URTEIL DES GERICHTS (Vierte Kammer)
28. Januar 2009(*)
„EFRE – Kürzung der finanziellen Beteiligung – Änderung des Finanzierungsplans ohne Zustimmung der Kommission – Für spezifische Maßnahmen vorgesehene Förderhöchstsätze – Begriff der erheblichen Veränderung – Art. 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 – Begründungspflicht – Nichtigkeitsklage“
In der Rechtssache T‑74/07
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Lumma und C. Blaschke als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt C. von Donat,
Klägerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Wilms und L. Flynn als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen eines Antrags auf Nichtigerklärung der Entscheidung K(2006) 7271 der Kommission vom 27. Dezember 2006 über die Kürzung der finanziellen Beteiligung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) am operationellen Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative INTERREG II in den Regionen Saarland, Lothringen und Westpfalz
erlässt
DAS GERICHT ERSTER INSTANZ
DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten O. Czúcz (Berichterstatter) sowie der Richterin I. Labucka und des Richters S. Frimodt Nielsen,
Kanzler: C. Kristensen, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 2008
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1 Von 1989 bis 1999 waren die Regeln für die Herstellung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts im Sinne von Art. 158 EG in der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Entwicklungsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. L 185, S. 9) festgelegt. Diese Verordnung war das vorrangige Instrument zur Regelung der Strukturfonds und insbesondere des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Die Verordnung Nr. 2052/88 wurde u. a. durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 5) geändert.
2 Art. 1 der Verordnung Nr. 2052/88 bestimmt die vorrangigen Ziele, die durch die Gemeinschaftsaktion mit Hilfe der Strukturfonds verwirklicht werden sollen.
3 Art. 4 der Verordnung Nr. 2052/88 betrifft die Komplementarität, die Partnerschaft und die technische Hilfe. Er sieht in seinem ersten Absatz vor:
„(1) Die Gemeinschaftsaktion stellt eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen dar. Sie kommt zustande durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat, den von ihm auf nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene benannten zuständigen Behörden und Einrichtungen …, wobei alle Parteien als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen. Diese Konzertierung wird nachstehend als Partnerschaft bezeichnet. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung und Begleitung sowie auf die Vorausbeurteilung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen.
Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner.“
4 Der mit „Interventionsformen“ überschriebene Art. 5 der Verordnung Nr. 2052/88 sieht in seinem Abs. 2 Buchst. a vor, dass „[d]ie finanzielle Intervention der Strukturfonds“ u. a. in der Form einer „Kofinanzierung operationeller Programme“ erfolgt. Abs. 5 dieser Vorschrift definiert den Begriff des operationellen Programms als „ein kohärentes Bündel mehrjähriger Maßnahmen, zu deren Durchführung [u. a.] ein oder mehrere Fonds … eingesetzt werden können“.
5 Art. 13 der Verordnung Nr. 2052/88 („Differenzierung der Interventionssätze“) sieht in Abs. 3 vor:
„Für die Beteiligung der Gemeinschaft, die im Rahmen der Fonds … gewährt wird, gelten folgende Grenzen:
– höchstens 75 v. H. der Gesamtkosten und generell mindestens 50 v. H. der öffentlichen Ausgaben für Maßnahmen in den Regionen, die für Interventionen im Rahmen des Ziels Nr. 1 in Betracht kommen.
– höchstens 50 v. H. der Gesamtkosten und generell mindestens 25 v. H. der öffentlichen Ausgaben für Maßnahmen in den übrigen Regionen.
…“
6 Am 19. Dezember 1988 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 374, S. 1). Die Verordnung Nr. 4253/88 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 20) geändert.
7 Art. 17 der Verordnung Nr. 4253/88 („Finanzielle Beteiligung der Fonds“) bestimmt:
„…
(2) Die finanzielle Beteiligung der Fonds wird im Verhältnis zu den zuschussfähigen Gesamtkosten oder im Verhältnis zu den öffentlichen oder gleichgestellten zuschussfähigen Ausgaben (nationale, regionale oder lokale und gemeinschaftliche Ausgaben) für die einzelnen Aktionen (operationelles Programm, Beihilferegelung, Globalzuschuss, Vorhaben, technische Hilfe oder Untersuchung) berechnet.
…
(4) Die Beteiligung der Fonds an Einzelmaßnahmen innerhalb der operationellen Programme kann entsprechend den im Rahmen der Partnerschaft zu schließenden Vereinbarungen differenziert werden.“
8 Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 („Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung“) bestimmt:
„(1) Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass die gewährte finanzielle Beteiligung weder teilweise noch insgesamt gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falles im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.
(2) Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.
(3) Nicht rechtmäßig gezahlte Beträge sind an die Kommission zurückzuzahlen …“
9 Schließlich bestimmt der die Begleitung bei der Durchführung der Fondsbeteiligung betreffende Art. 25 der Verordnung Nr. 4253/88 in Abs. 5:
„Der Begleitausschuss passt … unter Beachtung der Verfügbarkeit der Haushaltsmittel und der Haushaltsbestimmungen, den vorgesehenen Finanzierungsplan an; hierzu gehören auch etwaige Mittelübertragungen zwischen den einzelnen gemeinschaftlichen Finanzierungsquellen sowie die sich daraus ergebenden Änderungen der Interventionssätze …
Diese Änderungen werden der Kommission und dem Mitgliedstaat unverzüglich mitgeteilt. Sie treten unmittelbar nach ihrer Bestätigung durch die Kommission und den betreffenden Mitgliedstaat in Kraft; die Bestätigung erfolgt innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Eingang der Mitteilung; der Zeitpunkt des Eingangs wird von der Kommission im Wege einer Empfangsbestätigung mitgeteilt.
Die sonstigen Änderungen werden von der Kommission im Benehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat nach Stellungnahme des Begleitausschusses beschlossen.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
10 Mit der Entscheidung K(95) 2271 vom 28. September 1995 gewährte die Kommission eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft für ein operationelles Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Interreg II in den Regionen Saarland, Lothringen und Westpfalz. Art. 2 der Bewilligungsentscheidung sieht vor, dass die „Einzelheiten für die Gewährung der finanziellen Beteiligung, einschließlich der Beteiligung der Fonds an den einzelnen Teilprogrammen und Maßnahmen, die Bestandteil dieses Programms sind, … im Finanzierungsplan des Programms im Anhang zu dieser Entscheidung festgelegt [sind]“. Während somit in der Bewilligungsentscheidung selbst für die dritte Ebene der Programmplanung (im Folgenden: Maßnahmen oder Maßnahmegruppe) das Wort „Maßnahme“ verwendet wird, bezeichnet der Finanzierungsplan im Anhang der Entscheidung diese Ebene mit dem Ausdruck „Maßnahmegruppe“. Zudem wird im Finanzierungsplan in der Überschrift der Spalten, in denen jeweils die gemeinschaftlichen und nationalen Beiträge aufgeführt sind, angegeben, dass diese Beiträge jeweils 50 % der Gesamtkosten für jeden Schwerpunkt und für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe ausmachen.
11 Die Bewilligungsentscheidung wurde durch zwei Entscheidungen der Kommission vom 7. April 1998 und vom 29. Dezember 1999 geändert. In der sich aus der letztgenannten Änderung ergebenden Fassung der Bewilligungsentscheidung waren Gesamtkosten von 66 898 400 Euro vorgesehen, wovon 23 726 800 Euro auf den EFRE und 42 171 600 Euro auf die nationalen Behörden entfielen. In einer Fußnote zum Finanzierungsplan im Anhang der letzten Änderungsentscheidung wurde darauf hingewiesen, dass sichergestellt sei, dass die Gemeinschaftsmittel maximal 50 % der öffentlichen Gesamtausgaben betragen.
