrømmet en supplerende frist.
B. Spansk ret
7. Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social (kongeligt lovdekret nr. 1/2015 af 27.2.2015 om mekanismen for en ny chance, lettelse af den finansielle byrde og andre sociale foranstaltninger) (3) ændrede Ley 22/2003 Concursal (lov nr. 22/2003 om konkurs) (4) af 9. juli 2003 (herefter »konkursloven«), idet der blev indført en ny artikel 178a med henblik på at fastsætte regler for retten til gældssanering. Med denne bestemmelse blev der indført en ordning med to niveauer, der gør det muligt for skyldneren at vælge enten en øjeblikkelig gældssanering (artikel 178a, stk. 3, nr. 4), eller en gældssanering over fem år med en tilbagebetalingsplan (artikel 178a, stk. 3, nr. 5). Hvad angår den udskudte gældssanering med en tilbagebetalingsplan bestemmer artikel 178a, stk. 5, nr. 1), i lov om insolvensbehandling følgende:
»Den i stk. 3, nr. 5, omhandlede ret til gældssanering for skyldnere omfatter den del af følgende fordringer, der ikke er blevet indfriet:
1) simple og efterstillede fordringer, der er udestående på datoen for konkursbehandlingens afslutning, selv om de ikke er blevet anmeldt, med undtagelse af offentligretlige fordringer og fordringer på underholdsbidrag.«
8. Le Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (kongeligt lovdekret nr. 1/2020 om godkendelse af den konsoliderede konkurslov) (5) af 5. maj 2020 (herefter »den konsoliderede konkurslov«) ændrede endnu en gang lov om insolvensbehandling, idet artikel 178a i lov om insolvensbehandling blev erstattet af et nyt kapitel i loven, idet man benyttede sig af lejligheden til at udelukke offentligretlige fordringer fra anvendelsesområdet for gældssaneringen, uanset om den er øjeblikkelig eller udskudt.
9. Artikel 491, stk. 1, i den konsoliderede konkurslov bestemmer:
»Hvis alle fordringer mod boet samt alle privilegerede fordringer er indfriet fuldt ud, og såfremt en skyldner, der opfylder betingelserne herfor, har forsøgt at indgå et forudgående udenretsligt forlig om betaling, omfatter retten til gældssanering alle udestående fordringer med undtagelse af offentligretlige fordringer og fordringer på underholdsbidrag.«
10. Artikel 497, stk. 1, nr. 1, i den konsoliderede konkurslov har følgende ordlyd:
»Retten til gældssanering, som skyldnere, der har accepteret en tilbagebetalingsplan, indrømmes, omfatter den del af følgende fordringer, der ifølge tilbagebetalingsplanen ikke vil blive indfriet inden for rammerne af planen:
1. simple og efterstillede fordringer, der er udestående på datoen for konkursbehandlingens afslutning, selv om de ikke er blevet anmeldt, med undtagelse af offentligretlige fordringer og fordringer på underholdsbidrag.«
11. La Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023] (lov nr. 16/2022 om reform af den konsoliderede konkurslov, der blev godkendt ved den konsoliderede konkurslov med henblik på gennemførelse af [direktiv 2019/1023]) (6) af 5. september 2022 (herefter lov nr. 16/2022), ændrede den konsoliderede konkurslov, idet udelukkelsen af offentligretlige fordringer fra anvendelsesområdet for gældssanering, uanset om den er øjeblikkelig eller udskudt, blev bekræftet. Artikel 489, stk. 1, nr. 5, i den nye affattelse af den konsoliderede konkurslov bestemmer:
»Gældssanering omfatter alle udestående fordringer med undtagelse af:
[...]
