Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
15 päivänä joulukuuta 2022 (1)
Yhdistetyt asiat C‑181/21 ja C‑269/21
G.
vastaan
M.S.,
muina osapuolina
Rzecznik Praw Obywatelskich ja
Prokuratura Okręgowa w Katowicach
(Ennakkoratkaisupyyntö – Sąd Okręgowy w Katowicach (alueellinen tuomioistuin, Katowice, Puola))
sekä
BC ja
DC
vastaan
X,
muina osapuolina
Rzecznik Praw Obywatelskich ja
Prokuratura Okręgowa w Krakowie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Sąd Okręgowy w Krakowie (alueellinen tuomioistuin, Krakova, Puola))
Ennakkoratkaisupyynnöt – Oikeusvaltio – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Tuomareiden nimittäminen yleisiin tuomioistuimiin – Tuomareiden itsehallintoelinten asema tuomareiden nimittämisessä – Krajowa Rada Sądownictwan (kansallinen tuomarineuvosto) riippumattomuuden puuttuminen – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższegon (ylimmän tuomioistuimen (Puola) ylimääräistä valvontaa ja julkisia asioita käsittelevä jaosto) toimivalta – Kysymys siitä, täyttääkö kyseinen jaosto riippumattoman ja puolueettoman laillisesti perustetun tuomioistuimen edellytykset
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt – Puolan oikeus
A Puolan perustuslaki
B KRS:stä annettu laki
C Ylimmästä tuomioistuimesta annettu muutettu laki
D Yleisten tuomioistuinten järjestämisestä annettu laki
E Siviiliprosessilaki
III Pääasioiden tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
A Asia C 181/21
B Asia C 269/21
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
V Tutkittavaksi ottaminen
A. Esitetyt huomautukset
B. Asian tarkastelu
VI Asiakysymys
A Alustavat huomautukset
B Ensimmäinen kysymys
1. Toinen tekijä
2. Ensimmäinen tekijä
3. Kolmas tekijä
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1. Käsiteltävissä ennakkoratkaisupyynnöissä unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan Puolan oikeusjärjestelmän äskettäisen uudistuksen tiettyjen näkökohtien yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, tällä kertaa asioissa, joissa on kyse menettelyistä tuomareiden nimittämiseksi yleisiin tuomioistuimiin Puolassa. Niillä pyritään selvittämään, onko tuomioistuimen kokoonpano SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan kanssa, sisältyvän vaatimuksen, jonka mukaan tuomioistuimen on oltava etukäteen laillisesti perustettu, mukainen, jos tietyt sen jäsenet nimitettiin menettelyssä, johon tuomareiden itsehallintoelimet eivät osallistuneet Krajowa Rada Sądownictwan (kansallinen tuomarineuvosto, jäljempänä KRS) vuoden 2018 jälkeisessä kokoonpanossaan(2) tekemän päätöksen perusteella ja jossa ehdokkailla, jotka eivät tulleet valituiksi, ei enää ollut oikeutta hakea muutosta tuomioistuimessa, joka täyttää etukäteen laillista perustamista koskevan vaatimuksen. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat, onko unionin oikeus esteenä sille, että Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznychille (ylimääräistä valvontaa ja julkisia asioita käsittelevä jaosto, jäljempänä ylimääräinen jaosto) annetaan yksinomainen toimivalta tutkia yleisiin tuomioistuimiin tehtävien tuomarinimitysten laillisuus, koska kyseinen jaosto koostuu yksinomaan tuomareista, jotka on nimitetty samankaltaisella menettelyllä, jota käytettiin tuomareiden nimittämiseen yleisiin tuomioistuimiin. Ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mukaan ylimääräinen jaosto ei voi joka tapauksessa tutkia tuomarin nimittämisen laillisuutta koskevia väitteitä tai kyseisen tuomarin toimivaltaa hoitaa lainkäyttötehtäviä. Koska Puolan oikeudessa ei säädetä oikeussuojakeinoista tuomareiden sääntöjenvastaisten nimitysten korjaamiseksi, ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet myös tiedustelevat, onko niiden unionin oikeuden tehokkuuden varmistamiseksi sovellettava omasta aloitteestaan analogisesti tuomareiden automaattista jääväämistä (iudex inhabilis) koskevia kansallisia sääntöjä, jolloin yleisiin tuomioistuimiin lainvastaisessa menettelyssä nimitetyt tuomarit eivät voi käsitellä asioita.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt – Puolan oikeus
A Puolan perustuslaki
2. Puolan perustuslain 179 §:n mukaan Puolan tasavallan presidentti nimittää tuomarit KRS:n ehdotuksesta toistaiseksi. Sen 180 §:n 1 momentin tuomareita ei voida erottaa. Perustuslain 186 §:n 1 momentin mukaan KRS valvoo tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta.
B KRS:stä annettu laki
3. KRS:stä annetun lain 44 §:n 1 momentissa säädetään, että ”[yleisten tuomioistuinten nimittämismenettelyyn] osallistunut henkilö voi hakea muutosta Sąd Najwyższyssä [KRS:n] päätöksen lainvastaisuuden perusteella, jollei erillisissä säännöksissä toisin säädetä. – –”
C Ylimmästä tuomioistuimesta annettu muutettu laki
4. Ylimmästä tuomioistuimesta 8.12.2017 annetulla lailla (ustawa o Sądzie Najwyższym)(3) perustettiin ”Izba Dyscyplinarna” (kurinpitojaosto) ja ylimääräinen jaosto Sąd Najwyższyn jaostoina. Siltä osin kuin on merkityksellistä tämän menettelyn kannalta yleisten tuomioistuinten järjestämisestä annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta 20.7.2018 annetulla lailla (ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw(4) (jäljempänä muutoslaki) ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 26 §:ään lisättiin 2 ja 3 momentti 14.2.2020 alkavin vaikutuksin.
5. Muutoslain 26 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. [Ylimääräisen jaoston] toimivaltaan kuuluvat ylimääräiset muutoksenhaut, vaaleja koskevat riita-asiat ja kansallisen kansanäänestyksen tai perustuslakia koskevan kansanäänestyksen pätevyyden riitauttaminen, vaalien ja kansanäänestyksen pätevyyden toteaminen, muut julkisoikeudelliset asiat, mukaan lukien kilpailun suojaamista, energia-alan sääntelyä, televiestintää ja rautatieliikennettä koskevat riita-asiat, sekä valitukset, jotka on tehty Przewodniczy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizjin (kansallisen radio- ja televisioneuvoston pääjohtaja, Puola) päätöksistä, ja valitukset, jotka koskevat oikeudenkäynnin kohtuutonta kestoa yleisissä tuomioistuimissa ja sotilastuomioistuimissa sekä Sąd Najwyższyssä.
2. [Ylimääräinen jaosto] on toimivaltainen käsittelemään vaatimuksia tai väitteitä, jotka koskevat tuomarin jääviyttä tai ratkaisukokoonpanon nimittämistä asian käsittelyä varten, mukaan lukien vaatimukset, jotka perustuvat väitteeseen tuomarin tai tuomioistuimen riippumattomuuden puuttumisesta. Asiaa käsittelevä tuomioistuin toimittaa vaatimuksen välittömästi [ylimääräisen jaoston] puheenjohtajalle, jotta se käsiteltäisiin erityisissä säännöksissä vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. Vaatimuksen toimittaminen [ylimääräisen jaoston] puheenjohtajalle ei keskeytä vireillä olevaa menettelyä.
3. Edellä 2 momentissa tarkoitettua vaatimusta ei tutkita, jos sillä pyydetään toteamaan tai arvioimaan, onko tuomari nimitetty lainmukaisesti tai onko hänellä laillinen oikeus hoitaa lainkäyttötehtäviä.”
D Yleisten tuomioistuinten järjestämisestä annettu laki
6. Muutoslailla kumottiin yleisten tuomioistuinten järjestämisestä 27.7.2001 annetun lain (ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych) 58 §:n 2 momentti.(5) Sillä muutettiin lisäksi 58 §:n 1 momenttia seuraavasti:
”1. Jos tuomarinvirkaan jätetään useampi kuin yksi hakemus, kaikki hakemukset on käsiteltävä samassa tuomarikokouksen istunnossa.
– –”
7. Ennen muutoslain voimaantuloa eli 13.2.2020 saakka yleisten tuomioistuinten järjestämisestä annetun lain 58 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”1. Jos tuomarinvirkaan jätetään useampi kuin yksi hakemus, kaikki hakemukset on käsiteltävä samassa tuomarikokouksen istunnossa.
2. Toisen oikeusasteen tuomioistuinten tuomareiden yleiskokous tai alueellisten tuomioistuinten yleiskokous päättää ehdokkaista äänestämällä ja välittää kaikki jätetyt hakemukset, joista ilmenee saatujen äänten määrä, tapauksen mukaan toisen oikeusasteen tai alueellisen tuomioistuimen presidentille.
– –
4. Toimivaltaisen tuomioistuimen presidentti toimittaa KRS:lle sähköisen järjestelmän välityksellä edellä 2 momentissa tarkoitetulla tavalla arvioidut hakemukset yhdessä hakijoiden pätevyyden arvioinnin ja toimivaltaisen tuomioistuimen paneelin lausunnon kanssa samoin kuin edellä 3 momentissa tarkoitetut voivodikunnan poliisipäälliköltä tai Varsovan kaupungin poliisin päälliköltä saadut tiedot ja muut asiakirjat, jotka liittyvät kyseiseen lainkäyttötehtävän harjoittamista koskevaan nimittämismenettelyyn ja jotka on kerätty sähköisessä järjestelmässä.