12 Nach den in der Entscheidung über die Bewilligung der Beteiligung vorgesehenen Modalitäten für die Programmdurchführung oblag diese dem Begleitausschuss, der im Rahmen der Partnerschaft eingesetzt werden musste. Der Begleitausschuss musste für die Einhaltung der Vorschriften, einschließlich der auf die Förderfähigkeit von Aktionen und Projekten bezogenen Bestimmungen, sorgen sowie eventuelle Vorschläge für eine Änderung der Intervention erarbeiten und prüfen. Alle grundsätzlichen Fragen im Zusammenhang mit der Programmumsetzung mussten einstimmig entschieden werden. Die Kommission war im Begleitausschuss stimmberechtigt vertreten.
13 Mit Schreiben vom 12. Mai 1999 bat die Kommission, ihr Programmänderungen bis zum 31. Juli 1999 zur Genehmigung vorzulegen, soweit eine Erhöhung des Gesamtbetrags angestrebt werde oder Verschiebungen zwischen den Fonds geplant seien. Dieses Schreiben wurde in der Begleitausschusssitzung vom 17. Juni 1999 behandelt. In dieser Sitzung führte der Vertreter der Kommission ergänzend aus, dass es darauf ankomme, den Gesamtbetrag der EFRE-Mittel für das operationelle Programm endgültig festzulegen.
14 In Anbetracht des Abschlusses der von den Strukturfonds finanzierten Programme für den Programmplanungszeitraum 1994–1999 am 31. Dezember 1999 erließ die Kommission am 9. September 1999 die Leitlinien für den Finanzabschluss der operationellen Maßnahmen (1994–1999) der Strukturfonds (im Folgenden: Leitlinien) und teilte diese den Mitgliedstaaten mit. Die Leitlinien bestimmen in ihrer deutschsprachigen Fassung u. a.:
,,6. Finanzierungspläne
6.1. Der Finanzierungsplan kann nach Ablauf der Frist für die Mittelbindungen nicht mehr geändert werden.
6.2. Der finanzielle Abschluss der Programme erfolgt auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans (in der Regel handelt es sich um einen Finanzierungsplan, aufgeschlüsselt nach Programm, Unterprogramm und Maßnahme). Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Abrechnungen müssen dieselben Einzelheiten wie die Finanzierungspläne, die den Beschlüssen über die Genehmigung der operationellen Maßnahmen beigefügt sind, und somit in der Regel eine Aufstellung der tatsächlich getätigten Ausgaben, aufgeschlüsselt nach Maßnahmen, enthalten.
Eine Überschreitung um 20 % der Beteiligung je Fonds pro Maßnahme kann akzeptiert werden, sofern sich der Gesamtbetrag des Unterprogramms, der in dem geltenden Finanzierungsplan angegeben ist, nicht erhöht.
…
7. Schlussabrechnung
7.1. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die Gemeinschaftsbeteiligung den Endbegünstigten in voller Höhe zur Verfügung gestellt wird. Da in der Vergangenheit in diesem Zusammenhang Probleme aufgetreten sind, beschränkt sich die Gemeinschaftsbeteiligung bei der Schlussabrechnung entsprechend den Bestimmungen nach Punkt 6.2 auf den niedrigeren der beiden folgenden Beträge:
a) Betrag, der sich aus der Anwendung des gemeinschaftlichen Kofinanzierungssatzes gemäß dem für die Maßnahme geltenden Finanzierungsplan auf die angemeldeten Ausgaben ergibt;
b) Betrag der tatsächlichen Gemeinschaftsbeteiligung zugunsten der Endbegünstigten (im Rahmen der Maßnahme gezahlt oder noch zu zahlen) …“
15 Im schriftlichen Verfahren nach der Begleitausschusssitzung vom 10. November 1999 teilte die Generaldirektion „Regionalpolitik und Kohäsion“ der Kommission mit Schreiben vom 3. Mai 2000 mit, dass sie keine Einwände hinsichtlich der vorgeschlagenen Änderungen der unter dem betreffenden Programm genehmigten Projekte habe, und bat, über zukünftige Änderungen von Projekten nur noch dann informiert zu werden, wenn entsprechend Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme (Projektgegenstand, Kosten, Begünstigte usw.) und/oder eine Auswirkung auf den Gemeinschaftshaushalt vorliege.
16 Die Abschlussunterlagen mit dem Antrag auf Auszahlung der Abschlusszahlung wurden der Kommission mit Schreiben vom 20. März 2003 übersandt. In ihrem Auszahlungsantrag vertraten die deutschen Behörden die Ansicht, dass die Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft durch Addition der Gemeinschaftsbeteiligung an jedem der verwirklichten Projekte berechnet werden müsse, die ihrerseits berechnet werden müsse, indem man auf die Gesamtkosten des Projekts den vom Begleitausschuss festgelegten Beteiligungssatz anwende, der für die meisten Projekte bei etwa 50 % liege, mit Ausnahme der sehr kostenintensiven Projekte, für die ein niedriger Beteiligungssatz festgelegt worden sei. Da jedoch bei einem Teil der Projekte die zuschussfähigen Gesamtkosten niedriger als vorgesehen waren, stimmten die im Auszahlungsantrag genannten Beträge nicht mit den im Finanzierungsplan im Anhang der letzten Änderungsentscheidung genannten Beträgen überein. Somit war der Betrag, der als Beteiligung des EFRE an dem operationellen Programm beantragt wurde, für alle Schwerpunkte und für alle Maßnahmen oder Maßnahmegruppen niedriger als der in dem genannten Finanzierungsplan enthaltene Betrag mit Ausnahme der Maßnahme oder Maßnahmegruppe 3.2, für die der als EFRE-Beteiligung beantragte Betrag etwas höher war als der im Finanzierungsplan aufgeführte Betrag.
17 Mit der Entscheidung K(2006) 7271 vom 27. Dezember 2006 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) kürzte die Kommission die im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Interreg II in den Regionen Saarland, Lothringen und Westpfalz gewährte Beteiligung des EFRE am operationellen Programm um 933 691,04 Euro. In dieser Entscheidung begründete die Kommission die Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligungen folgendermaßen.
18 Sie weist darauf hin, dass die von den Gemeinschaftsfonds subventionierten Programme gemäß den Entscheidungen über die Bewilligung der Beteiligung und den von ihr genehmigten Finanztabellen ausgeführt werden müssten und dass nach dem 31. Dezember 1999, dem Ablauf der Frist für die Mittelbindungen, keine Änderungen möglich gewesen seien, da der Programmplanungszeitraum bereits abgelaufen gewesen sei. Während in der Entscheidung über die Bewilligung des Zuschusses die Beteiligung des EFRE auf 50 % der öffentlichen Ausgaben für das Gesamtprogramm festgesetzt worden sei, habe die Änderungsentscheidung vom 7. April 1998 unterschiedliche Fördersätze für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe vorgesehen. Die tatsächlichen Gesamtausgaben und die Beträge der Beteiligung des EFRE für die jeweilige Maßnahme oder Maßnahmegruppe entsprächen nicht den im geltenden Finanzierungsplan aufgeführten Beträgen. Da sie in ihren Leitlinien jedoch darauf verzichtet habe, bestimmte Abweichungen vom Finanzierungsplan nach oben oder nach unten als erhebliche Veränderungen zu behandeln, akzeptiere sie gemäß Punkt 6.2 dieser Leitlinien die Abweichungen nach oben, indem sie eine gewisse Flexibilität durch Kompensation innerhalb desselben Schwerpunkts anwende. Handele es sich dagegen ausschließlich um Abweichungen nach unten, wende sie Punkt 7 der Leitlinien an und beschränke die Gemeinschaftsbeteiligung auf den niedrigeren der beiden folgenden Beträge: den Betrag, der sich aus der Anwendung des Fördersatzes für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe auf die tatsächlichen Kosten ergebe oder den Betrag der tatsächlichen Gemeinschaftsbeteiligung zugunsten der Begünstigten. Die Kommission lehnt es daher hinsichtlich der Maßnahmen oder Maßnahmegruppen 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 und 4.2 ab, den von den deutschen Behörden beantragten Betrag, der dem Betrag der Gemeinschaftsbeteiligung zugunsten der Begünstigten entspricht, zu zahlen, und begründet dies damit, dass die Zahlung dieses Betrags zur Überschreitung des für diese Maßnahmen oder Maßnahmegruppen im geltenden Finanzierungsplan vorgesehenen Fördersatzes und somit zu einer Änderung dieses Finanzierungsplans führen würde.