5) Gæld, der følger af offentligretlige fordringer. Gæld, hvis inddrivelse henhører under den statslige skatteforvaltnings kompetence, kan dog saneres for så vidt angår et beløb på højst 10 000 EUR pr. skyldner; for de første 5 000 EUR vil gældssaneringen være fuldstændig, og fra og med dette beløb andrager saneringen 50% af gælden op til det anførte maksimum. Gæld til sociale sikringsordninger kan også saneres for så vidt angår det samme beløb og på de samme betingelser. Det sanerede beløb op til ovennævnte loft anvendes i omvendt rækkefølge i forhold til den rangorden, der er fastsat ved nærværende lov, og inden for hver kategori afhængigt af dens anciennitet.«
12. Følgende fremgår navnlig af afsnit IV i præamblen til lov nr. 16/2022:
»I henhold til direktiv 2019/1023 er medlemsstaterne forpligtede til at indføre en mekanisme for en ny chance med henblik på at undgå, at skyldnere fristes til at flytte til andre lande, der allerede har disse mekanismer med de omkostninger, der er forbundet hermed både for skyldneren og for dennes kreditorer. Parallelt hermed anses samordning på dette område for at være afgørende for det indre markeds funktion.
[...]
Der indføres to ordninger for gældssanering: gældssanering med afvikling af konkursboet og gældssanering med en tilbagebetalingsplan [...]
[...]
Gældssaneringen omfatter alle fordringer inden for rammerne af den kollektive procedure og fordring i konkursboet. Undtagelserne er i visse tilfælde baseret på den særlige betydning af, at de opfyldes, i et retfærdigt samfund præget af samhørighed og baseret på retsstaten (som f.eks. fordringer på underholdsbidrag, gæld, der skyldes offentligretlige fordringer, gæld som følge af strafbare handlinger eller gæld som følge af erstatningsansvar uden for kontraktforhold). Gældssanering af offentligretlige fordringer er således underlagt visse begrænsninger og kan kun tages i betragtning i forbindelse med den første gældssanering og ikke i forbindelse med de efterfølgende gældssaneringer [...]«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13. Skyldnerne anmodede i forbindelse med insolvensbehandlingen af dem den 3. marts 2021 om gældssanering, hvilket den statslige skatteforvaltning modsatte sig for så vidt angik dens fordring på 192 366,21 EUR, som den betragtede som en ikke-efterstillet offentligretlig fordring.
14. Den 30. juli 2021 besluttede Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Denia (ret i første instans nr. 1 i Denia, Spanien), at konkursbehandlingen kunne afsluttes, idet det blev fastslået, at skyldnerne havde ret til gældssanering, som dog ikke omfattede offentligretlige fordringer og fordringer på underholdsbidrag.
15. Skyldnerne iværksatte appel til prøvelse af denne beslutning ved Audiencia Provincial de Alicante (den regionale domstol i Alicante).
16. På baggrund af datoen for skyldnernes anmodning skønnede denne ret, at den udgave af loven om insolvensbehandling, der skulle lægges til grund, ikke var den, der følger af lov nr. 16/2022, hvormed direktiv 2019/1023 blev gennemført, men den, der følger af kongeligt lovdekret nr. 1/2020, der blev offentliggjort efter direktivets ikrafttræden, inden for gennemførelsesfristen (7). Disse to lovtekster bestemmer, at offentligretlige fordringer ikke er omfattet af gældssanering.
17. Den forelæggende ret har oplyst, at der findes uoverensstemmelser i spansk retspraksis. I nogle afgørelser anses offentligretlige fordringer for at være omfattet af retten til gældssanering, mens andre afgørelser når frem til den modsatte konklusion. Alle de afgørelser, som den forelæggende ret har lagt til grund, anvender direktiv 2019/1023 som fortolkningsgrundlag.
18. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den konsoliderede konkurslov er forenelig med dette direktiv for så vidt angår udelukkelse eller ej af offentligretlige fordringer fra gældssanering.
19. Dels ønsker den oplyst, om den udelukkelse af offentligretlige fordringer fra gældssanering, der findes i spansk ret, er behørigt begrundet. Den har forklaret, at artikel 23 i direktiv 2019/1023 gør det muligt at afvige fra den generelle regel i direktivets artikel 20, stk. 1, om fuld gældssanering. Navnlig direktivets artikel 23, stk. 4, giver medlemsstaterne mulighed for at udelukke særlige gældskategorier fra gældssanering, når udelukkelsen er »behørigt begrundet« (8).
20. Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at den konsoliderede konkurslov som affattet ved kongeligt lovdekret nr. 1/2020 i modsætning til lov nr. 16/2022 (9) ikke indeholder nogen begrundelse for udelukkelsen af offentligretlige fordringer fra gældssanering.
21. Dels ønsker den forelæggende ret oplyst, om listen over de særlige gældskategorier, der kan udelukkes fra gældssanering, i artikel 23, stk. 4 i direktiv 2019/1023, udgør en udtømmende liste, for er dette tilfældet, vil konkursloven som affattet ved kongeligt lovdekret nr. 1/2020 være i strid med denne artikel. Hvis denne liste derimod kun indeholder eksempler, er denne lov i overensstemmelse med nævnte artikel.
22. Ifølge den forelæggende ret kunne den omstændighed, at offentligretlige fordringer ikke optræder på listen i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023, selv om de har stor betydning ved insolvensbehandlingen, være en indikation af, at listen er udtømmende. Desuden ville medlemsstaternes absolutte og fuldstændige frihed til at udelukke fordringer fra gældssanering og de deraf følgende meget forskelligartede nationale lovgivninger kunne påvirke det indre markeds funktion og udøvelsen af grundlæggende frihedsrettigheder såsom frie kapitalbevægelser og etableringsfrihed (10).
23. På denne baggrund har Audiencia Provincial de Alicante (den regionale domstol i Alicante) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er det muligt at anvende princippet om overensstemmende fortolkning på artikel 23, stk. 4, [i direktiv 2019/1023,] når de faktiske omstændigheder (således som det er tilfældet i den foreliggende sag, henset til datoen for begæringen om gældssanering) har fundet i sted i perioden mellem direktivets ikrafttrædelse og fristen for dets gennemførelse, og den gældende nationale lovgivning (den konsoliderede konkurslov, som affattet ved kongeligt lovdekret nr. 1/2020), ikke er den lovgivning, der gennemfører direktivet (lov nr. 16/22)?
2) Er en national lovgivning, såsom den spanske lovgivning, på de betingelser, der er fastsat i den konsoliderede konkurslov (som affattet ved kongeligt lovdekret nr. 1/2020), der ikke indeholder en begrundelse for udelukkelsen af offentligretlige fordringer fra gældssanering, forenelig med artikel 23, stk. 4[, i direktiv 2019/1023] og med de principper, der ligger til grund for dette direktiv med hensyn til gældssanering? For så vidt som denne lovgivning udelukker offentligretlige fordringer fra gældssanering og ikke indeholder en behørig begrundelse, er den da til skade for, eller bringer den forfølgelsen af de i direktivet fastsatte mål i fare?
3) Indeholder artikel 23, stk. 4, [i direktiv 2019/1023] en udtømmende og lukket liste over gældskategorier, der kan udelukkes fra gældssanering, eller udgør denne liste derimod blot eksempler, i hvilken forbindelse den nationale lovgiver har absolut frihed til efter eget skøn at bestemme, hvilke gældskategorier der skal kunne udelukkes, forudsat at disse kategorier er behørigt begrundede i henhold til national ret?«
24. Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende sag undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 105 i Domstolens procesreglement. Ved afgørelse af 28. december 2022 afslog Domstolens præsident anmodningen.
25. Den spanske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV. Bedømmelse
26. Af hensyn til min analyses tydelighed vil jeg starte med det første spørgsmål, dernæst vil jeg behandle det tredje spørgsmål om, hvorvidt listen i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 er udtømmende, inden jeg går over til at behandle det andet spørgsmål om den nationale rets vurdering af lovgivning i tilknytning til et direktiv, der er trådt i kraft, men hvis gennemførelsesfrist ikke er udløbet, når udelukkelsen ikke er behørigt begrundet.
