Съединени дела C‑793/19 и C‑794/19
Bundesrepublik Deutschland
срещу
SpaceNet AG
и
Telekom Deutschland GmbH
(Преюдициални запитвания, отправени от Bundesverwaltungsgericht)
Решение на Съда (голям състав) от 20 септември 2022 година
„Преюдициално запитване — Обработване на лични данни в сектора на електронните съобщения — Поверителност на съобщенията — Доставчици на електронни съобщителни услуги — Общо и неизбирателно съхраняване на данни за трафик и на данни за местонахождение — Директива 2002/58/ЕО — Член 15, параграф 1 — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 6, 7, 8 и 11 и член 52, параграф 1 — Член 4, параграф 2 ДЕС“
1. Сближаване на законодателствата — Сектор на далекосъобщенията — Обработка на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации — Директива 2002/58 — Приложно поле — Национална правна уредба, която задължава доставчиците на електронни съобщителни услуги да съхраняват данни за трафик и за местонахождение — Цели за опазване на националната сигурност и за борба с престъпността — Включване
(член 4, параграф 2 ДЕС; член 1, параграфи 1 и 3, член 3 и член 15, параграф 1 от Директива 2002/58 на Европейския парламент и на Съвета, изменена с Директива 2009/136)
(вж. т. 48)
2. Сближаване на законодателствата — Сектор на далекосъобщенията — Обработка на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации — Директива 2002/58 — Възможност за държавите членки да ограничават обхвата на някои права и задължения — Национални мерки, налагащи на доставчиците на електронни съобщителни услуги задължение за общо и неизбирателно запазване на данни за трафик и за местонахождение — Цел за борба с тежката престъпност и за предотвратяване на сериозни заплахи за обществената сигурност — Недопустимост — Срок на общо и неизбирателно съхраняване на тези данни — Липса на последици — Национални мерки за съхраняване на някои категории данни — Цели за опазване на националната сигурност, за борба с тежката престъпност и за предотвратяване на сериозни заплахи за обществената сигурност — Допустимост — Условия
(членове 7, 8 и 11 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 15, параграф 1 от Директива 2002/58 на Европейския парламент и на Съвета, изменена с Директива 2009/136)
(вж. т. 49—75, 77—81, 83—85, 87—94, 97—99, 110, 113, 116—121, 127—131 и диспозитива)
Резюме
През последните години Съдът се произнася с няколко решения по съхраняването на и достъпа до лични данни в сектора на електронните съобщения(1).
Неотдавна, с решение La Quadrature du net и др.(2), постановено от голям състав на 6 октомври 2020 г., Съдът потвърждава практиката си, установена с решение Tele2 Sverige и Watson и др.(3), че общото и неизбирателно съхраняване на далекосъобщителни данни за трафик и данни за местонахождение е непропорционално. Той дава и пояснения по-специално за обхвата на правомощията, които Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации предоставя на държавите членки във връзка със съхраняването на такива данни за целите на опазването на националната сигурност, борбата с престъпността и опазването на обществената сигурност.
В настоящите съединени дела са отправени две преюдициални запитвания от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), сезиран от Федерална република Германия с ревизионни жалби срещу две съдебни решения, с които са уважени жалбите на две дружества, SpaceNet AG (дело C‑793/19) и Telekom Deutschland GmbH (дело C‑794/19), предоставящи услуги за достъп до интернет. С жалбите си тези дружества оспорват задължението, предвидено в германската правна уредба(4), за съхраняване на далекосъобщителни данни за трафик и данни за местонахождение на техните клиенти.
Запитващата юрисдикция има съмнения по-специално по отношение на съвместимостта с Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации(5) във връзка с Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)(6) и с член 4, параграф 2 ДЕС на национална правна уредба, която възлага на доставчиците на обществено достъпни електронни съобщителни услуги по-специално с оглед на целите за преследване на тежки престъпления или предотвратяването на конкретна заплаха за националната сигурност, задължение за общо и неизбирателно съхраняване на основната част от данните за трафик и данните за местонахождение на ползвателите на тези услуги, като предвижда срок за съхраняване от няколко седмици и правила, с които да се гарантира ефективната защита на съхранените данни срещу рискове от злоупотреба, както и срещу всякакъв неправомерен достъп до тях.
С решението си Съдът, заседаващ в голям състав, потвърждава съдебната практика, установена с решение La Quadrature du Net и др. и по-неотдавна с решение Commissioner of An Garda Síochána и др.(7), като същевременно уточнява обхвата ѝ. Той припомня по-специално че не е разрешено общото и неизбирателно съхраняване на далекосъобщителни данни за трафик и данни за местонахождение като превантивна мярка за целите на борбата с тежката престъпност и предотвратяването на сериозните заплахи за обществената сигурност.
Съображения на Съда
Съдът най-напред потвърждава приложимостта на Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации за разглежданата национална правна уредба, след това прави дидактически преглед на изведените в практиката му принципи и накрая анализира подробно характеристиките на разглежданата национална правна уредба, изтъкнати от запитващата юрисдикция.
Най-напред, що се отнася до обхвата на съхранените данни, Съдът отбелязва, че предвиденото в разглежданата национална правна уредба задължение за съхраняване обхваща голяма съвкупност от данни за трафик и данни за местонахождение и засяга почти цялото население, без съответните лица да се намират, дори непряко, в положение да бъдат изложени на наказателно преследване. Той посочва също така, че тази уредба предвижда задължение за общо и неизбирателно съхраняване на основната част от данните за трафик и данните за местонахождение без основание и без оглед на лицето, периода или географското място, като обхватът на тези данни съответства по същество на този на данните, съхранявани в случаите, по които е постановено решение La Quadrature du net и др. Ето защо с оглед на тази съдебна практика Съдът приема, че задължение за съхраняване на данните като разглежданото в случая не може да се счита за целево съхраняване на данните.
На следващо място, що се отнася до срока на съхраняване на данните, Съдът припомня, че от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации(8) следва, че срокът на съхраняване, предвиден в национална мярка, с която се възлага задължение за общо и неизбирателно съхраняване, несъмнено е един от релевантните фактори, за да се определи дали правото на Съюза допуска такава мярка, доколкото в посочената директива се изисква срокът да бъде „ограничен“. При все това тежестта на намесата произтича от риска, че съхранените данни в тяхната съвкупност, по-конкретно предвид техния брой и разнообразие, позволяват да се изведат много точни заключения за личния живот на лицето или лицата, чиито данни са били съхранени, и по-специално предоставят средства да се установи профилът на съответното лице или лица — информация, която с оглед на правото на зачитане на личния живот е също толкова чувствителна, колкото е и самото съдържание на съобщенията. Следователно съхраняването на данни за трафик или данни за местонахождение при всички положения е сериозно, независимо от срока на съхраняване, от обема или вида на съхранените данни, когато от съвкупността от съхранени данни може да се направят такива заключения(9).
На последно място, що се отнася до гаранциите за защита на съхранените данни срещу риска от злоупотреба или срещу всякакъв неправомерен достъп, Съдът отбелязва, като се основава на предходната съдебна практика, че съхраняването на данни и достъпът до тях представляват отделни видове намеса в основните права на съответните лица, които изискват различна обосновка. От това следва, че национална правна уредба, която осигурява пълното зачитане на условията, произтичащи от съдебната практика в областта на достъпа до съхранените данни, по естеството си не може нито да ограничи, нито да отстрани тежката намеса в правата на съответните лица, произтичаща от общото съхраняване на тези данни.
Освен това, за да отговори на представени пред него доводи, Съдът отбелязва, на първо място, че заплахата за националната сигурност трябва да бъде действителна и настояща или поне предвидима, което предполага настъпването на достатъчно конкретни обстоятелства, за да може да се обоснове общо и неизбирателно съхраняване на данни за трафик и на данни за местонахождение през ограничен период от време. Следователно такава заплаха се различава — по своето естество, тежест и специфика на свързаните с нея обстоятелства — от общия и постоянен риск от тежки престъпления или от възникване на напрежение или смущения на обществената сигурност дори ако те са сериозни. Така престъпността, дори особено тежка, не може да се приравни на заплаха за националната сигурност.
Той посочва, на второ място, че предоставянето на достъп за целите на борбата с тежката престъпност до данни за трафик и до данни за местонахождение, които са били съхранени общо и неизбирателно с оглед на справянето със сериозна заплаха за националната сигурност, не би съответствало на йерархията на целите от общ интерес, които могат да обосноват мярка, приета на основание Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации(10). Всъщност това би означавало да се позволи достъпът да бъде обоснован с цел, която е от по-малко значение от целта, обосновала съхраняването, а именно опазването на националната сигурност, като в такъв случай има опасност да бъде лишена от всякакво полезно действие забраната за общо и неизбирателно съхраняване за целите на борбата с тежката престъпност.
Съдът заключава, като потвърждава предходната си практика, че Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации във връзка с Хартата не допуска национални законодателни мерки, предвиждащи общо и неизбирателно съхраняване на данни за трафик и на данни за местонахождение като превантивна мярка за целите на борбата с тежката престъпност и предотвратяването на сериозните заплахи за обществената сигурност.
За сметка на това тя допуска национални законодателни мерки, позволяващи за целите на опазването на националната сигурност да се разпореди на доставчиците на електронни съобщителни услуги да извършват общо и неизбирателно съхраняване на данни за трафик и на данни за местонахождение в положения, при които съответната държава членка е изправена пред сериозна заплаха за националната сигурност, която е действителна и настояща или предвидима. В това отношение Съдът уточнява, че съдържащото това разпореждане решение трябва да подлежи на ефективен контрол от съд или от независима административна структура, чието решение има обвързващо действие, за да се провери за наличието на едно от тези положения, както и за спазването на условията и гаранциите, които трябва да бъдат предвидени, и посоченото разпореждане може да бъде издадено само за ограничен до строго необходимото период от време, който може да бъде удължен, ако заплахата продължи да съществува.
Тази директива във връзка с Хартата допуска и национални законодателни мерки, предвиждащи за целите на опазването на националната сигурност, борбата с тежката престъпност и предотвратяването на сериозни заплахи за обществената сигурност целево съхраняване на данни за трафик и на данни за местонахождение, което да е ограничено въз основа на обективни и недискриминационни критерии в зависимост от категориите засегнати лица или посредством географски критерий, за ограничен до строго необходимото период от време, който може да бъде удължен.
Същото важи и за националните законодателни мерки, предвиждащи за целите на опазването на националната сигурност, борбата с тежката престъпност и предотвратяването на сериозни заплахи за обществената сигурност общо и неизбирателно съхраняване на IP адреси, дадени на източника на свързване с интернет, за ограничен до строго необходимото период от време, както и на данни относно самоличността на ползвателите на електронни съобщителни средства, чието съхраняване безспорно може да допринесе за борбата с тежката престъпност, доколкото тези данни позволяват да се идентифицират лицата, използвали такива средства в контекста на подготвянето или извършването на тежко престъпление.
Това се отнася и до националните законодателни мерки, позволяващи, за целите на борбата с тежката престъпност и a fortiori, за опазване на националната сигурност, да се разпореди на доставчиците на електронни съобщителни услуги посредством решение на компетентния орган, подлежащо на ефективен съдебен контрол, да извършват за определен период бързо запазване на данните за трафик и на данните за местонахождение, с които разполагат тези доставчици на услуги.
Съдът обаче отбелязва, че всички посочени по-горе мерки трябва да гарантират с ясни и точни правила, че съхраняването на разглежданите данни е подчинено на спазването на съответните материални и процесуални условия и че засегнатите лица разполагат с ефективни гаранции срещу рисковете от злоупотреби. Тези различни мерки могат да се приложат съвместно според избора на националния законодател и при спазване на границите на строго необходимото.