Verfahren und Anträge der Parteien
19 Mit Klageschrift, die am 12. März 2007 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Bundesrepublik Deutschland die vorliegende Klage erhoben.
20 Sie beantragt,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
21 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
22 Die Bundesrepublik Deutschland macht im Wesentlichen drei Klagegründe geltend: einen Verstoß gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88, eine unzureichende Begründung und die Missachtung des Gedankens der Partnerschaft im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 2052/88.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88
Vorbringen der Parteien
23 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass die Kommission gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 verstoßen habe, da sie die in Rede stehende finanzielle Beteiligung gekürzt habe, ohne dass die Voraussetzungen nach dieser Vorschrift vorgelegen hätten. Denn zum einen könnten die Abweichungen zwischen den im Finanzierungsplan vorgesehenen Gesamtkosten und den endgültigen Gesamtkosten sowie die sich daraus ergebenden Änderungen im Verhältnis zwischen dem Zuschuss des EFRE und den Gesamtkosten nicht als „erhebliche Veränderungen“ im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 angesehen werden; jedenfalls habe die Kommission vorher zugestimmt. Zum anderen habe die Kommission das Ermessen nicht ausgeübt, das ihr diese Vorschrift hinsichtlich der Entscheidung, ob die Gemeinschaftsbeteiligung gerechtfertigt sei, einräume.
24 Was an erster Stelle die Erheblichkeit der Veränderung betrifft, trägt die Bundesrepublik Deutschland erstens vor, dass die Finanzpläne indikativ seien und ihrem Wesen nach nur vorläufigen Charakter hätten, so dass nicht jede Veränderung als erhebliche Veränderung anzusehen sei. Damit widerspricht sie der Behauptung der Kommission in Erwägungsgrund 12 der angefochtenen Entscheidung, sie sei berechtigt, „die Vorlage eines Antrags auf Auszahlung des Restbetrags, soweit in einer oder mehreren Maßnahmen vom endgültigen Finanzierungsplan abgewichen wird, als unzulässig zu betrachten“. Insoweit könne, da die im Finanzierungsplan aufgeführten Beträge der Beteiligung des EFRE Höchstbeträge seien, ein Unterschreiten eines Betrags nicht als Abweichung gewertet werden.
25 Zweitens habe es – unabhängig von der Definition des Begriffs „erhebliche Veränderung“ – bei der Durchführung des in Rede stehenden Programms keine derartigen Veränderungen gegeben, da dieses so wie in der letzten Fassung der Bewilligungsentscheidung vorgesehen und im Begleitausschuss beschlossen durchgeführt worden sei. Der geltende Finanzierungsplan habe für die Beteiligung des EFRE nur einen Höchstbetrag und einen Höchstsatz von 50 % der Gesamtkosten vorgesehen, der für alle Programmebenen und insbesondere für die Ebene der Einzelprojekte gelte. Diese Grenzen seien beachtet worden.
26 Die Bundesrepublik Deutschland widerspricht der Behauptung der Kommission in den Erwägungsgründen 2 und 13 der angefochtenen Entscheidung, dass die Entscheidungen zur Änderung der Bewilligungsentscheidung den Finanzierungsplan dahin geändert hätten, dass er für die Ebene der Maßnahmen oder Maßnahmegruppen Förderhöchstsätze von weniger als 50 % vorgesehen habe. Vielmehr hätten diese Beschlüsse nur den Höchstbetrag der Beteiligung für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe erhöhen oder herabsetzen sollen, während der vorgesehene Beteiligungssatz von maximal 50 % der Gesamtkosten unverändert geblieben sei, wie sich aus den Anmerkungen in den diesen Entscheidungen beigefügten Finanzierungsplänen ergebe, denen zufolge sichergestellt sei, dass die Gemeinschaftsmittel maximal 50 % der öffentlichen Gesamtausgaben betrügen (siehe oben, Randnr. 11). Zwar hätten die genannten Pläne eine Erhöhung der nationalen Ausgaben vorgesehen, doch habe sich daraus nur rechnerisch ein sinkender Anteil der Finanzierung durch EFRE-Mittel ergeben, nicht aber eine Festlegung spezifischer Sätze für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe.
27 Infolgedessen seien die von der Kommission in den Erwägungsgründen 1 und 13 der angefochtenen Entscheidung angegebenen Sätze nicht durch die Änderungsentscheidungen festgesetzt worden; sie ergäben sich einfach daraus, dass die Beteiligung des EFRE für einige Projekte vom Begleitausschuss unterhalb der Obergrenze von 50 % festgesetzt worden sei, so dass die in den Finanzierungsplänen der Änderungsentscheidungen für die verschiedenen Maßnahmen oder Maßnahmegruppen angegebenen kumulierten Werte zwangsläufig nicht mehr diesen Höchstsatz erreichten.
28 Drittens könne sich die Kommission entgegen ihrem Vorgehen in den Erwägungsgründen 17 und 21 der angefochtenen Entscheidung nicht auf Punkt 7a der Leitlinien stützen, um festzustellen, dass die Abweichungen zwischen den geplanten und den tatsächlichen Kosten der Projekte eine erhebliche Veränderung im Sinne des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 seien, da sich in den Leitlinien kein Hinweis auf diese Vorschrift finde und sie somit keine Rechtsgrundlage für eine Kürzung der Beteiligung des EFRE sein könnten. Außerdem seien die Leitlinien erst im September 1999 verabschiedet worden, so dass eine umfassende Umprogrammierung eines seit dem 4. November 1994 laufenden Programms nicht mehr möglich gewesen sei. Ferner betone die Kommission in Erwägungsgrund 24 der angefochtenen Entscheidung selbst den internen Charakter der Leitlinien.
29 Auf jeden Fall sei, selbst wenn man die Anwendung von Punkt 7a der Leitlinien akzeptiere, die Kürzung im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt. Die Wahl des niedrigeren Betrags gemäß Punkt 7a oder Punkt 7b sei gemäß Punkt 7.1 der Leitlinien erforderlich, um sicherzustellen, „dass die Gemeinschaftsbeteiligung den Endbegünstigten in voller Höhe zur Verfügung gestellt wird“. Die Bundesrepublik Deutschland schließt daraus, dass der Betrag nach Punkt 7a nur der Vergleichswert für den Betrag sei, der dem Endbegünstigten tatsächlich zur Verfügung stehe. Dieser Punkt enthalte daher keinen eigenständigen Regelungsinhalt zur Kürzung der Beteiligung. Der Vergleichswert in dem streitigen Programm sei jedoch die Beteiligung des EFRE, die unter der Bedingung gewährt worden sei, dass der Fördersatz 50 % der Gesamtkosten nicht überschreite. Die Kommission berücksichtige daher im vorliegenden Fall drei unterschiedliche Beträge, wobei jeweils der niedrigste maßgeblich sei.
30 Viertens habe die Kommission selbst die Abweichungen auf der Projektebene bei der Durchführung des Programms nicht als erheblich angesehen, da sie in ihrem Schreiben vom 12. Mai 1999 (siehe oben, Randnr. 13) darauf hingewiesen habe, dass ihr nur Veränderungen vorzulegen seien, die eine Erhöhung des Gesamtbetrags der Beteiligung der Fonds oder Verschiebungen zwischen diesen beinhalteten. Außerdem habe die Kommission in ihrem Schreiben vom 3. Mai 2000 (siehe oben, Randnr. 15) bekräftigt, dass gewöhnliche Projektänderungen keine „erhebliche Veränderung“ im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 seien.
