Sprawa T‑496/11
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Polityka gospodarcza i pieniężna – EBC – Skarga o stwierdzenie nieważności – Ramy polityki nadzorczej Eurosystemu – Akt zaskarżalny – Dopuszczalność – Nadzór nad systemami płatności i rozrachunku papierów wartościowych – Wymóg lokalizacji w państwie członkowskim Eurosystemu mający zastosowanie do systemów rozliczeń z udziałem kontrahenta centralnego – Kompetencja EBC
Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 4 marca 2015 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Akty, których celem jest wywołanie skutków prawnych – Ramy polityki nadzorczej opublikowane przez Europejski Bank Centralny nakładające wymóg lokalizacji kontrahentów centralnych, których zadaniem jest rozliczanie transakcji dotyczących finansowych papierów wartościowych – Włączenie
(art. 263 TFUE)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga na akt potwierdzający wcześniejszy akt niezaskarżony w terminie – Niedopuszczalność – Pojęcie aktu potwierdzającego – Akt zmieniający przepis wcześniejszego aktu – Wyłączenie
(art. 263 TFUE)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga państw członkowskich – Skarga na akt Europejskiego Banku Centralnego – Dopuszczalność nieuzależniona od wykazania interesu prawnego – Brak udziału przez dane państwo członkowskie w niektórych aspektach unii gospodarczej i walutowej – Brak wpływu
(art. 263 akapit drugi TFUE, art. 263 akapit czwarty TFUE; protokół nr 4, nr 15 załączony do traktatów UE i FUE)
4. Europejski Bank Centralny – Kompetencje Europejskiego Systemu Banków Centralnych – Popieranie należytego funkcjonowania systemów płatniczych – Przyjęcie ram nadzoru wobec systemów rozliczania papierów wartościowych – Wyłączenie
(art. 127 ust. 2 TFUE; protokół nr 4 załączony do traktatów UE i FUE, art. 22)
5. Unia Europejska – Kompetencje powierzone – Dorozumiane powierzenie – Warunki – Dorozumiana kompetencja Europejskiego Banku Centralnego w zakresie regulowania systemów rozliczania papierów wartościowych – Brak
(art. 13 ust. 2 TUE, art. 48 TUE; art. 129 ust. 3 TFUE; protokół nr 4 załączony do traktatów UE i FUE, art. 22)
1. Ramy polityki nadzorczej Eurosystemu, opublikowane przez Europejski Bank Centralny, ustanawiające politykę lokalizacji mającą zastosowanie do kontrahentów centralnych z siedzibą w państwach członkowskich nienależących do Eurosystemu, stanowią akt podlegający zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
W istocie ustalenie zdolności aktu do wywierania skutków prawnych, a tym samym możliwości wniesienia względem niego skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wymaga zbadania jego treści oraz kontekstu, w jaki się on wpisuje, jego istoty a także zamiaru jego autora. W odniesieniu w pierwszej kolejności do treści i kontekstu, w jaki zaskarżony akt się wpisuje, badanie to pozwala na ocenę, w jaki sposób zainteresowane strony mogą racjonalnie ten akt postrzegać. W tym względzie fragment ram polityki nadzorczej dotyczący lokalizacji kontrahentów centralnych, których zadaniem jest rozliczanie transakcji dotyczących finansowych papierów wartościowych, który został upubliczniony poza sferą wewnętrzną Europejskiego Banku Centralnego, zawiera sformułowania o charakterze wiążącym i ma wyjątkowo dokładny charakter, co ułatwia jego stosowanie. Podobnie w zakresie, w jakim organy regulacyjne państw członkowskich strefy euro mogłyby uznać, że są one zobowiązane do przestrzegania wymogu lokalizacji zawartego w ramach polityki nadzorczej, kontrahent centralny niespełniający kryteriów określonych we wspomnianych ramach mógłby zostać pozbawiony dostępu do innych podmiotów będących ogniwami łańcucha przetwarzania transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych.
W drugiej kolejności, co się tyczy istoty ram polityki nadzorczej, ustanowienie wymogu lokalizacji w strefie euro względem kontrahentów centralnych, których działalność przekracza progi określone w ramach polityki nadzorczej, jest równoznaczne z dodaniem nowego przepisu do porządku prawnego, ponieważ wymóg taki nie pojawił się w żadnej ustanowionej wcześniej normie prawnej. W trzeciej kolejności, co się tyczy zamiaru Europejskiego Banku Centralnego w chwili przyjmowania ram polityki nadzorczej, owe ramy mają na celu nałożenie obowiązku przestrzegania wymogu lokalizacji na kontrahentów centralnych, których działalność przekracza progi w nich określone, a tym samym, w braku odmiennego wskazania w tekście ram polityki nadzorczej, wspomniane ramy stanowią definitywne stanowisko Banku.
(por. pkt 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53, 54)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności na decyzję jedynie utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję niezaskarżoną w terminie jest niedopuszczalna. Jednakże decyzja jest czynnością wyłącznie potwierdzającą decyzję wcześniejszą wówczas, gdy nie zawiera żadnego nowego elementu w stosunku do decyzji wcześniejszej i nie została poprzedzona ponownym rozpatrzeniem sytuacji adresata wcześniejszego aktu. W tym względzie, jeśli przepis rozporządzenia zostaje zmieniony, to możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na zmieniony przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie mają zmienionego brzmienia, to tworzą z owym przepisem pewną całość.
