CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 15 september 2011 (1)
Zaak C‑409/10
Hauptzollamt Hamburg-Hafen
tegen
Afasia Knits Deutschland GmbH
[verzoek van het Bundesfinanzhof (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Gemeenschappelijke handelspolitiek – ACS-EU-Partnerschapsovereenkomst van Cotonou – Preferentiële behandeling van producten van oorsprong uit ACS-landen – Uitvoer uit Jamaica naar de Europese Unie van textiel van oorsprong uit China – Niet-preferentiële oorsprong van goederen – Controle achteraf van certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 – Samenwerking – Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en autoriteiten van Jamaica – Navordering van invoerrechten – Artikel 220, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 2913/92– Communautair douanewetboek – Bewijslast – Gewettigd vertrouwen”
I – Inleiding
1. De prejudiciële verwijzing betreft de uitlegging van artikel 32 van Protocol nr. 1 bij bijlage V bij de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (hierna: „ACS-staten”), enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, getekend te Cotonou op 23 juni 2000 (hierna: „overeenkomst”)(2) betreffende de controle van bewijzen van oorsprong van goederen van oorsprong uit een ACS-staat en de regels inzake vertrouwensbescherming in artikel 220, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: „douanewetboek”).(3)
II – Het juridische kader
2. De overeenkomst bepaalt dat bepaalde producten van oorsprong uit de ACS-staten, waaronder textielproducten, gedurende een voorbereidingsperiode vrij van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd.(4)
3. Protocol nr. 1 bij bijlage V bij de overeenkomst (hierna: „protocol”) betreft de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en de methoden van administratieve samenwerking. Artikel 2 van het protocol(5) bepaalt:
„1. Voor de toepassing van de bepalingen inzake de samenwerking op het gebied van de handel van bijlage V worden de volgende producten beschouwd van oorsprong te zijn uit de ACS-staten:
a) geheel en al in de ACS-staten verkregen producten in de zin van artikel 3 van dit protocol;
b) in de ACS-staten verkregen producten, waarin materialen zijn verwerkt die daar niet geheel en al zijn verkregen, mits deze materialen in de ACS-staten een be‑ of verwerking hebben ondergaan die toereikend is in de zin van artikel 4 van dit protocol.”
4. In artikel 14 van het protocol(6) wordt bepaald:
„1. Producten van oorsprong uit de ACS-staten komen bij invoer in de Gemeenschap voor de voordelen van bijlage V in aanmerking op vertoon van:
a) een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 [...].”
5. Artikel 15 van het protocol, procedure voor de afgifte van certificaten inzake goederenverkeer EUR.1, bepaalt:
„1. Een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer op schriftelijke aanvraag van de exporteur of, onder diens verantwoordelijkheid, van zijn gemachtigde vertegenwoordiger.
[...]
3. De exporteur die om de afgifte van een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 verzoekt, moet, op verzoek van de douaneautoriteiten van de ACS-staat van uitvoer waar dit certificaat is afgegeven, steeds bereid zijn de nodige documenten te overleggen waaruit blijkt dat de betrokken producten van oorsprong zijn en dat aan alle andere voorwaarden van dit protocol is voldaan.
[...]”
6. Artikel 28, lid 1, van het protocol, bewaring van het bewijs van de oorsprong en de bewijsstukken, luidt:
„De exporteur die om de afgifte van een EUR.1-certificaat verzoekt, bewaart de in artikel 15, lid 3, bedoelde documenten gedurende een periode van ten minste drie jaar.”
7. Artikel 32 van het protocol(7), controle van de bewijzen van de oorsprong, bepaalt:
„1. De bewijzen van oorsprong worden achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd of wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten van de naleving van de andere voorwaarden van dit protocol.
2. Met het oog op de toepassing van lid 1 zenden de douaneautoriteiten van het land van invoer het EUR.1-certificaat, de factuur, indien deze werd voorgelegd, de factuurverklaring of een kopie van deze documenten terug aan de douaneautoriteiten van het land van uitvoer, eventueel onder vermelding van de redenen waarom een onderzoek wordt aangevraagd. Zij verstrekken bij deze controleaanvraag alle documenten en gegevens die het vermoeden hebben doen rijzen dat de gegevens op het bewijs van oorsprong onjuist zijn.
3. De controle wordt verricht door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Zij kunnen in dit verband bewijsmateriaal opvragen, de administratie van de exporteur inzien en elke andere controle verrichten die zij dienstig achten.
[...]
5. De douaneautoriteiten die de controle hebben aangevraagd worden zo spoedig mogelijk van de resultaten van de controle in kennis gesteld. In deze mededeling moet duidelijk worden aangegeven of de documenten al dan niet echt zijn, of de betrokken producten als producten van oorsprong uit de ACS-staten of uit een van de andere in artikel 6 bedoelde landen kunnen worden beschouwd en of aan de andere voorwaarden van dit protocol is voldaan.
[...]
7. Indien de resultaten van de controle of andere beschikbare gegevens erop lijken te wijzen dat de bepalingen van dit protocol worden geschonden, stelt de ACS-staat op eigen initiatief of op verzoek van de Gemeenschap met de nodige spoed een onderzoek in of laat hij een onderzoek instellen om eventuele schendingen vast te stellen en te voorkomen. De betrokken ACS-staat kan de Commissie verzoeken aan dit onderzoek deel te nemen.”