31 Was an zweiter Stelle das Vorliegen einer Zustimmung der Kommission betrifft, trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, dass, selbst wenn die fraglichen Veränderungen erhebliche Veränderungen wären, die der Zustimmung der Kommission bedürften, davon auszugehen wäre, dass die Kommission ihnen zugestimmt habe, da diese das Ergebnis der Einigung im Begleitausschuss seien, in dem ein Vertreter der Kommission sitze, der deren Befugnisse ausübe. Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4253/88, der Vereinbarungen zu einzelnen Projekten zulasse, verbiete dem Begleitausschuss nicht, Beteiligungen des EFRE unter Mitwirkung der Kommission festzulegen.
32 Was an dritter und letzter Stelle das Argument betrifft, dass die Kommission ihr Ermessen nicht ausgeübt habe, trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, dass, selbst wenn die Abweichungen zwischen dem Finanzierungsplan und dem Auszahlungsantrag als von der Kommission nicht genehmigte erhebliche Veränderungen anzusehen wären, die Tatsache, dass deren Zustimmung nicht eingeholt worden sei, nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften darstelle, der nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Kürzung des finanziellen Beitrags des EFRE und die Ablehnung der Zahlung des Restbetrags nicht rechtfertigen könne. Die Kommission hätte folglich die Auswirkungen ihrer Entscheidung auf die geförderten Projekte, die planmäßig durchgeführt worden seien, berücksichtigen müssen. Ferner habe die Kommission weder auf der Ebene der Maßnahmen oder Maßnahmegruppen noch auf Projektebene begründet, warum die vom Begleitausschuss beschlossenen und im Auszahlungsantrag aufgeführten Beteiligungen des EFRE nicht mehr gerechtfertigt seien.
33 Die Kommission widerspricht dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland in seiner Gesamtheit.
Würdigung durch das Gericht
34 In Anbetracht des Vorbringens der Bundesrepublik Deutschland ist nacheinander zu prüfen, ob die fehlende Übereinstimmung zwischen den Beträgen, die im Finanzierungsplan vorgesehen waren, und denen, die im Auszahlungsantrag angegeben wurden, eine erhebliche Veränderung im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 darstellt, ob die Kommission dieser Veränderung im vorliegenden Fall vorher zugestimmt hat und, schließlich, ob sie das Ermessen nicht ausgeübt hat, das ihr diese Vorschrift hinsichtlich der Entscheidung, ob die Gemeinschaftsbeteiligung gerechtfertigt war, einräumt.
35 Was an erster Stelle das Vorliegen einer erheblichen Veränderung im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 betrifft, macht die Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen geltend, dass die Abweichungen zwischen den im Finanzierungsplan vorgesehenen und den tatsächlichen Kosten deshalb keine erheblichen Veränderungen darstellten, weil erstens der Finanzierungsplan im Anhang der Bewilligungsentscheidung nur indikativ sei, zweitens diese Abweichungen nicht gegen die Bedingungen verstießen, die in der letzten Fassung der Bewilligungsentscheidung und vom Begleitausschuss vorgesehen seien, drittens Punkt 7a der Leitlinien es nicht erlaube, die streitigen Abweichungen als erhebliche Veränderungen festzulegen, und, schließlich, die Kommission eingeräumt habe, dass die Abweichungen auf der Projektebene keine erheblichen Veränderungen seien.
36 Was erstens das Vorbringen betrifft, dass der Finanzierungsplan im Anhang der Bewilligungsentscheidung indikativ und vorläufig sei, ist auf die Randnrn. 60 bis 64 des Urteils des Gerichts vom 9. September 2008, Deutschland/Kommission (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 und T‑332/07, Slg. 2008, II‑0000), zu verweisen, in dem ein Vorbringen zurückgewiesen wurde, das im Wesentlichen mit der Argumentation der Bundesrepublik Deutschland in der vorliegenden Rechtssache identisch ist (vgl. in diesem Sinne hinsichtlich der Möglichkeit für die Gemeinschaftsgerichte, eine Entscheidung mit einem Verweis auf eine frühere Entscheidung über im Wesentlichen identische Fragen zu begründen, Urteil des Gerichtshofs vom 25. Oktober 2005, Crailsheimer Volksbank, C‑229/04, Slg. 2005, I‑9273, Randnrn. 47 bis 49, und Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2007, Sison/Rat, T‑47/03, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 102). In diesem Urteil hat das Gericht angenommen, dass sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften, so wie sie von der Rechtsprechung ausgelegt worden sind, ergibt, dass jede finanzielle Beteiligung der Strukturfonds entsprechend der Entscheidung über ihre Bewilligung und insbesondere entsprechend der Finanztabelle im Anhang zu dieser Entscheidung eingesetzt werden muss, und demzufolge Änderungen an einem von der Kommission gebilligten Finanzierungsplan, die ohne deren Zustimmung vorgenommen werden, grundsätzlich die Kürzung der Beteiligung, die für das fragliche Programm gewährt wird, zur Folge haben.
37 Insoweit ist das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, dass der Begleitausschuss den Finanzierungsplan ändern könne, ohne die Änderungen der Kommission zu unterbreiten, wenn diese keine zusätzlichen Mittel für das Programm erforderten, zurückzuweisen. Denn aus Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 geht eindeutig hervor, dass jede Änderung des Finanzierungsplans entweder, sobald sie vom Begleitausschuss beschlossen wird, der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat zum Zweck der Bestätigung mitgeteilt oder unmittelbar von der Kommission im Benehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat nach Stellungnahme des Begleitausschusses beschlossen wird. Demzufolge darf keine Änderung ohne die – vorherige oder nachträgliche – Zustimmung der Kommission vorgenommen werden.
38 Was zweitens das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass die Unterschiede zwischen den im Finanzierungsplan genannten Beträgen und den Abschlussbeträgen nicht gegen die Bedingungen verstießen, die in der letzten Fassung der Bewilligungsentscheidung vorgesehen seien, da der zur Anwendung gekommene Beteiligungssatz nicht den Höchstsatz von 50 % der Gesamtkosten überschreite, ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland mit diesem Vorbringen versucht, die in der angefochtenen Entscheidung enthaltene Feststellung anzugreifen, dass die letzte Fassung der Bewilligungsentscheidung für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe spezifische Beteiligungssätze vorsehe, die in den meisten Fällen unterhalb von 50 % lägen.
39 Hierzu ist festzustellen, dass sich die Beteiligungssätze, die die Kommission in der angefochtenen Entscheidung anführt, aus dem Verhältnis zwischen den Beträgen der Beteiligung des EFRE und den für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe im Finanzierungsplan vorgesehenen Gesamtkosten ergeben. Die Kommission hat sich, indem sie Beteiligungssätze des EFRE ausgehend von den im Finanzierungsplan vorgesehenen Beträgen berechnet hat, darauf beschränkt, Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 anzuwenden, wonach die finanzielle Beteiligung des EFRE mit einem Prozentsatz festgesetzt und im Verhältnis zu den Gesamtkosten oder im Verhältnis zu den zuschussfähigen öffentlichen Gesamtausgaben berechnet wird (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 27. Juni 2007, Nuova Gela Sviluppo/Kommission, T‑65/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 82).