A. Direktivers virkning forud for udløbet af gennemførelsesfristen
27. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det er muligt at anvende princippet om overensstemmende fortolkning, når de faktiske omstændigheder er indtrådt i perioden mellem datoen for et direktivs ikrafttræden og datoen for gennemførelsesfristens udløb, og når den lovgivning, der finder anvendelse på disse faktiske omstændigheder, ikke er den lovgivning, hvormed direktivet gennemføres, men en lovgivning vedtaget i perioden mellem disse to datoer. Den forelæggende ret har navnlig henvist til artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023, hvori er opstillet en række mulige undtagelser fra det princip om fuld gældssanering, der blev indført med dette direktiv.
28. Der skal påpeges, at Domstolen i dom af 4. juli 2006, Adeneler m.fl. (11) fastslog, at medlemsstaterne ikke kan kritiseres for, at de ikke har gennemført direktivet i national ret, før fristen er udløbet, og at de nationale retsinstansers almindelige forpligtelse til at fortolke national ret i overensstemmelse med direktivet først indtræder fra tidspunktet for udløbet af gennemførelsesfristen for direktivet (12). Desuden skal de medlemsstater, der er adressater for et direktiv, mens fristen for dets gennemførelse løber, afholde sig fra at vedtage foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det ved direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare (13). Eftersom en sådan pligt til undladelse påhviler samtlige nationale myndigheder, skal medlemsstaternes retter fra tidspunktet for direktivets ikrafttræden i videst muligt omfang afholde sig fra at fortolke national ret således, at det mål, som direktivet tilstræber, bringes i alvorlig fare efter udløbet af gennemførelsesfristen (14).
29. På denne baggrund foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares således, at de nationale retter ikke er forpligtede til at fortolke deres nationale ret i lyset af artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 i perioden mellem datoen for direktivets ikrafttræden og datoen for gennemførelsesfristens udløb.
B. Spørgsmålet om, hvorvidt listen i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 er udtømmende eller ej, og den skønsmargen, som medlemsstaterne har ved gennemførelsen af denne bestemmelse
30. Med sit tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvordan artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 skal fortolkes. Den ønsker oplyst, om listen over udtagelser i denne bestemmelse er udtømmende eller ej, og hvilken skønsmargen medlemsstaterne har på dette punkt på tidspunktet for gennemførelsen af dette direktiv. En sådan fortolkning er nødvendig for, at denne ret kan vurdere, om spansk ret bringer de mål, som direktivet tilstræber, i alvorlig fare.
1. Den udtømmende karakter af listen indeholdt i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023
31. Såvel Kommissionen som den spanske regering har i deres indlæg erkendt den ikkeudtømmende karakter af listen indeholdt i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023, eftersom den bestemmer, at særlige gældskategorier, navnlig de seks kategorier, der er opstillet i dette stykke, kan udelukkes fra gældssanering.
32. Den oprindelige affattelse af denne artikel på spansk, hvoraf det fremgik, at medlemsstaterne kunne »udelukke gældssanering i særlige kategorier [...] i tilfælde af« (15) har kunnet give anledning til tvivl. Denne affattelse er dog blevet erstattet af »såsom i tilfælde af« (16) i en berigtigelse af dette direktiv (17), hvormed den spanske ordlyd blev bragt på linje med de andre sprogversioner.
33. Dermed hersker der ikke længere tvivl: Brugen af ordene »[m]edlemsstaterne kan udelukke [...] fra gældssanering«, og ordet »såsom« betyder, at listen i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 ganske rigtigt udgør en ikkeudtømmende liste over de gældskategorier, der kan udelukkes fra gældssanering, som medlemsstaterne kan supplere. Denne bedømmelse understøttes af 81. betragtning til direktivet, sammenholdt med drøftelserne i Rådet (18), hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne skal kunne udelukke andre gældskategorier i behørigt begrundede tilfælde.