8. Artikel 220 van het douanewetboek bepaalt:
„1. Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.
2. Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:
a) [...]
b) het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan.
Wanneer de preferentiële status van de goederen aan de hand van een systeem van administratieve samenwerking wordt vastgesteld waarbij instanties van een derde land betrokken zijn, wordt de afgifte door deze instanties van een onjuist certificaat aangemerkt als een vergissing, in de in de eerste alinea bedoelde zin, die redelijkerwijze niet kon worden ontdekt.
De afgifte van een onjuist certificaat wordt echter niet als een vergissing aangemerkt, wanneer het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, behalve indien met name de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.
De goede trouw van de belastingschuldige kan worden ingeroepen wanneer deze kan aantonen dat hij er zich gedurende de periode van de betrokken handelstransacties zorgvuldig van heeft vergewist dat alle voorwaarden voor preferentiële behandeling geëerbiedigd werden.
De belastingschuldige kan evenwel geen goede trouw inroepen wanneer de Commissie een bericht in het Publicatieblad van de Europese [Unie] heeft bekendgemaakt volgens hetwelk er gegronde twijfel bestaat ten aanzien van de juiste toepassing van de preferentiële regeling door het begunstigde land;
c) de volgens de procedure van het comité vastgestelde bepalingen de autoriteiten ontheffing verlenen van boeking achteraf van bedragen aan rechten die kleiner zijn dan een bepaald bedrag.”
III – Het geschil in het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
9. Afasia Knits Deutschland GmbH (hierna: „Afasia”) behoort tot een groep van vennootschappen met hoofdzetel te Hongkong, die op Jamaica ondernemingen heeft opgericht die uit materialen van oorsprong uit de Volksrepubliek China (hierna: „China”) textiel vervaardigden en naar de Unie uitvoerden. Afasia betrok in 2002 van een van deze ondernemingen, te weten ARH Enterprises Ltd (hierna: „ARH”), verschillende zendingen textiel. Afasia bracht deze zendingen, met opgave van Jamaica als land van oorsprong en onder overlegging van desbetreffende certificaten inzake goederenverkeer EUR.1, op basis van de overeenkomst tegen nultarief in het vrije verkeer van de Unie.
10. Volgens de verwijzingsbeslissing werden in het kader van een door een verdenking van onregelmatigheden ingegeven missie van de Commissie (Europees Bureau voor fraudebestrijding, of „OLAF”) naar Jamaica in maart 2005, alle in de periode 2002‑2004 afgegeven certificaten inzake goederenverkeer onderzocht. Daarbij werd vastgesteld dat de Jamaicaanse exporteurs (waaronder ARH) de bepalingen van de overeenkomst hadden geschonden, aangezien de uitgevoerde producten niet – zoals de oorsprongsvereisten verlangden – uitsluitend uit garen van Chinese oorsprong waren vervaardigd. De meeste of alle naar de Unie uitgevoerde goederen waren producten gemaakt uit in China vervaardigde gebreide of gehaakte onderdelen, of opnieuw uitgevoerde uit China afkomstige kant-en-klare textielproducten. Aangezien beperkte garenleveringen uit China hadden plaatsgevonden, waren sommige van de naar de Unie uitgevoerde goederen mogelijk uit dat garen vervaardigd, maar de exporteurs hadden de precieze hoeveelheid aldus vervaardigde producten niet kunnen bewijzen. Volgens de Commissie hadden de Jamaicaanse exporteurs bij hun verzoeken om afgifte van de certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 valse verklaringen over de oorsprong van de naar de Gemeenschap uitgevoerde goederen afgelegd, hetgeen, gezien de professionele manier waarop de oorsprong van de goederen was versluierd, voor de Jamaicaanse autoriteiten slechts moeilijk te ontdekken viel. De Jamaicaanse douane had geconcludeerd dat de afgegeven certificaten inzake goederenverkeer weliswaar echt waren, maar onjuist met betrekking tot de vermelde oorsprong van de goederen en derhalve ongeldig. Het onderzoeksteam kon echter bevestigen dat de douane te goeder trouw en met gepaste zorgvuldigheid had gehandeld.
11. De bevindingen van de missie en de daaruit getrokken conclusies werden neergelegd in een rapport van 23 maart 2005, dat werd ondertekend door de deelnemers aan de missie en, voor de Jamaicaanse regering, door de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel.
12. Het Hauptzollamt Hamburg-Hafen vorderde de over de invoerzendingen verschuldigde douanerechten na.
13. Na een vruchteloze bezwaarprocedure stelde Afasia beroep in, dat ertoe leidde dat het Finanzgericht Hamburg de aanslag vernietigde en besliste dat de voor de invoerzendingen overgelegde certificaten inzake goederenverkeer ten onrechte ongeldig waren verklaard. Het Finanzgericht Hamburg stelde zich op het standpunt dat de betrokken certificaten inzake goederenverkeer niet als ongeldig konden worden beschouwd, aangezien de resultaten van de controle achteraf ervan niet – zoals artikel 32 van het protocol verlangt – berustten op een tot de Jamaicaanse douane gericht verzoek om controle en op haar bevindingen, maar op bevindingen van de missie van de Unie (OLAF). Volgens dat gerecht vermeldde het rapport van 23 maart 2005 het briefhoofd van de Europese Commissie en droeg het de titel „Conclusies van de controlemissie”; het gaf dus niet de conclusies van de Jamaicaanse regering weer, ook al was het medeondertekend door een secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel.