– –”
E Siviiliprosessilaki
8. Siviiliprosessikoodeksista 17.11.1964 annetun lain (ustawa – Kodeks postępowania cywilnego, jäljempänä siviiliprosessilaki)(6) 48 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Tuomari on lain nojalla esteellinen käsittelemään:
1) asioita, joissa hän on asianosaisena tai joissa hänellä on toiseen asianosaiseen sellainen oikeudellinen suhde, että asian lopputulos vaikuttaa hänen oikeuksiinsa tai velvollisuuksiinsa;
– –
5) asioita, joissa hän osallistui alemman oikeusasteen tuomioistuimessa muutoksenhaun kohteena olevan ratkaisun antamiseen, asioita, jotka koskevat sellaisen oikeustoimen pätevyyttä, jonka laatimiseen hän on osallistunut tai jonka hän on tarkistanut, eikä asioita, joissa hän toimi syyttäjänä; – –”
9. Siviiliprosessilain 367 §:n 3 momentissa säädetään, että ”toisen asteen tuomioistuin käsittelee asian kolmen tuomarin kokoonpanossa. Tuomioistuin käsittelee asian suljetuin ovin yhden tuomarin kokoonpanossa, paitsi jos se antaa tuomion”. Saman lain 379 §:n 4 kohdan mukaan menettely on pätemätön, ”kun tuomioistuimen kokoonpano ei ollut asiaa koskevien säännösten mukainen tai asiaa käsiteltiin sellaisen tuomarin läsnä ollessa, joka oli esteellinen – –”.
10. Siviiliprosessilain 401 §:n 1 kohdassa säädetään, että pätemättömyysmenettelyn uudelleen aloittamista voidaan vaatia, ”jos ratkaisukokoonpanoon on osallistunut henkilö, jolla ei ole siihen toimivaltaa, tai jos esteellinen tuomari on käsitellyt asiaa ja jos asianosainen ei ole voinut vedota tähän esteellisyyteen ennen kuin tuomio on saanut lainvoiman”.
III Pääasioiden tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
A Asia C‑181/21
11. Menettely Sąd Okręgowy w Katowicachissa (alueellinen tuomioistuin, Katowice, Puola) koskee kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välistä riita-asiaa, jossa on kyse luottosopimuksesta, johon sovelletaan kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5.4.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/13/ETY(7) täytäntöönpanoa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Elinkeinonharjoittajan sille luovuttamien oikeuksien perusteella kantaja nosti kuluttajaa vastaan kanteen, jossa tätä vaadittiin maksamaan 16 000,40 Puolan zlotya (PLN) korkoineen ja kuluineen. Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej (piirioikeus, Dąbrowa Górnicza, Puola) määräsi vaaditut summat maksettaviksi ja hylkäsi kuluttajan kyseisestä määräyksestä tekemän valituksen. Tämän jälkeen kuluttaja nosti kanteen Sąd Okręgowy w Katowicachissa jälkimmäisestä määräyksestä. Kyseinen kanne osoitettiin kolmen tuomarin kokoonpanon käsiteltäväksi.
12. Asiaa suljetuin ovin yhden tuomarin, joka toimi esittelevänä tuomarina, kokoonpanossa käsitellyt Sąd Okręgowy w Katowicach ilmaisi 18.3.2021 epäilyksensä kyseisen kolmen tuomarin kokoonpanossa toimivan tuomioistuimen kyvystä ratkaista asia, koska kyseiseen kokoonpanoon kuuluu tuomari A. Z. Käyttäen siviiliprosessilain 367 §:n 3 momentin mukaista toimivaltaansa Sąd Okręgowy w Katowicach toimien yhden tuomarin kokoonpanossa päätti esittää ennakkoratkaisupyynnön.
13. Tuomari A. Z. oli toiminut vuodesta 1996 lähtien tuomarina alemmanasteisessa tuomioistuimessa. Hän haki Sąd Okręgowy w Katowicachissa avoinna ollutta tuomarinvirkaa. Kolegium Sądu Apelacyjnego (ylioikeuden kollegio) antoi lausunnon A. Z:n ehdokkuudesta kyseiseen virkaan. Sąd Apelacyjny w Katowicachin (ylioikeus, Katowice, Puola) tuomareiden yleiskokous pidättäytyi antamasta lausuntoaan A. Z:n ehdokkuudesta KRS:n asemaan ja toimintaan liittyvien epäselvyyksien vuoksi, kun unionin tuomioistuin ei ollut vielä antanut ratkaisua KRS:n asemasta.
14. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan A. Z:n osallistuessa Sąd Okręgowy w Katowicachin tuomarinvirkojen hakumenettelyyn Puolan lainsäädäntö vastasi perustuslaillista periaatetta, jossa edellytettiin tuomareiden itsehallintoelinten osallistumista nimitysmenettelyyn. Tässä tapauksessa asianomainen tuomareiden yleiskokous ei ollut osallistunut A. Z:n nimittämiseen johtaneeseen menettelyyn. Tuomareiden yleiskokouksen tekemät päätökset osoittivat, että se pidättäytyi antamasta lausuntoaan sille esitetyistä ehdokkaista ennen kuin toimivaltaiset elimet, unionin tuomioistuin mukaan luettuna, olivat ratkaisseet KRS:n aseman. Mainittujen päätösten tekemisestä huolimatta Sąd Apelacyjny w Katowicachin presidentti, joka toimi tuomareiden yleiskokouksen puheenjohtajana ja jonka nykyinen oikeusministeri oli nimittänyt, aloitti KRS:ssä menettelyn A. Z:n nimittämiseksi.(8) KRS:n esityksen perusteella Puolan tasavallan presidentti nimitti A. Z:n tuomariksi Sąd Okręgowy w Katowicachiin.
15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Puolan oikeuden mukaan yleinen tuomioistuin käsittelee asian yhden tuomarin kokoonpanossa, paitsi jos se antaa tuomion. Se katsoo, että sen ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät kysymykset voidaan esittää siitä huolimatta, että kyseisen tuomioistuimen kolmen tuomarin kokoonpano ei olisikaan unionin oikeudessa tarkoitettu tuomioistuin. Se katsoo näin ollen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, käsitellessään asiaa suljetuin ovin ja yhden tuomarin kokoonpanossa, kuuluu Puolan oikeussuojakeinojen järjestelmään SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”.
B Asia C‑269/21
16. Vedoten tuomioon Dziubak(9) kantajat vaativat Sąd Okręgowy w Krakowiessä (alueellinen tuomioistuin, Krakova, Puola) vastaajaa maksamaan 104 537,48 PLN ja 74 582,19 Sveitsin frangia (CHF) – korkoineen ja oikeudenkäyntikuluineen – ja tuomioistuinta toteamaan asuntoluottosopimuksen pätemättömäksi. Tämän vaatimuksen perusteena oli luottosopimus, jonka kantajat, jotka ovat kuluttajia, olivat tehneet pankin kanssa. Luottosopimukseen sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, jolla pantiin täytäntöön direktiivi 93/13. Kantajat hakivat myös turvaamistoimea, jolla muun muassa keskeytettäisiin asuntoluottosopimuksen mukaisten kuukausittaisten maksuerien suorittaminen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan luottosopimuksen täyttämisen keskeyttäminen väliaikaisesti on erottamaton osa pääasian oikeudenkäyntiä, koska maksujen keskeyttämistä koskeva määräys vaikuttaa kantajien vaatimuksen laajuuteen.
17. Sąd Okręgowy w Krakowie toimien yhden tuomarin kokoonpanossa hyväksyi 9.10.2020 turvaamistoimea koskevan hakemuksen. Vastaajana oleva pankki valitti 1.12.2020 kyseisestä määräyksestä samaan tuomioistuimeen, joka toimi nyt kolmen tuomarin kokoonpanossa. Sąd Okręgowy w Krakowien kyseinen kolmen tuomarin kokoonpano, johon kuului esittelevänä tuomarina ja puheenjohtajana toiminut A. T., hyväksyi vastaajan valituksen ja hylkäsi turvaamistoimea koskevan hakemuksen. Viimeksi mainittu ratkaisu, joka on lopullinen, palautettiin Sąd Okręgowy w Krakowielle. Kyseinen yhden tuomarin kokoonpanossa toimiva tuomioistuin katsoo, että saman tuomioistuimen kolmen tuomarin kokoonpano, johon kuului tuomari A. T., voi olla kansallisen ja unionin oikeuden vastainen, jolloin turvaamistoimen hylkäämisestä annettu ratkaisu voi olla pätemätön.
18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan A. T. oli toiminut vuodesta 2009 lähtien Sąd Rejonowy dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowien (Krakova – Krowodrzan piirioikeus, Krakova, Puola) tuomarina. Hän haki Sąd Okręgowy w Krakowiessa avoinna ollutta tuomarinvirkaa.(10) A. T. oli ainoa hakija virkaan. Kolegium de Okręgowego w Krakowie (alueellisen tuomioistuimen (Krakova) kollegio) puolsi 1.6.2020 hänen hakemustaan.(11) Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowien jäsenten enemmistö on piirioikeuksien (sądy rejonowe) ja alueellisten tuomioistuinten (sądy okręgowe) presidenttejä, jotka oikeusministeri nimittää näihin virkoihin. Zgromadzenie Sędziów Sądu Okręgowego (alueellisen tuomioistuimen tuomareiden yleiskokous) ei tutkinut A. T:n ehdokkuutta, koska sen lausuntoa ei enää vaadittu sen jälkeen, kun yleisten tuomioistuinten järjestämisestä annetun lain 58 §:ää oli muutettu muutoslailla. KRS:n 7.7.2020 tekemän esityksen perusteella Puolan tasavallan presidentti nimitti 4.2.2021 A. T:n Sąd Okręgowy w Krakowieen.