40 Zwar geht Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 von dem Grundsatz eines einheitlichen Beteiligungssatzes für die gesamte Aktion (operationelles Programm, Beihilferegelung usw.) aus; Art. 17 Abs. 4 dieser Verordnung erlaubt jedoch ausdrücklich die Festlegung von Beteiligungssätzen für Einzel- oder spezifische Maßnahmen, wobei die Einzelmaßnahmen im Sinne dieser Vorschrift notwendigerweise einer im Finanzierungsplan enthaltenen Programmplanungsebene entsprechen müssen. Denn aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass der Beteiligungssatz der Gemeinschaft zu den Voraussetzungen für die Beteiligung gehört, die zum Zeitpunkt der Genehmigung festgelegt werden; seine spätere Änderung unterliegt den in Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 vorgesehenen Verfahren (Urteil Nuova Gela Sviluppo/Kommission, oben in Randnr. 39 angeführt, Randnr. 92). Diese Auslegung ist im Übrigen die einzige, die mit Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 vereinbar ist; diese Bestimmung sieht vor, dass Anpassungen von Finanzierungsplänen, die Bewilligungsentscheidungen beigefügt sind, eine Änderung der Interventionssätze nach sich ziehen, und macht damit deutlich, dass solche Interventionssätze in jedem Finanzierungsplan effektiv vorgesehen sind und sich ihre Änderung automatisch aus anderen am Plan vorgenommenen Änderungen ergibt. Zudem kann nur auf diese Weise in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Endkosten geringer sind als im Finanzierungsplan vorgesehen, diese Kostenminderung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im selben Verhältnis verteilt werden wie dem, in dem diese zu den Kosten beigetragen hätten, wenn die Kosten in der Höhe angefallen wären, wie sie der im Rahmen der Partnerschaft aufgestellte Finanzierungsplan vorsah.
41 Folglich kann sich die Bundesrepublik Deutschland nicht darauf berufen, dass die Änderung der Beiträge des Mitgliedstaats und der Gemeinschaft zu den verschiedenen Maßnahmen oder Maßnahmegruppen, die in den Änderungsentscheidungen beschlossen wurde, nicht zur Folge hatte, dass sich der Satz, zu dem sich der EFRE an der jeweiligen Maßnahme oder Maßnahmegruppe beteiligt, ändert, wodurch es zu Sätzen kommt, die unterschiedlich sind und in den meisten Fällen unterhalb von 50 % liegen. Schlösse man sich der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland an, dass lediglich ein einheitlicher Höchstsatz von 50 % festgelegt worden sei, wäre dies gleichbedeutend mit der Annahme, dass der endgültige Beteiligungssatz des EFRE erst zum Zeitpunkt des Abschlusses bestimmt werden kann, was im Widerspruch zu den Vorschriften steht, so wie sie von der Rechtsprechung ausgelegt werden (vgl. oben, Randnr. 39).
42 Unter diesen Umständen ist unerheblich, dass in der Begründung der Änderungsentscheidungen nicht ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass das neue Verhältnis zwischen den vorgesehenen Gesamtkosten und der Gemeinschaftsbeteiligung dazu führt, dass der einheitliche Satz von 50 % durch spezifische Sätze für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe ersetzt wird, da sich diese Ersetzung unmittelbar aus den Rechtsvorschriften ergibt. Im Übrigen wurde, worauf die Kommission hinweist, in der Begründung der betreffenden Entscheidungen auf Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 Bezug genommen.
43 Schließlich bedeutet die Festsetzung eines spezifischen Satzes für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe nicht, dass die Änderungsentscheidungen zu einer Kürzung der Beteiligung des EFRE geführt hätten, da diese, wie die Kommission betont, in voller Höhe ausgezahlt worden wäre, wenn die Endkosten des Programms in der Höhe angefallen wären, wie sie der sich aus diesen Entscheidungen ergebende Finanzierungsplan vorsah.
44 Dieses Ergebnis lässt sich nicht durch die Argumentation der Bundesrepublik Deutschland in Frage stellen, die sich u. a. darauf stützt, dass im vorliegenden Fall zum einen in den den Änderungsentscheidungen beigefügten Finanzierungsplänen angegeben wurde, dass sichergestellt sei, dass die Gemeinschaftsmittel maximal 50 % der öffentlichen Gesamtausgaben betragen dürften, und zum anderen das operationelle Programm gemäß den Entscheidungen des Begleitausschusses durchgeführt wurde.
45 Was das Vorbringen betrifft, das sich auf die Anmerkung in den Finanzierungsplänen im Anhang zu den Änderungsentscheidungen stützt, wonach sichergestellt sei, dass die Gemeinschaftsmittel maximal 50 % der öffentlichen Gesamtausgaben betragen dürften, ist festzustellen, dass dieser Hinweis – wie die Kommission bemerkt – der Annahme nicht entgegensteht, dass die Bewilligungsentscheidung in der Gestalt, die sie durch die Änderungsentscheidungen gefunden hatte, für bestimmte Maßnahmen oder Maßnahmegruppen Fördersätze unterhalb von 50 % vorsah, da der Höchstsatz von 50 % auf der Ebene der einzelnen Projekte beachtet werden musste. Somit wäre es nicht möglich gewesen, ein Projekt mit einem Satz von deutlich über 50 % zu finanzieren und für andere Projekte, die zu derselben Maßnahme oder Maßnahmegruppe gehören, deutlich niedrigere Sätze vorzusehen, selbst wenn der Satz, der für die Maßnahme oder Maßnahmegruppe insgesamt vorgesehen war, eingehalten wurde.
46 In Bezug auf das Vorbringen, dass das operationelle Programm gemäß den Entscheidungen des Begleitausschusses durchgeführt worden sei, genügt die Feststellung, dass aus der angefochtenen Entscheidung sowie der Tabelle in deren Anhang eindeutig hervorgeht, dass das operationelle Programm nicht gemäß diesen Entscheidungen durchgeführt wurde, da ein Teil der zugewiesenen Mittel letztlich nicht verwendet wurde. Denn – wie die Kommission bemerkt – es ist gerade die Tatsache, dass das Programm nicht wie vorgesehen vollständig durchgeführt wurde, die den vorliegenden Rechtsstreit ausgelöst hat, wobei sich die Parteien nicht über die Art und Weise einigen können, wie die Gemeinschaftsbeteiligung zu berechnen ist, wenn die Gesamtkosten niedriger sind als vorgesehen. Die Tatsache, dass die verwirklichten Projekte ordnungsgemäß umgesetzt wurden, ist zwar von Bedeutung, genügt aber nicht, um anzunehmen, dass der Plan ordnungsgemäß durchgeführt wurde, da die Einhaltung aller von der Bewilligungsentscheidung festgelegten Bedingungen, einschließlich der Beteiligungssätze, hierfür ebenfalls unverzichtbar ist.
47 Was drittens das Vorbringen betrifft, dass Punkt 7a der Leitlinien nicht erlaube, die streitigen Abweichungen als erhebliche Veränderungen anzusehen, ist zunächst festzustellen, dass die Kommission ihre Kürzungsentscheidung – wie aus dem zweiten Bezugsvermerk und Erwägungsgrund 28 der angefochtenen Entscheidung hervorgeht – nicht auf die Leitlinien, sondern auf Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 gestützt hat. In den Leitlinien hat die Kommission die Mitgliedstaaten lediglich an ihre Auslegung der einschlägigen Vorschriften erinnert und diese darüber informiert, dass sie im Rahmen des Ermessens, das ihr Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 einräumt, beschlossen hat, Abweichungen zu akzeptieren, die bestimmte Bedingungen erfüllen – worauf sie in Erwägungsgrund 15 ihrer Entscheidung hinweist. Zwar hat sich die Kommission mit der Mitteilung an die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihr Ermessen bei der Anwendung von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 entsprechend den in den Leitlinien vorgesehenen Kriterien auszuüben, und daher in der Begründung der angefochtenen Entscheidung auf diese Bezug genommen; dies bedeutet jedoch nicht, dass die Leitlinien die Rechtsgrundlage für die angefochtene Entscheidung darstellen. Ferner bedeutet die Tatsache, dass die Leitlinien erst im September 1999 erlassen wurden – entgegen der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland – nicht, dass ihre Verabschiedung eine Umprogrammierung der laufenden Programme erforderte. Denn, wie in den vorstehenden Randnrn. 36 bis 46 festgestellt worden ist, ergeben sich der verbindliche Charakter des Finanzierungsplans und das Bestehen eines festen Fördersatzes für die jeweilige Maßnahme oder Maßnahmegruppe aus den einschlägigen Rechtsvorschriften, so dass Punkt 7 der Leitlinien, dessen Inhalt keinerlei Widerspruch zu diesen Rechtsvorschriften erkennen lässt, keine Änderungen der Programme erforderte.