14. De verwijzende rechter is daarentegen geneigd, de controle achteraf van de in Jamaica afgegeven certificaten inzake goederenverkeer en de onderzoeksresultaten als verenigbaar met artikel 32 van het protocol te beschouwen. Het land van uitvoer kan op eigen initiatief of op verzoek van de Unie onderzoeken of de bepalingen van dat protocol in acht zijn genomen (artikel 32, lid 7, van het protocol). Een dergelijk verzoek kan ook door de Commissie (OLAF) worden gedaan. De missie van de Unie naar Jamaica was door OLAF op uitnodiging van het Jamaicaanse ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel in het kader van de administratieve en onderzoekstechnische samenwerking ondernomen met het oog op de coördinatie van de in negen lidstaten wegens onregelmatigheden ingeleide onderzoeken. Dat het onderzoek in wezen door de Commissie (OLAF) was gevoerd en dat de Jamaicaanse douane hierbij enkel bijstand had verleend, zou de ongeldigverklaring van de betrokken certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 door de Jamaicaanse autoriteiten evenmin kunnen aantasten.
15. Wanneer de EUR.1-certificaten op grond van een aan het protocol beantwoordende controle achteraf ongeldig zouden zijn verklaard, is volgens de verwijzende rechter voldaan aan de voorwaarden van artikel 220, lid 1, van het douanewetboek en is, anders dan het Finanzgericht Hamburg heeft geoordeeld, twijfel mogelijk of Afasia zich overeenkomstig artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek kan beroepen op bescherming van gewettigd vertrouwen. Het Finanzgericht Hamburg was van oordeel, dat de resultaten van de controle achteraf geen betrekking hadden op concrete certificaten inzake goederenverkeer – dus ook niet op die welke voor de importen van Afasia waren afgegeven –, omdat een bepaalde, zij het geringe hoeveelheid garen van Chinese oorsprong in Jamaica was verwerkt, zodat het tenminste mogelijk was dat de in casu door Afasia ingevoerde goederen aan de oorsprongsvereisten voldeden.
16. De verwijzende rechter is bovendien van mening dat aan het oordeel van de lagere rechter, dat Afasia zich in ieder geval op een gewettigd vertrouwen volgens artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek zou kunnen beroepen, aangezien uit de resultaten van de missie niet kon worden opgemaakt dat de onbetrouwbare certificaten inzake goederenverkeer op onjuiste informatie van de exporteur berustten, een uitlegging van het recht van de Unie ten grondslag ligt waarover twijfel mogelijk is.
17. Daarop heeft het Bundesfinanzhof op 29 juni 2010 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is het in overeenstemming met artikel 32 van Protocol nr. 1 betreffende de definitie van het begrip ‚producten van oorsprong’ en de methoden van administratieve samenwerking [dat deel uitmaakt van bijlage V] bij de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, wanneer de Europese Commissie de controle achteraf van afgegeven bewijzen van oorsprong in het land van uitvoer in wezen zelf verricht, zij het met steun van de plaatselijke autoriteiten, en gaat het om een resultaat van de controle in de zin van deze bepaling, wanneer de aldus verkregen resultaten van de controle van de Commissie worden neergelegd in een rapport dat door een vertegenwoordiger van de regering van het land van uitvoer mede wordt ondertekend?
2) Ingeval de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord: kan in een geval zoals dat in het hoofdgeding, waarin de in een bepaalde periode afgegeven certificaten voor preferentiële behandeling door het land van uitvoer ongeldig zijn verklaard omdat de oorsprong van de goederen bij een controle achteraf niet kon worden bevestigd, hoewel niet kan worden uitgesloten dat bepaalde uitgevoerde goederen aan de oorsprongsvereisten voldeden, de belastingschuldige aanspraak maken op bescherming van zijn gewettigd vertrouwen krachtens artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van verordening (EG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, daartoe stellende dat de in zijn geval overgelegde certificaten voor preferentiële behandeling mogelijk juist waren en dus op een juiste weergave van de feiten door de exporteur berustten?”
IV – De procedure voor het Hof
18. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Afasia, de Italiaanse en de Tsjechische regering en de Commissie. Op 7 juli 2011 vond een terechtzitting plaats, waar Afasia en de Commissie pleidooi hebben gehouden.
V – Beoordeling
A – De eerste vraag
19. De eerste vraag van de verwijzende rechter draait om de mate van betrokkenheid van de Commissie/het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) bij de controle achteraf van de bewijzen van oorsprong van de textielproducten die in het hoofdgeding aan de orde zijn, en om de vraag of het rapport of verslag van 23 maart 2005 van de missie van de Commissie(8) naar Jamaica, dat het briefhoofd van de Europese Commissie/het Europese Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) droeg en gezamenlijk was ondertekend door de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel namens de regering van Jamaica enerzijds en een aantal andere personen voor de Europese Commissie/het Europese Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de lidstaten anderzijds (hierna: „verslag”) beantwoordde aan artikel 32 van het protocol. Uit de verwijzingsbeslissing en het dossier voor het Hof blijkt duidelijk dat twijfel is gerezen aangaande de rechtmatigheid van de controle achteraf van de bewijzen van oorsprong van de litigieuze textielzendingen, alsmede aangaande de rechtmatigheid van de ongeldigverklaring van de daarvoor afgegeven certificaten inzake goederenverkeer EUR.1.