2. Medlemsstaternes skønsmargen ved gennemførelsen
34. Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret også oplyst, hvilken skønsmargen medlemsstaterne har til at udelukke visse gældskategorier fra muligheden for gældssanering. Ved besvarelsen af dette spørgsmål skal der sondres mellem princippet om udelukkelse af en gældskategori og betingelserne for denne udelukkelse.
35. Hvad angår principiel udelukkelse af offentligretlige fordringer skal det anføres, at artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 opstiller seks gældskategorier, som medlemsstaterne kan udelukke fra gældssanering, eller begrænse adgangen til gældssanering eller fastsætte en længere gældssaneringsperiode for. Det drejer sig om følgende kategorier: sikret gæld, gæld som følge af eller i forbindelse med strafferetlige sanktioner, gæld som følge af erstatningsansvar uden for kontraktforhold, gæld vedrørende underholdspligt, gæld stiftet efter ansøgning om eller indledning af den procedure, der fører til gældssanering, og gæld som følge af en forpligtelse til at betale omkostningerne ved den procedure, der fører til gældssanering.
36. Kommissionen har i sine indlæg gentaget den forelæggende rets argument om, at der findes en forbindelse mellem disse forskellige gældskategorier, der berettiger, at medlemsstater, der ønsker at indføre undtagelser fra princippet om fuld gældssanering på grund af den pågældende gælds karakter, ikke indrømmes en fuldstændig skønsmargen.
37. Denne forbindelse ligger således i ønsket om materiel retfærdighed: for det første skal skyldneren ikke kunne undslippe de økonomiske konsekvenser af handlinger, der ikke er knyttet til det almindelige forretningsliv (familiegæld, gæld som følge af strafferetlige sanktioner eller gæld i tilknytning til erstatningsansvar). For det andet kan gæld, der er stiftet i forbindelse med proceduren for gældsafskrivning eller senere, ikke gøres til genstand for en gældssanering af hensyn til ønsket om at sikre procedurens effektivitet. For det tredje kan sikret gæld også udelukkes, eftersom sådan gæld netop er sikret med henblik på at undgå konsekvenserne af insolvens.
38. Flere ting taler imidlertid imod denne argumentation.
39. For det første indeholder artikel 23 i direktiv 2019/1023 bestemmelser om tilpasning af mulighederne for undtagelser fra princippet om fuld gældssanering. Det fremgår af stk. 1, at samtlige medlemsstater skal indføre en udelukkelse af en skyldner, der har handlet uhæderligt eller i ond tro (19). Derimod fremgår det af stk. 3 og 5, at medlemsstaterne kan fastsætte henholdsvis længere gældssaneringsperioder eller længere udelukkelsesperioder i visse nøje opremsede tilfælde. Stk. 4, der ønskes fortolket, og stk. 2 bestemmer, at medlemsstaterne kan fastsætte undtagelser fra princippet om fuld gældssanering, hvis de er behørigt begrundede, idet denne mulighed illustreres af en ikkeudtømmende liste med eksempler. Proceduren for fuld gældssanering kan således fungere på meget forskellige måder og have meget forskellige anvendelsesområder, afhængigt af de valg, som medlemsstaterne har foretaget. Det kan derfor vanskeligt hævdes, at målet om harmonisering af denne gældssaneringsprocedure berettiger, at udelukkelse af visse særlige gældskategorier principielt ikke kan tillades.
40. Dernæst fremgår det ikke på nogen måde af drøftelserne forud for vedtagelsen af direktiv 2019/1023, at offentligretlige fordringer ikke skulle kunne udelukkes fra gældssanering. Det fremgik således klart af forslaget til direktiv vedrørende artikel 22 (nu artikel 23 i det vedtagne direktiv), at medlemsstaterne har »en stor skønsmargen ved fastsættelsen af begrænsninger af bestemmelserne om adgang til gældssanering, forudsat at de pågældende begrænsninger er klart specificeret og nødvendige for beskyttelsen af en almen interesse« (20).
