FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 14 november 2019(1)
Mål C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
mot
Freistaat Bayern
(begäran om förhandsavgörande från Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitetsplan – Gränsvärden för kvävedioxid – Unionsrättens fulla verkan – Skyldighet för de nationella domstolarna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa genomförandet av ett direktiv – Myndigheten har inte rättat sig efter domstolsavgöranden – Ineffektiva förelägganden och vitesförelägganden – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Frihetsberövande avseende offentliga beslutsfattare – Nödvändighet att iaktta artikel 6 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätt till personlig frihet”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande, som har inkommit från Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol, Tyskland), rör ett effektivt genomförande av unionsrätten och särskilt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa.(2) Hur kan det säkerställas att nationella domstolsavgöranden, i detta fall på det särskilt känsliga området miljöskydd, iakttas? Tillåter eller föreskriver unionsrätten, inför de offentliga beslutfattarnas tydliga vilja att inte rätta sig efter rättsliga avgöranden som har vunnit laga kraft, en tillämpning av en frihetsberövande åtgärd i form av fängelse, om denna förekommer i den berörda nationella rättsordningen, men inte föreskrivs avseende sådana personer? Denna fråga bör leda till ett beaktande av två grundläggande rättigheter, nämligen rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till frihet.
2. Frågan har uppkommit i en tvist mellan den icke-statliga organisationen Deutsche Umwelthilfe e.V. i Freistaat Bayern (Delstaten Bayern, Tyskland) beträffande en dom av Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol, Tyskland)), genom vilken denna delstat förpliktades att ändra sin luftkvalitetsplan genom att införa körförbud för fordon med dieselmotor i staden München (Tyskland). Delstaten vägrar emellertid att införa sådana körförbud trots upprepade vitesförelägganden mot denna.
3. Då den nationella rättsordningen saknar tillräckliga medel för att få delstaten Bayern att rätta sig efter denna dom, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i räckvidden av sina skyldigheter enligt unionsrätten för att säkerställa genomförandet av direktiv 2008/50 och den grundläggande rätten till en effektiv rättegång.
4. Jag kommer i detta förslag att redogöra för varför den nationella domstolens skyldighet, enligt unionsrätten, att tillämpa tvingande åtgärder för att säkerställa denna rättighets effektiva verkan enligt min uppfattning inte är obegränsad, bland annat när dessa åtgärder kan inskränka en annan grundläggande rättighet, i förevarande fall rätten till frihet.
5. Jag kommer att föreslå att domstolen ska fastställa att den nationella domstolen, i allmänhet, ska göra allt för att säkerställa ett effektivt genomförande av unionsrätten och i detta syfte vidta alla i dess nationella rättsordning befintliga åtgärder för att tvinga de offentliga beslutsfattarna att rätta sig efter en lagakraftvunnen dom, men att unionsrätten varken tvingar eller tillåter en nationell domstol att vidta en frihetsberövande åtgärd när denna inte föreskrivs i en tydlig, förutsägbar och icke-godtycklig lag.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
6. I artikel 9 i Århuskonventionen(3) föreskrivs en omfattande tillgång för allmänheten till rättslig prövning för att, i enlighet med artikel 1 i denna konvention, bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande.
B. Unionsrätt
7. I artikel 13 i direktiv 2008/50, som har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa” föreskrivs, i punkt 1, att medlemsstaterna ska respektera vissa gränsvärden för kvävedioxid.
8. I artikel 23.1 i detta direktiv anges att medlemsstaterna ska upprätta luftkvalitetsplaner om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider de gränsvärden som föreskrivs i direktivet.
C. Tysk lagstiftning
9. I 2 § punkt 2 andra meningen i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschand (grundlag för Förbundsrepubliken Tyskland), av den 23 maj 1949 (BGBl. 1949 I, s. 1, nedan kallad grundlagen) föreskrivs en rätt till personlig frihet. Enligt 104 § punkt 1 första meningen i grundlagen får ”[e]n individs frihet … endast begränsas med stöd av en formell lag och med iakttagande av de bestämmelser som föreskrivs i denna.”
10. I artikel 167 § punkt 1 första meningen i Verwaltungsgerichtsordnung (förvaltningsprocesslagen) (nedan kallad VwGO) föreskrivs följande:
”Om inget annat föreskrivs i en särskild bestämmelse i förevarande lag, regleras verkställigheten i tillämpliga delar i bok 8 i Zivilprozessordnung (civilprocesslagen) (nedan kallad ZPO).”