20. Textielproducten van Jamaicaanse oorsprong genieten volgens de overeenkomst preferentiële behandeling en zijn als zodanig bij de invoer in de Unie vrijgesteld van douanerechten wanneer daarvoor onder meer een EUR.1-certificaat wordt overgelegd.(9) Het protocol omschrijft het begrip „producten van oorsprong” en stelt een systeem in van administratieve samenwerking tussen onder meer de Unie en haar lidstaten en de ACS-staten. Dit systeem berust zowel op een verdeling van taken als op een wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de betrokken lidstaat en die van de ACS-staat in kwestie.(10)
21. Volgens artikel 15 van het protocol zijn de Jamaicaanse autoriteiten verantwoordelijk voor de afgifte van een EUR.1-certificaat en voor de controle van de oorsprong van de litigieuze textielproducten. De autoriteiten van de lidstaat van invoer moeten de geldigheid van de EUR.1-certificaten waarbij de Jamaicaanse oorsprong van de goederen wordt bevestigd, aanvaarden.(11) Op de Jamaicaanse autoriteiten rust volgens artikel 32 van het protocol bovendien de verantwoordelijkheid om achteraf te controleren of de oorsprongsvereisten in acht zijn genomen. Daarnaast zijn de autoriteiten van het land van invoer gebonden aan de conclusies die de Jamaicaanse autoriteiten trekken uit hun controles achteraf.(12) Derhalve is duidelijk dat, in overeenstemming met het protocol, de autoriteiten van de ACS-staat van uitvoer beter geplaatst zijn om de feiten die voor de oorsprong van de betrokken goederen bepalend zijn rechtstreeks te controleren(13) dan de Commissie of de lidstaten van invoer.
22. Volgens artikel 32, lid 1, van het protocol worden bewijzen van oorsprong achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd of wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan, onder meer, de oorsprong van producten. Volgens artikel 32, lid 5, moeten de douaneautoriteiten die de controle hebben aangevraagd zo spoedig mogelijk van de resultaten van de controle in kennis worden gesteld. Uit deze resultaten moet duidelijk zijn op te maken of de documenten al dan niet echt zijn en of de betrokken producten als producten van oorsprong uit de ACS-staten kunnen worden beschouwd.
23. Om schendingen van het protocol vast te stellen en te voorkomen voorziet artikel 32, lid 7, ervan nog in een andere procedure. Wanneer de beschikbare gegevens erop lijken te wijzen dat de bepalingen van het protocol worden geschonden, kan een onderzoek worden ingesteld uit hoofde van artikel 32, lid 7.(14) Uit deze bepaling blijkt bovendien duidelijk dat de ACS-staat gerechtigd is zelf een onderzoek tot vaststelling en voorkoming van zulke schendingen in te stellen of voor hem te laten instellen. Volgens dezelfde bepaling kan de ACS-staat de Unie verzoeken aan een dergelijk onderzoek deel te nemen.
24. Artikel 32, lid 7, van het protocol schrijft op geen enkele wijze voor in welke vorm de resultaten van een onderzoek krachtens deze bepaling dienen te worden neergelegd om bindend te zijn voor de autoriteiten van de lidstaat van invoer. Ik ben daarom van mening dat er onder zulke omstandigheden geen specifieke vorm is vereist opdat de autoriteiten van de lidstaat van invoer tot navordering van douanerechten kunnen overgaan.(15) Het ontbreken van bijzondere vormvereisten betekent evenwel niet dat de resultaten niet aan zekere minimumnormen dienen te voldoen willen deze bindend zijn voor de autoriteiten van de lidstaat van invoer. Zo zullen deze resultaten, ook al schrijft artikel 32, lid 5, van het protocol niet voor in welke vorm precies de uit hoofde van die bepaling om controle verzoekende autoriteiten van de resultaten daarvan in kennis moeten worden gesteld, onder meer duidelijk moeten aangeven of de producten in kwestie kunnen worden beschouwd als producten van oorsprong uit de ACS-staat. Artikel 32, lid 7, moet naar mijn mening aldus worden uitgelegd dat het, ten behoeve van de rechtszekerheid en de wederzijdse samenwerking, een overeenkomstige verplichting tot duidelijkheid oplegt.(16)
25. Ik ben van oordeel dat de autoriteiten van een invoerende lidstaat enkel betaling van douanerechten mogen vorderen op basis van een onderzoek door een andere partij dan de autoriteiten van een ACS-staat krachtens artikel 32, lid 7, van het protocol, wanneer de resultaten van dat onderzoek duidelijk aangeven dat de betrokken producten niet kunnen worden beschouwd als producten van oorsprong uit de ACS-staat, en die staat ondubbelzinnig schriftelijk verklaart deze resultaten te hebben overgenomen. Deze schriftelijke verklaring of bevestiging zou naar mijn mening gedateerd moeten zijn en ondertekend namens de ACS-staat.