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että asioissa C‑181/21 ja C‑269/21 esille tulevat kysymykset liittyvät menettelyihin, joita sovelletaan tuomareiden nimittämiseen yleisiin tuomioistuimiin Puolassa. Tähän mennessä unionin tuomioistuimelle on esitetty kysymyksiä, jotka koskevat tuomareiden Sąd Najwyższyyn (ylin tuomioistuin, Puola) nimittämismenettelyn laillisuutta. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet päättivät näin ollen lykätä asioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1. Onko [SEU] 2 artikla ja [SEU] 19 artiklan 1 kohta sekä SEU 6 artiklan 1–3 kohta, tulkittuina yhdessä [perusoikeuskirjan] 47 artiklan kanssa, ymmärrettävä siten, että
a) unionin oikeudessa tarkoitettu laillisesti perustettu tuomioistuin ei ole sellainen tuomioistuin, jonka kokoonpanoon kuuluu henkilö, joka on nimitetty tämän tuomioistuimen tuomarinvirkaan sellaisessa menettelyssä, johon osallistuminen on evätty tuomareiden itsehallintoelimeltä, joka on pääosin nimitetty toimeenpano- ja lainsäädäntövallasta riippumatta, vaikka jäsenvaltion perustuslaillisten perinteen valossa nämä vaatimukset täyttävän tuomioistuimen itsehallintoelimen osallistuminen tuomarin nimittämismenettelyyn on välttämätöntä, kun otetaan huomioon institutionaaliset ja rakenteelliset olosuhteet ja erityisesti se, että
– tuomareiden yleiskokoukselle kuuluva valta antaa lausunto ehdokkaasta tuomarinvirkaan ohitettiin tarkoituksellisesti kansallisten säännösten ja kyseisen tuomareiden itsehallintoelimen kannan vastaisesti(12)
– tehtävä antaa lausunto ehdokkaasta tuomarinvirkaan kuului tuomarikollegiolle, joka oli muodostettu siten, että useimmat kollegion jäsenet nimitti täytäntöönpanovallan edustaja eli oikeusministeri, joka toimii myös valtakunnansyyttäjänä(13)
– nykyinen Puolan perustuslain ja lainsäädännön vastaisesti valittu [KRS] ei ole riippumaton elin ja sen jäsenet eivät ole toimeenpano- ja lainsäädäntövallasta riippumattomasti nimitettyjä tuomarikunnan edustajia eikä esitystä tuomarinvirkaan nimittämisestä ole siten tehty pätevästi kansallisessa lainsäädännössä säädetyllä tavalla
– hakumenettelyyn osallistuneilla ei ollut mahdollisuutta valittaa SEU 2 artiklassa, SEU 19 artiklan 1 kohdassa sekä SEU 6 artiklan 1–3 kohdassa, tulkittuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tarkoitettuun tuomioistuimeen;
b) laillisesti perustetun riippumattoman tuomioistuimen vaatimuksia ei täytä sellainen tuomioistuin, jonka kokoonpanoon kuuluu henkilö, joka on nimitetty tämän tuomioistuimen tuomarinvirkaan sellaisessa menettelyssä, johon toimeenpaneva viranomainen on voinut mielivaltaisesti puuttua ja johon osallistuminen on evätty tuomareiden itsehallintoelimeltä, joka on pääosin nimitetty toimeenpano- ja lainsäädäntövallasta riippumatta, tai muulta ehdokkaan objektiivisen arvioinnin takaavalta elimeltä, kun otetaan huomioon, että tuomareiden itsehallintoelimen tai muun toimeenpano- ja lainsäädäntövallasta riippumattoman ja ehdokkaan objektiivisen arvioinnin takaavan elimen osallistuminen tuomarin nimittämismenettelyyn on juurtunut eurooppalaiseen oikeusperinteeseen edellä mainituissa EU-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräyksissä ja muodostaa perustan oikeusunionille – jollainen Euroopan unioni on – ja että se on välttämätöntä, jotta kansallinen tuomioistuin voi taata vaaditun tehokkaan oikeussuojan tason unionin oikeuden alaan kuuluvissa asioissa ja jotta voidaan varmistaa vallan kolmijaon ja tasapainon periaatteen sekä oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen?
2. Onko SEU 2 artiklaa ja SEU 19 artiklan 1 kohtaa, tulkittuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että tilanteessa, jossa tuomioistuimen kokoonpanoon kuuluu henkilö, joka on nimitetty [ensimmäisen kysymyksen a kohdassa] kuvatuissa olosuhteissa,
a) ne ovat esteenä sellaisten kansallisen säännösten soveltamiselle, joilla tällaisen henkilön tuomarinvirkaan nimittämisen laillisuuden tutkinta osoitetaan Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola, jäljempänä SN) sellaisen jaoston yksinomaiseen toimivaltaan, joka koostuu ainoastaan henkilöistä, jotka on nimitetty tuomarinvirkaan [ensimmäisen kysymyksen a kohdassa] kuvatuissa olosuhteissa, ja joissa samalla määrätään, ettei tuomarinvirkaan nimittämisen puutteita koskevia väitteitä tulisi tutkia, kun otetaan huomioon institutionaalinen ja systeeminen asiayhteys;
b) ne edellyttävät unionin oikeuden tehokkuuden varmistamiseksi kansallisen lainsäädännön säännösten sellaista tulkintaa, joka sallii tuomioistuimen viran puolesta sulkea tällaisen henkilön pois asian käsittelystä – soveltamalla analogisesti asian käsittelemiseen esteellisen tuomarin jääväämistä koskevia säännöksiä [iudex inhabilis]?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
20. Asiat C‑181/21 ja C‑269/21 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 5.5.2021 tekemällä päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyysivät myös käsittelemään asioissa C‑181/21 ja C‑269/21 esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt nopeutetussa menettelyssä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi nämä pyynnöt 5.5.2021 tekemällään päätöksellä.
21. Rzecznik Praw Obywatelskich (oikeusasiamies, Puola, jäljempänä oikeusasiamies), Puolan hallitus ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Edellä mainittujen lisäksi Prokuratura Okręgowa w Katowicach (alueellinen syyttäjäviranomainen, Katowice, Puola) ja Prokuratura Okręgowa w Krakowie (alueellinen syyttäjäviranomainen, Krakova, Puola), joita edusti Prokurator Generalny (valtakunnansyyttäjä, Puola), sekä Tanskan kuningaskunta ja Alankomaiden kuningaskunta esittivät suullisia lausumia ja vastasivat unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin 29.6.2022 pidetyssä istunnossa.
V Tutkittavaksi ottaminen
A. Esitetyt huomautukset
22. Puolan hallitus esittää kahdeksan perustetta, joissa se väittää, ettei ennakkoratkaisupyyntöjä voida ottaa tutkittavaksi.
23. Ensinnäkin Puolan hallitus katsoo, että sen oikeusjärjestelmän meneillään oleva uudistus kuuluu kyseisen jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan. Se väittää, että tuomio komissio v. Puola (Tuomareihin sovellettava kurinpitojärjestelmä)(14) on oikeutta luova lainsäädännön tavoin. Tämä kanta ilmenee jossain määrin Trybunał Konstytucyjnyn (perustuslakituomioistuin, Puola) asiassa P 7/20 14.7.2021 antamasta tuomiosta, jossa se totesi muun muassa, että SEU 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta, luettuna yhdessä SEUT 279 artiklan kanssa, on Puolan perustuslain 2 ja 7 §:n, 8 §:n 1 momentin ja 90 §:n 1 momentin, luettuina yhdessä sen 4 §:n 1 momentin kanssa, vastainen. Trybunał Konstytucyjny katsoikin, että unionin tuomioistuin oli lausunut ultra vires, kun se hyväksyi Puolan tasavaltaan kohdistuvia välitoimia, jotka liittyivät Puolan tuomioistuinten järjestämiseen ja toimivaltaan sekä niissä noudatettaviin menettelyihin.
24. Toiseksi Puolan hallituksen mukaan ennakkoratkaisukysymyksiä ei ole ratkaistava SEUT 267 artiklassa tarkoitetulla tavalla, koska unionin oikeudessa ei edellytetä, että tuomareiden itsehallintoelimet antavat lausuntoja tuomarinvirkaa hakeneista, eikä säädetä yleisestä muutoksenhakuoikeudesta sellaisia päätöksiä vastaan, jotka on tehty tuomarin nimittämismenettelyn yhteydessä.
25. Kolmanneksi Puolan hallitus huomauttaa, että SEU 19 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yksilöllä on mahdollisuus saattaa asiansa riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi. Vaikka yksilön oikeudella tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on perustavanlaatuinen merkitys Puolan perustuslaissa ja unionin oikeudessa, tuomioistuinlaitoksen järjestäminen kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on jo yksiselitteisesti ja tyhjentävästi käsitellyt kaikkia ennakkoratkaisukysymyksissä esille tulevia seikkoja, joten ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet voivat päätellä unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä tuomion antamiseksi tarvittavat tiedot.(15)
26. Neljänneksi siviiliprosessilain 365 §:n mukaisesti asiassa C‑269/21 tehty välitoimihakemus on ratkaistu lopullisesti määräyksellä, joka sitoo ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa ”jäävätä” tuomaria, joka teki lopullisen päätöksen, tai kyseenalaistaa määräystä hylätä välitoimihakemus. Asianosainen voi joka tapauksessa tehdä uuden välitoimihakemuksen, jonka yhteydessä se voi hakea tuomarin jääväämistä puolueellisuuden vuoksi. Asiassa C‑269/21 esitetyillä kysymyksillä ei ratkaista todellista riita-asiaa, ja ne ovat sellaisina hypoteettisia.(16)
27. Viidenneksi, vaikka ennakkoratkaisupyynnöt ovat hyvin yksityiskohtaisia, perusteluissa, jotka saivat ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyytämään unionin oikeussääntöjen tulkintaa, pelkästään pyydetään unionin tuomioistuinta arvioimaan, ovatko tietyt tuomioistuimet ”etukäteen laillisesti perustettuja” tuomioistuimia. Puolan hallituksen näkemyksen mukaan tämä ei vastaa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan vaatimuksia. Ennakkoratkaisupyynnöt koostuvat yleisluonteisista kysymyksistä, jotka koskevat tiettyjä Puolan oikeusjärjestelmän uudistuksia, vaikka näillä uudistuksilla ei muutettu tuomarinvirkaa hakevilta vaadittavaa pätevyyttä. Ajankohta, jona tuomarit nimitetään yleisiin tuomioistuimiin, ei siten liity heidän pätevyyteensä, heidän tehtäviensä hoitoa koskeviin sääntöihin tai heidän oikeuksiinsa ja velvollisuuksiinsa, puolueettomuus mukaan lukien. Puolan hallitus korostaa, ettei ennakkoratkaisupyynnöissä esitetä esimerkkejä tuomarin puolueellisuudesta tai uudistuksen jälkeisen sääntelyn mukaisesti nimitettyihin tuomareihin kohdistetusta painostuksesta. Kysymykset ovat siten luonteeltaan hypoteettisia.