11. 172 § VwGO vilken, enligt den hänskjutande domstolen, är en sådan särskild bestämmelse som enligt den inledande formuleringen i 167 § punkt 1 första meningen i VwGO i princip utesluter en tillämpning av de bestämmelser om tvångsverkställighet som föreskrivs i bok 8 i ZPO, har följande lydelse:
”1. Om, i de fall som avses i 113 § punkt 1 andra meningen, 113 § punkt 5 och § 123, myndigheten inte följer föreläggandet i domen eller i beslutet om interimistiska åtgärder, kan domstolen i första instans, på begäran, förordna om verkställighet vid äventyr av vite på upp till 10 000 euro om verkställighet inte sker inom den frist som fastställs däri, besluta om att verkställa vitet om verkställighet inte skett inom fristen och ex officio besluta om verkställighet. Ett och samma föreläggande kan ge upphov till att beslut fattas vid flera tillfällen om förordnande om vite, verkställande av vitet och verkställighet av föreläggandet.”
12. I 888 § punkterna 1 och 2 i bok 8 i ZPO föreskrivs följande:
”Om en handling inte kan utföras av tredje man och det uteslutande beror på gäldenärens vilja, ska den domstol vid vilken talan väckts i första instans på begäran förordna om att gäldenären ska utföra handlingen vid äventyr av vite, och, för det fall vitet inte kan indrivas, vid äventyr av frihetsberövande eller förordna om frihetsberövande. Ett enskilt vitesbelopp får inte överstiga 25 000 euro. Bestämmelserna i avsnitt 2 om frihetsberövande ska gälla i tillämpliga delar beträffande frihetsberövande enligt denna bestämmelse.
2. Tvångsåtgärderna ska vidtas utan att någon erinran utfärdas angående följderna av underlåtelse.”
13. I 890 § punkterna 1 och 2 i ZPO föreskrivs att en varning ska ges till gäldenären om en skyldighet att inte utföra en handling eller tolerera en handling innan vederbörande döms till böter eller frihetsberövande.
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen
14. Deutsche Umwelthilfe, en tysk icke-statlig organisation med behörighet att väcka grupptalan på miljöskyddsområdet, i den mening som avses i artikel 9.2 andra stycket i Århuskonventionen och i artikel 11.3 andra och tredje meningarna i direktiv 2011/92/EU,(4) har väckt talan mot delstaten Bayern i syfte att tvinga denna att respektera gränsvärden för kvävedioxid som fastställdes i direktiv 2008/50.
15. Det framgår av beslutet om hänskjutande att ibland väsentliga överskridanden av dessa gränsvärden har konstaterats, genom rättsligt förfarande, i staden München, sedan många år. Dessa överskridanden rör cirka 250 vägar eller vägsträckor och uppgår i vissa fall till dubbelt så höga värden som de tillåtna värdena.
16. Verwaltungsgericht München (Münchens förvaltningsdomstol) ålade, genom dom av den 9 oktober 2012, delstaten Bayern att ändra sin ”åtgärdsplan för luftkvaliteten” vilken motsvarar ”luftkvalitetsplan” i den mening som avses i artikel 23 i direktiv 2008/50, beträffande staden München, för att den ska respektera dessa värden. Domen har vunnit laga kraft.
17. Genom beslut av den 21 juni 2016 riktade Verwaltungsgericht München (Münchens förvaltningsdomstol) en formell varning till delstaten Bayern om ett vitesföreläggande för att ha överskridit de aktuella gränsvärdena, vilken överklagades av delstaten.
18. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol) ogillade, genom beslut av den 27 februari 2017, detta överklagande. Efter att ha fastställt att delstaten Bayern fortfarande inte hade rättat sig efter domen av den 9 oktober 2012, förelade Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol) vid vite om 10 000 euro denna delstat att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter dessa gränsvärden. Dessa åtgärder omfattade införandet av körförbud för bilar med dieselmotorer i vissa stadsområden.(5) Detta beslut har också vunnit laga kraft.
19. Verwaltungsgericht München (Münchens förvaltningsdomstol) fastställde, genom beslut av den 26 oktober 2017, efter ansökan av Deutsche Umwelthilfe, storleken på ett av de viten som fastställts i det tidigare beslutet av den 27 februari 2017. Delstaten Bayern överklagade inte detta beslut och betalade vitesbeloppet.
20. Genom beslut av den 29 januari 2018 fastställde Verwaltungsgericht München (Münchens förvaltningsdomstol), efter ansökan av Deutsche Umwelthilfe, beloppet för ett annat av de viten som fastställts i beslutet av den 27 februari 2017 och förelade ett nytt vite för delstaten Bayern med ett belopp på 4000 euro. Verwaltungsgericht München (Münchens förvaltningsdomstol), ogillade däremot bland annat yrkandet om frihetsberövande avseende delstaten Bayerns dåvarande minister för miljö- och konsumentskydd eller, i annat fall, denna delstats minister-president. Deutsche Umwelthilfe överklagade detta beslut till Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol).