26. Wat de omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding betreft, ben ik van oordeel dat het volgens artikel 32, lid 7, van het protocol niet relevant is of de Commissie/OLAF in wezen de controle achteraf van bewijzen van oorsprong uit Jamaica op zich heeft genomen, zij het met de bijstand van de autoriteiten van deze staat, zolang Jamaica de Commissie/OLAF de uitvoering van dat onderzoek heeft opgedragen en deze staat de resultaten ervan als de zijne heeft overgenomen.
27. Volgens het verslag heeft OLAF, in het kader van de administratieve samenwerking, in Jamaica een communautaire onderzoeksmissie verricht „op uitnodiging van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel van Jamaica” „teneinde de relevante exporten van Jamaica naar de Gemeenschap te controleren”. In het verslag wordt vermeld: „[h]et ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel, de douanedienst, de Trade Board [(handelscommissie)] en de Jamaica Promotion Corporation (JAMPRO) [van Jamaica] hebben in overeenstemming met Protocol nr. 1 van de overeenkomst van Cotonou hun volledige medewerking aan de controleprocedure verleend.” En: „[v]ertegenwoordigers van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en van de betrokken autoriteiten van de vrije zone vergezelden het team van de Gemeenschap bij hun bezoeken aan de bedrijven.” Het verslag vermeldt voorts dat de conclusies uit deze controles zijn getrokken door vertegenwoordigers van de regering van Jamaica en van OLAF. Ik wijs er tevens op dat het verslag niet alleen de „gezamenlijke controles”(17) en de daaruit getrokken gezamenlijke conclusies bevat, maar ook vermeldt: „[d]e Jamaicaanse douane concludeert derhalve dat de certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 die vanaf 1 januari 2002 tot heden voor de hier onderzochte zendingen werden afgegeven, weliswaar echt waren, maar onjuist met betrekking tot de vermelde oorsprong van de goederen, en derhalve ongeldig.”
28. Het verslag lijkt er dus op te wijzen (te bevestigen door de verwijzende rechter), dat Jamaica OLAF het onderzoek in kwestie had laten verrichten en dat de Jamaicaanse autoriteiten daaraan tot op zekere hoogte hadden deelgenomen en uiteindelijk de resultaten van het onderzoek in hun geheel hebben overgenomen. Bovendien lijkt de Jamaicaanse douane ondubbelzinnig verklaard te hebben (te bevestigen door de verwijzende rechter) dat de van 1 januari 2002 tot en met 23 maart 2005 voor de litigieuze textielzendingen afgegeven EUR.1-certificaten ongeldig waren.
29. Het verslag werd namens de regering van Jamaica ondertekend door de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel. Het feit dat het verslag tevens door een aantal andere partijen is ondertekend voor de Europese Commissie/OLAF en de lidstaten en het briefhoofd draagt van de Europese Commissie/het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), doet naar mijn mening op geen enkele wijze afbreuk aan, noch ondermijnt het, het gezag van de ondertekening van het verslag door de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel namens de regering van Jamaica.
30. Ik teken aan dat Afasia ook heeft aangevoerd dat de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel zijn bevoegdheid naar Jamaicaans recht zou hebben overschreden.(18) De verwijzingsbeslissing bevat geen enkele aanwijzing dat de Permanente Secretaris zijn bevoegdheid te buiten zou zijn gegaan en niet gemachtigd was om Jamaica te binden met betrekking tot de inhoud van het verslag. Daarenboven is de vraag door welk staatsorgaan of ‑lichaam een ACS-staat kan worden gebonden uit hoofde van artikel 32, lid 7, van het protocol, nu deze bepaling geen orgaan of lichaam noemt en slechts naar de ACS-staat verwijst, een kwestie die volgens het recht van die staat moet worden opgelost en geen vraag van Unierecht.(19) Wanneer de douaneautoriteiten van een lidstaat rechten hebben nagevorderd op basis van een document dat was ondertekend door een persoon die klaarblijkelijk bevoegd was om de ACS-staat te binden, en zij ten tijde van deze navordering niet ervan op de hoogte waren dat deze persoon zijn bevoegdheden te buiten was gegaan, is deze navordering naar mijn mening geldig naar het recht van de Unie. Ik ben van oordeel dat eventuele genoegdoening voor een dergelijke beweerde bevoegdheidsoverschrijding moet worden gezocht op basis van het recht van de betrokken ACS-staat.
31. Ik ben van mening (te bevestigen door de verwijzende rechter) dat het verslag, naar de inhoud en de presentatie ervan, dermate uitgesproken is dat het geen legitieme twijfel toelaat met betrekking tot het juridische standpunt van Jamaica of van de Jamaicaanse douane inzake de geldigheid van de onderhavige EUR.1-certificaten of over de feiten en omstandigheden die hen tot dit standpunt hebben geleid. Ik ben derhalve van oordeel dat het beginsel van de rechtszekerheid in acht is genomen. Het zou naar mijn mening van overdreven formalisme getuigen, en in strijd zijn met het beginsel van wederzijdse samenwerking, om van een ACS-staat of diens douaneautoriteiten te verlangen dat zij de douaneautoriteiten van de lidstaten door middel van een in een bepaalde vorm gegoten document rechtstreeks in kennis stellen van de resultaten van een onderzoek uit hoofde van artikel 32, lid 7, van het protocol. Een dergelijke onnodig starre benadering, waarin artikel 32, lid 7, van het protocol niet voorziet, zou afbreuk kunnen doen aan het door het protocol ingestelde systeem van administratieve samenwerking tussen onder andere de Unie en haar lidstaten en de ACS-staten.
32. Ik ben derhalve van oordeel dat de Commissie volgens artikel 32, lid 7, van het protocol de controle achteraf van bewijzen van oorsprong kan verrichten in een ACS-staat van uitvoer, mits die ACS-staat de Commissie heeft opgedragen of verzocht om die controle achteraf voor hem te verrichten en de ACS-staat in een schriftelijk document, gedateerd en ondertekend door een persoon die klaarblijkelijk bevoegd is om deze staat te binden, duidelijk aangeeft dat hij de resultaten van de controle heeft bevestigd en overgenomen. Deze resultaten kunnen aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer worden meegedeeld door de Commissie.
B – De tweede vraag
33. Het Bundesfinanzhof heeft nog een tweede vraag aan het Hof gesteld, betreffende de uitlegging van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek, voor het geval dat het antwoord op zijn eerste vraag bevestigend is. De vraag komt voort uit het feit dat aangezien er kleine leveringen van garen uit China hebben plaatsgevonden, sommige naar de Unie uitgevoerde goederen vervaardigd kunnen zijn geweest van dat garen, zodat deze van Jamaicaanse oorsprong waren en voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen. De exporteurs waren bij de controles achteraf echter niet in staat de exacte hoeveelheid van de op deze wijze vervaardigde goederen te bewijzen. De tweede vraag betreft de grenzen van het gewettigd vertrouwen van een importeur volgens artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek bij het ontbreken van bewijzen van oorsprong voor alle betrokken goederen.
34. Afasia vindt dat bij gebreke van bewijs van het tegendeel de EUR.1-certificaten geacht moeten worden juist te zijn en te berusten op een juiste weergave van de feiten door de exporteur. De importeur is volgens artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek geen rechten verschuldigd wanneer de oorsprong van de goederen bij controles achteraf niet kon worden bevestigd, en niet kan worden uitgesloten dat sommige uitgevoerde goederen aan de oorsprongsvereisten voldeden. Afasia betoogt dat het Hauptzollamt Hamburg-Hafen dient aan te tonen dat ARH bij elke zending onjuiste opgaven heeft gedaan. Afasia stelt dat er geen sprake was van nalatigheid aan de zijde van ARH waardoor de douaneautoriteiten het bedoelde bewijs niet konden leveren. ARH’s fabrieken werden in 2004 verwoest door een orkaan. In een dergelijk geval van overmacht blijft de bewijslast berusten bij de douaneautoriteiten.
35. De Tsjechische regering meent dat in een zaak als in het hoofdgeding, waar door de staat van uitvoer afgegeven preferentiële certificaten ongeldig zijn verklaard omdat de oorsprong van de goederen bij controles achteraf niet kon worden bevestigd, maar niet kan worden uitgesloten dat sommige goederen voldoen aan de oorsprongsvereisten, de belastingschuldige zich overeenkomstig artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek alleen kan beroepen op het beginsel van gewettigd vertrouwen wanneer de nationale rechter uitmaakt, dat de onmogelijkheid om de oorsprong van de goederen te bepalen niet het resultaat is van een schending door de exporteur van zijn verplichtingen, en de douaneautoriteiten geen andere gegevens hebben aangedragen die een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur aantonen. De verplichting van de exporteur om documenten betreffende de oorsprong van de goederen te bewaren wordt niet geschonden wanneer deze documenten werden vernietigd in een natuurramp.
36. De Italiaanse regering is van oordeel dat, wanneer het onderzoek van OLAF de preferentiële oorsprong van de goederen niet kon bevestigen, zelfs wanneer niet kan worden uitgesloten dat sommige van de goederen aan de oorsprongsvereisten voldeden, de importeur zich niet overeenkomstig artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek op het beginsel van gewettigd vertrouwen kan beroepen door te stellen dat de preferentiële certificaten in zijn geval juist zijn.
37. De Commissie meent dat de tweede vraag moet worden geherformuleerd. Met de vraag wordt beoogd te vernemen bij wie de bewijslast berust in een zaak als in het hoofdgeding, waar gedurende een bepaalde periode afgegeven certificaten inzake goederenverkeer ongeldig werden verklaard omdat de oorsprong van de goederen bij controles achteraf niet kon worden bevestigd, maar niet uitgesloten kan worden dat sommige uitgevoerde producten aan de oorsprongsvereisten voldeden en de importeur stelt dat de in zijn geval overgelegde preferentiële certificaten van oorsprong wellicht juist waren, aangezien zij berustten op een juiste opgave van de feiten door de exporteur.