41. Dette ønske om at give medlemsstaterne et tilstrækkeligt skøn blev bekræftet under drøftelserne i Rådet (21). Under forhandlingerne i Rådet blev undtagelserne fra gældssanering i øvrigt tilføjet uden særlige kommentarer (22), og det blev præciseret, at medlemsstaterne kunne udelukke visse typer gæld i henhold til deres nationale ret uden at præcisere arten af disse (23). Ved slutningen af forhandlingerne i Rådet fremkom Portugal med en udtalelse om, dels at der var tilstrækkelig fleksibilitet i teksten til forslaget, til at medlemsstaterne kan opretholde eller indføre bestemmelser, der udelukker eller begrænser adgangen til gældssanering af skattegæld, eftersom sådanne foranstaltninger anses for behørigt begrundede på grund af skattegælds særlige karakter, dels at Portugal ønskede at forbeholde sig sin holdning med hensyn til regulering af adgangen til gældssanering, når direktivet skulle gennemføres (24).
42. Økonomi- og Valutaudvalget i Europa-Parlamentet, der er rådgivende udvalg, har foreslået Retsudvalget, der er korresponderende udvalg, en ændring af en betragtning og et stykke om den udtrykkelige mulighed for at udelukke offentlige kreditorer, i forbindelse med hvilken medlemsstaterne bør tage hensyn til den nødvendige balance mellem almenhedens interesse og fremme af iværksættervirksomhed (25).
43. Afslutningsvis er det indlysende, at direktiv 2019/1023 er et direktiv om minimumsharmonisering vedrørende fuld gældssanering, der har til formål at indføre denne form for procedure i samtlige medlemsstater, og ikke at indføre en harmoniseret gældssaneringsprocedure. Forhandlingerne var således for medlemsstaterne en lejlighed til at fremhæve, at denne procedure, uanset om den er ny eller ej afhængigt af medlemsstaterne, bør kunne tilpasses tilstrækkeligt til ikke at gribe ind i de nationale systemer, der fungerer effektivt, eftersom en sådan procedure har forbindelser til andre områder af national ret, og at den økonomiske situation og de retlige strukturer er forskellige medlemsstaterne imellem (26).
44. Hvad angår derimod betingelserne for udelukkelse af en gældskategori, bestemmer artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023, at »udelukkelser, begrænsninger eller længere perioder er behørigt begrundet«. Selv om medlemsstaternes skønsmargen ikke er afgrænset for så vidt angår arten af de særlige gældskategorier, der kan udelukkes, er den dog begrænset af den begrundelse, de skal give for denne udelukkelse.
45. Desuden har medlemsstaterne benyttet denne skønsmargen til at udelukke visse gældskategorier ud over dem, der er opført på listen i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023. I Frankrig er gældssanering af navnlig arbejdstagernes tilgodehavender og gæld som følge af søgsmål angående aktiver erhvervet i forbindelse med arv, der er anlagt under proceduren, udelukket (27). I Nederlandene er navnlig fordringer i tilknytning til studielån udelukket (28). I Spanien er navnlig også arbejdstagernes tilgodehavender udelukket (29). I Portugal er navnlig skattegæld og gæld til sociale sikringsordninger udelukket (30).
46. Det kan konkluderes, at direktiv 2019/1023 ser ud til at være et direktiv om minimumsharmonisering, der har til formål at indføre en gældssaneringsprocedure i de enkelte medlemsstater, hvis afgrænsning med hensyn til de fordringer, der kan udelukkes fra denne sanering, i vidt omfang overlades til medlemsstaternes skøn, forudsat at udelukkelserne er behørigt begrundet.
47. Jeg foreslår således, at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023 skal fortolkes således, at listen i denne artikel ikke er udtømmende, og at andre særlige gældskategorier end dem, der optræder på listen, kan gøres til genstand for gældssanering, en begrænset gældssanering eller en længere gældssaneringsperiode, forudsat at det er behørigt begrundet.