28. Kuudenneksi asioissa C‑181/21 ja C‑269/21 esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt ovat ”liian yleisiä”. Esitettyjen kysymysten sisältö ja pääasioiden oikeudenkäynnit, jotka koskevat direktiivin 93/13 täytäntöön panevaa kansallista kuluttajalainsäädäntöä, eivät liity mitenkään toisiinsa. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet jopa toteavat useaan otteeseen, että ”tilanne ulottuu käsiteltävän asian tosiseikkoja laajemmalle”.
29. Seitsemänneksi Puolan hallitus katsoo, että pääasioiden oikeudenkäyntien kohde ei liity suoraan kysymyksiin KRS:n asemasta tai siitä, onko ylimääräinen jaosto SEU 2 artiklassa ja SEU 19 artiklan 1 kohdassa sekä SEU 6 artiklan 1–3 kohdassa, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tarkoitettu ”tuomioistuin”. Pääasioiden kohteen ja tuomarin nimitysmenettelyyn osallistuvien henkilöiden tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden välillä ei ole suoraa yhteyttä. Ennakkoratkaisupyyntöjen ulottuvuus on siten niin laaja, ettei sitä voida hyväksyä.
30. Kahdeksanneksi Puolan hallitus katsoo, että asiassa C‑269/21 ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on toimivalta pyytää ennakkoratkaisua vain, jos se toimii kolmen tuomarin kokoonpanossa eikä yhden tuomarin kokoonpanossa. Tämä käy erityisen selvästi ilmi, koska ennakkoratkaisupyyntö esitettiin sen jälkeen, kun kolmen tuomarin kokoonpanossa välitoimihakemuksen hylkäämisestä annetusta määräyksestä oli tullut lopullinen. Asiassa C‑181/21 se väittää, että ainoastaan kolmen tuomarin kokoonpanossa toimivalla ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella tai sen puheenjohtajalla on toimivalta pyytää ennakkoratkaisua.(17) Ennakkoratkaisupyynnön tosiseikat selitetään niin lyhytsanaisesti, että on mahdotonta tietää, onko asiassa esittelevänä tuomarina toimiva tuomari, joka esitti pyynnön, myös kolmen tuomarin kokoonpanon puheenjohtaja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tukeutui siten siviiliprosessilain 367 §:n 3 momenttiin yksinomaisena tavoitteenaan esittää ennakkoratkaisukysymys.
31. Komissio vastusti istunnossa asiassa C‑269/21 esitettyjen kysymysten tutkittavaksi ottamista. Sen mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei tuonut esille, miksi pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan riita-asian ratkaisemiseksi unionin tuomioistuimen on tarpeen lausua kysymyksistä, jotka koskevat tuomarin A. T. nimittämiseen johtanutta menettelyä.
B. Asian tarkastelu
32. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(18)
33. SEUT 267 artiklan sanamuodon ja rakenteen perusteella ennakkoratkaisumenettely edellyttää kuitenkin, että kansallisessa tuomioistuimessa todella on vireillä riita-asia, jossa tämän on annettava ratkaisu, jossa otetaan huomioon ennakkoratkaisutuomio. Ennakkoratkaisupyynnön perusteena on oltava riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve eikä neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä.(19)
34. Ensimmäisellä tutkittavaksi ottamista koskevalla väitteellään Puolan hallitus kiistää unionin tuomioistuimen toimivallan kansallisten tuomareiden nimittämistä koskevissa asioissa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeuslaitoksen järjestäminen jäsenvaltioissa kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenvaltioiden on kuitenkin kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita, ja näin voi olla muun muassa silloin, kun on kyse kansallisista säännöksistä, jotka koskevat tuomareiden nimittämistä koskevia sääntöjä, ja mahdollisesti säännöksistä, jotka koskevat tällaisten nimittämismenettelyjen yhteydessä sovellettavaa tuomioistuinvalvontaa.(20) Oikeudesta riippumattomaan, puolueettomaan ja etukäteen laillisesti perustettuun tuomioistuimeen seuraa, että jokaisella oikeussubjektilla on mahdollisuus vedota tämän oikeuden loukkaamiseen.(21) Jos riippumattoman ja puolueettoman tuomioistuimen olemassaolo riitautetaan eikä riitauttaminen suoralta kädeltä vaikuta ilmeisen aiheettomalta,(22) jokaisella tuomioistuimella(23) on velvollisuus tutkia, onko se kokoonpanonsa puolesta tällainen tuomioistuin. Tämä tarkistaminen on tarpeen sen luottamuksen kannalta, joka demokraattisen yhteiskunnan tuomioistuinten on herätettävä yksityisissä oikeussubjekteissa. Tämän tarkistaminen on vastaavasti olennainen menettelyvaatimus, jonka noudattaminen kuuluu oikeusjärjestyksen perusteisiin ja on tutkittava viran puolesta.(24) SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta sekä tuomiossa Simpson määritetyt vaatimukset ovat luonteeltaan horisontaalisia, ja niitä sovelletaan aina, kun voidaan tarvita toimivaltaa ratkaista asioita ”unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”.(25) Unionin tuomioistuin on siten toimivaltainen tulkitsemaan unionin oikeutta tällaisten ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä. Ehdotan näin ollen, että Puolan hallituksen ensimmäinen väite hylätään.
35. Puolan hallituksen toinen ja kolmas tutkittavaksi ottamista koskeva väite liittyvät ennakkoratkaisukysymysten asiasisältöön ja ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten pyytämään unionin oikeuden tulkintaan. Tällaiset väitteet eivät siten lähtökohtaisestikaan voi johtaa kysymysten tutkimatta jättämiseen.(26) Jos unionin tuomioistuin päättää voivansa vastata ennakkoratkaisukysymyksiin vakiintuneen oikeuskäytäntönsä perusteella, se voi hyödyntää unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 99 artiklassa annettua mahdollisuutta vastata perustellulla määräyksellä.
36. Neljännellä ja kahdeksannella tutkittavaksi ottamista koskevalla väitteellään Puolan hallitus kiistää ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten kansallisen lainsäädännön mukaisen toimivallan esittää ennakkoratkaisupyyntöjä. Lisäksi se väittää, että pyynnöt ovat keksittyjä ja että ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet voisivat esittää ne laillisesti vain toimiessaan kolmen tuomarin kokoonpanossa.(27)
37. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun otetaan huomioon tehtävien jako unionin tuomioistuimen ja kansallisen tuomioistuimen välillä, SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuimen asiana ei ole tutkia, onko se päätös, jolla kansallinen tuomioistuin on pyytänyt ennakkoratkaisua, tehty tuomioistuinorganisaatiota ja oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on näin ollen noudatettava jäsenvaltion tuomioistuimen tekemää päätöstä, jollei päätöstä ole kumottu kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädettyjä muutoksenhakukeinoja noudattaen.(28) Unionin tuomioistuin onkin katsonut, että tuomioistuimen kokoonpanon puheenjohtajan esittämä ennakkoratkaisupyyntö, joka koski kokoonpanon lainmukaisuutta, voitiin ottaa tutkittavaksi.(29)
38. Joka tapauksessa, vaikka Puolan hallitus väittää asiassa C‑181/21, että on epäselvää, esittikö ennakkoratkaisupyynnön kolmen tuomarin kokoonpanon puheenjohtaja, ja että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin – joka käsitteli asiaa suljetuin ovin ja yhden tuomarin kokoonpanossa – vetosi keinotekoisesti siviiliprosessilain 367 §:n 3 momenttiin esittääkseen pyyntönsä, se ei ole osoittanut, ettei ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ollut toimivaltaa esittää pyyntöään.
39. Asiassa C‑269/21 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toimien yhden tuomarin kokoonpanossa esittää, miksi kyseisen tuomioistuimen päätös, joka on tehty välitoimihakemusta koskevaa muutoksenhakua käsittelevän kolmen tuomarin kokoonpanossa, voi sen mukaan vaikuttaa pääasian oikeudenkäyntiin, jossa kyseisen yhden tuomarin kokoonpanon on annettava ratkaisu. Se toteaa, että kolmen tuomarin kokoonpanossa annettu ratkaisu palautettiin sille ja että sillä on perusteltuja epäilyjä siitä, onko kyseinen kolmen tuomarin kokoonpano kansallisen ja unionin oikeuden vaatimusten mukainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että välitoimista tehdyn päätöksen pätevyys on olennaista kuluttajan oikeudellisen tilanteen määrittämiseksi. Varmuus sen kokoonpanon pätevyydestä, joka käsitteli kyseistä muutoksenhakua ja ratkaisi sen, on siten olennaista pääasian ratkaisemiseksi.(30)
40. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvailema suora yhteys kolmen tuomarin kokoonpanon muutoksenhakumenettelyssä tekemän päätöksen, jossa kieltäydyttiin määräämästä välitoimia, ja pääasian oikeudenkäynnin välillä, katson, että toisin kuin Puolan hallitus ja komissio väittävät, unionin tuomioistuimen vastaus sille asiassa C‑269/21 unionin oikeuden tulkinnasta esitettyihin kysymyksiin voi olla tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi ratkaista kansalliseen prosessioikeuteen liittyvät kysymykset, ennen kuin se voi ratkaista siinä vireillä olevan riita-asian asiakysymyksen.