21. Den hänskjutande domstolen har understrukit att delstaten Bayern inte alltid har rättat sig efter de anmodanden som riktades till den i beslutet av den 27 februari 2017 och att det inte kan förväntas att den kommer att rätta sig efter detta beslut. Tvärtom har representanter för delstaten Bayern, däribland dess minister-president, offentligt meddelat deras avsikt att inte rätta sig efter skyldigheten att förbjuda körning med fordon med dieselmotorer på vissa vägar. Delstaten har även vid Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol), i det nationella målet, angett att den fann det oproportionerligt att förbjuda körning med dieselfordon på vissa vägar eller vägsträckor och att sådana åtgärder därför inte skulle vidtas.
22. Enligt den hänskjutande domstolen måste det, när den verkställande makten på ett så tydligt och ihärdigt sätt visar sin bestämdhet att inte rätta sig efter vissa rättsliga avgöranden, betraktas som uteslutet att uttömmande av nya viten och fastställande av belopp för dessa påverkar detta beteende. Detta gäller i än högre grad då betalning av ett vite inte skulle innebära någon ekonomisk förlust för delstaten. Betalningen av detta vite skulle nämligen ske genom att den det belopp som domstolen fastställt överförs till en bestämd post i delstatens budget och att detta belopp bokförs som en intäkt i delstatens likvida medel.
23. Den hänskjutande domstolen har tillagt att det i ZPO föreskrivs ett frihetsberövande för att säkerställa verkställande av vissa beslut. Denna åtgärd är emellertid av konstitutionella skäl inte tillämplig på offentliga beslutsfattare.
24. Medan 167 § punkt 1 första meningen i VwGO – såvida ingen särskild bestämmelse föreskriver motsatsen – tillåter en tillämpning av de åtgärder som föreskrivs i bok 8 i VwGO, bland annat frihetsberövande, utgör nämligen artikel 172 i VwGO en sådan särskild bestämmelse som utesluter tillämpning av de verkställighetstvångsåtgärder som finns i bok 8 i ZPO.
25. Bundesverfassungsgericht (federala konstitutionsdomstolen, Tyskland) har visserligen redan fastställt att förvaltningsdomstolar i princip har en skyldighet att, i förekommande fall, inte anses sig vara bundna av de restriktioner som följer av 172 § VwGO. Den underströk i sitt beslut av den 9 augusti 1999 (1 BvR 2245/98) att tillämpningen av andra möjliga tvångsåtgärder enligt bestämmelserna i 167 § VwGO jämförd med ZPO ”var nödvändiga, mot bakgrund av kravet på ett effektivt rättsskydd, åtminstone om fastställandet av ett bötesbelopp begränsat till 2 000 tyska mark (cirka 1 000 euro, det då gällande takbeloppet) inte kan skydda den berörda personens intresse”. I detta beslut föreskrivs följande:
”Även om det, exempelvis, mot bakgrund av tidigare erfarenheter, entydiga förklaringar och utdömandet av flera viten som inte haft någon verkan, är tydligt att myndigheten inte kommer att ge med sig på grund av ett överhängande vite, medan kravet på ett effektivt rättsskydd medför en skyldighet att i tillämpliga delar göra en sådan tillämpning av civilprocessrättsliga bestämmelser som tillåts enligt 167 § VwGO, och att vidta mer drastiska tvångsåtgärder, i syfte att tvinga myndigheten att rätta sig efter lagen … Det ankommer slutgiltigt på förvaltningsdomstolen att besluta vilka, mer drastiska, i 885–896 §§ ZPO föreskrivna tvångsmedel som i förekommande fall ska användas vid verkställandet, i vilken ordning och i vilken form …”
26. Dessa bestämmelser omfattar verkställande av tredje man som, enligt den hänskjutande domstolen, i det aktuella fallet inte skulle vara tänkbar, liksom det frihetsberövande som föreskrivs i 888 § ZPO.
27. Enligt den hänskjutande domstolen skulle detta emellertid, om frihetsberövandet tillämpades på offentliga beslutsfattare i delstaten Bayern på grundval av 888 § ZPO, innebära ett åsidosättande av det villkor som Bundesverfassungsgericht (federala konstitutionsdomstolen) angav i sitt beslut av den 13 oktober 1970 (1 BvR 226/70), enligt vilket det syfte som numera eftersträvas även måste ha utgjort lagstiftarens avsikt när lagen antogs. Mot bakgrund av förarbetena till 888 § ZPO är detta inte fallet.
28. Av detta skäl har de tyska domstolarna – även efter det att Bundesverfassungsgericht (federala konstitutionsdomstolen) meddelat beslut den 9 augusti 1999 (1 BvR 2245/98) – vid upprepade tillfällen fastställt att utdömandet av frihetsberövande avseende offentliga beslutsfattare inom den verkställande makten var rättsstridigt.
29. Den hänskjutande domstolen önskar emellertid få klarhet i huruvida unionsrätten kräver eller tillåter en annan bedömning av den rättsliga situation som är aktuell i det nationella målet.