38. De Commissie betoogt dat het in een dergelijk geval aan de importeur of eventueel de exporteur staat om de juistheid van de certificaten te bewijzen, en niet aan de douaneautoriteiten. De bewijslast moet worden toegedeeld in het licht van artikel 28 van het protocol, dat de exporteur verplicht om de documenten waaruit de oorsprong van de betrokken producten blijkt, te bewaren gedurende een periode van ten minste drie jaar. De Commissie meent dat in een geval als het onderhavige, waar de importeur tot dezelfde groep van ondernemingen behoort als de exporteur, het niet voldoen aan de verplichting tot bewaring van de documenten en het risico dat deze documenten verloren gaan, de groep als geheel aangaan. De Commissie acht Afasia’s betoog dat zij de documenten niet kan overleggen wegens de orkaan in Jamaica in 2004 niet geloofwaardig. Wanneer dus de importeur stelt dat de in zijn geval overgelegde certificaten van oorsprong misschien juist waren en berustten op een juiste weergave van de feiten door de exporteur, is het aan de importeur gegevens aan te voeren die de opgaven in de certificaten bevestigen.
39. Het is vaste rechtspraak dat de controle achteraf tot doel heeft, de juistheid van de op een eerder afgegeven EUR.1-certificaat vermelde oorsprong na te gaan.(20) Wanneer bij een controle achteraf de in het EUR.1-certificaat vermelde oorsprong van de goederen niet kan worden bevestigd, moet worden geconcludeerd dat de goederen van onbekende oorsprong zijn en dat het EUR.1-certificaat en het preferentiële tarief dus ten onrechte zijn toegekend.(21) Over deze goederen zijn derhalve douanerechten verschuldigd, die door het land van invoer in overeenstemming met artikel 220, lid 1, van het douanewetboek moeten worden ingevorderd.(22)
40. Volgens de verwijzingsbeslissing is het mogelijk dat een klein percentage van de litigieuze textiel wel aan de oorsprongsvereisten voldeed. Aangezien deze in Jamaica vervaardigde textielproducten met andere textielproducten van niet-Jamaicaanse oorsprong lijken te zijn gemengd en daarvan vervolgens niet konden worden onderscheiden, moet naar mijn mening geconcludeerd worden dat voor alle litigieuze textielproducten onjuiste EUR.1-certificaten werden afgegeven.(23) Naar mijn mening dient de stelling van Afasia, dat het Hauptzollamt Hamburg-Hafen voor elke uitgevoerde zending de onjuiste opgave van ARH zou moeten bewijzen, te worden afgewezen. Op de exporteur rust de bewijslast, met behulp van alle benodigde documenten aan te tonen welke textielzendingen van Jamaicaanse oorsprong zijn.(24) Wanneer de exporteur zich niet van deze last kan kwijten, zijn in beginsel over alle textielzendingen in kwestie invoerrechten verschuldigd, die door de douaneautoriteiten in overeenstemming met artikel 220, lid 1, van het douanewetboek moeten worden ingevorderd.
41. Artikel 220, lid 2, van het douanewetboek formuleert een aantal uitzonderingen op het in artikel 220, lid 1, neergelegde beginsel van navordering. Het Hof heeft erop gewezen dat de terugbetaling of kwijtschelding van in‑ en uitvoerrechten, wat slechts onder bepaalde voorwaarden en in specifiek omschreven gevallen mogelijk is, een uitzondering vormt op de normale regeling inzake in‑ en uitvoer, zodat de bepalingen die in een dergelijke terugbetaling of kwijtschelding voorzien, strikt moeten worden uitgelegd. Als absolute voorwaarde voor terugbetaling of kwijtschelding van in‑ of uitvoerrechten geldt dat er sprake moet zijn van „goede trouw”, zodat dit begrip aldus moet worden uitgelegd dat het aantal gevallen van terugbetaling of kwijtschelding beperkt blijft.(25)
42. Volgens artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek gaan de douaneautoriteiten niet over tot boeking achteraf van invoerrechten indien aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan. Om te beginnen moet inning van de rechten achterwege zijn gebleven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf, vervolgens moet deze vergissing van dien aard zijn geweest dat een belastingschuldige te goeder trouw deze redelijkerwijze niet kon ontdekken, en ten slotte moet laatstbedoelde voor zijn douaneaangifte aan alle geldende voorschriften hebben voldaan.(26) Wanneer de douaneautoriteiten zich hebben vergist met betrekking tot de preferentiële status van goederen, wordt onder bepaalde voorwaarden het gewettigd vertrouwen van de betrokken handelaars dus beschermd.
43. In het hoofdgeding is de eerste van deze voorwaarden aan de orde, en daarmee de vraag of er sprake is van een vergissing van de douaneautoriteiten. Wanneer bij een controle achteraf de in een EUR.1-certificaat vermelde oorsprong van de goederen niet kan worden bevestigd, moet dat certificaat worden aangemerkt als een „onjuist certificaat” in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek(27) en moet worden uitgegaan van een vergissing van de douaneautoriteiten.
44. Volgens artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, van het douanewetboek worden de douaneautoriteiten niet geacht zich te hebben vergist wanneer zij EUR.1-certificaten hebben afgegeven op basis van door de exporteur verstrekte onjuiste informatie. In die situatie kunnen de invoerrechten in kwestie worden ingevorderd. De douaneautoriteiten die invoerrechten wensen na te vorderen, dienen bewijs te leveren dat de afgifte van onjuiste EUR.1-certificaten te wijten was aan een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur.(28)
45. Artikel 28, lid 1, van het protocol legt de exporteur de verplichting op om de documenten die de oorsprong van de goederen bewijzen, gedurende drie jaar te bewaren.
