ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
2 mai 2019 (*)
« Renvoi préjudiciel – Efficacité énergétique – Directive 2012/27/UE – Article 11, paragraphe 1 – Coût de l’accès aux relevés et aux informations relatives à la facturation – Droit des clients finals de recevoir sans frais toutes leurs factures et les informations relatives à la facturation pour leur consommation d’énergie – Frais d’accès au réseau d’électricité – Réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée par une entreprise de vente d’électricité aux clients ayant opté pour la facture électronique »
Dans l’affaire C‑294/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le markkinaoikeus (tribunal des affaires économiques, Finlande), par décision du 19 avril 2018, parvenue à la Cour le 27 avril 2018, dans la procédure engagée par
Oulun Sähkönmyynti Oy,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, MM. E. Juhász et I. Jarukaitis (rapporteur), juges,
avocat général : M. N. Wahl,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour l’Energiavirasto, par M. P. Malén, lakimies,
– pour le gouvernement finlandais, par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. G. Marrone, avvocato dello Stato,
– pour la Commission européenne, par M. M. Huttunen et par Mme K. Talabér-Ritz, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO 2012, L 315, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure engagée par Oulun Sähkönmyynti Oy, société de vente d’électricité au détail, au sujet d’une décision de l’Energiavirasto (agence de l’énergie, Finlande) relative à une réduction mensuelle sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée aux clients finals ayant opté pour la facture électronique.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 32 et 33 de la directive 2012/27 énoncent :
« 32) L’incidence sur l’économie d’énergie des dispositions relatives à la mesure et à la facturation, dans les directives 2006/32/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative à l’efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques et abrogeant la directive 93/76/CEE du Conseil (JO 2006, L 114, p. 64)], 2009/72/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55),] et 2009/73/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94)], a été limitée. Dans de nombreuses régions de l’Union, ces dispositions n’ont pas conduit à ce que les clients reçoivent des informations mises à jour sur leur consommation d’énergie ou des factures fondées sur la consommation réelle, à la fréquence qui, selon les études, est nécessaire pour permettre aux clients de réguler leur consommation d’énergie. Dans les secteurs du chauffage de locaux et de l’eau chaude dans les immeubles comprenant plusieurs appartements, le manque de clarté de ces dispositions a également donné lieu au dépôt de nombreuses plaintes de citoyens.
33) Afin de donner davantage les moyens au client final d’accéder aux informations découlant de la mesure et de la facturation de sa consommation individuelle d’énergie, compte tenu des possibilités associées à la mise en œuvre de systèmes intelligents de mesure et à la mise en place de compteurs intelligents dans les États membres, il est important que les exigences du droit de l’Union en la matière soient rendues plus claires. Cela contribuerait à réduire les coûts de la mise en œuvre de systèmes intelligents de mesure, équipés de fonctions qui améliorent les économies d’énergie et contribuent au développement des marchés de services énergétiques et à la gestion de la demande. La mise en œuvre de systèmes intelligents de mesure permet une facturation fréquente fondée sur la consommation réelle. Toutefois, il est également nécessaire de clarifier les exigences relatives à l’accès à l’information et à une facturation équitable et exacte fondée sur la consommation réelle dans les cas où des compteurs intelligents ne seront pas disponibles avant 2020, y compris pour mesurer et facturer la consommation individuelle de chauffage, de refroidissement et d’eau chaude dans les immeubles comprenant plusieurs appartements qui sont approvisionnés par des réseaux de chaleur ou de froid ou dotés de leur propre système de chauffage commun installé dans ces immeubles. »
4 L’article 1er de la directive 2012/27, intitulé « Objet et champ d’application », prévoit :
« 1. La présente directive établit un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union en vue d’assurer la réalisation du grand objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique au-delà de cette date.
[...]
2. Les exigences fixées par la présente directive sont des exigences minimales et ne font pas obstacle au maintien ou à l’établissement, par chaque État membre, de mesures plus strictes. Ces mesures sont compatibles avec le droit de l’Union. Lorsque les dispositions législatives nationales prévoient des mesures plus strictes, les États membres les notifient à la Commission. »
5 L’article 10 de cette directive, intitulé « Informations relatives à la facturation », énonce, à son paragraphe 3 :
« Que des compteurs intelligents aient été installés ou non, les États membres :
[...]