30. Enligt den hänskjutande domstolen skulle de tyska domstolarna, om unionsrätten föreskrev ett utdömande av frihetsberövande i en sådan situation som är aktuell i det nationella målet, inte ha tillåtelse att beakta det hinder som konstitutionsdomstolarnas praxis utgör. Den nationella domstolen skulle ha en skyldighet att säkerställa de unionsrättsliga bestämmelsernas fulla verkan genom att vid behov, på eget initiativ, underlåta att tillämpa varje motstridig bestämmelse i den nationella lagstiftningen, utan att behöva ansöka om eller invända att denna avskaffas genom lagstiftning eller annat konstitutionsenligt förfarande, och varje motstridig nationell rättspraxis.
31. Mot denna bakgrund beslutade Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”Ska
1. den i artikel 4.3 andra stycket i fördraget om Europeiska unionen (FEU) förankrade principen enligt vilken medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av akter som antagits av unionens institutioner,
2) principen om medlemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten, vilken bland annat föreskrivs i artikel 197.1 FEUF,
3) rätten till ett effektivt rättsmedel, som säkerställs i artikel 47 första stycket i [Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna],(6)
4) den skyldighet för konventionsstaterna att erbjuda ett sådant effektivt rättsskydd som följer av artikel 9.4 första meningen i Århuskonventionen,
5) medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 19.1 andra stycket FEU att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten,
tolkas på så sätt, att en tysk domstol har rätt att – och eventuellt till och med är skyldig att – besluta om frihetsberövande av person som innehar ett ämbete som innebär utövande av offentlig makt (nedan kallad offentlig beslutsfattare) i en … delstat för att på så sätt genomdriva denna delstats skyldighet att uppdatera en luftkvalitetsplan, i den mening som avses i artikel 23 i direktiv 2008/50, med ett bestämt minsta innehåll, om denna delstat genom en lagakraftvunnen dom har dömts att göra en uppdatering med detta minsta innehåll, och
– vite vid flera tillfällen har förordnats och verkställts gentemot delstaten, utan resultat,
– förordnande och fastställande av vite har inte heller haft någon nämnvärd effekt trots att det har fastställts till högre belopp än tidigare, eftersom delstaten, som dömts genom en lagakraftvunnen dom, inte gör någon ekonomisk förlust när vitet betalas, utan det fastställda beloppet endast överförs från en bokföringspost till en annan i delstatens budget,
– delstaten som har dömts genom en lagakraftvunnen dom har förklarat både för domstolarna och offentligt att den inte kommer att fullgöra de skyldigheter som den har ålagts av domstol i samband med luftkvalitetsplanen – och detta inför parlamentet bland annat genom innehavaren av delstatens högsta politiska ämbete,
– institutet frihetsberövande för verkställighet av domstolsavgöranden i princip förskrivs i den nationella lagstiftningen, men en nationell konstitutionell praxis utgör hinder för tillämpning av den relevanta bestämmelsen i en situation som den aktuella, och
– den nationella lagstiftningen, för en situation som den aktuella, inte föreskriver tvångsåtgärder som är mer verkningsfulla än vitesföreläggandet och fastställandet av vitesbeloppet, men mindre ingripande än frihetsberövande, och sådana tvångsåtgärder inte heller är materiellt möjliga?”
32. Deutsche Umwelthilfe, delstaten Bayern och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen. Dessa parter i målet och berörda parter samt den tyska regeringen var representerade vid förhandlingen som hölls den 3 september 2019.
IV. Bedömning
A. Inledande anmärkningar
33. Den hänskjutande domstolens fråga avseende ett effektivt genomförande av unionsrätten rör vilka åtgärder en nationell domstol får eller måste vidta gentemot en myndighet med beaktande av två sorters skyldigheter som åvilar dessa, för det första enligt sekundärrättsliga bestämmelser, i förevarande fall direktiv 2008/50, och för det andra enligt rättsliga avgöranden som redan meddelats mot myndigheten i syfte att säkerställa att dessa bestämmelser tillämpas.
34. Den hänskjutande domstolens frågeställning rör avsaknaden av tillräckliga tvingande åtgärder i den tyska rätten för att tvinga de offentliga beslutsfattarna att rätta sig efter dess avgöranden och därigenom iaktta unionsrätten.
35. De av den hänskjutna domstolen angivna bestämmelserna avseende den första sorten av skyldigheter är artikel 4.3 FEU i vilken principen om lojalt samarbete mellan unionen och medlemsstaterna stadgas och enligt vilken medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av institutionernas akter, och artikel 197.1 FEUF, i vilken understryks att medlemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten, som är väsentligt för att unionen ska fungera väl.
36. Den hänskjutande domstolen har, till stöd för den andra typen av skyldigheter angett den rätt till ett effektivt domstolsskydd som stadgas i artikel 47 i stadgan och föreskrivs i artikel 9 i Århuskonventionen. Denna rättighet motsvaras av medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 19.1 andra stycket FEU att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.
37. Som följer av de tillämpliga bestämmelser som den hänskjutande domstolen har angett, omfattar åtgärderna för verkställande av en dom, enligt tysk civilrätt, vitesföreläggande, verkställande av tredje man och frihetsberövande. I den tyska förvaltningsrätten föreskrivs möjligheten att utdöma vite för att säkerställa att en myndighet rättar sig efter det åläggande som riktats mot den genom dom. Dessa vitesbelopp är lägre än inom civilrätten. Om utdömandet av vite visar sig sakna verkan är det, enligt den hänskjutande domstolen, möjligt att tillämpa civilrättsliga bestämmelser i vilka det bland annat föreskrivs viten som kan uppgå till ett belopp på 25 000 euro i stället för 10 000 euro, men frihetsberövande är inte tillämpligt på offentliga beslutsfattare. Som anges i 27 i detta förslag till avgörande, följer detta av tysk konstitutionell rätt, såsom den har tolkats av Bundesverfassungsgericht (federala konstitutionsdomstolen).
38. Det ska i detta skede preciseras att Deutsche Umwelthilfe har bestritt denna beskrivning av de tillämpliga nationella bestämmelserna.(7) Domstolen ska emellertid när den har att ta ställning till en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol utgå från den tolkning av den nationella rätten som den hänskjutande domstolen har gjort.(8) Oberoende av vilken kritik parterna i det nationella målet har framfört mot den hänskjutande domstolens tolkning av den nationella rätten, ska prövningen av denna begäran om förhandsavgörande således ske utifrån den hänskjutande domstolens tolkning.
39. Det framgår av handlingarna i målet att skälet till varför de tvingande åtgärder som tillämpas mot staten och dess myndigheter enligt tysk rätt är mildare än dem som föreskrivs i civilrätten beror på att staten vanligtvis rättar sig efter de rättsliga avgöranden som riktas mot den. Deutsche Umwelthilfe anser för övrigt själv att förevarande mål utgör ett undantagsfall.
40. Det ska emellertid understrykas, liksom den hänskjutande domstolen, Deutsche Umwelthilfe och kommission har gjort, att förevarande mål, som förvisso är ett undantagsfall, inte är betydelselöst. Tvärtom kan delstaten Bayerns offentliga beslutsfattares i det nationella målet aktuella vägran att rätta sig efter de rättsliga avgöranden som vunnit laga kraft medföra allvarliga konsekvenser, såväl för människors hälsa och liv(9) som för rättsstaten.(10)
41. Det kan mot denna bakgrund konstateras att den hänskjutande domstolen i huvudsak önskar få klarhet i huruvida unionsrätten, i synnerhet artikel 4.3 andra stycket FEU, artikel 197.1 FEUF, artikel 47.1 i stadgan, artikel 9 i Århuskonventionen och artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas så, att en nationell domstol för att säkerställa ett effektivt genomförande av direktiv 2008/50 och, i detta syfte, tvinga de offentliga beslutsfattarna att rätta sig efter ett lagakraftvunnet domstolsavgörande får eller ska vidta en frihetsberövande åtgärd såsom fängelse, om den nationella rätten föreskriver en sådan åtgärd, även om den inte föreskrivs avseende sådana personer i en tydlig och förutsebar nationell lag.
42. För att besvara denna fråga kommer jag först att undersöka räckvidden av en nationell domstols skyldigheter i syfte att garantera unionsrättens effektiva verkan (del B). Därefter kommer jag att undersöka de eventuella begränsningarna av dessa skyldigheter mot bakgrund av den grundläggande rätten till frihet (del C).
B. Skyldigheten att garantera unionsrättens effektiva verkan
43. Domstolen har tidigare beretts tillfälle att pröva de nationella domstolarnas skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU och enskildas till ett effektivt domstolsskydd som stadgas i artikel 47 i stadgan, i fall då en medlemsstat åsidosatt bestämmelser i direktiv 2008/50, bland annat artiklarna 13 och 23.
44. Det följer av domarna Janecek,(11)ClientEarth(12) och Craeynest m.fl.(13)att det, när en medlemsstat åsidosätter sina skyldigheter beträffande upprättandet av en luftkvalitetsplan, ankommer på nationella domstolar att – på begäran av berörda enskilda personer vidta alla nödvändiga åtgärder gentemot den nationella behöriga myndigheten, såsom ett föreläggande om sådant föreskrivs i nationell rätt, så att behörig myndighet upprättar planen enligt de villkor som föreskrivs i direktiv 2008/50.(14)
45. Dessa domar svarar endast delvis på frågan om ett effektivt genomförande av unionsrätten i sådana fall som det som är aktuellt i det nationella målet. Liksom i de mål som låg till grund för dessa domar, gäller problemet avseende genomförandet av unionsrätten inte bara den berörda medlemsstatens införlivande av direktiv 2008/50, utan även de konkreta åtgärder som medlemsstaten vidtagit för att rätta sig efter detta. I förevarande mål tillkommer emellertid problemet att myndigheten inte rättat sig efter rättsliga avgöranden genom vilka den anmodats att vida vissa konkreta åtgärder, nämligen att föreskriva körförbud på vissa vägar.
46. Frågan huruvida en nationell domstols skyldighet att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” för att säkerställa iakttagandet av direktiv 2008/50 omfattar i ett sådant fall omfattar en skyldighet att tillämpa en frihetsberövande åtgärd såsom fängelse.
47. Denna fråga är i än högre grad aktuell i förevarande mål då åsidosättandet av unionsrätten är särskilt allvarligt. Den omständigheten att medlemsstaten inte rättar sig efter ett domstolsavgörande genom vilket den anmodats att vidta vissa åtgärder i syfte att rätta sig efter detta direktiv inskränker enskildas grundläggande rätt till en effektiv domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan.
48. Som framgår av domarna Toma och Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci(15) samt Torubarov(16)vore rätten till ett effektivt rättsmedel illusorisk om rättsordningen i en medlemsstat tillät att ett lagakraftvunnet och bindande domstolsavgörande fick förbli utan verkan till förfång för en av parterna. Verkställandet av en dom ska nämligen betraktas som en inneboende del av ett ”effektivt rättsmedel” i den mening som avses i nämnda artikel 47.
49. En medlemsstats vägran att rätta sig efter ett domstolsavgörande kan innebära ett åsidosättande av rättsstatsprincipen, vilken är ett av de värden som unionen bygger på.(17) Iakttagande av rättsstatsprincipen gäller för alla unionens medborgare och, främst bland dessa, statens representanter, mot bakgrund av deras särskilda ansvar på detta område, på grund av deras uppdrag.(18) Den tyska regeringen erkände själv detta under förhandlingen och underströk att det är uppenbart att den verkställande makten ska rätta sig efter ett domstolsavgörande. Deutsche Umwelthilfe angav även att staten i allmänhet rättar sig efter domstolsavgöranden och att låga viten vanligtvis räcker för att få myndigheter att följa dessa avgöranden.
50. Får emellertid en nationell domstol, eller måste den till och med, när sådana viten, som enligt nationell rätt får riktas mot myndigheter, inte räcker för att tvinga medlemsstaten att rätta sig efter ett domstolsavgörande som har till syfte att genomföra ett direktiv, vidta andra åtgärder än dem som står till dess förfogande enligt den nationella rätten?
51. Enligt den hänskjutande domstolen förblev nämligen de åtgärder som redan tillämpats i enlighet med tysk rätt, nämligen viten med ett totalt belopp på 10 000 euro, utan verkan på delstaten Bayern. Vidare skulle de enda, enligt den hänskjutande domstolen, andra möjliga åtgärderna, nämligen viten på upp till 25 000 euros, inte heller uppfylla kravet på effektivitet, eftersom dessa inte har någon verkan på delstatens budget(19) och då dess offentliga beslutsfattare offentligt har förklarat att de inte hade för avsikt att föreskriva körförbud i enlighet med den hänskjutande domstolens föreläggande.
52. Det följer av domen Craeynest m.fl.(20) att de nödvändiga åtgärder som den nationella domstolen ska vidta för att säkerställa att de skyldigheter som följer av direktiv 2008/50 i princip ska begränsas till dem som föreskrivs i nationell rätt.
53. Det följer vidare av domstolens fasta praxis att verkställandet av ett nationellt domstolsbeslut avseende en unionsrättsakt i princip omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi. I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på området ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten.(21) Denna processuella autonomi ska utövas under förutsättning att dessa villkor inte är mindre förmånliga än dem som avser liknande situationer av inhemsk karaktär (likvärdighetsprincipen) eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(22) Likvärdighetsprincipen är inte aktuell i förevarande mål.
54. I det nationella målet tillåter inte de åtgärder som den nationella domstolen har vidtagit att säkerställa en effektiv tillämpning av direktiv 2008/50. Därmed gör denna situation det praktiskt taget omöjligt för Deutsche Umwelthilfe att utnyttja sina rättigheter enligt detta direktiv.
55. Frågan är huruvida unionsrätten, under dessa omständigheter, erbjuder verktyg som gör det möjligt att överkomma de hinder som finns i den nationella rätten. Det bör i detta hänseende undersökas huruvida principen om unionsrättens företräde utgör ett sådant verktyg.
56. Enligt denna princip unionsrätten har företräde framför medlemsstaternas lagstiftning och medför således en skyldighet för alla myndigheter i medlemsstaterna att säkerställa unionsbestämmelsernas fulla verkan.(23) De nationella domstolarna är således skyldiga att i möjligaste mån tolka nationell rätt i enlighet med de krav som följer av unionsrätten, för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan.(24)
57. Skyldigheten att göra en konform tolkning är visserligen inte obegränsad och kan i synnerhet inte utgöra grund för en tolkning contra legem av den nationella rätten. Den innebär likväl att de nationella domstolarna, i största möjliga mån, ska ta hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och tillämpa de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan och för att uppnå ett resultat som överensstämmer med unionsrättens syfte.(25)
58. De nationella domstolarna har således en skyldighet att, i förekommande fall, ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med ett direktivs syften, och att, med stöd av deras egen behörighet, underlåta att tillämpa den tolkning som gjorts av en domstol i högre instans och som den lägre domstolen är bunden av, då den tolkningen inte är förenlig med det aktuella direktivet.(26)
59. Av principen om unionsrättens företräde följer även att för det fall att det inte är möjligt att tolka nationell rätt i enlighet med kraven i unionsrätten, kan den nationella domstolen, inom ramen för en talan som väckts mot en myndighet, vara skyldig att underlåta att tillämpa varje nationell bestämmelse som strider mot en unionsrättslig bestämmelse som har direkt effekt, i den meningen att den är tillräckligt klar, precis och ovillkorlig för att kunna ge enskilda en rätt som kan åberopas som sådan vid en nationell domstol.(27)
60. Principen om unionsrättens företräde har således gjort det möjligt att överkomma ett flertal processuella hinder i den nationella rätten, inom ramen för tvister som grundar sig på unionsrätten. I vissa fall har den kunnat leda den nationella domstolen att tillämpa processuella bestämmelser och att vidta åtgärder i situationer som inte föreskrivs i nationell rätt.(28)
61. I den nyligen meddelade domen Torubarov, angående en ansökan om internationellt skydd, slog domstolen fast att en nationell lagstiftning som leder fram till en sådan situation att den helt saknar möjlighet att se till att dess avgörande följs av de berörda myndigheterna strider mot själva kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan.(29) Domstolen fann att det ankom på den nationella domstolen att vid behov underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som hindrade den från att ersätta ett beslut som antagits av en administrativ myndighet och som inte överensstämde med dess föregående domstolsavgörande med sitt eget beslut.(30)
62. Liksom i förevarande mål, ansåg den hänskjutande domstolen att den inte förfogade över tillräckliga tvingande åtgärder, på grundval av den nationella rätten, för att kunna få myndigheten att rätta sig efter dess dom och säkerställa unionsrättens effektiva verkan. Det föreligger således en analogi mellan förevarande mål och domen Torubarov.
63. Efter att ha erinrat om dessa överväganden, vilka konsekvenser bör principen om unionsrättens företräde få i förevarande mål?
64. Som framgår av punkterna 58 och 59 i detta förslag till avgörande, har den nationella domstolen en skyldighet att i största möjliga mån underlåta att tillämpa rättspraxis som utgör hinder för en full tillämpning av unionsrätten, eller en lag som medför ett sådant hinder, när det mål som den har att avgöra, vilket avser en tvist mellan en enskild och staten, rör en unionsrättslig bestämmelse som har direkt effekt.(31)
65. Den hänskjutande domstolen har angett att den finner det möjligt att tolka den nationella rätten så, att den säkerställer de unionsrättsliga bestämmelsernas fulla verkan inom ramen för det nationella målet. Den har i detta syfte föreslagit en användning av mekanismen för konform tolkning som det erinras om i punkt 56 i detta förslag till avgörande, genom att tillämpa den på de verkställighetsåtgärder som föreskrivs i den nationella rätten som helhet.
66. Eftersom tillämpningen av viten med ett sammanlagt belopp på 10 000 euro har visat sig ineffektiv och ett föreläggande av ett vite med ett högre belopp, på upp till 25 000 euro, inte heller har någon chans att leda till den eftersträvade effekten, anser den hänskjutande domstolen att frihetsberövande bör tillämpas. Detta innebär ett beaktande av praxis från Bundesverfassungsgericht (federala konstitutionsdomstolen), av 1999,(32) enligt vilken mer tvingande åtgärder i den tyska rätten får tillämpas, men bortse från samma domstols praxis från 1970,(33) vilken utgör hinder för tillämpningen av frihetsberövande åtgärder beträffande offentliga beslutsfattare. Detta hinder beror på att det saknas en klar och tydlig lag som uppfyller vissa formella krav avseende dessa personer. 888 § ZPO uppfyller inte dessa krav och liksom den tyska regeringen angav vid förhandlingen till svar på en fråga från domstolen har för övrigt ingen frihetsberövande åtgärd vidtagits av de tyska domstolarna på denna grund.
67. Frågan är emellertid huruvida en nationell domstol ska gå så långt i tolkningen av den nationella rätten för att ge artikel 23 i direktiv 2008/50 och artikel 47 i stadgan full verkan, genom att bortse från rättspraxis, eller till och med en lag, som skyddar enskilda. Det anser inte jag.
68. Unionsrättens fulla verkan kan nämligen i praktiken vara begränsad. En nationell domstol, på vilken det ankommer att tillämpa unionsrätten måste ibland göra en avvägning mellan flera grundläggande rättigheter.(34) I vissa fall krävs det med hänsyn till en allmän rättsprincip(35) eller en grundläggande rättighet(36) att en unionsrättslig bestämmelse inte tillämpas fullt ut.