46. Wanneer de exporteur de nodige documenten waaruit de oorsprong van de goederen in kwestie blijkt, in weerwil van zijn wettelijke verplichting daartoe, niet heeft bewaard en het voor de douaneautoriteiten daarom niet mogelijk is het benodigde bewijs te leveren dat de EUR.1-certificaten berustten op een juiste of onjuiste opgave van de feiten door de exporteur, moet de belastingschuldige bewijzen dat de door de autoriteiten van de ACS-staat afgegeven certificaten waren gebaseerd op een juiste weergave van de feiten.(29)
47. Naar mijn mening volgt hieruit dat wanneer een exporteur de documenten die de oorsprong van de goederen bewijzen, niet heeft bewaard, de belastingschuldige (in dit geval Afasia) niet wordt beschermd door het beginsel van gewettigd vertrouwen als neergelegd in artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek wanneer hij eenvoudig stelt dat sommige goederen misschien voldoen aan de oorsprongsvereisten en preferentiële behandeling genieten. Afasia moet gegevens overleggen die dit bewijzen.
48. In het arrest Huygen e.a. oordeelde het Hof dat de verplichting om in het bezit te zijn van documenten tot staving van de oorsprong van het goed, uitsluitend op de exporteur rust.(30) Wanneer controle achteraf van het EUR.1-certificaat niet mogelijk is door overmacht, dat wil zeggen abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop de exporteur in weerwil van alle mogelijke voorzorgen geen invloed kon uitoefenen, kunnen de invoerrechten niet worden ingevorderd.(31)
49. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Afasia’s bewering dat relevante documenten in Jamaica wegens een orkaan verloren zijn gegaan, niet werd tegengesproken. Het is aan de nationale rechter om uit te maken of een dergelijk verweer op waarheid berust, of de omstandigheden waaronder de documenten verloren zijn gegaan overmacht in bovenbedoelde zin opleveren, en of de exporteur geen enkele redelijke mogelijkheid had om door middel van duplicaten of anderszins de inhoud van de bewuste documenten te reconstrueren.
50. In dat verband teken ik aan dat ARH volgens het verslag (te bevestigen door de nationale rechter), op enkele uitzonderingen na, haar materialen betrok uit China.(32) De facturen voor de uit China geleverde goederen waren afkomstig van in Hong Kong gevestigde vennootschappen, behorend tot de Afasia-groep. Gezien de blijkbaar zeer nauwe economische en andere juridische banden(33) tussen de leden van de Afasia-groep zou de nationale rechter moeten nagaan of ARH en ook Afasia zelf zich zonder al te veel moeite van andere vennootschappen binnen dezelfde groep bewijsmateriaal zouden kunnen verschaffen, zoals stukken uit de gecontroleerde financiële administratie, aan de hand waarvan de oorsprong van de litigieuze textielproducten zou kunnen worden vastgesteld.
51. Ik ben derhalve van oordeel dat wanneer een exporteur de nodige documenten waaruit de oorsprong van de goederen blijkt, in weerwil van zijn wettelijke verplichting daartoe, niet heeft bewaard en het voor de douaneautoriteiten daarom onmogelijk is het benodigde bewijs te leveren dat de EUR.1-certificaten voor die goederen berustten op een juiste of onjuiste opgave van de feiten door de exporteur in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, van het douanewetboek, de belastingschuldige niet wordt beschermd door het beginsel van gewettigd vertrouwen als neergelegd in artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek wanneer hij eenvoudig stelt dat sommige goederen misschien voldoen aan de oorsprongsvereisten. De belastingschuldige moet, behoudens overmacht, gegevens aanvoeren die bewijzen dat de goederen in kwestie aan de oorsprongsvereisten voldoen.
VI – Conclusie
52. Ik geef het Hof derhalve in overweging de door het Bundesfinanzhof (Duitsland) gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Volgens artikel 32, lid 7, van Protocol nr. 1 bij bijlage V bij de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan („de ACS-staten”), enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, getekend te Cotonou op 23 juni 2000, kan de Europese Commissie de controle achteraf van bewijzen van oorsprong verrichten in een ACS-staat van uitvoer, mits die ACS-staat de Commissie heeft opgedragen of verzocht om die controle achteraf voor hem te verrichten en de ACS-staat in een schriftelijk document, gedateerd en ondertekend door een persoon die klaarblijkelijk bevoegd is om deze staat te binden, duidelijk aangeeft dat hij de resultaten van de controle heeft bevestigd en overgenomen. Deze resultaten kunnen aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer worden meegedeeld door de Commissie.
2) Wanneer een exporteur de nodige documenten waaruit de oorsprong van de betrokken producten blijkt, in weerwil van zijn wettelijke verplichting daartoe, niet heeft bewaard en het voor de douaneautoriteiten daarom onmogelijk is het benodigde bewijs te leveren dat de certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 voor die goederen berustten op een juiste of onjuiste opgave van de feiten door de exporteur in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het Communautair douanewetboek (‚het douanewetboek’), wordt de belastingschuldige niet beschermd door het beginsel van gewettigd vertrouwen als neergelegd in artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, van het douanewetboek wanneer hij eenvoudig stelt dat sommige goederen misschien voldoen aan de oorsprongsvereisten. De belastingschuldige moet, behoudens overmacht, gegevens aanvoeren die bewijzen dat de goederen in kwestie aan de oorsprongsvereisten voldoen.”