b) veillent à ce que le client final se voie offrir la possibilité de recevoir des informations relatives à la facturation et des factures par voie électronique et qu’il reçoive, à sa demande, une explication claire et compréhensible sur la manière dont la facture a été établie, en particulier lorsque les factures ne sont pas établies sur la base de la consommation réelle ;
[...] »
6 L’article 11 de ladite directive, intitulé « Coût de l’accès aux relevés et aux informations relatives à la facturation », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que les clients finals reçoivent sans frais toutes leurs factures et les informations relatives à la facturation pour leur consommation d’énergie et à ce qu’ils aient également accès sans frais et de manière appropriée aux données relatives à leur consommation. »
7 L’annexe VII de la directive 2012/27, intitulée « Exigences minimales en matière de facturation et informations relatives à la facturation sur la base de la consommation réelle », précise, à son point 1.1, qui porte sur la « [f]acturation fondée sur la consommation réelle », ce qui suit :
« Afin de permettre au client final de réguler sa propre consommation d’énergie, la facturation devrait être établie au moins une fois par an sur la base de la consommation réelle, et les informations relatives à la facturation devraient lui être communiquées au moins une fois par trimestre à sa demande ou s’il a opté pour une facturation électronique, ou deux fois par an dans les autres cas. Le gaz utilisé exclusivement pour la cuisine peut être exempté de cette obligation. »
Le droit finlandais
8 L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 a été transposé dans l’ordre juridique finlandais à l’article 69 de la sähkömarkkinalaki (588/2013) [loi (588/2013) relative au marché de l’électricité]. Cet article, intitulé « Facturation par l’entreprise de vente au détail », prévoit, à son cinquième alinéa, que « [l]es factures et les informations relatives aux prix et à la consommation visées par [ledit] article doivent être fournies au consommateur final sans frais et de manière appropriée » et que « [l]e consommateur final peut, s’il le souhaite, recevoir les factures et les informations relatives à la consommation sous forme électronique ».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
9 Le prix de l’électricité vendue par Oulun Sähkönmyynti est composé d’un tarif fixe mensuel au titre des frais d’accès au réseau et du prix de l’énergie fondé sur la consommation d’électricité. Les frais d’accès au réseau s’élèvent normalement à 2,50 euros par mois. À compter du 1er janvier 2016, Oulun Sähkönmyynti a accordé une réduction de 1 euro sur les frais mensuels d’accès au réseau aux clients ayant opté pour la facture électronique, et non à ceux ayant opté pour d’autres moyens de facturation, tels la facture papier, le prélèvement direct et, pour les clients qui sont des entreprises, la facture en ligne.
10 Par une décision du 20 juin 2017, l’agence de l’énergie a considéré que cette réduction revenait à faire payer aux clients n’ayant pas opté pour la facture électronique un montant de 1euro au titre de leurs propres factures. Elle a donc enjoint Oulun Sähkönmyynti de modifier sa pratique de facturation et de garantir le droit de ses clients à recevoir leurs factures sans frais. En outre, par la même décision, elle a demandé à Oulun Sähkönmyynti de rembourser la partie des frais qui, à compter du 1er janvier 2016, avait été perçue de manière indue auprès des clients n’ayant pas opté pour la facture électronique.
11 Oulun Sähkönmyynti a introduit un recours contre cette décision devant le markkinaoikeus (tribunal des affaires économiques, Finlande), la juridiction de renvoi.
12 À l’appui de ce recours, Oulun Sähkönmyynti fait valoir que tous ses clients reçoivent leur facture d’électricité sans frais, indépendamment du type de facturation qu’ils ont choisi. Toutefois, selon cette société, l’exigence que la facture soit fournie sans frais ne signifie pas qu’il lui est interdit d’accorder une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité aux clients ayant opté pour la facture électronique. En outre, la réduction accordée à ces clients serait fondée non pas sur une diminution réelle des coûts, mais sur l’estimation des effets de cette réduction. La fréquence de la facturation n’affecterait pas le montant des frais d’accès au réseau ni le montant de la réduction, les clients pouvant d’ailleurs choisir entre quatre, six ou douze factures par an. Par ailleurs, la facturation électronique permettrait de réduire les coûts administratifs.
13 L’agence de l’énergie soutient que la réduction en cause au principal revient à contourner la règle selon laquelle tous les clients reçoivent leur facture d’électricité sans frais. Du point de vue du client final, il importerait peu de savoir si un paiement spécifique est réclamé pour la facture ou si les frais d’accès au réseau sont plus élevés au motif que ce client a opté pour une facturation autre qu’électronique. Selon l’agence de l’énergie, ce qui importe est la différence de prix entre les différents types de facturation. L’agence de l’énergie ajoute que seule l’interprétation qu’elle défend est de nature à garantir que les clients finals qui n’ont pas accès aux services électroniques et qui sont souvent également vulnérables reçoivent leur facture d’électricité sans frais.