48 Jedenfalls hat die Kommission Punkt 7 der Leitlinien im vorliegenden Fall nicht fehlerhaft angewandt, da – wie sich aus den vorstehenden Randnrn. 39 bis 46 ergibt – der „Kofinanzierungssatz gemäß dem … Finanzierungsplan“, auf den Punkt 7a der Leitlinien Bezug nimmt, nur so verstanden werden kann, dass er sich auf die Fördersätze bezieht, die ausgehend von dem Verhältnis zwischen der Gemeinschaftsbeteiligung und den Gesamtkosten berechnet werden, die im Finanzierungsplan für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe vorgesehen sind und von der Kommission in Erwägungsgrund 1 der angefochtenen Entscheidung genannt werden, und nicht so, dass er sich auf einen einheitlichen Höchstsatz von 50 % bezieht.
49 Was schließlich das Vorbringen betrifft, die Kommission habe eingeräumt, dass die Abweichungen auf der Projektebene keine erheblichen Veränderungen seien, ist festzustellen, dass die Tatsache, dass die Kommission in ihrem Schreiben vom 12. Mai 1999 (siehe oben, Randnr. 13) darum gebeten hatte, ihr Änderungen, die mit einer Erhöhung des Gesamtbetrags oder Verschiebungen zwischen den Fonds verbunden waren, bis zu einem bestimmten Datum zur Genehmigung vorzulegen, nicht bedeutet, dass sie davon ausging, dass andere Änderungen als die vorgenannten trotz der in Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 vorgesehenen Verpflichtung des Begleitausschusses, jede Änderung der Kommission mitzuteilen und deren Bestätigung abzuwarten, von den nationalen Behörden ohne Weiteres vorgenommen werden konnten. Ebenso wenig geht aus dem Schreiben vom 3. Mai 2000 (siehe oben, Randnr. 15) hervor, dass Änderungen von Projekten niemals in den Anwendungsbereich von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 fallen. In diesem Brief weist die Kommission im Gegenteil darauf hin, dass ihr Änderungen in Bezug auf Projekte nur dann nicht mitgeteilt zu werden brauchen, wenn keine erhebliche Veränderung vorliegt und keine Folgen für den Gemeinschaftshaushalt eintreten. Somit fallen Änderungen auf der Ebene der Projekte – wie die Kommission hervorhebt – lediglich dann in den Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, wenn sie zu Abweichungen gegenüber den im Finanzierungsplan angeführten Beträgen führen.
50 Was an zweiter Stelle den Umstand betrifft, dass die Kommission den in Rede stehenden Änderungen angeblich zugestimmt hat, ist das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland zurückzuweisen, der zufolge die Anwesenheit eines Vertreters der Kommission im Begleitausschuss für das operationelle Programm und seine aktive Beteiligung an der Durchführung dieses Programms als Zustimmung der Kommission zu den vorgenommenen Änderungen zu werten seien. Denn aus Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 geht eindeutig hervor, dass der Begleitausschuss zwar grundsätzlich für die Anpassung des Finanzierungsplans zuständig ist, sofern dies nicht zu einer Erhöhung der Gesamtkosten des Programms führt, dass aber jede Änderung, die er vornimmt, der Kommission und dem Mitgliedstaat unverzüglich mitgeteilt werden muss und erst in Kraft tritt, nachdem sie von diesen bestätigt wurde. Diese Vorschrift lässt sich nur dahin auslegen, dass der Vertreter der Kommission im Begleitausschuss nicht die Kommission im Sinne dieser Vorschrift ist, da andernfalls in Anbetracht der Tatsache, dass er dem Begleitausschuss angehört, die Verpflichtung, die Änderung mitzuteilen, nachdem sie vom Begleitausschuss beschlossen wurde, und die Verpflichtung, die Bestätigung abzuwarten, sinnlos wären.
51 Im Übrigen ist unbestreitbar, dass die beiden Entscheidungen über die Änderung der Bewilligungsentscheidung, die nach Art. 25 Abs. 5 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 4253/88 erlassen wurden, da sie der Zuständigkeit des Begleitausschusses entzogen sind, von der Kommission als Kollegialorgan und nicht von ihrem Vertreter im Begleitausschuss erlassen wurden. Die Bezugnahme auf die „Kommission“ in Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 kann aber nicht so ausgelegt werden, dass sie abwechselnd das Kollegialorgan oder dessen Vertreter im Begleitausschuss bezeichnet, je nachdem, um welchen Unterabsatz dieser Vorschrift es geht.
52 Unter diesen Umständen kann nur dann angenommen werden, dass die Kommission einer vom Begleitausschuss beschlossenen Änderung zugestimmt hat, wenn sie ihr zu diesem Zweck förmlich mitgeteilt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Nuova Gela Sviluppo/Kommission, oben in Randnr. 39 angeführt, Randnrn. 64 und 66; vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 22. November 2006, Italien/Kommission, T‑282/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 72 und 78). Da die Bundesrepublik der Kommission die in Rede stehenden Änderungen nicht mitgeteilt hat, kann sie folglich nicht davon ausgehen, dass ihnen zugestimmt wurde.
53 Was an dritter und letzter Stelle das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass die Kommission von dem Ermessen, das ihr Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 einräume, keinen Gebrauch gemacht habe, und insbesondere das Vorbringen, dass die Tatsache, dass die Zustimmung zu den von der Kommission festgestellten Änderungen nicht eingeholt worden sei, nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften darstelle, ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung ein Verstoß gegen nationale oder Gemeinschaftsvorschriften, die für die Beteiligung von Gemeinschaftsfonds gelten, einschließlich solcher finanzieller Art, die Kürzung oder Streichung der gewährten Beteiligung rechtfertigt (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 15. September 2005, Irland/Kommission, C‑199/03, Slg. 2005, I‑8027, Randnrn. 29 bis 34, und vom 19. Januar 2006, Comunità montana della Valnerina/Kommission, C‑240/03 P, Slg. 2006, I‑731, Randnrn. 76 und 97). So hat das Gericht in seinem oben in Randnr. 52 angeführten Urteil Italien/Kommission (Randnrn. 72 und 78), das durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanzierte Pläne für die Entwicklung des ländlichen Raums betraf, angenommen, dass die Nichtbeachtung einer Vorschrift, die Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 inhaltlich sehr ähnlich ist, seitens der Italienischen Republik eine Kürzung des Zuschusses, der für das operationelle Programm gewährt worden war, zur Folge hatte.
54 Nähme man – wie es die Bundesrepublik Deutschland möchte – an, dass die Kommission in Anbetracht der Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland nur gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, die Beteiligung nicht kürzen dürfe, weil dies die ordnungsgemäß durchgeführten Projekte beeinträchtigen würde, liefe dies darauf hinaus, dass der Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung, das operationelle Programm gemäß dem von der Kommission gebilligten Finanzierungsplan durchzuführen, folgenlos bliebe. Eine solche Lösung ließe diese Verpflichtung somit leerlaufen, da sich die nationalen Behörden damit begnügen könnten, die gute Umsetzung bestimmter Projekte nachzuweisen, um die gewährte Finanzierung in voller Höhe unabhängig davon zu erhalten, ob die finanziellen Bestimmungen, auf die sie sich mit der Kommission geeinigt haben, eingehalten werden.