41. Kun tarkastellaan Puolan hallituksen tutkittavaksi ottamisesta esittämiä viidettä ja kuudetta väitettä, joissa on jossain määrin päällekkäisyyksiä, ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet ovat nähdäkseni kuvanneet oikeudellisesti riittävällä tavalla pääasioiden tosiseikat, sovellettavat kansalliset säännökset ja epäilynsä siitä, ovatko tuomareiden A. Z. ja A. T. nimittämiseen johtaneet menettelyt unionin oikeuden mukaisia. Pitää paikkansa, että syissä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pitivät vastausta unionin tuomioistuimelle esitettyihin kysymyksiin tarpeellisena niiden tuomioiden kannalta, jotka niiden on annettava niissä vireillä olevissa menettelyissä, ei juurikaan viitata pääasioiden perustana oleviin kuluttajalainsäädäntöä koskeviin riita-asioihin. On kuitenkin selvää, että kyseiset tuomioistuimet pyrkivät selvittämään ennen näiden kuluttajalainsäädäntöä koskevien riitojen ratkaisua, onko ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten kokoonpano, joihin A. Z. ja A. T. kuuluivat, unionin oikeuteen sisältyvän, etukäteen laillisesti perustettua tuomioistuinta koskevan edellytyksen mukainen ja, jos ei, mitkä ovat tämän toteamuksen seuraukset. Ne etenkin tiedustelevat, voivatko ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet toimien yhden tuomarin kokoonpanossa omasta aloitteestaan jäävätä tuomarit A. Z. ja A. T. Se, että ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten pyytämän unionin oikeuden tulkinnan vaikutus voi ulottua niiden käsiteltävinä olevien asioiden tosiseikkoja laajemmallekin, on siten merkityksetöntä niiden esittämien ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen kannalta.(31)
42. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää kaikki ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten esittämien kysymysten tutkittavaksi ottamista vastaan esitetyt väitteet.
VI Asiakysymys
A Alustavat huomautukset
43. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn,(32) joka on vireillä asiassa C‑204/21, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä),(33) kohteella on osittain päällekkäisyyksiä näiden ennakkoratkaisupyyntöjen kanssa. Vaikka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet ja ennakkoratkaisupyynnöt ovat erillisiä menettelyjä erilaisine oikeusvaikutuksineen,(34) viittaan tarvittaessa mainitussa jäsenyysvelvoitteiden jättämistä koskevassa menettelyssä esittämääni ratkaisuehdotukseen, joka esitetään samana päivänä kuin käsiteltävässä asiassa, ja etenkin sen 46–60 kohtaan, joissa esitetään vakiintuneet oikeussäännöt, jotka ovat mielestäni merkityksellisiä näiden menettelyjen ratkaisemisen kannalta.
44. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyytävät tulkitsemaan SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tunnustettua periaatetta, joka koskee etukäteen laillisesti perustettua tuomioistuinta. Ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten esittämiin kysymyksiin on siten vastattava yksinomaan tämän periaatteen valossa.
45. Komission mukaan Sąd Najwyższyn tuomareiden perustuslaillinen asema ja vaikutusvalta yleisten tuomioistuinten tuomareihin verrattuna ja pienempi riski siitä, että lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan käyttäjät voivat puuttua näitä tuomioistuimia koskeviin nimityksiin, oikeuttaa tuomarinimityksen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen lainmukaisuuden erilaisen arvioinnin. Komission näkemyksen mukaan tämä tuomarin yleiseen tuomioistuimeen nimittämisen arviointi olisi tehtävä tapauskohtaisesti erotuksena systeemisestä lähestymistavasta, jota noudatetaan ylimpään tuomioistuimeen tehtävien nimitysten tapauksessa. Oikeusasiamies ja komissio toteavat, että 23.1.2020 tekemällään päätöksellä Sąd Najwyższyn siviiliasioiden jaosto, rikosasioiden jaosto ja työoikeuden ja sosiaalivakuutusasioiden jaosto(35) erottivat toisistaan Sąd Najwyższyn tuomarit ja yleisten tuomioistuinten tuomarit heidän riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa tutkimiseksi. Päätöksessä katsottiin, että yleisten tuomioistuinten tuomareiden nimitysmenettely on lainvastainen, jos se johtaa ”asianomaisissa olosuhteissa” Puolan perustuslain 45 §:n 1 momentin, perusoikeuskirjan 47 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaisen riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimuksen rikkomiseen. Sąd Najwyższy katsoikin, että tutkittaviin olosuhteisiin kuuluivat ne, jotka liittyvät tuomareiden osallistumiseen nimitysmenettelyihin KRS:ssä ja näiden yksittäisten tuomareiden parhaillaan tai aiemmin käsittelemien asioiden luonne.(36) Sąd Najwyższy ei sitä vastoin edellyttänyt, että tällainen tapauskohtainen tutkinta suoritetaan kyseiseen tuomioistuimeen tehtävien tuomarinimitysten osalta.(37)
46. Ennakkoratkaisukysymykset koskevat vaatimusta, jonka mukaan tuomioistuimen on oltava etukäteen laillisesti perustettu, eivätkä tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta, jota edellä mainitussa päätöksessä käsiteltiin. Kun otetaan huomioon, että kaikki nämä edellytykset liittyvät erottamattomasti toisiinsa ja että niissä on huomattavaa päällekkäisyyttä,(38) on korostettava, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, ei eroteta toisistaan jäsenvaltioiden ylimpiä tuomioistuimia ja niiden oikeusjärjestykseen kuuluvia muita tuomioistuimia. Perusvaatimuksia, jotka koskevat riippumattomuutta,(39) puolueettomuutta ja etukäteen laillista perustamista, sovelletaan erotuksetta kaikkiin jäsenvaltioiden tuomioistuimiin niiden toimivallan laajuudesta riippumatta tai ottamatta huomioon niiden asemaa kyseisen valtion tuomioistuinhierarkiassa. Muussa tapauksessa oikeussuojan taso voisi vaihdella sen mukaan, miten tuomioistuin sijoittuu siinä oikeusjärjestelmässä, johon se kuuluu. Ensimmäisen periaatteen perusteella tämä väite on ilmeisen virheellinen. Koska valtaosalla unionin kansalaisista on suoraa kokemusta kansallisesta oikeusjärjestyksestään pelkästään yleisten tuomioistuinten muodossa, yleisten tuomioistuinten vastaava velvollisuus ylläpitää näiden kansalaisten luottamusta oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen on sitäkin suuremmalla syyllä erityisen ankara. Tämä väite on sitäkin järjettömämpi, kun otetaan huomioon unionin oikeusjärjestyksen kehitys, jota on merkittävästi edesauttanut oletettavasti ”alempien” tuomioistuinten tärkeä asema jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä.(40) SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, edellytetään yhtenäistä vaatimustasoa, jota sovelletaan siitä tasosta riippumatta, jolla toimivaltaa käytetään kansallisessa oikeusjärjestelmässä. Sen arvioiminen, täyttyvätkö nämä perusvaatimukset, edellyttää siten kaikkien asiaankuuluvien tekijöiden, ovatpa ne sitten luonteeltaan systeemisiä ja/tai tapauskohtaisia, tutkimista.
B Ensimmäinen kysymys
47. Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään selvittämään, onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että yleinen tuomioistuin on ”laillisesti perustettu tuomioistuin”, jos asiaa käsittelevään kokoonpanoon kuuluva tuomari nimitettiin menettelyssä, jossa a) tuomareiden yleiskokouksen lausunto ehdokkaiden soveltuvuudesta ohitettiin kansallisten säännösten vastaisesti tai, kansallisten säännösten muuttamisen jälkeen, lausunnon ehdokkaan soveltuvuudesta antoi tuomarikollegio, joka koostui pääosin oikeusministerin nimittämistä henkilöistä; b) ehdokkaat nimitettiin virkoihin KRS:n päätöksen perusteella ja c) kilpailuun osallistuneilla ei ollut oikeutta hakea muutosta edellä mainituissa unionin oikeussäännöissä tarkoitetussa tuomioistuimessa.(41)
48. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, sellaisena kuin se on kehittynyt Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, ilmenee, että tuomareiden nimittämismenettely kuuluu erottamattomasti laillisesti perustetun tuomioistuimen käsitteeseen, koska kyseisellä menettelyllä on perustavanlaatuisia seurauksia oikeuslaitoksen moitteettomalle toiminnalle ja legitimiteetille demokraattisessa valtiossa, jota oikeusvaltioperiaate säätelee.(42) Tuomiossa Getin Noble Bank(43) unionin tuomioistuin muistutti, että tuomareiden nimittämisen yhteydessä tapahtunut sääntöjenvastaisuus merkitsee sen vaatimuksen rikkomista, että tuomioistuimen on oltava laillisesti perustettu, erityisesti silloin, kun tämä sääntöjenvastaisuus on luonteeltaan ja vakavuudeltaan sellainen, että se aiheuttaa todellisen vaaran siitä, että muut valtiovallan käyttäjät, erityisesti toimeenpanovallan käyttäjä, voivat käyttää perusteetonta harkintavaltaa, joka vaarantaa nimittämismenettelyn lopputuloksen integriteetin ja aiheuttaa siten yksityisille perustellun epäilyksen asianomaisen tuomarin tai asianomaisten tuomareiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Näin on silloin, kun on kyse perustavanlaatuisista säännöistä, jotka liittyvät erottamattomasti kyseisen tuomioistuinjärjestelmän perustamiseen ja toimintaan. Kaikki virheet, joita saattaa esiintyä tuomarin nimittämismenettelyssä, eivät ole omiaan saamaan aikaan epäilyksiä kyseisen tuomarin riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta eivätkä näin ollen siitä, onko se ratkaisukokoonpano, jossa hän toimii, unionin oikeudessa tarkoitettu ”riippumaton ja puolueeton tuomioistuin, joka on etukäteen laillisesti perustettu”.