C. Virkningerne af en manglende begrundelse for udelukkelse af offentlige fordringer fra gældssanering i en lovgivning, der er vedtaget under gennemførelsesfristen for direktiv 2019/1023
48. Den forelæggende ret ønsker med sit andet præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om den konsoliderede konkurslov, som den anser for at være den lov, der finder anvendelse på tvisten, og som er blevet ændret, mens fristen for gennemførelse af direktiv 2019/1023 løb, med henblik på uden begrundelse at udelukke offentlige fordringer fra gældssanering, uanset om der er tale om en øjeblikkelig eller en udskudt gældssanering, har bevirket, at virkeliggørelsen af det resultat, der er foreskrevet i direktivet, er blevet bragt i fare, jf. ovennævnte retspraksis (31).
49. Som anført i punkt 28 i dette forslag til afgørelse skal de medlemsstater, der er adressater for et direktiv, mens fristen for dets gennemførelse løber, afholde sig fra at vedtage foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det ved direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare, og de nationale retsinstanser skal afholde sig fra at fortolke national ret således, at det mål, som direktivet tilstræber, bringes i alvorlig fare efter udløbet af gennemførelsesfristen.
50. Det må ligeledes påpeges, at det påhviler den forelæggende ret at vurdere, om de nationale bestemmelser kan bringe det i et direktiv foreskrevne resultat i alvorlig fare, idet en sådan undersøgelse nødvendigvis skal foretages på grundlag af en helhedsvurdering, i hvilken forbindelse der skal tages hensyn til alle politikker og foranstaltninger, der er vedtaget på det pågældende nationale område (32).
51. Det tilkommer imidlertid Domstolen at fortolke det mål, der forfølges med det pågældende direktiv. Det mål, der forfølges med direktiv 2019/1023 i forbindelse med proceduren for fuld gældssanering er imidlertid, at der indføres mindst en sådan procedure i hver enkelt medlemsstat (33) på grundlag af en minimumsharmonisering.
52. Efter min opfattelse kan alene en manglende begrundelse for udelukkelse fra gældssanering ikke i sig selv bringe det i direktiv 2019/1023 foreskrevne resultat i alvorlig fare inden udløbet af gennemførelsesfristen, eftersom medlemsstaterne som tidligere anført har mulighed for at udelukke offentligretlige fordringer fra gældssanering.
53. Jeg foreslår derfor, at det andet spørgsmål besvares således, at den omstændighed alene, at offentligretlige fordringer er udelukket fra gældssaneringsproceduren i henhold til en national bestemmelse, der er vedtaget i perioden mellem datoen for direktiv 2019/1023’s ikrafttræden og datoen for udløbet af gennemførelsesfristen, ikke er behørigt begrundet, ikke bringer det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare efter udløbet af gennemførelsesfristen.
V. Forslag til afgørelse
54. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Audiencia Provincial de Alicante (den regionale domstol i Alicante, Spanien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1) I perioden mellem ikrafttrædelsesdatoen for Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1023 af 20. juni 2019 om rammer for forebyggende rekonstruktion, gældssanering og udelukkelse og om foranstaltninger med henblik på mere effektive procedurer for rekonstruktion, insolvensbehandling og gældssanering og om ændring af direktiv (EU) 2017/1132 (rekonstruktions- og insolvensdirektivet) og datoen for udløbet af gennemførelsesfristen i forbindelse med dette direktiv er de nationale retsinstanser ikke forpligtede til at fortolke national ret i overensstemmelse med artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023.
2) Artikel 23, stk. 4, i direktiv 2019/1023
skal fortolkes således, at
den heri opstillede liste ikke er udtømmende, og at andre særlige gældskategorier end dem, der optræder på listen, kan gøres til genstand for gældssanering, en begrænset gældssanering eller en længere gældssaneringsperiode, forudsat at det er behørigt begrundet.
3) Den omstændighed alene, at offentligretlige fordringer er udelukket fra gældssaneringsproceduren i henhold til en national bestemmelse, der er vedtaget i perioden mellem datoen for direktiv 2019/1023’s ikrafttræden og datoen for udløbet af gennemførelsesfristen, ikke er behørigt begrundet, bringer ikke det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare efter udløbet af gennemførelsesfristen.«