55 Jedenfalls kann die angefochtene Entscheidung die Finanzierung der durchgeführten Projekte nicht gefährden. Denn da die Kosten des in Rede stehenden operationellen Programms geringer sind als vorgesehen, können die nationalen Behörden einen Teil der auf diese Weise eingesparten nationalen Mittel verwenden, um die Finanzierung der ordnungsgemäß durchgeführten Projekte zu vervollständigen.
56 Insoweit spielt der von der Bundesrepublik Deutschland während der mündlichen Verhandlung in Beantwortung einer Frage des Gerichts zur Sprache gebrachte Umstand, dass es sich im vorliegenden Fall um ein im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Interreg II erarbeitetes Programm handelt und sich die nationale Beteiligung daher auf den Haushalt von drei verschiedenen nationalen Behörden verteilt, keine Rolle. Die Tatsache, dass im Rahmen der Beziehungen zwischen verschiedenen nationalen Behörden die nicht verwirklichten Projekte von einer der nationalen Behörden finanziert werden müssen und die durchgeführten Projekte von einer anderen, steht der Annahme nicht entgegen, dass der infolge der Nichtverwirklichung bestimmter Projekte eingesparte Anteil der nationalen Mittel dazu genutzt werden kann, um die Finanzierung durchgeführter Projekte zu vervollständigen.
57 Haben nämlich die in Rede stehenden Projekte tatsächlich grenzüberschreitende Bedeutung – was bei jedem Projekt der Fall sein sollte, das im Rahmen eines unter die Gemeinschaftsinitiative Interreg II fallenden operationellen Programms finanziert werden soll – kann die nationale Behörde, deren Projekte nicht durchgeführt worden sind oder sich als weniger kostspielig erwiesen haben, einen Teil der nationalen Beteiligung an den Projekten übernehmen, die entsprechend den Vorausschätzungen durchgeführt worden sind. Jedenfalls werden die Anträge auf Zuschüsse für ein operationelles Programm von allen nationalen Behörden, die für die von diesem Programm betroffenen Gebiete zuständig sind, gemeinsam eingereicht, und die Bewilligungsentscheidungen unterscheiden nur zwischen der Gemeinschaftsbeteiligung und der nationalen Beteiligung, ohne einen Unterschied zwischen der jeweiligen Beteiligung der nationalen Behörden zu machen.
58 Nach alledem wird der erste Klagegrund der Bundesrepublik Deutschland zurückgewiesen.
Zum zweiten Klagegrund: unzureichende Begründung
Vorbringen der Parteien
59 Die Bundesrepublik Deutschland macht hinsichtlich des von der Kommission in Erwägungsgrund 16 der angefochtenen Entscheidung vorgenommenen Verweises auf Punkt 6.2 der Leitlinien geltend, dass in dieser Entscheidung nicht erklärt werde, warum eine Abweichung von den im Finanzplan vorgesehenen Kosten nach „oben“ unter die Leitlinien falle, während eine Abweichung nach „unten“ eine erhebliche Veränderung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 sei. Hätte die Kommission die in den Leitlinien vorgesehene Flexibilität von 20 % im vorliegenden Fall angewandt, würde sich keine Kürzung ergeben. Die Nichtanwendung dieser Flexibilitätsregel durch die Kommission sei insbesondere vor dem Hintergrund unverständlich, dass der Kommission zufolge die gesamte Beteiligung des EFRE auch ohne Anwendung dieser Regel hätte gezahlt werden können, sofern ein entsprechender Antrag gestellt worden wäre (Erwägungsgrund 20 der angefochtenen Entscheidung). Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Kommission, die in der angefochtenen Entscheidung den Fördersätzen, die im Finanzierungsplan für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe vorgesehen seien, grundlegende Bedeutung beigemessen habe, die Anwendung der Leitlinien nicht akzeptiere, um anstelle der im Plan vorgesehenen Überschreitung der Beteiligung von 20 % eine Überschreitung des Fördersatzes in der gleichen Höhe zuzulassen, obwohl der beantragte Betrag die im Plan vorgesehene Beteiligung nicht erreiche.
60 Die Tabelle im Anhang der angefochtenen Entscheidung sei nicht verständlich, was daran liegen könnte, dass weder die Erläuterungen noch die Spaltenüberschriften in der Verfahrenssprache Deutsch abgefasst seien. Somit führe der Verstoß gegen Art. 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates vom 15. April 1958 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. 1958, Nr. 17, S. 385) zu einem weiteren Begründungsfehler. Der Behauptung der Kommission, die mathematischen Formeln in der Tabelle seien klar, müsse widersprochen werden.
61 Die Kommission bestreitet, dass die angefochtene Entscheidung unzureichend begründet sei.
Würdigung durch das Gericht
62 In Bezug auf Erwägungsgrund 16 der angefochtenen Entscheidung macht die Bundesrepublik Deutschland an erster Stelle geltend, dass die Kommission nicht erkläre, warum eine Abweichung von den im Finanzplan vorgesehenen Kosten nach „oben“ zugelassen werden könne, während eine Abweichung nach „unten“ eine erhebliche Veränderung im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 sei. Festzustellen ist aber, dass die Kommission in den Erwägungsgründen 12 und 15 der angefochtenen Entscheidung darauf hinweist, dass jede Abweichung, sei sie nach oben oder nach unten, eine erhebliche Veränderung darstelle. Sie führt anschließend in Erwägungsgrund 16 dieser Entscheidung aus, dass Abweichungen nach oben zugelassen werden können, allerdings unter der Voraussetzung, dass sich ihr Umfang (auf 20 % des Betrags der betreffenden Maßnahme) beschränke und innerhalb des Unterprogramms/Schwerpunkts durch eine entsprechende Abweichung nach unten kompensiert werde, so dass sich „der Gesamtbetrag des Unterprogramms … nicht erhöht“. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission nicht davon ausgegangen ist, dass Abweichungen nach „oben“ immer zulässig seien, während dies bei Abweichungen nach „unten“ nicht der Fall sei, und dass infolgedessen die angefochtene Entscheidung hierzu keine Begründung enthalten konnte.
63 An zweiter Stelle macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, dass die Kommission nicht erkläre, weshalb sie im vorliegenden Fall die in Punkt 6 der Leitlinien vorgesehene Flexibilitätsmarge von 20 % nicht anwende. Hierzu ist festzustellen, dass aus Punkt 6.2 der Leitlinien sowie Erwägungsgrund 19 der angefochtenen Entscheidung hervorgeht, dass die Flexibilität von 20 % – entgegen dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland – angewandt wurde, dies allerdings nur im Rahmen des Schwerpunkts 3 möglich war, weil sich nur bei diesem Schwerpunkt eine Maßnahme oder Maßnahmegruppe befand, bei der der im Finanzierungsplan vorgesehene Betrag überschritten wurde. Aus dieser Begründung geht eindeutig hervor, dass Punkt 6.2 der Leitlinien bei den anderen Schwerpunkten nicht angewandt werden konnte, da eine der Voraussetzungen für seine Anwendung, nämlich die Überschreitung des Betrags, der bei mindestens einer Maßnahme oder Maßnahmegruppe vorgesehen war, nicht erfüllt war.
64 Die Bundesrepublik Deutschland trägt an dritter Stelle vor, nicht zu verstehen, weshalb die Kommission die Leitlinien nicht dahin gehend anwende, dass eine Überschreitung von 20 % des für eine Maßnahme oder Maßnahmegruppe festgelegten Beteiligungssatzes, sofern sie nicht zu einer Überschreitung der für den Schwerpunkt vorgesehenen Beteiligung führt, auf die gleiche Weise zugelassen werden kann wie eine Überschreitung von 20 % der für eine Maßnahme oder Maßnahmegruppe festgelegten Beteiligung, die nach Punkt 6.2 der Leitlinien zulässig ist, sofern sie nicht zu einer Überschreitung der für den Schwerpunkt vorgesehenen Beteiligung führt. Insoweit verlangt die Bundesrepublik Deutschland in gewisser Weise eine Anwendung der Leitlinien im Wege der Analogie. Die Kommission hat jedoch in Erwägungsgrund 24 der angefochtenen Entscheidung ausgeführt, dass die Leitlinien als Anweisungen an ihre Dienststellen entsprechend dem Grundsatz der Gleichbehandlung umgesetzt werden müssten, so dass sie diese auf die Programme der Bundesrepublik Deutschland nicht anders anwenden könne als auf die Programme anderer Mitgliedstaaten. Folglich ist die angefochtene Entscheidung insoweit ausreichend begründet.