14 La juridiction de renvoi expose que tant l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 que l’article 69, cinquième alinéa, de la loi (588/2013) relative au marché de l’électricité prévoient que les factures et les informations relatives à la facturation doivent être fournies au consommateur final sans frais et de manière appropriée. Cependant, selon la note d’orientation de la Commission européenne concernant les articles 9 à 11 de la directive 2012/27 [SWD/2013/0448 final], l’exigence de l’absence de frais pour la facture et les informations relatives à la facturation ne s’oppose pas à ce qu’une entreprise de vente d’électricité au détail accorde une réduction ou un bonus aux clients finals lorsqu’ils optent pour une facturation électronique.
15 Cette juridiction fait observer, d’un côté, que, même si ce document de travail de la Commission ne constitue pas une source de droit contraignante au sens de l’article 288 TFUE et ne modifie pas les effets juridiques de la directive 2012/27, il met en évidence qu’il est possible d’interpréter l’article 11, paragraphe 1, de cette directive dans le sens exposé par Oulun Sähkönmyynti, à savoir que seule importe l’absence de frais pour la facture. Toutefois, de l’autre côté, comme le suggère l’agence de l’énergie, la situation dans laquelle le client final qui n’a pas opté pour une facture électronique se voit réclamer des frais d’accès au réseau plus élevés pourrait être considérée comme une situation dans laquelle un paiement spécifique est demandé en contrepartie d’une facture papier.
16 Par ailleurs, la juridiction de renvoi précise qu’il ne résulte pas des éléments en cause au principal que la République de Finlande ait adopté des mesures nationales plus strictes que celles prévues à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27.
17 Dans ces circonstances, le markkinaoikeus (tribunal des affaires économiques) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Convient-il d’interpréter l’article 11, paragraphe 1, de la [directive 2012/27] en ce sens que le fait qu’une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité est accordée à un client final en raison du mode de facturation pour lequel il a opté signifie que la facture et les informations relatives à la facturation ne sont pas fournies sans frais aux clients finals n’ayant pas bénéficié d’une réduction ?
2) Dans l’hypothèse où la réponse à la première question préjudicielle est négative et où l’octroi de la réduction précitée peut être autorisé, résulte-t-il de la directive 2012/27 que, lors de l’appréciation du caractère autorisé de la réduction, il convient de tenir compte de conditions supplémentaires particulières, comme, par exemple, de la question de savoir si la réduction correspondait à une diminution des coûts du fait du mode de facturation choisi, de la question de savoir si la réduction intervient à chaque fois qu’il y a une facturation ou de la question de savoir si la réduction peut viser la catégorie de clients finals qui, par son choix du mode de facturation, a provoqué la diminution des coûts ?
3) Dans l’hypothèse où le fait d’accorder la réduction visée dans la première question préjudicielle signifierait que les clients finals n’ayant pas opté pour un mode de facturation déterminé se voient réclamer des paiements contraires à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 résulte-t-il du droit de l’Union des exigences particulières devant être prises en compte lors de la décision relative au remboursement de ces paiements ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
18 Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 doit être interprété en ce sens que, dans des conditions telles que celles en cause au principal, il s’oppose à une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée par une entreprise de vente d’électricité au détail aux seuls clients finals ayant opté pour la facture électronique.
19 Ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi soulève ces questions au motif que, de son point de vue, l’octroi d’une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité aux clients finals ayant opté pour la facture électronique pourrait impliquer que les autres clients ne reçoivent pas leurs factures sans frais.
20 L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 prévoit que « [l]es États membres veillent à ce que les clients finals reçoivent sans frais toutes leurs factures et les informations relatives à la facturation pour leur consommation d’énergie et à ce qu’ils aient également accès sans frais et de manière appropriée aux données relatives à leur consommation ».
21 Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, doivent être pris en considération non seulement les termes de celle-ci, mais aussi son contexte et les objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie [arrêts du 2 septembre 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, point 28, et du 16 novembre 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, point 19].
22 Il ressort du libellé de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 que cette disposition se borne à prévoir l’obligation pour les États membres de veiller à ce que les entreprises de vente d’électricité au détail fassent en sorte que leurs clients finals reçoivent sans frais leurs factures et les informations relatives à la facturation pour leur consommation d’énergie, et n’impose aucune exigence supplémentaire quant à cette obligation. Ainsi, dès lors que les factures et les informations relatives à la facturation sont transmises gratuitement aux clients finals, ladite disposition ne fait pas obstacle à ce que soit accordée au client concerné une réduction sur les frais d’accès au réseau.
23 Cette interprétation littérale de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 est confortée par le contexte dans lequel cette disposition s’inscrit et par les objectifs poursuivis par cette directive.
24 En effet, la directive 2012/27 vise uniquement à établir, conformément à son article 1er, un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union, en vue d’assurer la réalisation de l’objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à l’année 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique après cette date (arrêt du 7 août 2018, Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, point 24).
25 Concrètement, il ressort des considérants 32 et 33 de cette directive que celle-ci met, en particulier, essentiellement l’accent sur la nécessité de donner davantage les moyens au client final d’accéder aux informations découlant de la mesure et de la facturation de sa consommation individuelle d’énergie, sur la mise en œuvre de systèmes intelligents de mesure, sur une facturation fréquente fondée sur la consommation réelle, sur l’accès à l’information ou encore sur une facturation équitable et exacte.
26 En outre, il ressort de l’article 10, paragraphe 3, sous b), de ladite directive, selon lequel les États membres « veillent à ce que le client final se voie offrir la possibilité de recevoir des informations relatives à la facturation et des factures par voie électronique », une volonté de promouvoir les factures électroniques.
27 Ainsi, il y a lieu de relever que la possibilité offerte par la facture électronique de rendre les informations relatives à la facturation et à la consommation individuelle de l’énergie plus accessibles et plus fréquentes peut contribuer à atteindre les objectifs de la directive 2012/27 en termes d’efficacité énergétique.
28 Par conséquent, le fait d’accorder une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité, tout en respectant l’exigence de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27, selon laquelle les factures et les informations relatives à la facturation sont transmises sans frais aux clients finals, n’est pas contradictoire avec les objectifs poursuivis par cette dernière.
29 Enfin, la réduction accordée aux clients qui optent pour la facture électronique a pour but, notamment, de diminuer les coûts administratifs de l’entreprise de vente d’électricité au détail. Or, afin de pouvoir rationaliser les coûts administratifs, cette entreprise doit pouvoir disposer de moyens susceptibles d’encourager les clients finals à accepter plus aisément les modifications de leurs habitudes de facturation que provoquerait, le cas échéant, l’adoption de la facture électronique. Interpréter l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 comme interdisant à l’entreprise de vente d’électricité au détail d’accorder une réduction sur les frais d’accès au réseau aux clients finals qui optent pour la facture électronique priverait une telle entreprise de cette possibilité.
30 Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le gouvernement finlandais, le fait d’accorder une réduction sur les frais d’accès au réseau aux clients finals ayant opté pour la facture électronique ne saurait être regardé comme constituant, dans des circonstances telles que celles au principal, un contournement de la règle de la gratuité des factures et des informations relatives à la facturation, imposée à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27.
31 En effet, il ressort de la décision de renvoi que ce sont sur des frais d’accès au réseau déjà existants qu’Oulun Sähkönmyynti a accordé la réduction aux clients finals ayant opté pour la facture électronique et que, avant l’introduction d’une telle réduction, il n’avait jamais été fait grief à Oulun Sähkönmyynti de ne pas avoir respecté cette obligation de gratuité des factures et des informations relatives à la facturation. En outre, après l’introduction de ladite réduction, les clients finals ayant choisi un mode de facturation autre que la facture électronique ont continué à recevoir sans frais toutes leurs factures et les informations relatives à la facturation pour leur consommation d’énergie ainsi qu’à payer les frais d’accès au réseau d’électricité pour un même montant. Il apparaît également que les clients s’acquittent des frais d’accès au réseau indépendamment de leur souhait de recevoir la facture et les informations relatives à la facturation quatre, six ou douze fois par an. Ainsi, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, la réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée aux clients finals ayant opté pour la facture électronique ne saurait être considérée comme étant un paiement effectif imposé aux autres clients finals et, par suite, comme étant un contournement de l’obligation imposée à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27.
32 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions que l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27 doit être interprété en ce sens que, dans des conditions telles que celles en cause au principal, il ne s’oppose pas à une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée par une entreprise de vente d’électricité au détail aux seuls clients finals ayant opté pour la facture électronique.
Sur la troisième question
33 La troisième question a été posée dans l’hypothèse d’une réponse affirmative apportée par la Cour à la première question. Cette réponse ayant été négative, ainsi qu’il résulte des points 18 à 32 du présent arrêt, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question.
Sur les dépens
34 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, doit être interprété en ce sens que, dans des conditions telles que celles en cause au principal, il ne s’oppose pas à une réduction sur les frais d’accès au réseau d’électricité accordée par une entreprise de vente d’électricité au détail aux seuls clients finals ayant opté pour la facture électronique.
Signatures