49. Etukäteen laillisesti perustettua tuomioistuinta koskevan vaatimuksen rikkomisen ja sen seurausten toteaminen edellyttää näin ollen, että arvioidaan kokonaisuutena useita tekijöitä, jotka yhdessä antavat aihetta perusteltuihin epäilyihin kyseisessä tuomioistuimessa toimivien tuomareiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta.(44) Siten on tutkittava, herääkö nimityspäätösten tekemiseen johtavien aineellisten edellytysten ja menettelysääntöjen johdosta yksityisille perusteltuja epäilyjä siltä osin, ovatko asianomaiset tuomarit täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, ovatko he neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden, sen jälkeen kun asianomaiset henkilöt on nimitetty. Unionin tuomioistuin on todennut, että näiden edellytysten ja menettelysääntöjen olisi oltava sellaisia, että niillä voidaan sulkea pois paitsi kaikki suora vaikuttaminen ohjeiden muodossa myös kaikenlainen epäsuorempi vaikuttaminen, joka voi ohjata asianomaisten tuomareiden ratkaisuja.(45)
50. Ennakkoratkaisupyynnöissä ja esitetyissä ennakkoratkaisukysymyksissä tuodaan esille yleisluonteisia tai järjestelmään liittyviä huolenaiheita.(46) Ne koskevat paitsi menettelyä, joka johti A. Z:n nimittämiseen Sąd Okręgowy w Katowicachiin ja A. T:n nimittämiseen Sąd Okręgowy w Krakowieen, myös epäsuorasti monien muiden tuomareiden yleisiin tuomioistuimiin nimittämisessä sovellettuja menettelyjä. Ei ole viitteitä siitä, että A. Z:n ja A. T:n nimittämiseen johtaneet menettelyt olisivat eronneet selkeästi niistä, joita käytettiin muissa äskettäisissä tuomarinimityksissä yleisiin tuomioistuimiin,(47) tai että kyseiset tuomarit olisivat toimineet epäasianmukaisesti tai sopimattomasti. Tältä osin voidaan todeta, että sekä A. Z. että A. T. ovat toimineet yleisten tuomioistuinten tuomareina siitä saakka, kun heidät nimitettiin vuosina 1996 ja 2009. Käsiteltävissä asioissa ei kyseenalaisteta niiden menettelyjen laillisuutta, joissa heidät nimitettiin alun perin tuomareiksi. Heidän ammatillista pätevyyttään ja kokemustaan ja siten heidän soveltuvuuttaan uusien tehtäviensä hoitamiseen Sąd Okręgowy w Katowicachissa ja Sąd Okręgowy w Krakowiessä ei myöskään ole kyseenalaistettu.
51. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kolmea ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mainitsemaa tekijää, sellaisina kuin ne esitetään tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohdassa, on ensin arvioitava erikseen ennen kuin voidaan arvioida niiden kumulatiivista vaikutusta tai kokonaisvaikutusta. Vaikka jokin tekijöistä, joihin ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet viittaavat, ei erikseen tarkasteltuna voisikaan heikentää niiden vaatimusten täyttämistä, jotka unionin tuomioistuin on yksilöinyt SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan yhteydessä, nämä tekijät voivat, kun niitä tarkastellaan yhdessä ja arvioidaan kyseisen nimittämismenettelyn toteutuksen yhteydessä, herättää epäilyjä kyseisen menettelyn laillisuudesta ja näiden vaatimusten mukaisuudesta.(48)
52. Yksinkertaisuuden vuoksi tutkin ensin toista tekijää, joka koskee KRS:n osallistumista nimittämismenettelyyn.
1. Toinen tekijä
53. Ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mukaan KRS nykyisessä kokoonpanossaan ei täytä perustuslaissa sille annettua tehtävää puolustaa tuomareiden ja tuomioistuinten riippumattomuutta.(49) Ne viittaavat tältä osin seikkaperäisesti KRS:n kokoonpanossa ja asemassa nimittämismenettelyssä vuodesta 2018 alkaen tapahtuneisiin muutoksiin.(50)
54. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEU 19 artiklan 1 kohta on esteenä oikeuslaitoksen järjestämistä koskeville kansallisille säännöksille, joilla heikennetään asianomaisessa jäsenvaltiossa oikeusvaltion arvon suojelua ja etenkin tuomioistuinten riippumattomuuden takeita. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut, että lainsäädäntövallan ja toimeenpanovallan vaikutuksen vahvistuminen KRS:n jäsenten valinnassa vuodesta 2018 lähtien herättää perusteltuja ja vakavia epäilyjä KRS:n riippumattomuudesta, sen roolista tuomareiden nimittämisessä ja siten näin nimitettyjen tuomareiden ja sen tuomioistuimen, jossa he toimivat, riippumattomuudesta.(51) Unionin tuomioistuimen mukaan Puolan perustuslain 179 §:n perusteella KRS:llä on ratkaiseva rooli tuomareiden nimittämisessä Sąd Najwyższyyn.(52) Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että KRS:llä on yhtä ratkaiseva rooli tuomareiden nimittämisessä yleisiin tuomioistuimiin.
55. Tästä oikeusvaltioperiaatteen suojelussa vuodesta 2018 lähtien tapahtuneesta taantumisesta huolimatta unionin tuomioistuin on katsonut, että KRS:n(53) kaltaisen elimen osallistuminen tuomareiden nimittämismenettelyyn ei voi yksinään johtaa siihen, että kyseisen menettelyn päätteeksi nimitettyjen tuomareiden riippumattomuutta olisi epäiltävä. Tilanne voi kuitenkin olla toinen, jos KRS:n kaltaisen elimen osallistuminen yhdessä muiden merkityksellisten seikkojen ja näiden valintojen tekemiseen liittyvien olosuhteiden kanssa johtaa tällaisiin epäilyihin.(54) Tätä arviointia sovelletaan samalla tavalla käsiteltävissä asioissa esille tulevaan vaatimukseen, jonka mukaan tuomioistuimen on oltava etukäteen laillisesti perustettu, etenkin kun KRS valvoo tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta Puolan perustuslain 186 §:n mukaisesti.
2. Ensimmäinen tekijä
56. Tosiseikat asiassa C‑181/21 ja asiassa C‑269/21 eroavat toisistaan ensimmäisen tekijän, joka koskee sitä, ettei tuomareiden itsehallintoelin osallistu nimittämismenettelyyn, soveltamisen osalta.
57. Asiassa C‑181/21 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan Puolan lainsäädännössä säädettiin nimenomaisesti tuomareiden yleiskokouksen osallistumisesta nimittämismenettelyyn.(55) Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että tuomareiden yleiskokouksella oli yksinomainen toimivalta aloittaa menettely KRS:ssä ja että sen osallistuminen tuomareiden nimittämismenettelyyn oli perustavanlaatuista,(56) kun otetaan huomioon Puolan perustuslakiin sisältyvä vallanjaon periaate.(57) Mainitun tuomioistuimen mukaan se, ettei tuomareiden yleiskokous osallistu nimittämismenettelyyn, tekee tästä menettelystä kansallisen oikeusjärjestyksen ja perustuslain vastaisen, jolloin asianomaisen tuomioistuimen kokoonpano on Puolan oikeuden nojalla lainvastainen.
58. Asiassa C‑181/21 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tuomareiden yleiskokous pidättäytyi väliaikaisesti antamasta lausuntoa sille esitetyistä ehdokkaista KRS:n asemaan liittyvien huolenaiheidensa takia. Nimittämismenettely eteni tästä pidättäytymisestä ja sen syistä huolimatta. Vaikka tuomareiden yleiskokousta ei siten suljettu nimittämismenettelyn ulkopuolelle vaan se pikemminkin pidättäytyi antamasta lausuntoaan, vaikuttaa – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – siltä, että huolimatta tämän pidättäytymisen jossain määrin määrittelemättömästä luonteesta ja siitä mahdollisesti seuranneista viivästyksistä tuomarinimityksissä tosiseikkojen tapahtuma-aikaan oli kansallisen lainsäädännön vastaista jatkaa nimittämismenettelyä ilman, että oli varmistuttu tuomareiden yleiskokouksen näkemyksistä. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että olisi voitu ryhtyä tai olisi ryhdytty laillisiin toimiin, jotta tuomareiden yleiskokouksen lausuntoa ei lain mukaan tarvittaisi, tai että asian kiireellisyys olisi edellyttänyt tuomareiden välitöntä nimittämistä odottamatta tämän lausunnon antamista.
59. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomareiden yleiskokouksen kaltaisen elimen myötävaikutus tuomareiden nimitysmenettelyn yhteydessä voi lähtökohtaisesti olla omiaan edistämään kyseisen menettelyn objektiivisuutta sillä edellytyksellä, että mainittu elin on itse riittävän riippumaton lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta ja viranomaisesta, jolle sen on annettava lausuntonsa.(58) Olosuhteet, joissa tuomareiden yleiskokous pidättäytyi asiassa C‑181/21 antamasta lausuntoaan, ja toisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentin, joka toimii kyseisen yleiskokouksen puheenjohtajana ja jonka oikeusministeri nimitti, toimet ovat omiaan herättämään huolta. Tältä osin katson, että toisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentin, joka toimi asianomaisen yleiskokouksen kannan vastaisesti, toimet ovat epätyydyttäviä, koska ne mahdollisesti altistavat kyseisen nimittämismenettelyn vaiheen arvostelulle, joka johtuu siitä, että yleisö mahdollisesti mieltää nämä toimet toimeenpanovallan lainvastaiseksi puuttumiseksi. Tuomiossaan Getin Noble Bank(59) unionin tuomioistuin muistutti, että käsite ”laillisesti perustettu” kuvastaa tarvetta välttää se, että tuomioistuinjärjestelmän organisaatio jäisi toimeenpanovaltaa käyttävien elinten harkintavaltaan, ja varmistaa, että tätä alaa säännellään lailla, jonka lainsäätäjä on antanut. Nimittämismenettelyn asiassa C‑181/21 ollessa vireillä tuomareiden yleiskokouksen rooli vaikuttaa kuitenkin olleen hyvin pieni sen ratkaisevan aseman vuoksi, joka KRS:llä on nimittämismenettelyssä.(60) Tästä syystä ensimmäinen tekijä, kun sitä tarkastellaan erikseen, ei nähdäkseni ole riittävän vakava kyseenalaistamaan asiassa C‑181/21 kyseessä olevan tuomarinimityksen lainmukaisuutta. Tämä on kuitenkin viime kädessä kysymys, joka kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava.
60. Asiassa C‑269/21 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että lainsäädännön muuttamisen jälkeen(61) asianomaisen tuomareiden yleiskokouksen lausuntoa ehdokkaista ei enää tarvittu tarkasteltavana olevan nimittämismenettelyn ollessa vireillä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että lainsäädäntöä muutettiin, koska tuomareiden yleiskokoukset pidättäytyivät johdonmukaisesti antamasta lausuntoja ehdokkaista. Asianomaisen tuomioistuimen kollegio antoi lausuntonsa menettelyn ainoasta ehdokkaasta – A. T:stä –, kuten muutoslaissa edellytettiin, ja tämä menettelyn näkökohta oli siten Puolan lainsäädännön mukainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kollegio, joka koostuu kyseisten tuomioistuinten presidenteistä, joista puolet oikeusministeri nimittää,(62) ei ole enää tuomareiden itsehallintoelin. Muutoslailla siten siirrettiin tuomareiden itsehallintoelimet syrjään nimittämismenettelystä.(63) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä siirtäminen on Puolan perustuslain ja vallanjaon periaatteen vastaista, jolloin tuomioistuimen, johon kuuluva tuomari on nimitetty menettelyssä, johon tällaiset elimet eivät ole osallistuneet, kokoonpano on lainvastainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että tuomareiden itsehallintoelinten poissaolo on erityisen haitallista, koska KRS vuoden 2018 jälkeisessä kokoonpanossaan ei enää toimi tuomareiden itsehallintoelimenä.
61. Kun tarkastellaan asianomaisen tuomioistuimen kollegion osallistumista nimittämismenettelyyn, unionin tuomioistuimen tuomiosta Land Hessen(64) ilmenee, että se seikka, että oikeusministeri valitsee puolet tällaisen elimen jäsenistä, ei yksinään voi johtaa siihen, etteivät SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vaatimukset täyty.
62. Asiassa C‑269/21 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tuomareiden yleiskokouksen pienentynyt rooli ja asianomaisen tuomioistuimen kollegion vähäisempi osallistuminen tuomarin nimittämismenettelyyn liittyvät kiinteästi KRS:n vuodesta 2018 lähtien kasvaneeseen rooliin tässä menettelyssä, mikä merkitsee oikeusvaltioperiaatteen suojelun heikkenemistä edelleen Puolassa.(65) Puolan perustuslain mukaan KRS kuitenkin valvoo tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta, ei tuomareiden yleiskokous tai tuomioistuimen kollegio. Koska ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee selvästi, että tuomareiden yleiskokouksen pienentynyt rooli nimittämismenettelyssä ja asianomaisen tuomioistuimen kollegion vähäisempi rooli on osa muuttuvaa lainsäädäntöstrategiaa, jota Puolassa käytetään, samanaikaisesti kun KRS:n rakennetta on uudistettu ja sen asemaa nimittämismenettelyssä on vahvistettu etenkin vuodesta 2018 alkaen, näitä tekijöitä olisi arvioitava yhdessä. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio Openbaar Ministerie (Laillisesti perustettu tuomioistuin pidätysmääräyksen antaneessa jäsenvaltiossa),(66) joka koskee KRS:ää ja sen ratkaisevaa roolia nimittämismenettelyssä vuodesta 2018 alkaen ja siis ennen muutoslain voimaantuloa, ensimmäinen tekijä ei sellaisenaan mielestäni tee asiassa C‑269/21 kyseessä olevasta nimittämismenettelystä pätemätöntä. Tämäkin on viime kädessä kysymys, joka kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava.
3. Kolmas tekijä
63. Ensimmäisessä kysymyksessä mainittu kolmas tekijä ja toinen kysymys liittyvät toisiinsa, koska ne molemmat koskevat valitsematta jääneiden ehdokkaiden oikeutta riitauttaa menettely, joka johtaa tuomareiden nimittämiseen yleisiin tuomioistuimiin, tuomioistuimessa, joka täyttää SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, asetetut vaatimukset.(67)
64. Kun tarkastellaan ensimmäisessä kysymyksessä mainittua kolmatta tekijää, ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet toteavat, ettei yleisten tuomioistuinten tuomarivirkoja hakevilla ehdokkailla ole muutoksenhakuoikeutta tuomioistuimessa, joka täyttää SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, asetetut vaatimukset. Tältä osin ne huomauttavat, että ylimääräinen jaosto, jolla on ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 1 momentin mukaan toimivalta tutkia KRS:n tuomarinimityksistä tekemiä päätöksiä, ei täytä näitä vaatimuksia.
65. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet myös huomauttavat, että uusien tuomareiden nimittämisessä Sąd Najwyższyyn ja myös sen ylimääräiseen jaostoon on toimittu virheellisesti, koska a) pääministeri ei vahvistanut omalla allekirjoituksellaan toimea, jolla nimittäminen pannaan alulle, kuten Puolan perustuslain 144 §:n 2 momentissa edellytetään; b) KRS ei tutkinut hakemuksia vaan sen sijaan arvioi ehdokkaita pintapuolisesti muutamien sellaisten asiakirjojen perusteella, joita enimmäkseen ehdokkaat itse olivat toimittaneet; c) toimeenpanovallan käyttäjän poliittinen intressi ja vaikutusvalta valintamenettelyyn oli ilmeinen, koska KRS ehdotti ainoastaan niitä ehdokkaita, joilla oli hallituksen tuki; d) jotkut valitsematta jääneet ehdokkaat valittivat Naczelny Sąd Administracyjnyyn (ylin hallintotuomioistuin, Puola) KRS:n päätöksestä, jossa ehdotettiin tuomareiden nimittämistä Sąd Najwyższyyn, eikä päätös ollut siten oikeudellisesti sitova. Naczelny Sąd Administracyjny lisäksi keskeytti useiden KRS:n päätösten täytäntöönpanon. Tästä keskeyttämisestä huolimatta Puolan tasavallan presidentti nimitti KRS:n ehdottamat henkilöt. Nämä henkilöt puolestaan hyväksyivät nimityksen tietäen, että nimittämismenettely oli keskeytetty. Nämä tosiseikat vaikuttavat sekä asianomaisten henkilöiden ammatilliseen pätevyyteen että moraaliseen integriteettiin; e) menettely tuomareiden nimittämiseksi Sąd Najwyższyyn ei kuulunut tehokkaan tuomioistuinvalvonnan piiriin joko ennen sitä, kun tasavallan presidentti nimitti lopullisesti tuomarit kyseiseen tuomioistuimeen, tai sen jälkeen.(68)
66. Vaikka Sąd Najwyższy totesi tuomion A.K.(69) perusteella, että näiden tuomareiden antamat ratkaisut ovat pätemättömiä, ylimääräinen jaosto jatkaa asioiden ratkaisemista. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mukaan siitä lähtien, kun ylimääräinen jaosto antoi 8.1.2020 päätöksensä,(70) se ei ole tutkinut käsiteltäväkseen tulevissa asioissa, onko niissä noudatettu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, mukaista vaatimusta, jonka mukaan tuomioistuimen on oltava etukäteen laillisesti perustettu.(71) Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet katsovat siten, että KRS:n päätösten valvontaa koskeva ylimääräisen jaosto menettely on tehoton. Koska ylimääräisessä jaostossa ei ole käytettävissä tehokasta oikeussuojakeinoa siinä tapauksessa, että tuomareiden yleisiin tuomioistuimiin nimittämismenettelyn soveltuvuudesta herää epäilyjä, näitä tuomioistuimia ei ole perustettu laillisesti.
67. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat, onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä ylimääräisen jaoston, joka koostuu ainoastaan henkilöistä, jotka on nimitetty tuomarinvirkaan ensimmäisessä kysymyksessä mainitulla tavalla, yksinomaiselle toimivallalle tutkia yleisiin tuomioistuimiin tehtävien tuomarinimitysten laillisuutta. Ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 2 momentin nojalla ylimääräisellä jaostolla on yksinomainen toimivalta käsitellä hakemuksia, jotka koskevat tuomareiden ”jääväämistä” tai niiden tuomioistuinten nimeämistä, joissa on toteutettava menettelyt, joissa käsitellään tuomioistuimen tai tuomarin riippumattomuuden puutteesta esitettyjä väitteitä. Ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 3 momentissa kuitenkin säädetään, että 26 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaatimusta ei tutkita, jos sillä pyydetään toteamaan tai arvioimaan, onko tuomari nimitetty lainmukaisesti tai onko hänellä laillinen oikeus hoitaa lainkäyttötehtäviä. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet katsovatkin, että ylimääräinen jaosto ei itse täytä etukäteen laillisesti perustettua tuomioistuinta koskevaa vaatimusta, minkä lisäksi se ei tutki sitä koskevia kysymyksiä, täyttääkö toinen tuomioistuin tämän vaatimuksen.(72) Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet katsovat näin ollen, että niiden on jätettävä soveltamatta ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 2 ja 3 momenttia unionin oikeuden tehokkuuden varmistamiseksi. Näiden kansallisten säännösten soveltamatta jättämisellä ei kuitenkaan ratkaista kysymystä menettelyllisistä toimista, joita tuomioistuimen on toteutettava ensimmäisessä kysymyksessä kuvatussa tilanteessa unionin oikeuden tehokkuuden varmistamiseksi. Ne tiedustelevatkin, olisiko tuomareiden automaattista jääväämistä (iudex inhabilis)(73) koskevia kansallisia säännöksiä sovellettava analogisesti, jolloin tuomioistuin voi viran puolesta estää tuomaria, joka nimitettiin tällaisessa menettelyssä yleiseen tuomioistuimeen, käsittelemästä asiaa.(74)
68. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten selvityksistä muuta johdu, vaikuttaa siltä, että ennen muutoslain voimaantuloa 14.2.2020 KRS:n tuomareiden nimittämisestä yleisiin tuomioistuimiin tekemät päätökset voitiin riitauttaa ylimääräisessä jaostossa KRS:stä annetun lain 44 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 1 momentin mukaisesti.
69. Kuten ratkaisuehdotukseni komissio v. Puola, C‑204/21 (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), 93–111 kohdasta ilmenee, sillä, että ylimääräiselle jaostolle on annettu yksinomainen toimivalta lausua tuomioistuimen, ratkaisukokoonpanon tai tuomarin riippumattomuudesta ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 2 momentin mukaisesti, ei lähtökohtaisesti rikota muun muassa SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja perusoikeuskirjan 47 artiklaa, paitsi jos kyseisellä kansallisella säännöksellä ja siinä säädetyillä menettelyillä ja toimivaltasäännöillä heikennetään mainittujen unionin oikeussääntöjen täyttä tehokkuutta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta. Tämä arviointi pätee nähdäkseni analogisesti KRS:stä annetun lain 44 §:n 1 momenttiin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 1 momenttiin. Katson näin ollen, että yksinomaisen toimivallan antaminen ylimääräiselle jaostolle KRS:stä annetun lain 44 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 1 ja 2 momentin nojalla ei lähtökohtaisesti ole unionin oikeuden vastaista.
70. Vaikka KRS:stä annetun lain 44 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 1 momentti ovat ilmeisestikin edelleen voimassa, muutoslain voimaantulon jälkeen muun muassa ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 3 momentin sanamuodossa kielletään nimenomaisesti Sąd Najwyższyä ja myös sen ylimääräistä jaostoa toteamasta tai arvioimasta ”tuomarin nimittämisen lainmukaisuutta”. Kyseisen säännöksen mukaan Sąd Najwyższy ei voi myöskään todeta tai arvioida, ”onko [tuomarilla] tästä nimityksestä seuraava laillinen oikeus hoitaa lainkäyttötehtäviä”.(75) Mainitun säännöksen sanamuoto on siten niin laaja, että se estää Sąd Najwyższyä tutkimasta kysymyksiä, jotka koskevat muun muassa sitä, onko tuomioistuin perustettu etukäteen lailla, kuten tuomiossa Simpson(76) edellytetään.
71. Sekä ennakkoratkaisupyynnöistä että näissä asioissa esitetyistä kysymyksistä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten mukaan ylimääräinen jaosto ei voi tutkia tasavallan presidentin tekemää tuomarinimitystä koskevia laillisia vastaväitteitä tai sitä, onko tuomioistuin perustettu laillisesti.(77) Siten, vaikka ylimääräisellä jaostolla on ilmeisesti edelleen(78) toimivalta valvoa KRS:n päätöksiä, jotka koskevat tuomarinimityksiä yleisiin tuomioistuimiin, tämän valvonnan laajuutta on rajoitettu erittäin merkittävästi ja nähdäkseni lainvastaisesti.(79)
72. Kun tarkastellaan asiaa C‑269/21,(80) A. T. nimitettiin Sąd Okręgowy w Krakowieen KRS:n 7.7.2020 tekemän päätöksen perusteella eli ylimmästä tuomioistuimesta annetun muutetun lain 26 §:n 3 momentin voimaantulon jälkeen. Kyseisessä asiassa esille tulevalla kysymyksellä siitä, täyttääkö ylimääräinen jaosto SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, vaatimukset, ei ole merkitystä, koska kyseisellä tuomioistuimella ei ollut kansallisen lainsäädännön nojalla toimivaltaa valvoa asiaa koskevaa KRS:n päätöstä todetakseen tuomarinimityksen laillisuuden tai sen, onko tuomarilla tästä nimityksestä seuraava laillinen oikeus hoitaa lainkäyttötehtäviä.
73. Näin ollen on arvioitava, ovatko se, ettei KRS:n päätöksiin, joiden perusteella tuomareita nimitettiin yleisiin tuomioistuimiin, kohdistu lainkaan tehokasta tuomioistuinvalvontaa, sekä ratkaiseva rooli, joka KRS:llä on nimittämismenettelyssä, ja tuomareiden yleiskokousten pienentynyt rooli omiaan herättämään yksityisille perusteltuja epäilyjä siltä osin, onko A. T:n kaltainen tuomari täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko hän neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden.
74. Tuomiosta A.B.(81) ilmenee, että koska KRS ei tarjoa riittäviä takeita riippumattomuudesta, tuomarinvirkoihin valitsematta jääneille ehdokkaille on annettava mahdollisuus riitauttaa KRS:n päätökset tilanteissa, joissa kaikki nimittämismenettelylle ominaiset merkitykselliset seikat ovat omiaan herättämään yksityisissä systeemisiä epäilyjä kyseisen menettelyn päätteeksi nimitettävien tuomareiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta.(82)
75. Asiassa C‑269/21 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt mitään luonteeltaan systeemistä näyttöä niiden kolmen tekijän lisäksi, joihin se viittaa, tai luonteeltaan tapauskohtaista näyttöä osoittaakseen, että yksityisissä on herännyt perusteltuja ja vakavia epäilyjä kyseisessä nimittämismenettelyssä yleisiin tuomioistuimiin nimitettyjen tuomareiden, kuten A. T:n, riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta.(83)
76. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, ne kolme tekijää, joihin se viittaa, eivät nähdäkseni ole itsessään riittäviä kyseenalaistamaan menettelyä, joka johti A. T:n kaltaisen tuomarin nimittämiseen yleiseen tuomioistuimeen, SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, mukaisten vaatimusten perusteella. Asiassa C‑269/21 ainoa uusi osatekijä niiden lisäksi, joihin unionin tuomioistuin tukeutui tuomion A.B. 128, 129 ja 136 kohdassa, on se, etteivät tuomareiden itsehallintoelimet osallistu nimittämismenettelyyn. Kun otetaan huomioon KRS:n eittämättä ratkaiseva rooli nimittämismenettelyssä, tämä lisätekijä ei itsessään riitä mielestäni kyseenalaistamaan A. T:n nimittämiseen johtanutta menettelyä.(84)
77. Asiassa C‑181/21 tasavallan presidentti nimitti A. Z:n 26.11.2020 KRS:n 7.5.2019 tekemän päätöksen perusteella. Vaikuttaa siten siltä – jälleen jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu –, että kyseinen KRS:n päätös olisi lähtökohtaisesti voitu riitauttaa ylimääräisessä jaostossa,(85) koska kyseinen päätös tehtiin sekä ennen muutoslain(86) voimaantuloa että ennen ylimääräisen jaoston 8.1.2020 tekemää päätöstä.(87)
78. Kuten asiassa C‑269/21, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt myöskään asiassa C‑181/21 mitään luonteeltaan systeemistä näyttöä niiden kolmen tekijän lisäksi, joita ensimmäisessä kysymyksessä kuvataan, tai luonteeltaan tapauskohtaista näyttöä osoittaakseen, että yksityisissä on herännyt perusteltuja ja vakavia epäilyjä kyseisessä nimittämismenettelyssä yleisiin tuomioistuimiin nimitettyjen tuomareiden, kuten A. Z:n, riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Koska – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – nämä kolme tekijää eivät itsessään nähdäkseni riitä kyseenalaistamaan menettelyä, joka johti A. Z:n nimittämiseen yleiseen tuomioistuimeen, SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, mukaisten vaatimusten perusteella, katson, että kysymyksellä siitä, täyttääkö ylimääräinen jaosto nämä vaatimukset, ei ole merkitystä.
VII Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Sąd Okręgowy w Katowicachin ja Sąd Okręgowy w Krakowien ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että
tuomioistuin ei ole ”laillisesti perustettu tuomioistuin”, jos kokoonpanoon kuuluva tuomari nimitettiin menettelyssä, jossa a) ei kuultu tuomareiden itsehallintoelimen kantaa; b) ehdokkaat nimitettiin Krajowa Rada Sądownictwan (kansallinen tuomarineuvosto, Puola) kaltaisen elimen päätöksen perusteella ja c) kilpailuun osallistuneet ehdokkaat eivät voineet riitauttaa nimittämismenettelyä tuomioistuimessa, joka täyttää unionin oikeudessa asetetut vaatimukset, ja jos nämä tekijät yhdessä kaikkien muiden menettelylle ominaisten merkityksellisten seikkojen kanssa ovat omiaan herättämään yksityisissä systeemisiä epäilyjä kyseisen menettelyn päätteeksi nimitettävien tuomareiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta.