FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
den 19 juni 1997(1)
[234s"Lufttransport - Fortsatt giltighet av en exklusiv koncession på inhemska linjer -
Förordning (EEG) nr 2408 - Artiklarna 5 och 8 - Rätten till försvar - Den
kontradiktoriska principen - Principen om tro och heder -
Proportionalitetsprincipen - Artikel 90.2 i EG-fördraget"[s
I mål T-260/94,
Air Inter SA, bolag bildat enligt fransk rätt, Paray Vielle Poste (Frankrike),
företrätt av advokaten Jean-Pierre Spitzer, Paris, med delgivningsadress i
Luxemburg vid advokatbyrån Aloyse May, 31, Grand-Rue,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av chefsjuristen Rolf
Wägenbaur, och Lucio Gussetti, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, med
delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre
Wagner, Kirchberg,
svarande,
med stöd av
TAT European Airlines, företrätt av advokaten Antoine Winckler, Paris, och
Romano Subiotto, solicitor, med delgivningsadress i Luxemburg vid advokatbyrån
Elvinger et Hoss, 2, place Winston Churchill,
och
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av John E. Collins,
Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, och Richard Plender, QC
med delgivningsadress i Luxemburg vid Förenade kungarikets ambassad, 14,
boulevard Roosevelt,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av artikel 1 i kommissionens beslut
94/291/EG av den 27 april 1994 om ett förfarande avseende tillämpningen av rådets
förordning (EEG) nr 2408/92 (ärende VII/AMA/IV/93 - TAT - Paris (Orly)-Marseille och Paris (Orly)-Toulouse) (EGT nr L 127, s. 32; fransk version; vid
översättningen fanns ingen svensk version att tillgå),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden C.W. Bellamy samt domarna C.P. Briët och
A. Kalogeropoulos,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den 13
november 1996,
följande
Dom
- I syfte att gradvis upprätta den inre marknaden för lufttransporter antog
gemenskapslagstiftaren under åren 1987, 1990 och 1992 tre uppsättningar med
åtgärder, kallade paket på grund av att de omfattar många rättsakter. Det tredje
"paketet", som beslutades den 23 juli 1992, består av fem förordningar som, å ena
sidan, syftar till att säkerställa det fria tillhandahållandet av lufttransporttjänster
och, å andra sidan, garantera att gemenskapens konkurrensregler tillämpas inom
denna sektor.
- Bland dessa fem förordningar återfinns rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den
23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen
(EGT nr L 240, s. 8, nedan kallad förordning nr 2408/92 eller förordningen) som
enligt artikel 16 i densamma trädde i kraft den 1 januari 1993.
- I artikel 3.1 i förordningen fastslås principen, att "om ... annat [inte] följer av denna
förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-trafikföretag att utöva
trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen".
- I artikel 5 föreskrivs följande:
"På inhemska flyglinjer för vilka vid tiden för denna förordnings ikraftträdande
exklusiv koncession har beviljats genom lag eller kontrakt, och där andra
transportformer inte kan säkerställa en adekvat och regelbunden trafik, får en
sådan koncession fortsätta att gälla tills den löper ut eller i tre år beroende på
vilken tidpunkt som infaller först."
- I artikel 8 föreskrivs:
"1. Denna förordning påverkar inte medlemsstaternas rätt att reglera
fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem, om detta
sker utan särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet eller
identitet.
2. Utövandet av trafikrättigheter skall regleras av offentliggjorda
gemenskapsbestämmelser och nationella, regionala eller lokala bestämmelser om
säkerhet och miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider.
3. På begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ skall kommissionen
undersöka tillämpningen av punkt 1 och 2, och inom en månad efter mottagandet
av begäran och efter samråd med den kommitté som avses i artikel 11 besluta om
medlemsstaten får fortsätta att tillämpa åtgärden. Kommissionen skall underrätta
rådet och medlemsstaterna om sitt beslut.
4. Medlemsstaterna får hänskjuta kommissionens beslut till rådet inom en
månad. Rådet får i undantagsfall med kvalificerad majoritet fatta ett annat beslut
inom en månad.
..."
- Enligt artikel 2 m jämförd med bilaga 2 till förordningen ingår, vad gäller
Frankrike, bland annat "Paris-Charles de Gaulle/Orly/Le Bourget" i de
"flygplatsystem" som avses i artikel 8.1.
- Enligt artikel 11 i förordningen skall kommissionen biträdas av en rådgivande
kommitté som består av företrädare för medlemsstaterna och som har en
företrädare för kommissionen som ordförande.
- I artikel 12 föreskrivs att kommissionen för att kunna fullgöra sina skyldigheter
enligt denna förordning får inhämta all nödvändig information från de berörda
medlemsstaterna, som också skall tillhandahålla information från de
lufttrafikföretag som de har utfärdat tillstånd för.
Bakgrund till tvisten
Det administrativa förfarandet
- I skrivelse av den 21 juni 1993 ansökte TAT European Airlines (nedan kallat TAT)
med säte i Tours (Frankrike) hos avdelningen för civil luftfart vid det franska
ministeriet för infrastruktur, bostäder, transporter och turism om en operativ licens
för linjerna Paris (Orly)-Toulouse och Paris (Orly)-Marseille. I ansökan hänvisade
TAT till förordningen.
- I skrivelse av den 21 juli 1993 avslog chefen för avdelningen för civil luftfart
ansökan, varvid han stödde sig på artikel 5 i förordningen. I skrivelsen informerade
han TAT om att de franska myndigheterna med tillämpning av denna föreskrift
kunde låta den ensamrätt som de hade beviljat Air Inter genom ett avtal av den
5 juli 1985 undertecknat av den franska staten och detta bolag (nedan kallat 1985
års avtal) fortsätta att gälla. Vid ifrågavarande tidpunkt innehade Air France, vars
kapital till över 99 procent innehades av franska staten, mer än 70 procent av
kapitalet i Air Inter.
- Den 28 september 1993 ingav TAT ett klagomål till kommissionen, varvid det
åberopade att artiklarna 3 f, 86 och 90 i EEG-fördraget hade åsidosatts samt att
en överenskommelse som hade ingåtts den 30 oktober 1990 mellan kommissionen,
den franska regeringen och Air France (nedan kallad 1990 års överenskommelse)
i syfte att öppna bland andra linjerna Paris-Toulouse och Paris-Marseille för
konkurrens inte hade respekterats. I andra hand åberopade TAT att föreskrifterna
i förordningen hade åsidosatts. Bolaget gjorde gällande att Air France-koncernens
monopol på linjerna Paris (Orly)-Toulouse och Paris (Orly)-Marseille skulle ha
upphört den 1 mars 1992 såsom föreskrevs i 1990 års överenskommelse. Dessutom
var artikel 5 i förordningen enligt TAT inte tillämplig, då Air Inter inte var det
enda bolag som betjänade dessa båda linjer, eftersom TAT betjänade exakt samma
linjer från flygplatsen Roissy-Charles de Gaulle (nedan kallad CDG). Slutligen var
den särbehandling som TAT var föremål för inte förenlig med föreskrifterna i
artikel 8.1 i förordningen.
- I ett meddelande av den 13 oktober 1993, ställt till generaldirektören för
kommissionens generaldirektorat för transport (nedan kallat GD VII) gjorde TAT
vissa tillägg till sitt resonemang beträffande artiklarna 5 och 8.1 i förordningen och
begärde att kommissionen skulle fatta ett beslut med stöd av artikel 8.3 i
förordningen.
- I skrivelse av den 20 oktober 1993 skickade kommissionens generaldirektorat för
konkurrens (nedan kallat GD IV) en kopia av TAT:s klagomål till de franska
myndigheterna och Air France-koncernen med begäran om att dessa skulle
inkomma med eventuella synpunkter. Tillägget till klagomålet som TAT hade
framfört skickades inte med i denna skrivelse.
- I skrivelse av den 22 oktober 1993 informerade även generaldirektören för GD VII
de franska myndigheterna om att TAT hade ingett ett klagomål, dock utan att
tillställa dem en kopia av detta. Han meddelade dem vidare att han efter att ha
företagit en första bedömning ansåg att de argument som TAT hade utvecklat var
berättigade.
- Kommissionen skickade varken klagomålet eller tillägget till klagomålet till Air
Inter.
- De franska myndigheterna svarade med att i skrivelse av den 21 december 1993 -
ställd till kommissionens generalsekreterare och i kopia till GD IV och VII -
framföra sina synpunkter på TAT:s klagomål. De hävdade att artikel 5 i
förordningen var tillämplig på grund av att frisläppandet av konkurrensen i enlighet
med 1990 års överenskommelse, bortsett från förbindelsen med Nice, endast
berörde linjerna till CDG-flygplatsen vilket innebar att Air Inter fortfarande var
ensamt om att betjäna dessa linjer till Orly-flygplatsen. Artikel 8 i förordningen
nämndes inte alls i svaret.
- I skrivelse av den 21 januari 1994 informerade generaldirektören för GD VII de
franska myndigheterna om att TAT hade gjort ett tillägg till klagomålet och
erinrade om att kommissionen genom artikel 8.3 i förordningen hade rätten att
själv fatta beslut.
- Som svar på denna skrivelse skickade de franska myndigheterna den 16 februari
1994 ett meddelande till kommissionen i vilket de sammanfattade sin ståndpunkt.
- Efter denna skriftväxling sammanträdde den i artikel 11 i förordningen föreskrivna
rådgivande kommittén den 28 februari 1994. Under detta sammanträde hade
medlemsstaternas delegationer möjlighet att redogöra för sina synpunkter på
förslaget till det på artikel 8.3 i förordningen grundade beslutet som hade tillsänts
dem den 10 februari 1994.
- Den rådgivande kommitténs yttrande har följande lydelse:
"Majoriteten av de medlemmar som är närvarande avger följande yttrande: Med
utgångspunkt från de upplysningar som är tillgängliga för kommittén framgår att
Frankrikes oriktiga tillämpning av artikel 5 har haft diskriminerande verkningar. En
majoritet av medlemmarna har emellertid uttalat sig mot att ett beslut fattas med
stöd av artikel 8 i förordningen".
- Den 4 mars 1994 mottog en delegation under ledning av kanslichefen för den
ledamot av kommissionen som är ansvarig för transportfrågor en delegation från
Air France för att diskutera de eventuella konsekvenserna av ett beslut av
kommissionen med hänsyn till dess ställningstagande avseende Air Inters framtid
på gemenskapsmarknaden. Mötet följdes av en promemoria från Air Inter,
undertecknad av vice verkställande direktören den 7 mars 1994, i vilken
"situationen för Air Inter i avvaktan på kommissionens beslut i fallet TAT"
beskrivs. Slutligen uttryckte de styrelseledamöter som tillika var anställda i Air Inter
(och sammanträdde i bolagets styrelse), i en skrivelse av den 15 mars 1994 ställd
till kommissionens ordförande, sin oro för Air Inters framtid i samband med
liberaliseringen av den inhemska lufttransporten och särskilt införandet av
konkurrens på de mest lönsamma linjerna i det franska nätet.
- Den 17 mars 1994 skickade den franska regeringen ett nytt meddelande till
kommissionen där den påminde om den franska delegationens synpunkter vid den
rådgivande kommitténs sammanträde angående bland annat artiklarna 5 och 8 i
förordningen, artikel 90 i EG-fördraget samt 1985 års avtal och 1990 års
överenskommelse.
- På begäran av den franska regeringen sammanträffade rättschefen i
utrikesministeriet den 30 mars 1994 med generaldirektören för kommissionens
rättstjänst för att diskutera TAT:s klagomål.
- Den 12 april 1994 sammanträffade den ledamot av kommissionen som är ansvarig
för transportfrågor med den franske premiärministern för ett samtal om olika
frågor rörande fransk luftfart och i synnerhet fördelningen av trafiken inom Paris
flyplatssystem.
Det ifrågasatta beslutet
- Den 27 april 1994 fattade kommissionen beslut 94/291/EG om ett förfarande
avseende tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 (ärende
VII/AMA/IV/93 - TAT - Paris (Orly)-Marseille och Paris (Orly)-Toulouse) (EGT
L 127, s. 32; fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå),
vars slut har följande lydelse:
"Artikel 1
Frankrike kan inte längre vägra EG-lufttrafikföretag att utöva trafikrättigheter på
linjerna Paris (Orly)-Marseille och Paris (Orly)-Toulouse med motiveringen att de
franska myndigheterna tillämpar föreskrifterna i artikel 5 i förordning (EEG) nr
2408/92 på dessa linjer.
Artikel 2
Detta beslut är riktat till Republiken Frankrike [...]
Artikel 3
Frankrike skall ha genomfört detta beslut senast den 27 oktober 1994."
- I motiveringen till det ifrågasatta beslutet förklarar kommissionen inledningsvis att
den genom artikel 8.3 i förordningen har fått en rad befogenheter beträffande
fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem. Särskilt med
hänsyn till det klagomål som TAT har ingett anser kommissionen det vara
nödvändigt att den gör bruk av sina befogenheter. Åtgärden genom vilken de
franska myndigheterna vägrar EG-lufttrafikföretag att utöva trafikrättigheter på
linjerna Paris (Orly)-Marseille och Paris (Orly)-Toulouse innebär nämligen en
diskriminerande fördelning av trafiken mellan flygplatserna inom Paris
flygplatssystem endast till fördel för bolaget Air Inter.
- Kommissionen anför vidare att upprätthållandet av den exklusiva koncessionen förAir Inter utgör en oriktig tillämpning av artikel 5 (översättarens anmärkning: se
översättarens anmärkning nedan, punkt 105) i förordningen av de franska
myndigheterna. Syftet med artikeln är att säkerställa en regelbunden och adekvat
trafik mellan två punkter (städer eller regioner) inom en och samma medlemsstat.
Ensamrätten kan endast upprätthållas om det inte föreligger någon annan möjlighet
att resa från en stad till en en annan stad på ett adekvat och regelbundet sätt med
tåg, buss eller flyg vid en indirekt flygförbindelse eller om det inte finns någon
ersättningsflygplats. En ensamrätt på en linje som har sin slutpunkt i ett
flygplatssystem är följaktligen meningslös om den inte kan tillämpas på alla
flyplatser som ingår i detta.
- Kommissionen tillägger dessutom att de linjer som Air Inter har fått ensamrätt på
i 1985 års avtal definieras som linjer från punkt till punkt och inte från flygplats till
flygplats utan att det nämns något om de olika flygplatserna i Paris flygplatssystem.
Vid detta förhållande har de franska myndigheterna, genom att ge TAT tillstånd
att trafikera linjerna Paris-Marseille och Paris-Toulouse med avgång från och
ankomst till CDG-flygplatsen från den 1 mars 1992, satt stopp för den ensamrätt
som Air Inter åtnjöt. För övrigt anser kommissionen att Air Inter inte hade exklusiv
koncession på de ifrågavarande flyglinjerna vid tiden för förordningens
ikraftträdande. Vad gäller linjen Paris-Marseille har bolaget Air Afrique i 1985 års
avtal uttryckligen getts tillåtelse att trafikera den på detta sätt definierade linjen
parallellt med Air Inter. Beträffande linjen Paris-Toulouse (och i andra hand Paris-Marseille) framgår av 1990 års överenskommelse att den ensamrätt som Air Inter
åtnjöt på denna linje upphörde senast den 1 mars 1992.
- I andra hand påpekar kommissionen att även om man utgår från att det är
teoretiskt möjligt att bevilja en exklusiv koncession för den regelbundna lufttrafiken
mellan, å ena sidan, Orly-flygplatsen, och, å andra sidan, Marseille och Toulouse,
så kan artikel 5 inte tillämpas i det förevarande fallet. Det föreligger nämligen
andra transportmöjligheter än dessa flyglinjer genom vilka en adekvat och
regelbunden förbindelse kan säkerställas: de existerande direkta flygförbindelserna
mellan Paris (CDG) och Marseille respektive Toulouse.
- Kommissionen understryker att verkningarna av den ifrågavarande särbehandlingen
är betydande. Orly-flygplatsen är den bland kunderna mest omtyckta flygplatsen
och svarar för mellan 85 och 90 procent av den franska inrikestrafiken till och från
Paris. Dessutom är trafiken på linjen Paris-Marseille och Paris-Toulouse, delvis av
geografiska orsaker, dyrare från CDG-flygplatsen än från Orly.
- Kommissionen förutsätter slutligen att beslutet kan få betydande konsekvenser för
strukturen och organisationen av av de ifrågavarande linjerna och anser det därför
vara ändamålsenligt att föreskriva en frist för genomförandet som löper ut den 27
oktober 1994.
Förfarandet och parternas yrkanden
- Sökanden har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till
förstainstansrättens kansli den 12 juli 1994.
- Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 22 juni 1994 har även
Republiken Frankrike väckt talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet.
Denna talan registrerades under nummer C-174/94 i domstolens kansli. Genom ett
interimistiskt beslut av den 26 oktober 1994 (mål C-174/94 R, Frankrike mot
kommissionen, Rec. 1994, s. 5229) ogillade domstolens ordförande Republiken
Frankrikes yrkande om uppskov med verkställigheten av det ifrågasatta beslutet.
- Genom beslut av den 28 oktober 1994 har förstainstansrätten med tillämpning av
artikel 47 tredje stycket andra meningen i stadgan (EG) för domstolen förklarat sig
obehörig att handlägga mål T-260/94 så att domstolen fick avgöra ansökningen om
ogiltigförklaring, vilken även utgjorde föremålet för den talan som Republiken
Frankrike väckte i mål C-174/94. Beslutet att förklara sig obehörig antecknades i
domstolens register under nummer C-301/94.
- Genom beslut av den 19 januari respektive av den 8 februari 1995 tillät domstolens
ordförande Förenade kungariket och TAT att intervenera till stöd för
kommissionens yrkanden i mål C-301/94. Vissa sekretessbelagda handlingar har
delgetts intervenienterna i en icke sekretessbelagd version som har ingetts av
parterna.
- Domstolen beslutade att inleda det muntliga förfarandet i mål C-301/94 utan
föregående bevisupptagning. Parterna delgavs en förhandlingsrapport.
- Därefter återkallade Republiken Frankrike, som inte längre ansåg sig ha intresse
av en ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet, sin talan C-174/94. Genom beslut
av den 19 mars 1996 avskrevs mål C-174/94 följaktligen ur domstolens register.
Genom domstolens beslut av den 14 maj 1996 hänsköts mål C-301/94 till
förstainstansrätten, varvid förordnades att beslut om rättegångskostnaderna skulle
meddelas senare.
- Förevarande förfarande i mål T-260/94 har således återupptagits inför
förstainstansrätten som har förordnat om vissa åtgärder rörande planläggningen av
förfarandet. Det muntliga förfarandet har i huvudsak förlöpt på grundval av den
förhandlingsrapport i mål C-301/94 som tidigare hade delats ut.
- Parterna har utvecklat sin talan och svarat på frågor från förstainstansrätten vid
sammanträdet inför förstainstansrätten, sammansatt av ordföranden C.W. Bellamy
och domarna H. Kirschner, C.P. Briët, A. Kalogeropoulos och A. Potocki, den 13
november 1996.
- Efter det att domaren H. Kirschner avlidit den 6 februari 1997 har överläggning till
dom hållits. Vid överläggningen har i enlighet med artikel 32.1 i rättegångsreglerna
de tre domare deltagit som har undertecknat förevarande dom.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara artikel 1 i beslut 94/291,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
- TAT har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive TAT:s
rättegångskostnader.
- Förenade kungariket har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive Förenade
kungarikets rättegångskostnader.
Saken
- Till stöd för sin talan har sökanden åberopat en rad grunder under vilka det
ifrågasatta beslutets lagenlighet angrips i såväl formellt som materiellt hänseende.
Vad gäller den formella lagenligheten har sökanden, i första hand, klandrat
kommissionen för att ha åsidosatt dennes rätt till försvar och, i andra hand, för att
ha brutit mot den kontradiktoriska principen och principen om tro och heder
gentemot Republiken Frankrike. Beträffande den materiella lagenligheten har
sökanden, i första hand, anklagat kommissionen för att ha missbrukat det i artikel
8.3 i förordningen föreskrivna förfarandet och, i andra hand, för att ha brutit mot
artikel 5 i förordningen. I andra hand har sökanden även åberopat att artikel 90.2
i fördraget samt proportionalitetsprincipen har åsidosatts. För det fall att rätten inte
skulle godta det som har åberopats i första respektive andra hand har sökanden
gjort gällande att de franska myndigheternas vägran att ge TAT tillträde till de
båda ifrågavarande linjerna inte utgör en särbehandling gentemot detta bolag på
grund av att sökanden var berättigad till ensamrätten på dessa linjer enligt artikel
5 i förordningen.
Huruvida kommissionen har åsidosatt sökandens rätt till försvar
Parternas argumentering
- Sökanden har erinrat om att iakttagandet av rätten till försvar utgör en
grundläggande princip i gemenskapsrätten som skall respekteras även inom ramen
för ett administrativt förfarande. En person som riskerar att beröras av ett beslut
av kommissionen bör följaktligen beredas tillfälle att ge sin syn på saken innan
beslut fattas.
- Sökanden har understrukit att även om denne var den ende ekonomiske aktören
som berördes av det ifrågasatta beslutet har kommissionen aldrig tagit initiativ till
att kalla denne formellt, aldrig skickat någon handling till sökanden eller berett
denne tillfälle att yttra sig i ärendet. Sökanden anser sig följaktligen inte ha kunnat
ge sin syn på saken. Denne befinner sig således i en motsvarande situation som de
nederländska postföretagen vilken domstolen bedömde i domen av den 12 februari
1992 i de förenade målen C-48/90 och C-66/90, Nederländerna m.fl. mot
kommissionen (Rec. 1992, s. I-565). Sökanden har även hänvisat till domstolens
dom av den 29 juni 1994 i mål C-135/92, Fiskano mot kommissionen (Rec. 1994,
s. I-2885).
- I den mån som kommissionen har hävdat att den formellt har hört sökanden den
4 mars 1994 har sökanden invänt att detta möte har ägt rum på begäran av
sökanden fyra månader efter det att kommissionen redan hade fattat sin
ståndpunkt. Syftet med mötet var vidare, liksom för övrigt med sökandens
promemoria av den 7 mars 1994, rent ekonomiskt. Skrivelsen av den 15 mars 1994
från de styrelseledamöter som tillika var anställda hos sökanden var slutligen endast
begränsad till att ge uttryck för dessa ledamöters oro.
- Sökanden har bestritt kommissionens påstående att det ifrågasatta beslutet inte alls
avsåg den särskilda situation som sökanden befann sig i utan var av allmän karaktär
genom att det rörde den franska regeringens politik avseende flygplatser. Sökanden
har hävdat att den ifrågavarande nationella åtgärden utgjordes av de franska
myndigheternas vägran att bevilja TAT de ifrågavarande trafikrättigheterna. Denna
vägran kom sökanden direkt till godo. Vidare utpekas sökanden uttryckligen i det
ifrågasatta beslutet vilket har betydelse för lagenligheten av den ensamrätt som
sökanden har beviljats på de omtvistade linjerna. Sluligen är det sökanden som
direkt och till fullo drabbas av det ifrågasatta beslutets följder.
- Sökanden har hävdat att artikel 8.3 i förordningen skall tolkas på så sätt att den
förpliktar kommissionen att inte endast bereda den berörda medlemsstaten tillfälle
att göra sina intressen gällande utan även varje annan part som i likhet med
sökanden är direkt berörd. Enligt sökanden hade kommissionen även i brist på
särskilda föreskrifter på eget initiativ varit skyldig att sörja för den närmare
utformningen av ett förfarande som syftar till att bereda denne ett effektivt skydd.
Den allmänna principen om skyddet för rätten till försvar är nämligen tillämplig
såväl när det föreligger särskilda föreskrifter därom som - och i än högre grad -
när det inte föreligger några sådana föreskrifter.
- För det fall att förstainstansrätten skulle tolka ifrågavarande artikel 8.3 på så sätt
att det är tillåtet att avvika från principen om iakttagande av rätten till försvar för
varje berörd part anser sökanden att man måste ställa sig frågan om en sådan text
är giltig. Varje gemenskapsförordning enligt vilken det vore tillåtet att avvika från
en grundläggande gemenskapsrättslig princip skulle nämligen genom själva det
rättsliga förhållandet vara en text som har antagits i strid med gemenskapsrätten.
Det enda som förstainstansrätten kan göra är följaktligen att ogiltigförklara artikel
8.3 i förordningen.
- Sökanden anser det slutligen vara absurt att i detta sammanhang hävda att det är
tillräckligt att rådgöra med företrädarna för medlemsstaterna i den rådgivande
kommittén. Kommitténs roll är enligt sökanden inte att företräda privata företags
intressen utan att biträda kommissionen och låta denna få del av medlemsstaternas
ståndpunkter.
- Kommissionen har understrukit att förordningen inte föreskriver något förfarande
som gör det möjligt att låta de berörda företagen delta. Förfarandet i artikel 8.3 i
förordningen återspeglar i stora drag förfarandet i artikel 169 i fördraget där det
inte heller föreskrivs någon skyldighet att inhämta yttrande. Kommissionen har
vidare påpekat att den i ett förfarande som har inletts på begäran av en
medlemsstat enligt artikel 8.3 i förordningen skall fatta beslut inom en månad. Det
skulle enligt kommissionen vara praktiskt taget omöjligt att hålla denna frist om
antalet flygbolag som gynnades av en diskriminerande åtgärd vore betydande.
- Kommissionen har bestritt att de ovan nämnda domarna i målen Nederländerna
m.fl. mot kommissionen och Fiskano mot kommissionen är relevanta i förevarande
fall. Kommssionen har på denna punkt hävdat att det ifrågasatta beslutet rör
tilldelningen av flyglinjer inom Paris flygplatssystem och att sökanden endast
indirekt och till viss del berörs av de ekonomiska verkningarna av detta beslut. Att
de franska myndigheterna har åberopat att det föreligger en exklusiv koncession till
förmån för sökanden i enlighet med artikel 5 i förorordningen hindrar inte att
frågan i grunden handlar om att få reda på om de allmänna åtgärder som
Republiken Frankrike vidtog kunde innebära en särbehandling vid fördelningen av
trafiken inom Paris flygplatssystem och därigenom påverka samtliga EG-företags
rättigheter. Den oriktiga användningen av denna föreskrift kan i sig inte vara
tillräcklig för ge upphov till en skyldighet att inhämta yttrande från sökanden.
- Kommissionen har hävdat att sökanden i alla händelser har hörts formellt den 4
mars 1994 och har fått framföra sin ståndpunkt, bland annat genom promemorian
av den 7 mars 1994, vilket gjorde det onödigt för kommissionen att höra sökanden
på nytt. I sin duplik (s. 6) har kommissionen påpekat att sökanden har hållitskontinuerligt underrättad om utvecklingen av ärendet av de franska myndigheterna.
Att detta informationsflöde har ägt rum har bekräftats av de franska myndigheterna
i det parallella förfarandet vid domstolen. På denna punkt har kommissionen
hänvisat till sidan 10 i den replik som Republiken Frankrike har ingett i mål C-174/94 (se ovan punkt 33).
- Förenade kungariket har anslutit sig till kommissionens argumentation och har
förtydligat att den ovan nämnda domen i målet Nederländerna m.fl. mot
kommissionen inte är relevant i det förevarande fallet på grund av att det
omtvistade förfarandet inte alls har "inletts gentemot" sökanden, utan enbart har
fortgått mellan kommissionen och Republiken Frankrike. Vidare handlar den ovan
nämnda domen om tillämpningen av artikel 90.3 i fördraget där det inte föreskrivs
några särregler avseende med vilka personer samråd skall ske och om
samrådsförfarandet. I det förevarande fallet föreskrivs emellertid särregler i
förordning nr 2408/92.
Förstainstansrättens bedömning
- I artikel 8.3 i förordningen föreskrivs inte att lufttrafikföretag får delta direkt i ett
administrativt förfarande som utmynnar i att kommissionen fattar ett beslut om
fördelningen av trafiken inom ett flygplatssystem. I enlighet med förordningens
bestämmelser skall kommissionen endast vända sig till den berörda medlemsstaten
efter samråd med den av företrädare för medlemsstaterna sammansatta rådgivande
kommittén. Det är endast ur allmän synvinkel och på frivillig grund som
kommissionen för att kunna fullgöra sina skyldigheter "får" inhämta information
från lufttrafikföretagen (artikel 12 i förordningen). Av detta följer att ett
lufttrafikföretag som har försatts i en situation av samma slag som sökanden i det
förevarande fallet befann sig i, inte kan härleda någon rätt till försvar från själva
förordningen.
- För det att fall kommissionen avser att fylla den lucka som föreligger på denna
punkt i förordningen genom att hänvisa till att förfarandet enligt artikel 8.3 har
kopierats från det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget och där endast
kommissionen och den berörda medlemsstaten deltar, finns det skäl att påpeka att
en medlemsstats fördragsbrott inom ramen för ett förfarande enligt artikel 169 i
fördraget endast kan fastställas genom domstolen i dom, medan det när det gäller
artikel 8.3 i förordningen är kommissionen som fattar beslutet om hur den vill
fördela trafiken. Förfarandet enligt artikel 169 är således i huvudsak ett
domstolsförfarande medan förfarandet enligt artikel 8.3 helt och hållet är ett
administrativt förfarande. Det föreligger följaktligen så väsentliga skillnader mellan
de båda förfarandena att kommissionens påstående som grundas på artikel 169 i
fördraget inte kan godtas.
- Beträffande det förfarande som har inletts med tillämpning av artikel 8.3 i
förordningen och som har utmynnat i det ifrågasatta beslutet finns det anledning
att erinra om att iakttagandet av rätten till försvar i varje förfarande som inleds
mot en person och som kan utmynna i en akt som går denna emot enligt fast
rättspraxis utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip vilken måste
säkerställas även om det inte föreligger några särbestämmelser i frågan (se
exempelvis den ovan nämnda domen i målet Nederländerna m.fl. mot
kommissionen, punkt 44). Enligt denna princip skall den berörda personen ha
beretts tillfälle att framföra sina synpunkter på de omständigheter som bildar
grunden för kommissionens beslut (den ovan nämnda domen i målet Fiskano mot
kommissionen, punkt 40).
- Såvitt kommissionen hävdar att domen i det ovan nämnda målet Nederländerna
m.fl. mot kommissionen - vilken rör de frågor som behandlas i artikel 90.3 i
fördraget - inte är relevant i det förevarande fallet, eftersom det omtvistade
förfarandet regleras genom särbestämmelser som utesluter en medverkan av
eventuellt berörda lufttrafikföretag, skall det påpekas att tillämpningen av den
grundläggande principen om rätt till försvar varken kan uteslutas eller begränsas
genom en bestämmelse i en förordning. Iakttagandet av principen måste
följaktligen säkerställas såväl när särbestämmelser helt och hållet saknas som när
det föreligger bestämmelser, men det i dessa som sådana inte tas någon hänsyn till
den nämnda principen (se domstolens dom av den 24 oktober 1996 i mål C-32/95
P, kommissionen mot Lisrestal m.fl., REG 1996, s. I-5373, punkt 30). Av detta
följer att kommissionens påstående som grundas på frånvaron av särbestämmelser
i den ifrågavarande regleringen måste tillbakavisas.
- Vad gäller Förenade kungarikets argument att det i det förevarande fallet
omtvistade förfarandet inte skulle ha "inletts gentemot" sökanden finns det skäl att
erinra om att även om det är riktigt att det ifrågavarande förfarandet formellt sett
inte avsåg sökanden i egenskap av enskild ekonomisk aktör så var detta inte heller
fallet i det mål som avgjordes genom den ovan nämnda domen Nederländerna m.fl.
mot kommissionen i vilket kommissionen i ett förfarande som hade inletts med stöd
av artikel 90.3 i fördraget formellt sett endast vände sig till konungariket
Nederländerna och inte till de nederländska postbolagen. Detta konstaterande
hindrade emellertid inte domstolen från att tillerkänna de senare rätten till försvar
av det skälet att de var de direkta mottagarna av den ifrågasatta statliga åtgärden,
att de nämndes vid namn i den klandrade nederländska lagen, att det omtvistade
beslutet uttryckligen avsåg dem och att de direkt fick bära de ekonomiska
konsekvenserna av detta beslut (punkterna 50 och 51 i den ovan nämnda domen).
- Det föreligger således vidare skäl att undersöka om det resonemang som fördes i
den ovan nämnda domen Nederländerna m.fl. mot kommissionen och i vilket
privata företag tillerkänns rätten till försvar inom det område som täcks av artikel
90.3 i fördraget kan överföras på det förevarande fallet. Det finns i detta hänseende
anledning att för det första påpeka att sökanden var den som direkt gynnades den
ifrågasatta statliga åtgärden, nämligen vidmakthållandet av en privilegierad ställning
till dennes förmån på de båda ifrågavarande linjerna, utan att det på detta stadium
av undersökningen är nödvändigt att kontrollera om sökanden verkligen kunde
åberopa en rättslig ensamrätt. Sökandens ekonomiska ställning skulle sålunda
komma att påverkas av det ifrågasatta beslutet genom vilket nämnda myndigheter
ålades att öppna de båda linjerna för konkurrens av andra EG-lufttrafikföretag.
Sökanden skulle alltså direkt komma att bära de ekonomiska konsekvenserna av
det ifrågasatta beslutet. Det kan vidare konstateras att sökanden nämndes vid namn
i det nationella instrument som denne har åberopat till stöd för sina exklusiva
trafikrättigheter, nämligen 1985 års avtal utan att det i detta sammanhang är
nödvändigt att undersöka den rättsliga betydelsen av överenskommelsen. Sökanden
nämns slutligen flera gånger uttryckligen i det ifrågasatta beslutet. Följaktligen är
de förutsättningar som faställdes i den ovan nämnda domen i målet Nederländerna
m.fl. mot kommissionen uppfyllda i det förevarande fallet.
- Av vad som har anförts ovan framgår att det förelåg en rätt till försvar för
sökanden vilken skulle ha iakttagits i förfarandet som utmynnade i det ifrågasatta
beslutet. Det är inte nödvändigt att undersöka den allmänna fråga som
kommissionen har fört på tal, nämligen om det föreligger en rätt till försvar även
för det fall att ett förfarande som har inletts i enlighet med artikel 8.3 i
förordningen och som skall vara avslutat inom en månad skulle ha återverkningar
för ett obegränsat antal lufttrafikföretag.
- Vad gäller frågan om sökandens rätt till försvar har respekterats i det förevarande
fallet finns det skäl att erinra om att förstainstansrätten i sin dom av den 6
december 1994 i mål T-450/93, Lisretal m.fl. mot kommissionen (Rec. 1994, s. II-1177), vilken gällde nedsättning av ett ekonomiskt bidrag som Europeiska
socialfonden i ett inledningsskede hade beviljat vissa förmånstagande företag i ett
förfarande där den nationella myndigheten var fondens enda motpart, tillerkände
sökandebolagen rätten att yttra sig samtidigt som den påpekade att denna rätt inte
hade garanterats vare sig i förhållandet mellan kommissionen och förmånstagarna
eller mellan den nationella myndigheten och förmånstagarna (punkterna 49 och 50
i domen).
- I det förevarande fallet måste således undersökas om sökandens rätt till försvar har
iakttagits på ett korrekt sätt antingen direkt i förhållandet till kommissionen eller
indirekt genom de franska myndigheterna eller genom en kombination av dessa
båda administrativa vägar.
- I detta hänseende har sökanden själv vänt sig till kommissionen genom att tillsända
denna promemorian av den 7 mars 1994 efter att ha mottagits av kommissionen
den 4 mars 1994 för ett samtal. I denna promemoria redogjorde sökanden för vad
som kännetecknade företaget bland annat vad gäller den lufttrafik som detta
tillhandahöll och avtalsförhållandet till franska staten som tilldelat det offentliga
uppgifter. Sökanden beskrev sin svåra ekonomiska situation som var en följd av
konkurrensutvecklingen inom såväl flyg- som järnvägstrafiken. Sammanfattningsvis
motsatte sig sökanden ett alltför häftigt och snabbt öppnande av de huvudsakliga
flyglinjer som denne betjänade med avgång från och ankomst till Orly-flygplatsen.
- Även om sökanden vid detta tillfälle begränsade sig till att framföra "rent
ekonomiska" synpunkter såsom denne har understrukit inför förstainstansrätten,
hade det emellertid inte varit något som hade hindrat sökanden från att även lägga
fram rättsliga argument. Skälet till varför sökanden inte gjorde detta kan inte
förklaras på annat sätt än att denne ansåg att kommissionen hade fått tillräckliga
upplysningar på det juridiska planet.
- Med hänvisning till de franska myndigheternas uttalanden (se ovan, punkt 55) har
kommissionen, utan att ha blivit motsagd på denna punkt av sökanden, påpekat att
den sistnämnde har hållits löpande informerad av dessa myndigheter om
förfarandets gång. Den slutsats man kan dra av detta är således att sökanden
åtminstone har haft kännedom om de synpunkter som de franska myndigheterna
har översänt till kommissionen.
- Dessa synpunkter, särskilt de som framfördes i skrivelserna av den 21 december
1993 och den 17 mars 1994, gällde i synnerhet de skyldigheter som sökanden ålades
till följd av 1985 års avtal, risken för att sökandens ställning på det franska
inhemska flygnätet och det interna utjämningssystemet skulle äventyras för det fall
att linjerna Orly-Toulouse och Orly-Marseille öppnades för konkurrens och
verkningarna av 1990 års överenskommelse vilket enligt de franska myndigheternas
åsikt endast rörde utseendet av flera bolag med avgång från CDG-flygplatsen.
Vidare underströk de franska myndigheterna i dessa meddelanden att sökanden var
ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse i den
mening som avses i artikel 90.2 i fördraget och att denna föreskrift hade en högre
dignitet i normhierarkin än förordning nr 2408/92 om harmonisering inom
gemenskapen. Slutligen gjorde de en fördjupad tolkning av artikel 5 i förordningen
vilken enligt deras uppfattning rör förbindelsen mellan två flygplatser och inte
mellan städer och därmed gör det möjligt att bevara den ensamrätt som har
tillförsäkrats sökanden.
- De synpunkter som har framförts av de franska myndigheterna berör väsentliga
rättsliga aspekter av det förevarande fallet såsom de förekommer i det ifrågasatta
beslutet. Myndigheterna redogjorde bl.a. för sökandens specifika särskilda situation.
Denne har emellertid under förfarandet inför förstainstansrätten aldrig påstått att
de synpunkter som framförts i detta hänseende skulle vara ofullständiga eller
stridande mot dennes intressen. I annat fall hade sökanden säkerligen inte avhållit
sig från att komplettera den rättsliga argumentation som de franska myndigheterna
presenterade.
- Detta konstaterande motsägs inte av det påstående som sökanden har gjort inom
ramen för en annan grund, nämligen att kommissionen först inför
förstainstansrätten har presenterat sin tolkning av begreppen adekvat och
regelbunden i den mening som avses i artikel 5 i förordningen, vilket skulle bevisa
att sökanden inte har haft möjlighet att ta ställning i detta hänseende under det
administrativa förfarandet (se nedan, punkt 101). Såsom kommer att visas nedan
(punkt 123) beror lösningen på den förevarande tvisten inte på hur de båda
ifrågavarande begreppen tolkas, vilka för övrigt endast har haft sekundär betydelse
vad gäller skälen till det ifrågasatta beslutet (EGT, s. 36, högra spalten, näst sista
stycket). Det handlar således inte om några väsentliga rättsliga aspekter för det
förevarande fallet.
- Vid detta förhållande har sökandens rätt till försvar respekterats. Av detta följer
att talan inte kan bifallas på den grunden att kommissionen skulle ha åsidosatt
sökandens rätt till försvar.
Huruvida kommissionen har åsidosatt den kontradiktoriska principen och principen
om tro och heder gentemot Republiken Frankrike
Parternas argumentering
- Sökanden har klandrat kommissionen för att ha meddelat den franska regeringen
att den intog en positiv hållning till TAT:s påståenden utan att ens ha hört vad
regeringen hade att anföra beträffande de argument som TAT hade framfört i sitt
klagomål och i tilläggsklagomålet. Detta förfaringssätt visar enligt sökanden att
kommissionen intog en förutfattad mening i detta avseende. Detta faktum har inte
kunnat avhjälpas genom det förhållningssätt som kommissionen intog senare i
förfarandet vid vars avslutande kommissionen verkligen beredde den franska
regeringen tillfälle att försvara sig. Kommissionen hade nämligen i verklighetenredan fattat sitt beslut innan den hade hört regeringen.
- Sökanden konstaterar att kommissionen i det förevarande fallet inte har följt
förfarandet för ärenden om fördragsbrott eller ärenden som faller inom
tillämpningsområdet för rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, Första
förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT nr 13, 1962, s.
204) där kommissionen först informerar den ifrågavarande medlemsstaten,
företagen eller företagssammanslutningarna om klagomålet och anmodar dessa att
ange sin ståndpunkt och sedan själv tar ställning efter det att den har tagit del av
den framförda argumenteringen.
- Sökanden har påpekat att en analys av artikel 5 i fördraget och artikel 10.2 i
förordning nr 17 samt domstolens och förstainstansrättens rättspraxis (domstolens
beslut av den 13 juli 1990 i mål C-2/88 Imm. Rec. 1990, s. I-3365,
förstainstansrättens dom av den 18 september 1992 i mål T-24/90, Automec mot
kommissionen, Rec. 1992, s. II-2223, och domstolens dom av den 10 juni 1993 i mål
C-183/91, kommissionen mot Grekland, Rec. 1993, s. I-3131) ger vid handen att det
föreligger en skyldighet för institutionerna och medlemsstaterna att samarbeta och
att samarbetet skall präglas av tro och heder. Kommissionen skall således förhålla
sig lojal gentemot medlemsstaterna.
- Genom att i detta sammanhang hävda att det var de franska myndigheterna själva
som avskaffade den ensamrätt som sökanden åtnjöt när de den 1 mars 1992 gav
TAT tillträde till de båda linjerna Paris (CDG)-Marseille och Paris (CDG)-Toulouse har kommissionen enligt sökanden handlat i strid mot tro och heder.
Kommissionen har inte kunnat bortse från att orsaken till att de båda linjerna
öppnades var att denna krävde ett öppnande år 1990. Kommissionen kan således
inte hävda att de franska myndigheterna har satt stopp för ensamrätten, eftersom
dessa myndigheter och sökanden hela tiden varit fast beslutna att tillämpa 1985 års
avtal till dess utgång. Överenskommelsen gällde emellertid inte linjerna utan nätet
av linjer som sådant.
- Kommissionen har gjort gällande att de franska myndigheterna redan från början
av förfarandet hade tillgång till alla nödvändiga uppgifter för att kunna sköta sitt
försvar. Kommissionen har erinrat om den enligt det förfarande som avses i artikel
8.3 i förordningen inte får fatta beslut förrän yttrande från den i artikel 11 i
förordningen föreskrivna rådgivande kommittén har inhämtats. I denna kommitté
äger samtliga medlemsstater och sålunda även den berörda medlemsstaten rätt att
uttrycka sin ståndpunkt i de frågor som utgör föremål för ett förslag till beslut som
har översänts i god tid. I det förevarande fallet hade förslaget översänts fjorton
dagar innan kommittén sammanträdde och innehöll en noggrann och fullständig
redogörelse för det klagomål som kommissionen avsåg att framföra gentemot
Frankrike samt en fullständig och noggrann sammanfattning av de rättsliga och
faktiska argumenten, däribland de argument som TAT hade presenterat.
- När kommissionen på eget initiativ inleder ett förfarande med tillämpning av artikel
8.3 i förordningen är denna enligt egna uppgifter inte bunden av någon frist och
dess beslut grundas på de omständigheter som framkommer vid undersökningen
utan att det föreligger någon begränsning av undersökningsområdet eller
informationskällorna. Kommissionen är således inte bunden av föremålet för ett
klagomål.
- Slutligen har kommissionen med hänvisning till lydelsen av det ifrågasatta beslutet
(EGT, s. 36) bestritt att den skulle ha förklarat att den ensamrätt som sökanden
åtnjöt hade avskaffats av de franska myndigheterna själva den 1 mars 1992.
Förstainstansrättens bedömning
- Sökanden har ett berättigat intresse att göra en invändning om att det har skett ett
åsidosättande av den kontradiktoriska principen gentemot Republiken Frankrike
då den begäran som har skickats till den ifrågavarande medlemsstaten i syfte att
denna skall inkomma med yttrande utgör en väsentlig formföreskrift i den mening
som avses i artikel 173 i fördraget (se i detta avseende domstolens dom av den 7
maj 1991 i mål C-304/89, Oliveira mot kommissionen, Rec. 1991, s. I-2283,
punkterna 17 och 21, och förstainstansrättens dom av den 7 mars 1995 i förenade
målen T-432/93, T-433/93 och T-434/93, REG 1995, s. II-503, punkt 63).
- Vad gäller frågan om Republiken Frankrikes rätt till försvar har iakttagits, det vill
säga om denna stat har beretts tillfälle att framföra sina synpunkter på de
omständigheter som kommissionen avsåg att lägga till grund för det ifrågasatta
beslutet, finns det skäl att erinra om att kommissionen kan inleda förfarandet enligt
artikel 8.3 i förordningen antingen på begäran av en medlemsstat eller på eget
initiativ.
- I det förevarande fallet har förfarandet inletts enbart på kommissionens initiativ.
Enligt den tillämpliga föreskriftens systematik var det ursprungliga klagomålet och
tilläggsklagomålet, vilka TAT hade ingett, inte några handlingar som var
oundgängligen nödvändiga för att inleda förfarandet utan utgjorde omständigheter
bland andra omständigheter som kunde föranleda kommissionen att anse att den
skulle inleda detta förfarande.
- Vid detta förhållande och i enlighet med den princip som uppställts i den ovan
angivna domen i målet Nederländerna m.fl. mot kommissionen (punkt 45) var
kommissionen endast skyldig att skicka en noggrann och fullständig redogörelse av
skälen till varför den hade tagit initiativ till att inleda det ifrågavarande förfarandet.
Beträffande TAT:s klagomål kunde kommissionen således välja mellan att
översända dem i sin helhet till Republiken Frankrike eller låta de väsentliga
punkterna av denna ingå i nämnda redogörelse.
- Denna slutsats strider inte mot den andra principen som framgår av den ovan
nämnda domen Nederländerna m.fl. mot kommissionen (punkt 46) och enligt vilken
den ifrågavarande medlemsstaten måste beredas tillfälle att "yttra sig över vad som
har anförts av en berörd tredje man". Domstolen uteslöt nämligen i princip inte att
kommissionen kan göra en sammanfattning av yttrandena och skicka en sådan
sammanfattning till staten, förutsatt att sammanfattningen är noggrann och
fullständig. Domstolen underkände i samma dom (punkt 49) endast det sätt på
vilket kommissionen hade förfarit genom att allmänt hänvisa till att den berörda
regeringen inte hade fått yttra sig "beträffande det samråd som kommissionen hade
hållit med med [de berörda] branschorganisationerna".
- I det förevarande fallet meddelade kommissionen för det första de franska
luftfartsmyndigheterna i skrivelse av den 20 oktober 1993 att TAT hade ingett ett
klagomål gentemot Republiken Frankrike och Air France-koncernen, varvid den
bifogade en kopia av klagomålet samt uppmanade luftfartsmyndigheterna att
meddela sina eventuella kommentarer till detta. Vidare gjorde kommissionen i en
skrivelse av den 22 oktober 1993 ställd till den franska regeringen en
sammanfattning av TAT:s klagomål samt en första bedömning av rättsläget, varvid
regeringen på nytt bereddes tillfälle att inkomma med ett eventuellt yttrande. Att
kommissionen vid det sistnämnda tillfället anmärkte att de argument som TAT
hade lagt fram "syntes välgrundade med hänsyn till de handlingar som
kommissionen för närvarande hade tillgång till" kan inte anses utgöra en
förutfattad uppfattning gentemot sökanden och de franska myndigheterna, utan
endast en provisoriskt bedömning i avvaktan på de franska myndigheternas
yttrande. Det föreligger inte några omständigheter i ärendet som stöder
uppfattningen att denna bedömning inte skulle kunna komma att ändras innan det
definitiva beslutet fattades, vilket i det förevarande fallet skulle ske sex månader
senare.
- För det andra meddelade kommissionen den franska regeringen i en skrivelse av
den 21 januari 1994 om att TAT hade gjort ett tillägg till sitt ursprungliga klagomål
genom att påstå att de franska myndigheterna även hade åsidosatt föreskrifterna
i artikel 8.1 i förordningen. Kommissionen tillade att TAT gjorde gällande att de
franska myndigheterna hade tillämpat artikel 5 i förordningen på ett oriktigt sätt
och i realiteten företagit en positiv särbehandling av sökanden vid fördelningen av
trafiken mellan flygplatserna inom Paris flygplatssystem och att TAT följaktligen
begärde att kommissionen skulle fatta ett beslut enligt artikel 8.3 i förordningen.
Det är riktigt att kommissionen därvid begränsade sig till att göra en
sammanfattning av innehållet i tillägget till klagomålet utan att skicka en kopia av
detta till den franska regeringen. Sökanden har dock inte gjort gällande att denna
sammanfattning skulle vara felaktig eller ofullständig. Sökanden har i synnerhet inte
påstått att det ifrågasatta beslutet skulle innehålla några nya omständigheter, vilka
uppenbarligen var hämtade från den fullständiga texten till tilläggsklagomålet, och
vilka inte hade kommunicerats av kommissionen under det administrativa
förfarandet.
- Det är slutligen ostridigt att kommissionen skickade ett förslag till beslut till de
franska myndigheterna innan sammanträdet med den rådgivande kommittén den
28 februari 1994 och att dessa inte framförde några invändningar om att detta
skulle vara behäftat med felaktigheter eller ofullständigheter beträffande
redogörelsen av de faktiska och rättsliga omständigheterna. Vidare har flera möten
mellan företrädare för kommissionen och den franska regeringen hållits innan det
ifrågasatta beslutet slutligen fattades (se ovan, punkt 13-24).
- Vid detta förhållande har kommissionen berett Republiken Frankrike tillfälle att
uttrycka sina synpunkter på de väsentliga omständigheter som kommissionen lade
till grund för det ifrågasatta beslutet. Såsom har konstaterats ovan (punkterna 69
och 70) har denna stat gjort bruk av sin rätt till försvar genom att yttra sig
beträffande alla väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter som var relevanta
för det administrativa förfarandets förlopp.
- Följaktligen kan talan inte bifallas på den grunden att kommissionen skulle ha
åsidosatt den kontradiktoriska principen gentemot Republiken Frankrike.
- Grunden under vilken det har gjorts gällande att kommissionen skulle ha åsidosatt
principen om tro och heder gentemot Republiken Frankrike kommer att
undersökas nedan i samband med behandlingen av grunderna under vilka det görs
gällande att kommissionen har åsidosatt de relevanta föreskrifterna i förordning nr
2408/92 samt artikel 90.2 i fördraget.
Huruvida kommissionen har åsidosatt förordning nr 2408/92
- Klagomålen som har samband med kommissionens tillämpning av förordning nr
2408/92 bör behandlas i ett sammanhang. Undersökningen kommer att handla om
tolkningen av artiklarna 8 och 5 i förordningen och, inom denna ram, beröra frågan
om den ensamrätt som förbehölls sökanden utgjorde en särbehandling till förfång
för andra lufttrafikföretag såsom exempelvis TAT eller om sökanden - såsom
denne har gjort gällande under den föregående grunden genom att påstå att
principen om tro och heder har åsidosatts i förhållande till Republiken Frankrike
- kan åberopa 1985 års avtal och 1990 års överenskommelse för att rättfärdiga sin
ensamrätt även inom ramen för förordningen.
Parternas argumentering
- Sökanden har i första hand gjort gällande att kommissionen har missbrukat det
skyndsamma förfarandet som föreskrivs i artikel 8.3 i förordningen för att innan
utgången av den i artikel 5 i denna förordning föreskrivna treåriga fristen försöka
häva den ensamrätt som sökanden avtalsenligt åtnjöt på linjerna Orly-Marseille och
Orly-Toulouse i enlighet med 1985 års överenskommelse. Frågan om exklusiva
koncessioner varken nämns eller täcks av föreskrifterna i artikel 8.1 och 8.2 i
förordningen. Sökandens ställning har varit densamma sedan flera årtionden
tillbaka i tiden och har reglerats genom ett avtal som skulle tillgodose
allmänintresset vad gäller regionalpolitiken och en demokratisering av flygtrafiken.
Sökanden har tillagt att om kommissionen önskade sätta stopp för sökandens
ensamrätt på det franska inhemska nätet borde den ha inlett ett förfarande enligt
artikel 169 i fördraget.
- Sökanden har i andra hand gjort gällande att kommissionen har gjort en felaktig
tolkning av artikel 5 i förordningen. För det första saknas det belägg för
kommissionens utgångspunkt att huvudregeln skulle vara att flygtrafiken är fri och
att inskränkningar i denna frihet skulle utgöra undantag. Tolkningen av artikel 5
kan inte ske med utgångspunkt från motsatsparet huvudregel-undantag, utan med
utgångspunkt från den gemensamma transportpolitiken inom vilken hänsyn bör tas
till motstridande intressen. Artikeln är ett uttryck för de eftergifter som inom rådet
har gjorts åt dem som förespråkar uppgifter av allmänt intresse.
- Sökanden har därav dragit slutsatsen att syftet med artikel 5 uppenbarligen är att
låta de rättsliga förhållanden som förelåg innan förordningen trädde i kraft fortsätta
att gälla under tre år. I de medlemsstater där det inte föreligger en önskan att
utsätta en allmännyttig tjänst för en snabb förändring kan avtal om ensamrätter
inom luftfartsområdet således upprätthållas under denna period varigenom
medlemsstaterna kommer att få tillräcklig tid på sig för att införa en ordning som
kan tillgodose allmänintresset i en omfattning som kan förenas med den nya
gemenskapspolitiken och ge de berörda företagen en minsta tid för att ställa om
sin verksamhet.
- Denna tolkning bekräftas av förarbetena till förordningen. I utkastet till det sista
stycket i artikel 4, vilket blev artikel 5, föreskrevs således "en övergångsordning för
de redan gällande koncessionerna vad gäller skyldigheter av offentlig natur". Rådets
vilja måste därför antas ha varit att upprättahålla sådana koncessioner under tre
år.
- Sökanden har på denna punkt klargjort att artikel 5 innebar att 1985 års avtal
enligt vilket denne tillförsäkrades en exklusiv koncession kunde fortsätta att gällatill den 1 januari 1996. Ingen av de båda parterna har hävt avtalet vilket därför inte
har blivit ogiltigt. Den omständigheten att företaget Air Afrique enligt avtalet
uttryckligen fick bedriva lufttrafik på linjen Paris-Marseille fråntog inte sökandens
koncession karaktären av ensamrätt. Air Afriques flyglinjer har nämligen endast
haft avgångar från CDG-flygplatsen och inte från Orly-flygplatsen. Den flyglinje
som Air Afrique upprätthöll hade vidare endast karaktären av cabotageflygning
med vidareflygning till Afrika med mycket få avgångar (en avgång i veckan).
- Sökandens ensamrätt på de båda ifrågavarande linjerna upphörde inte heller till
följd av att TAT bedrev regelbunden lufttrafik på linjerna CDG-Toulouse och
CDG-Marseille. Tillgången till dessa linjer utgjorde nämligen undantag vilka
kommissionen påtvingade den franska regeringen som ett led i 1990 års
överenskommelse. Denna överenskommelse måste emellertid tolkas mot bakgrund
av sökandens ensamrätt. Den omständigheten att kommissionen i samband med
1990 års överenskommelse krävde att ett nytt avtal skulle upprättas bekräftar
riktigheten av tolkningen att sökanden fortfarande hade ensamrätt på linjer med
avgång från Orly.
- Sökanden har understrukit att den ensamrätt som denne åtnjöt gällde ett komplett
nätverk av linjer, eftersom endast en sådan "nätverkslösning" skulle kunna utgöra
grunden för den sänkning av priserna som den franska staten ansåg vara nödvändig
med hänsyn till regionalpolitiken. Sökanden har fördjupat denna argumentation vid
sammanträdet och anfört att införandet av ett sådant närverk är typiskt franskt,
svårt att förstå för vissa av Frankrikes europeiska samarbetspartners. Begreppet
nätverk är knutet till begreppet offentlig verksamhet. De företag som såsom
sökanden har fått i uppgift att vara offentligt verksamma skall utföra denna uppgift
överallt i Frankrike till priser som ligger på samma nivå. Då sökanden skulle
finansiera sin flygtrafik själv, utan offentligt stöd, var denne tvungen att genomföra
en utjämning av priserna inom nätverket. Inom ramen för denna utjämning var det
meningen att intäkterna på de "lönsamma" linjerna, sasom Paris-Marseille och
Paris-Toulouse, skulle finansiera de förlustbringande linjerna. Ett sådant
finansieringssystem kan inte fungera utan tillgång till ensamrätt på de "lönsamma"
linjerna.
- Vid en bokstavstolkning av artikel 5 i förordningen bör hänsyn tas till de
överväganden som har angetts ovan. "Inhemska flyglinjer" är således sådana linjer
som har bestämts genom exklusiva koncessioner, det vill säga linjer som ingår i ett
sådant nätverk som har nämnts ovan, och inte linjer mellan städer som
kommissionen har gjort gällande. Denna tolkning bekräftas av ordalydelsen av
förordningen i vilken det upprepade gånger hänvisas till lufttrafik mellan en
flygplats och en annan flygplats. Enligt sökanden skulle artikel 5 i förordningen bli
meningslös om ordet "linje" tolkades på så sätt att det betecknade en linje mellan
en stad och en annan stad. Det skulle vara tillräckligt att det fanns två flygplatser
i samma stad för att varje exklusiv koncession som förelåg vid tiden för
förordningens ikraftträdande skulle uteslutas från tillämpningsområdet för artikel
5.
- Sökanden har vidare motsatt sig kommissionens resonemang enligt vilket det i alla
händelser skulle ha existerat en "adekvat och regelbunden trafik" i form av "andra
transportformer", nämligen lufttrafiken mellan Paris (CDG) - Marseille och Paris
(CDG) - Toulouse, vilket skulle vara skälet till att linjerna mellan Paris (Orly) och
Marseille respektive Toulouse inte skulle ha omfattats av ensamrätten. Begreppet
"transportform" måste därvid förstås som transportsätt vilket medför att flyglinjer
inte kan komma i fråga. I alla händelser kan TAT:s flygtrafik på linjerna CDG-Marseille och CDG-Toulouse, som sedan mars 1992 pendlade mellan en avgång
per dag och en avgång per vecka, inte anses som en "adekvat och regelbunden
trafik" med hänsyn till affärsvärldens behov i de ifrågavarande områdena.
- Svaranden påstår sig ha fått kännedom om kommissionens tolkning av begeppen
adekvat och regelbunden för första gången i svaromålet. Av detta framgår att
sökanden inte har beretts tillfälle att framföra sina synpunkter. TAT har vidare
vägrat att inträda i ett verkligt konkurrensförhållande i form av en utveckling av
marknaden för avgångar från CDG och istället utnyttjat förhållandena i Orly på ett
orimligt sätt. TAT har således haft tillgång till linjerna Toulouse respektive
Marseille med avgång från CDG-flygplatsen som på grund av sin storlek, antalet
start- och landningsbanor samt passagerarantalet utgör en viktigare plattform än
Orly. Att TAT faktiskt vägrar att trafikera linjerna Paris-Marseille och Paris-Toulouse med avgång från CDG-flygplatsen beror således inte på en särbehandling
från sökandens eller den franska regeringens sida.
- Sökanden har slutligen gjort gällande att medlemsstaterna har förlänats en
restkompetens vad gäller exklusiva koncessioner genom artikel 5 i förordningen.
Det är därvid omöjligt att upprätthålla en ensamrätt i den mening som avses i
denna föreskrift utan att neka alla andra flygbolag tillträde till den skyddade linjen.
Föreskriften innebär därför en möjlighet att införa åtgärder som kommissionen
felaktigt betecknar som diskriminerande. Genom det ifrågasatta beslutet har
kommissionen försökt åstadkomma en omedelbar och fullständig liberalisering, trots
att denna liberalisering skulle införas gradvis och försiktigt samtidigt som de många
motstridande intressena skulle sammanjämkas. Att det inte får förekomma
diskriminering skulle beaktas samtidigt som hänsyn skulle tas den offentliga
verksamhetens krav och,i synnerhet, regionalpolitiska aspekter, social
sammanhållning och konsumentskyddet liksom krav avseende miljö och säkerhet.
- Kommissionen har inledningsvis anfört att den omtvistade franska åtgärden är ett
uttryck för en fördelning av trafiken mellan flygplatserna inom Paris flygplatssystem
som kan bedömas på grundval av artikel 8 i förordningen. Fördelningen har skett
på ett sätt som innebär en dold särbehandling. Fördelningen strider mot förbudet
mot särbehandling i artikel 8 i förordningen vilket är skälet till att kommissionen
förfogar över de maktbefogenheter som föreskrivs i artikel 8.3.
- Kommissionen har gjort gällande att syftet med artikel 5 i förordningen är att
förhindra avbrott i viss bestämd lufttrafik mellan två punkter inom en medlemsstats
territorium. Upprätthållandet av en exklusiv koncession på vissa villkor motiveras
således av det allmänna intresset av att säkerställa regelbundenheten i en
förbindelse mellan två städer i avsaknad av adekvata och regelbundna alternativa
transportformer. I det förevarande fallet är dessa villkor emellertid inte uppfyllda.
Från och med den 1 januari 1993 hade sökanden nämligen inte längre exklusiv
koncession på linjerna Paris-Marseille och Paris-Toulouse på grund av att bolaget
TAT den 1 januari 1992 hade erhållit rätten att utgöra flygningar mellan Paris och
de båda ifrågavarande städerna. 1985 års avtal måste därför i detta avseende anses
ha blivit obsolet. Vilket utjämningssystem som Republiken Frankrike och sökanden
än har föreställt sig år 1985 måste detta system hädanefter bedömas på grundval
av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, däribland förordning nr 2408/92, som
har företräde framför motstridande nationella åtgärder.
- Kommsissonen har vidare påpekat att "inhemska [flyg]linjer" i den mening som
avses i artikel 5 i förordningen (översättarens anmärkning: i den franska versionen
av artikel 5 används endast "liaisons intérieures", dvs inhemska ...linjer) är linjer
mellan två städer och inte linjer mellan två flygplatser. Benämningen "[flyg]linje"
är en sammanfattande benämning som omfattar såväl järnvägslinjer som busslinjer
och andra förbindelser. Vidare finns det i det förevarande fallet "andra
transportformer" som kan säkerställa "en adekvat och regelbunden trafik",
nämligen flyglinjerna från och till CDG-flygplatsen och ett flertal järnvägslinjer.
Begreppet regelbundenhet innebär å sin sida att det inte får föreligga någon risk
för avbrott i trafiken till följd av väderleksförhållanden eller andra orsaker medan
frågan om trafiken är adekvat skall bedömas med hänsyn till olika faktorer såsom
antalet avgångar och restiden men även resenärernas behov, priserna och den
kapacitet som erbjuds.
Förstainstansrättens bedömning
-Tolkningen av artikel 8.3 i förordningen
- I den mån som sökanden har klandrat kommissionen för att ha fattat ett beslut i
enlighet med artikel 8.3 i förordningen i stället för att inleda ett förfarande om
fördragsbrott av en medlemsstat enligt artikel 169 i fördraget finns det skäl att
fastställa att sökanden i enlighet med artikel 184 i fördraget inte har framställt
någon invändning om rättsstridighet beträffande denna föreskrift i förordningen.
Sökanden kan således inte ha anses ha gjort gällande att det förfarande som
infördes genom artikel 8.3 i förordningen i sig skulle strida mot gemenskapsrätt av
högre dignitet, i synnerhet mot artikel 169 i fördraget. Följaktligen skall
undersökningen av det förevarande klagomålet begränsas till att kontrollera om
kommissionen har tillämpat den nämnda förfaranderegeln på ett korrekt sätt.
- Det är tillräckligt att i detta avseende erinra om att de franska myndigheterna
vägrade flygbolaget TAT, som redan hade erhållit tillstånd att betjäna linjerna
Paris-Toulouse och Paris-Marseille med CDG-flygplatsen som avgångs- och
ankomstflygplats, tillgång till Orly-flygplatsen för att utöva trafikrättigheter på
samma linjer och att denna vägran grundades på den omständigheten att sökanden
hade ensamrätt att betjäna dessa linjer med Orly-flygplaten som avgångs- och
destinationsflygplats. Eftersom de båda flygplatserna ingick i Paris flygplatssystem
i den mening som avses i artikel 2 m och bilaga 2 till förordningen måste de
franska myndigheternas åtgärd med nödvändighet ses som ett led i fördelningen av
trafiken mellan flygplatser inom detta system i den mening som avses i artikel 8.1
i förordningen. Följaktligen hade kommissionen rätt till att göra bruk av de
maktbefogenheter som den har förlänats genom artikel 8.3 i förordningen och att
undersöka de franska myndigheternas tillämpning av artikel 8.1.
- Det finns skäl att tillägga att sökandens argument att det i artikel 8.3 föreskrivna
förfarandet är av "skyndsam" art inte har någon betydelse på grund av att
kommissionen inte har inlett det omtvistade förfarandet på begäran av en
medlemsstat - i vilket fall kommissionen skulle ha av avslutat detta inom en månad
- utan på eget initiativ. Förfarandet inleddes nämligen på initiativ av kommissionen
till följd av ett klagomål från TAT i slutet av september 1993 och avslutades genom
det ifrågasatta beslutet i slutet av april 1994, dvs. sju månader senare.
- För övrigt antogs förordning nr 2408/92 den 23 juli 1992. Medlemsstaterna måste
således redan i juli 1992 ha varit medvetna om att artikel 8.3 i denna förordning
skulle kunna komma att tillämpas vad gäller fördelningen av trafiken mellan
flygplatser inom ett flygplatssystem.
- Slutligen finns det i artikel 8 inte något som helst stöd för att den omständigheten
att en åtgärd avseende fördelningen av trafiken inom ett flygplatssystem ingår i ett
system med nationella exklusiva koncessioner såsom det som sökanden har
åberopat och som sträcker sig flera årtionden tillbaka i tiden i sig själv skulle räcka
för att denna åtgärd skulle falla utanför tillämpningsområdet för det förfarande som
föreskrivs i denna artikel.
- Av detta följer att kommissionen varken har gjort sig skyldig till förfarandemissbruk
genom att inleda det omtvistade förfarandet eller har åsidosatt villkoren för
tillämpningen av artikel 8.3 i förordningen. Sökandens första klagopunkt kan
följaktligen inte godtas.
Förhållandet mellan artiklarna 8 och 5 i förordningen
- Vad gäller frågan om det ifrågasatta beslutet, som fattades när det ovan nämnda
förfarandet hade avslutats, står sig gentemot de klagopunkter som sökanden har
åberopat i andra hand finns det skäl att inledningsvis erinra om att den befogenhet
att reglera fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem
som medlemsstaterna har fått genom artikel 8.1 i förordningen är begränsad i den
meningen att fördelningen skall ske "utan särbehandling på grundval av
lufttrafikföretagets (...) identitet". De franska myndigheternas vägran att godkänna
TAT:s ansökan om att få tillträde till Orly-flygplatsen grundades på artikel 5 i
förordningen med motiveringen att denna föreskrift gjorde det möjligt att bibehålla
den exklusiva koncession som sökanden hade fått på linjerna Orly-Marseille och
Orly-Toulouse. Beslutet att vägra att godkänna ansökan kan således endast anses
ha fattats utan särbehandling på grundval av TAT:s identitet om den ensamrätt
som sökanden hade till de båda linjerna verkligen var tillåten enligt artikel 5 i
förordningen.
- I alla händelser heter det i artikel 1 i det ifrågasatta beslutet endast att Republiken
Frankrike inte längre kan vägra tillgång till dessa båda linjer "med motiveringen att
de franska myndigheterna tillämpar föreskrifterna i artikel 5 på dessa linjer". Med
tanke på denna avgränsning av föremålet för det ifrågasatta beslutet saknar - i
detta sammanhang som endast rör artikel 8.1 och 8.3 samt artikel 5 i förordningen
- alla argument betydelse som sökanden har framfört avseende
konumenträttigheter samt de krav som har samband med miljön och säkerheten.
-Tolkningen av artikel 5 i förordningen
- Själva ordalydelsen av artikel 5 i förordningen motsäger sökandens påstående att
artikelns syfte huvudsakligen är att ge fortsatt giltighet åt nationella avtal om
exklusiva koncessioner och vidare att dessa avtal har ett avgörande inflytande på
tolkningen av nämnda artikel. I artikeln görs nämligen den fortsatta giltigheten av
en bestående exklusiv koncession beroende av flera särskilda villkor.Gemenskapslagstiftaren har således inte begränsat sig till att föreskriva en sådan
ordning som den som sökanden har åberopat med hänvisning till utkastet till det
sista stycket i artikel 4 i förordningen enligt vilket redan bestående koncessioner
helt enkelt skulle fortsätta att gälla (se ovan, punkt 95).
- Av domstolens fasta praxis framgår vidare att gemenskapens rättsordning i princip
inte skall utfyllas med hjälp av ett nationellt rättssystem om detta inte uttryckligen
föreskrivs (se bland annat dom av den 14 januari 1982 i mål 64/81, Corman, Rec.
1982, s. 13, punkt 8). En gemenskapsrättslig föreskrift som enligt sin ordalydelse
inte innehåller någon som helst uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rätt för
att bestämma dess betydelse och räckvidd skall normalt sett ges en autonom och
enhetlig tolkning som skall göras under hänsynstagande till föreskriftens kontext och
syftet med den ifrågavarande förordningen (se bland andra dom av den 18 januari
1984 i mål 327/82, Ekro, Rec. 1984, s. 107, punkt 11). Av detta följer att
föreskrifterna i artikel 5 i förordningen måste tolkas självständigt under
hänsynstagande till deras ordalydelse, deras allmänna systematik och deras
ändamål.
- Med tillämpning av dessa tolkningsregler bör inledningsvis undersökas om den
exklusiva koncession på linjerna Orly-Marseille och Orly-Toulouse som sökanden
åberopar har beviljats på inhemska "linjer".
- Ordet "linjer" används flera gånger i förordningen och i olika sammanhang utan
att ordet förekommer i den lista på femton definitioner som finns i artikel 2 i
förordningen. Det är således fråga om ett ord vars betydelse i förekommande fall
kan variera beroende på i vilket sammanhang det används bland annat med hänsyn
till det särskilda ändamål som det därvid rör sig om vilket medför att det antingen
kan beteckna en flyglinje mellan två flygplatser eller en trafikförbindelse i generell
mening mellan två städer eller regioner.
- Vad gäller systematiken och ändamålet med artikel 5 i förordningen är det viktigt
att understryka att det enligt ordalydelsen (översättarens anmärkning: se
översättarens anmärkning ovan, punkt 105) endast talas om "linjer" där det inte
föreligger andra adekvata och regelbundna transportformer. Detta uttryckssätt
förutsätter med nödvändighet att det är fråga om linjer mellan städer och regioner
snarare än linjer mellan flygplatser vilket sökanden har hävdat. Flygplatserna utgör
nämligen inte den slutliga destinationsorten för passagerarna, godset och posten
utan snarare en nödvändig genomgångsstation. Den slutliga destinationsorten är
istället den stad eller region som betjänas genom den berörda flygplatsen. Det visar
sig således att syftet med artikel 5 är att, under en övergångsperiod, säkerställa
regelbundenheten i den lufttrafik som omfattas av en exklusiv koncession under
förutsättning att det i avsaknad av en sådan ensamrätt skulle uppkomma ett för
resenärerna besvärande avbrott i förbindelserna mellan vissa städer eller regioner.
- Vad beträffar flygplatserna Orly och CDG, som ingår i Paris flygplatssystem, stöds
denna slutsats av artikel 2 m jämförd med bilaga 2 till förordningen enligt vilka
dessa flygplatser har förts samman eftersom de betjänar staden Paris eller
Storparisområdet. Detta gäller även för Marseilles och Toulouses flygplatser vilka
inte kan anses utgöra de slutliga bestämmelseorterna för resor som har påbörjats
i Paris och vilka också skall betjäna respektive ort eller orter. Av detta följer att
sökandens påstående att ordet "[flyg]linje" (översättarens anmärkning: se
översättarens anmärkning ovan, punkterna 105 och 118) betecknar en flyglinje i
teknisk mening mellan två flygplatser inte kan godtas.
- Det var således endast på "inhemska [...]linjer", under vilka förstås
trafikförbindelser mellan vissa städer eller regioner, som enligt ordalydelsen av
artikel 5 en exklusiv koncession eventuellt kunde fortsätta att gälla till förmån för
sökanden. Även om man skulle anta att sökanden med stöd av 1985 års avtal och
1990 års överenskommelse rent faktiskt åtnjöt ensamrätt på linjerna Paris-Marseille
och Paris-Toulouse med avgång från och ankomst till Orly-flygplatsen är det
ostridigt att andra lufttrafikföretag än sökanden betjänade samma linjer redan
innan förordningen trädde i kraft, även om detta skedde med avgång från och
ankomst till CDG-flygplatsen. Air Afrique hade nämligen i enlighet med artikel 19
i 1985 års avtal tillstånd att trafikera "linjen" Paris-Marseille. Sökanden har vidare
inte bestritt riktigheten av det i det ifrågasatta beslutet gjorda konstaterandet att
de franska myndigheterna hade gett TAT tillstånd att trafikera de båda
ifrågavarande linjerna med avgång från och ankomst till CDG-flygplatsen från den
1 mars 1992 och senare inte rest några hinder mot att andra EG-lufttrafikföretag
trafikerade samma linjer (EGT, s. 36).
- Av detta följer att oberoende av vilken tolkning som anläggs av 1985 års avtal och
1990 års överenskommelse kan sökanden inte hävda att han vid den för målet
relevanta tidpunkten hade en exklusiv koncession på de båda "inhemska
[...]linjerna" i den mening som avses i artikel 5, dvs. från staden Paris till staden
Marseille respektive till staden Toulouse.
- Denna slutsats kullkastas inte av sökandens påståenden, nämligen dels att den linje
som trafikerades av Air Afrique var en ren cabotagelinje och dels att den trafik
som TAT upprätthöll med avgång från och ankomst till CDG-flygplatsen varken
var adekvat eller regelbunden då den pendlade mellan en flygning per dag och en
flygning per vecka. Det framgår nämligen av själva ordalydelsen av artikel 5 att
frågan om "andra transportformer ... kan säkerställa en adekvat och regelbunden
trafik" inte blir aktuell förrän när det föreligger en exklusiv koncession på de
ifrågavarande "inhemska [flyg]linjerna". Eftersom sökanden, såsom nyss har
konstaterats, inte hade en sådan exklusiv koncession är frågan om den trafik som
Air Afrique och TAT upprätthöll eventuellt var adekvat och regelbunden inte
relevant.
- Sökandens argumentation som går ut på att kommissionen skulle ha framfört sin
tolkning av begreppen adekvat och regelbunden först i svaromålet kan följaktligen
heller inte godtas då den saknar betydelse för målet (se punkterna 71 och 101
ovan).
- Av vad som har anförts ovan följer att artikel 5 i förordningen inte kan tillämpas
i det förevarande fallet. I motsats till vad sökanden har gjort gällande innebär
denna slusats inte att den nämnda föreskriften töms på hela sitt innehåll. Artikel
5 är en specialbestämmelse som täcker den situationen när en exklusiv koncession
har beviljats på en linje mellan två städer av vilka ingen ingår i ett flygplatssystem
såsom linjen Marseille-Ajaccio eller linjen Nice-Calvi och det inte finns någon
annan adekvat och regelbunden transportform.
- Sökandens argument att det specifika franska systemet med utjämning av de
inhemska priserna skulle äventyras om inte artikel 5 tillämpades på de båda
omtvistade linjerna är slutligen inte relevant i samband med de grunder under vilka
det endast görs gällande att det har skett ett åsidosättande av förordningen. Enligt
artikel 5 i förordningen skall undersökningen ske "linje för linje". Det är inte tal
om någon "nätverkssystem" och inte heller om någon utjämning av priser som är
knuten till ett sådant nätverksbegrepp. Frågan om huruvida det franska inrikesnätet
och den därmed sammanhängande utjämningsordningen är oundgängligen
nödvändiga kommer att undersökas nedan i samband med grunden under vilken
det görs gällande att artikel 90.2 i fördraget har åsidosatts. I alla händelser har
sökanden inte påstått att dennes trafik på linjerna Paris-Marseille och Paris-Toulouse skulle ha påverkats till kundernas nackdel om ett annat flygbolag hade
fått tillgång till Orly-flygplatsen.
- Av detta följer att bolaget TAT, som vägrades tillgång till Orly-flygplatsen, har varit
föremål för särbehandling på grundval av sin identitet i den mening som avses i
artikel 8.1 i förordningen, eftersom denna vägran inte var berättigad i enlighet med
artikel 5 i förordningen. Varje anmärkning som går ut på att en sådan
särbehandling inte har förekommit skall följaktligen förkastas. Detta gäller i
synnerhet för de argument som sökanden har anfört till stöd för att CDG-flygplatsen i själva verket var en bättre plattform vad gäller TAT:s ekonomiska
behov än Orly-flygplatsen. När artikel 5 inte kan åberopas för att spärra tillgången
till den sistnämnda flygplatsen är det nämligen inte sökandens eller de franska
myndigheternas sak att i andra flygbolags ställe, som exempelvis TAT, avgöra
frågan om vilken plattform som de anser vara ekonomiskt förmånligast.
- Av detta följer slutligen att sökanden - genom den andra delen av den andra
grunden (se ovan punkt 76)- inte kan klandra kommissionen för att ha handlat i
strid mot tro och heder gentemot Republiken Frankrike genom att den 27 april
1994 fatta det ifrågasatta beslutet. De franska myndigheterna kunde inte ha varit
okunniga om att förordning nr 2408/92 hade företräde framför varje däremot
stridande regel i nationell lag eller nationella avtal. Förordningen, som utfärdades
den 23 juli 1992, innehåller emellertid inte några som helst föreskrifter om det
närmare förhållandet mellan denna nya gemenskapstext och de särskilda regler som
gäller för den franska regionalpolitiken, förvaltningen av det inhemska flygnätet och
inrättandet av ett system för utjämning av priserna såsom sökanden har redogjort
för.
- Av vad som har anförts ovan följer att talan inte kan bifallas på den grunden att
kommissionen skulle ha åsidosatt förordningen däri inbegripet att den skulle ha
handlat i strid med tro och heder gentemot Republiken Frankrike.
Huruvida kommissionen har åsidosatt artikel 90.2 i fördraget
Parternas argumentering
- Sökanden har hävdat att bolaget fullgör en uppgift av allmänt intresse, nämligen
att inom ramen för regionalpolitiken bidra till att förbättra kommunikationerna för
ett stort antal franska städer och regioner på grundval av en utjämning av priserna
som gör det möjligt att finansiera ett tjugotal olönsamma inhemska flyglinjer
huudsakligen med hjälp av de lönsamma linjerna Paris (Orly)-Marseille och Paris
(Orly)-Toulouse. Sökanden har sålunda upprepat argumentationen under den
föregående grunden (se ovan punkt 98). Sökanden har i detta sammanhang
åberopat vissa handlingar som har bifogats bilaga 6 till ansökan vilka skulle visa att
de interna subventioner som möjliggjordes till följd av att bolagets ensamrätt till de
båda ifrågavarande linjerna tillät det att finansiera underskottet på 27 andra linjer.
Sökanden har tillagt att den skyldighet att utföra tjänster som åvilade bolaget i
enlighet med de avtal som det hade ingått med den franska staten utgjordes av att
träda i statens ställe vad gäller den franska regionalpolitiken på luftfartsområdet.
Det var därför nödvändigt att ställa tillräckliga medel till bolagets förfogande,
närmare bestämt i form av det överskott som de båda omtvistade linjerna gav.
- Då det föreligger en sådan offentlig uppgift har sökanden därav dragit slutsatsen
att den franska regeringen har haft rätt att vägra konkurrerande flygbolag tillträde
till de båda lönsamma linjerna. Enligt sökanden finns det stöd för en sådan
inställning i domstolens domar av den 19 maj 1993 i mål C-320/91, Corbeau (Rec.
1993, s. I-2533) av den 27 april 1994 i mål C-393/92, Almelo m.fl. (Rec. 1994, s. I-1477). Genom att fatta beslut om att den franska regeringen inte hade rätt att
vägra sökandens konkurrenter tillträde till de ifrågavarande lönsamma linjerna har
kommissionen följaktligen åsidosatt artikel 90.2 i fördraget.
- Sökanden har tillagt att det inte är riktigt att påstå att artikel 4 i förordningen är
en upprepning av innehållet i artikel 90.2 i fördraget då den senare föreskriften har
ett vidare tillämpningsområde än artikel 4. Enligt sökanden strider det mot
normhierkin att gränserna för ett permanent undantag i en föreskrift i fördraget
kan bestämmas genom sekundärrätten. Artikel 90.2 i fördraget utgör således stöd
för att införa konkurrensbegränsningar och är tillämplig på de förhållanden som
avses i artikel 5 i förordningen.
- TAT har således med orätt hävdat att ensamrätten till de ifrågavarande linjerna
inte var oundgängligen nödvändig för att sökanden skulle kunna säkerställa en
ekonomisk jämvikt inom sitt nät och uppfylla sina skyldigheter att utföra offentliga
tjänster. Slutligen följer det av domstolens domar av den 10 juli 1984 i mål 72/83,
Campus Oil Rec. 1984, s. 2727) och av den 25 juli 1991 i mål C-353/89,
kommissionen mot Nederländerna (Rec. 1991, s. I-4069) att
konkurrensbegränsningar av noga preciserade skäl kan vara berättigade. Bland
dessa skäl kan nämnas öppenhet, skyldighet att betjäna var och en, enhetliga priser
och gemenskapsintresset. Alla dessa förutsättningar uppfylldes i det förevarande
fallet genom 1985 års avtal.
- Kommissionen anser att det efter antagandet av förordning nr 2408/92 inte längre
är nödvändigt att hänvisa direkt till tillämpningen av artikel 90.2 i fördraget för att
tillmötesgå krav i samband med eventuella allmännyttiga uppdrag som skall utföras
inom ramen för gällande lag. Genom artikel 4 i förordningen har rådet nämligen
konkretiserat den abstrakta föreskriften i artikel 90.2 vad gäller luftfarten inom
gemenskapen genom att väga de olika inblandade intressena mot varandra. I den
mån som rådet har undersökt den situation som avses i artikel 90.2 i fördraget med
avseende på luftfartssektorn har artikel 4 i förordningen uttömt användbarheten av
artikel 90.2 i fördraget.
Förstainstansrättens bedömning
- Genom artikel 90.2 i fördraget skall fördragets regler inte tillämpas i den mån
tillämpningen av dessa regler rättsligt eller i praktiken hindrar att de "särskilda
uppgifter" fullgörs som tilldelats ett företag som "anförtrotts att tillhandahållatjänster av allmänt ekonomiskt intresse".
- Då det är fråga om en föreskrift som under vissa förutsättningar tillåter avvikelser
från reglerna måste den tolkas strikt (domstolens dom av den 21 mars 1974 i mål
127/73, BRT, Rec. 1974, s. 313, punkt 19). En medlemsstat som har anförtrott ett
företag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan inte heller
tillåtas att tillämpa föreskriften efter eget skön (domstolens dom av den 20 mars
1985 i mål 41/83, Italien mot kommissionen, Rec. 1985, s. 873, punkt 30).
- Det finns skäl att undersöka frågan om sökanden har haft rätt att åberopa artikel
90.2 i fördraget i det förevarande målet mot bakgrund av dessa principer.
- Sökanden anser inte att artiklarna 5 och 8 i förordning nr 2408/92 - som har
antagits med tillämpning av artikel 84 i fördraget - skall tolkas på ovanstående sätt.
- Tillämpningen av dessa artiklar kan endast frångås i den mån tillämpningen
"hindrar" att de uppgifter som har tilldelats sökanden fullgörs. Då detta villkor
skall tolkas strikt är det inte tillräckligt att fullgörandet av uppgifterna störs eller
försvåras. Vidare ankommer det på sökanden att visa denne hindras att fullgöra
sina uppgifter (se i detta avseende fomstolens dom av den 30 april 1974 i mål
155/73, Sacchi, Rec. 1974, s. 409, punkt 15).
- Det finns i detta avseende anledning att fastslå att sökanden har begränsat sig till
att hävda att den inhemska lufttrafiken var organiserad på grundval av ett
utjämningssystem mellan lönsamma linjer och olönsamma linjer och att den
ensamrätt som hade beviljats sökanden på linjerna Orly-Marseille och Orly-Toulouse rättfärdigades med att sökanden var skyldig att regelbundet trafikera de
olönsamma linjerna till priser som inte var oöverkomliga för att på så sätt bidra till
genomförandet av regionalpolitiken. Sökanden har inte beräknat det sannolika
inkomstbortfallet för det fall att andra flygbolag hade tillåtits konkurrera med
denne på de båda omtvistade linjerna. Sökanden har heller inte visat att denna
inkomstförlust skulle vara så stor att denne skulle vara tvungen att ge upp
bestämda linjer i sitt nät.
- I alla händelser utgjorde kombinationen av systemet med det inhemska nätet av
flyglinjer och det inhemska utjämningssystemet som har åberopats av sökanden inte
ett mål i sig utan ett medel som de franska statsmakterna hade valt för att
förverkliga den franska regionalpolitiken. Sökanden har emellertid inte påstått och
än mindre visat att det efter ikraftträdandet av förordning nr 2408/92 inte förelåg
något lämpligt alternativt system som kunde motsvara de regionalpolitiska kraven
och i synnerhet säkerställa finansieringen av de förlustbringande linjerna (se även
det ovan nämnda beslutet av domstolens ordförande i mål C-174/94 R, Frankrike
mot kommissionen, punkt 35).
- Sökanden har följaktligen inte styrkt att det ifrågasatta beslutet rättsligt eller i
praktiken hindrar att de särskilda uppgifter fullgörs som tilldelats denne. Av detta
följer att grunden under vilken görs gällande att kommissionen har åsidosatt artikel
90.2 i fördraget inte kan godtas.
Huruvida kommissionen har åsidosatt proportionalitetsprincipen
Parternas argumentering
- Sökanden har erinrat om att proportionalitetsprincipen, som innebär att de
ifrågasatta rättsakterna skall granskas med avseende på om de både är nödvändiga
och lämpliga med hänsyn till de mål som eftersträvas, enligt fast rättspraxis
(domstolens domar av den 20 februari 1979 i mål 122/78, Buitoni, Rec. 1979, s. 677,
och av den 5 juli 1977 i mål 114/76, Bela-Mühle, Rec. 1977, s. 1211) kan åberopas
av juridiska och fysiska personer för att ifrågasätta giltigheten av alla rättsakter som
härrör från gemenskapsmyndigheterna, vare sig det är fråga om lagstiftning,
förordningar eller förvaltningsföreskrifter. I det förevarande fallet var den franska
regeringens val att utarbeta en ny lag om regionalpolitiken samt ett nytt
finansieringssystem för förlustbringande nationella linjer och att besluta om ett
gradvis öppnande av konkurrensen på den ifrågavarande nationella marknaden fullt
rimligt i förhållande till målet att liberalisera flyglinjerna. Kommissionens beslut att
öppna de lönsamma linjerna för konkurrens några månader innan den av den
franska regeringen fastställda tidsplanen var däremot inte rimligt i förhållande till
det eftersträvade målet och kränkte sökandens intressen med hänsyn till att denne
behövde en övergångsperiod för att kunna anpassa sig.
- Kommissionen har gjort gällande att den rättspraxis som sökanden har åberopat
inte är relevant för det förevarande fallet på grund av att den avser förfarandet
enligt artikel 177 i fördraget, medan det förevarande målet avser ett förfarande
enligt artikel 173 i fördraget, och att kommissionen har fattat sitt beslut med stöd
av en förordning vars giltighet endast kan ifrågasättas enligt artikel 184 i fördraget.
Sökanden har emellertid inte ifrågasatt själva förordningen utan det sätt på vilket
kommissionens befogenheter enligt densamma har utövats.
Förstainstansrättens bedömning
- Av fast rättspraxis följer att proportionalitetsprincipen innebär att
gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte får gå utöver gränserna för vad som är
lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet vilket betyder att när
det föreligger en möjlighet att välja mellan flera lämpliga åtgärder så skall den
minst ingripande åtgärden väljas (se exempelvis domstolens domar av den 17 maj
1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, Rec. 1984, s. 2171, punkt 25, och av den 11
juli 1989 i mål 265/87, Schräder, Rec. 1989, s. 2237, punkt 21).
- I det förevarande fallet framgår av undersökningen av grunderna att kommissionen
genom att fatta det ifrågasatta beslutet har tillämpat artiklarna 8 och 5 i förordning
nr 2408/92 på ett korrekt sätt. Det har vidare inte gjorts någon invändning rörande
lagenligheten av dessa föreskrifter enligt artikel 184 i fördraget. Följaktligen kan det
ifrågasatta beslutet inte anses som en oproportionerlig åtgärd särskilt inte som
Republiken Frankrike enligt artikel 3 i beslutet har tilldelats en frist på sex
månader för att genomföra de anpassningar som är nödvändiga.
- Av detta följer att talan inte heller kan bifallas på den grunden att kommissionen
har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
- Då ingen av de grunder som sökanden har åberopat kan godtas skall talan ogillas.
Rättegångskostnader
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden har tappat målet
och kommissionen har framställt ett sådant yrkande skall sökanden förpliktas att
ersätta rättegångskostnaderna inklusive TAT:s rättegångskostnader som
intervenient och de kostnader som hänför sig till mål C-301/94 som behandlats vid
domstolen. Intervenienten Förenade kungariket skall i enlighet med artikel 87.4 i
rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
- Det föreligger inte skäl att bifalla sökandens yrkande att kommissionen skall
förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader i enlighet med artikel 87.3 i
rättegångsreglerna som sökanden för första gången framställde vid det muntliga
sammanträdet. Sökanden har nämligen inte närmare redogjort för vilka särskilda
omständigheter som skulle motivera detta eller på vilket sätt som kommissionen i
onödan och mot bättre vetande skulle ha vållat sökanden kostnader.
På dessa grunder beslutarFÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
- Talan ogillas.
- Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna inklusive kostnaderna i mål
C-301/94 som behandlats vid domstolen och intervenienten TAT:s
kostnader, dock med undantag för intervenienten Förenade kungarikets
kostnader som bär sina rättegångskostnader.
BellamyBriët
Kalogeropoulos
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 juni 1997.
H. Jung
C.W. Bellamy
Justitiesekreterare
Ordförande
1: Rättegångsspråk: franska.