Zatem co się tyczy skargi na ramy polityki nadzorczej, opublikowane przez Europejski Bank Centralny, ustanawiające politykę lokalizacji mającą zastosowanie do kontrahentów centralnych z siedzibą w państwach członkowskich nienależących do Eurosystemu, okoliczność, że Bank mógł wyrazić we wcześniejszych aktach zasadę polityki lokalizacji, jaka mogłaby mieć zastosowanie do kontrahentów centralnych, nie oznacza, że ramy polityki nadzorczej należy zakwalifikować jako akt potwierdzający, ponieważ rozpatrywana polityka lokalizacji została w nich określona w zmienionym brzmieniu.
(por. pkt 59–62)
3. Zjednoczone Królestwo jako państwo członkowskie ma legitymację procesową do zaskarżenia aktów wydanych przez Europejski Bank Centralny na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE i nie podlega przy tym przesłankom określonym w art. 263 akapit czwarty TFUE. Ponadto, o ile na podstawie protokołu nr 15 do traktatu FUE niektóre postanowienia traktatu FUE i statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego nie mają zastosowania względem Zjednoczonego Królestwa, o tyle państwo to nadal ma prawo wniesienia skargi w celu ustalenia przez sąd Unii, czy wspomniany Bank nie przekroczył swych kompetencji.
(por. pkt 73, 75)
4. Europejski Bank Centralny nie ma kompetencji niezbędnej do regulowania działalności systemów rozliczania papierów wartościowych, a tym samym należy stwierdzić nieważność ram polityki nadzorczej z powodu braku właściwości w zakresie, w jakim nakładają one na kontrahentów centralnych biorących udział w rozliczaniu finansowych papierów wartościowych wymóg lokalizacji w strefie euro.
Artykuł 22 statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego przewiduje, że Bank może uchwalać rozporządzenia w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności w ramach Unii i z innymi krajami, bowiem uprawnienie to jest jednym ze środków, jakimi dysponuje Bank, aby wypełnić swoje zadanie, powierzone Eurosystemowi przez art. 127 ust. 2 TFUE i polegające na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Jednakże system płatności w rozumieniu art. 127 ust. 2 TFUE wchodzi w zakres transferu środków. W konsekwencji, o ile taka definicja może obejmować część „środki pieniężne” transakcji rozliczeniowych, o tyle nie dotyczy ona części „papiery wartościowe” transakcji rozliczeniowych przeprowadzanych na papierach wartościowych przez kontrahenta centralnego, jeśli można je uznać za papiery wartościowe będące przedmiotem transakcji prowadzącej do transferu środków, które same nie stanowią jednak płatności. Podobny wniosek można sformułować co do użytego w art. 22 statutu wyrażenia „systemy rozliczeń i płatności”.
W sposób nieunikniony z powyższego wynika, że ta przyznana Europejskiemu Bankowi Centralnemu we wspomnianym art. 22 możliwość jest ograniczona jedynie do systemów rozliczeń płatności. W konsekwencji w braku wyraźnego odesłania w art. 22 statutu do rozliczania papierów wartościowych celem użycia wyrażenia „system rozliczeń i płatności” jest raczej podkreślenie, iż Bank ma kompetencję do uchwalania rozporządzeń w celu zapewnienia skuteczności i bezpieczeństwa systemów płatności, w tym systemów obejmujących etap rozliczeń, niż przyznanie mu autonomicznej kompetencji regulacyjnej wobec wszystkich systemów rozliczeń.
(por. pkt 88, 89, 97–101, 110)
5. Jeśli dany artykuł traktatu nakłada na instytucję ściśle określone zadanie, to należy przyznać, iż nadaje on jej tym samym w sposób dorozumiany uprawnienia niezbędne do realizacji tego zadania, w przeciwnym razie to postanowienie pozbawione byłoby wszelkiej skuteczności. Jednakże istnienie dorozumianego uprawnienia regulacyjnego, które stanowi odstępstwo od zasady przyznania kompetencji ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE, powinno być ustalane w sposób wąski. Takie uprawnienia dorozumiane są dopuszczane w orzecznictwie jedynie wyjątkowo, i tylko pod warunkiem, że są one niezbędne do zapewnienia skuteczności postanowień traktatu lub określonego rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie, chociaż istotnie istnieją ścisłe powiązania pomiędzy systemami płatności a systemami rozliczania papierów wartościowych i istnieje możliwość, że zakłócenia w zakresie infrastruktur dokonujących rozliczeń papierów wartościowych będą mieć wpływ na systemy płatności i zagrożą ich należytemu funkcjonowaniu, istnienie tych powiązań nie wystarcza do uzasadnienia przyznania na rzecz Europejskiego Banku Centralnego dorozumianych uprawnień w zakresie regulowania systemów rozliczeń papierów wartościowych, ponieważ traktat FUE przewiduje możliwość wyraźnego przyznania tych uprawnień na rzecz Banku. Tymczasem art. 129 ust. 3 TFUE przewiduje uproszczony mechanizm, stanowiący odstępstwo od mechanizmu ustanowionego w art. 48 TUE, dotyczący zmiany niektórych postanowień statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, w tym jego art. 22.
(por. pkt 104–108)