65 Außerdem hält die Bundesrepublik Deutschland die Tabelle im Anhang der angefochtenen Entscheidung für unverständlich, weil weder die Erläuterungen noch die Spaltenüberschriften auf Deutsch abgefasst seien, und bestreitet die Behauptung der Kommission, dass die in ihr enthaltenen mathematischen Formeln leicht zu verstehen seien. Insoweit genügt die Feststellung, dass sich – wie die Kommission vorträgt – aus den Ausführungen der Bundesrepublik Deutschland in der Klageschrift zum Inhalt der Tabelle ergibt, dass diese jene richtig verstanden hat. Zudem ermöglicht die Begründung in der angefochtenen Entscheidung selbst, die für jede Maßnahme oder Maßnahmegruppe vorgenommene Berechnung und die Gründe nachzuvollziehen, aus denen der von der Bundesrepublik Deutschland beantragte Betrag akzeptiert wurde oder nicht.
66 Unter diesen Umständen ist der zweite Klagegrund der Bundesrepublik Deutschland zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Missachtung des Gedankens der Partnerschaft
Vorbringen der Parteien
67 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass, obwohl das streitige Programm gemeinsam erarbeitet worden und die Förderbeträge für die Projekte unter Beachtung des Programms festgelegt worden seien, die Kommission dadurch, dass sie von den dort vorgesehenen Bedingungen abweiche, einseitig die Beteiligung des EFRE ändere und den Gedanken der Partnerschaft missachte.
68 Die von der Kommission angewandte Berechnungsmethode bedeute, dass keine gesicherte Gesamtfinanzierung für diese Projekte mehr bestehe, da die zuständigen Stellen und die Projektträger den Betrag der Beteiligung des EFRE vor Ablauf der Einbeziehungsfrist für die Ausgaben zum 31. Dezember 2001 und der Abgabe des Auszahlungsantrags nicht ermitteln könnten.
69 Zudem missachte die Kommission auch dadurch den Gedanken der Partnerschaft, dass ihr Verhalten den Schutz des berechtigten Vertrauens verletze, da ihr Vertreter im Begleitausschuss die Partner vor Ablauf der Mittelbindungsfrist weder über diese Interpretation der Beträge in den Finanztabellen aufgeklärt noch gewarnt habe, dass die im Begleitausschuss beschlossenen Projektfinanzierungen gefährdet seien. In der Erwiderung trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, dass die Kommission versuche, ihre Beteiligung im Begleitausschuss zu marginalisieren. Diese Beteiligung sei jedoch für die Programmdurchführung kennzeichnend gewesen, und die Beteiligung der Kommission bei der Festsetzung der projektbezogenen Beteiligung des EFRE entsprechend der Geschäftsordnung des Begleitausschusses sei innerhalb des rechtlich vorgegebenen Rahmens erfolgt. Dagegen sei die Abrechnungsmethode der Kommission mit den Beschlüssen des Begleitausschusses nicht vereinbar und zumindest in den Fällen, in denen die Kommission zuvor an entgegenstehenden Beschlüssen des Begleitausschusses mitgewirkt habe, rechtlich nicht zwingend.
70 Außerdem hätte es bei einem grundsätzlich divergierenden Verständnis der Programmdurchführung dem Gedanken der Partnerschaft entsprochen, dass ihr die Kommission eine Korrektur des Auszahlungsantrags ermögliche.
71 Die Kommission bestreitet dieses Vorbringen.
Würdigung durch das Gericht
72 Zunächst ist daran zu erinnern, dass der Begriff der Partnerschaft in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2052/88 (siehe oben, Randnr. 3) verwendet wird, um hervorzuheben, dass „[d]ie Gemeinschaftsaktion … durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat, den von ihm … benannten zuständigen Behörden und Einrichtungen [zustande kommt]“. Die Partnerschaft erstreckt sich u. a. auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Aktionen und muss sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner gestalten.
73 Was sodann das Vorbringen betrifft, dass die Kommission den Gedanken der Partnerschaft missachtet habe, indem sie die Bedingungen für die Beteiligung des EFRE einseitig geändert habe, ist festzustellen, dass sich aus der Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt, dass die Kommission – entgegen dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland – nicht von der letzten Fassung der Bewilligungsentscheidung abgewichen ist und folglich die Bedingungen für die Beteiligung des EFRE nicht einseitig geändert hat. Da die Finanzierungssätze zudem mit der Entscheidung über die Bewilligung der Beteiligung festgelegt werden, kann auch nicht behauptet werden, dass die von der Kommission angewandte Berechnungsmethode, die im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen und der Bewilligungsentscheidung steht, dazu führt, dass es nicht möglich sei, im Voraus den Betrag der Gemeinschaftsbeteiligung zu bestimmen.
74 Was das Vorbringen betrifft, das Verhalten der Kommission verletze aufgrund des Auftretens ihres Vertreters im Begleitausschuss den Schutz des berechtigten Vertrauens, genügt es, daran zu erinnern, dass die Entstehung berechtigten Vertrauens nach ständiger Rechtsprechung voraussetzt, dass von einer hierzu ermächtigten Person konkrete und im Einklang mit den anwendbaren Vorschriften stehende Zusicherungen gemacht worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 6. Juli 1999, Forvass/Kommission, T‑203/97, Slg. ÖD 1999, I‑A‑129 und II‑705, Randnr. 70, und vom 30. Juni 2005, Branco/Kommission, T‑347/03, Slg. 2005, II‑2555, Randnr. 102). Im vorliegenden Fall kann die Tatsache, dass es der Vertreter der Kommission im Begleitausschuss unterlassen hat, auf das Bestehen spezifischer Fördersätze auf der Ebene der Maßnahmen oder Maßnahmegruppen hinzuweisen, nicht als konkrete Zusicherung angesehen werden, zumal aus den Akten hervorgeht, dass dieser erklärt hat, sich bei den Entscheidungen über die Projekte der Stimme zu enthalten, um der Beurteilung durch die interne Finanzkontrolle der Kommission nicht vorzugreifen; darüber hinaus stehen diese „Zusicherungen“ jedenfalls nicht im Einklang mit dem anwendbaren Recht, wie sich aus der vorstehenden Prüfung ergibt.
75 Was schließlich das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass ihr die Kommission eine Korrektur des Auszahlungsantrags hätte ermöglichen müssen, ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland – anstatt die Auslegung der Kommission zu akzeptieren und diese zu ersuchen, ihr die Stellung eines neuen Antrags auf Auszahlung eines höheren Betrags für die Maßnahmen oder Maßnahmegruppen zu ermöglichen, für die ursprünglich ein geringerer Betrag beantragt war als der, der sich aus der Anwendung des im Finanzierungsplan vorgesehenen Fördersatzes ergibt – die vorliegende Klage erhoben hat, um diese Auslegung anzufechten. Unter diesen Umständen konnte die Kommission nicht – vorausgesetzt, dass die einschlägigen Rechtsvorschriften dies überhaupt zulassen – von sich aus die Korrektur des Auszahlungsantrags ermöglichen.
76 Unter diesen Umständen ist der vorliegende Klagegrund zurückzuweisen und demzufolge die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
77 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland unterlegen ist, ist sie gemäß dem Antrag der Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.
Czúcz | Labucka | Frimodt Nielsen |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 28. Januar 2009.
Unterschriften