69. Eftersom en frihetsberövande åtgärd innebär en frihetsinskränkning, är det viktigt att pröva huruvida att underlåta att tillämpa en den av den nationella rätten, såsom den hänskjutande domstolen avser göra, i syfte att genomföra ett direktiv fullt ut och säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel, är förenligt med artikel 6 i stadgan som garanterar rätten till frihet.
C. Beaktande av den grundläggande rätten till frihet
70. I artikel 6 i stadgan föreskrivs en grundläggande rätt till frihet som återspeglar den som föreskrivs i artikel 5 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).(37)
71. Denna rätt till frihet ska tolkas mot bakgrund av artikel 52.1 i stadgan, enligt vilken varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter.
72. Den fasta rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, som det ska hänvisas till i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, när det gäller en rättighet som motsvarar en rättighet som föreskrivs i Europakonventionen, bekräftar behovet av en lag. I denna rättspraxis, bland annat domen Del Rio Prada/Spanien,(38) betonas lagens kvalitet och understryks att varje frihetsberövande måste ha en rättslig grund och att den aktuella lagen måste vara tillräckligt begriplig, precis och förutsebar beträffande dess tillämpning för att undvika varje risk för godtycklighet. Domstolen återgav dessa kriterier i sin dom Al Chodor, varvid den preciserade att det ska finnas en rättslig grund och att denna måste uppfylla krav på klarhet, förutsebarhet, begriplighet och skydd mot godtycklighet.(39)
73. Det ska påpekas att 104 § i grundlagen, till vilken den hänskjutande domstolen har hänvisar, innehåller liknande villkor och föreskriver att enskildas frihet endast får begränsas genom en lag, vilken ska uppfylla vissa formkrav.
74. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen emellertid klart och tydligt angett att den nationella rätten inte omfattar någon sådan lag avseende frihetsberövande genom fängelse i syfte att tvinga offentliga beslutsfattare att rätta sig efter ett lagakraftvunnet domstolsavgörande.
75. Denna framställning av den nationella lagstiftningen diskuterades i parternas skriftliga yttranden och vid förhandlingen vid domstolen. Jag vill emellertid, förutom att det inte ankommer på domstolen att ifrågasätta den hänskjutande domstolens tolkning av den nationella rätten,(40) påpeka att det av diskussionerna åtminstone framgår att det föreligger allvarliga tvivel avseende tolkningen av nationell rätt och, följaktligen, beträffande den grad av klarhet och förutsebarhet som kan tillskrivas denna.
76. Enligt Deutsche Umwelthilfe och den hänskjutande domstolen kan problemet beträffande förutsebarheten övervinnas genom att de berörda personerna ges en varning. Den hänskjutande domstolen har emellertid själv påpekat att denna typ av varningar inte föreskrivs i ZPO beträffande skyldigheter att vidta åtgärder, såsom skyldigheten att föreskriva ett körförbud avseende vissa fordon.(41)
77. Vidare framgår det av beslutet om hänskjutande att det föreligger en ytterligare icke obetydlig osäkerhet beträffande vilka personer som kan dömas till frihetsberövande.
78. Den hänskjutande domstolen har nämligen nämnt flera personer, nämligen, på delstatsnivå, minister-presidenten och ministern för miljö- och konsumentskydd och, beträffande den administrativa regionen Oberbayern, regeringens ordförande och vice ordförande. Den har tillagt att, av försiktighetsskäl, även personer som har ledande poster inom delstaten och regionen Oberbayern ska avses, eftersom de organ som är ansvariga för delstaten åtnjuter en parlamentarisk immunitet som, om den inte upphör, skulle göra frihetsberövandet ogiltigt.
79. Av denna uppräkning följer att de främsta offentliga beslutsfattarna på delstatsnivå kan undkomma frihetsberövandet. Däremot skulle högt uppsatta tjänstemän inom den administrativa regionen Oberbayern, vilka, enligt den hänskjutande domstolen, ska följa delstatens instruktioner liksom personer som har ett uppdrag inom ledningen på en av de behöriga avdelningarna i denna och i den administrativa regionen Oberbayern kunna bli föremål för en sådan åtgärd. Den hänskjutande domstolen har, när det gäller dessa personer, emellertid preciserat att det vidare måste undersökas huruvida de skäligen kan krävas at de ska verkställa domstolsavgörandet trots att detta innebär att de måste handla i strid med deras överordnades uppfattning.
80. Av det ovan angivna följer att även om det antas att frihetsberövandet kan nå det eftersträvade målet, nämligen respekten för rättskraften och därmed en fullständig tillämpning av direktiv 2008/50 – vilket är långt ifrån säkert – skulle tillämpningen av en sådan åtgärd gentemot delstatens offentliga beslutsfattare innebära ett åsidosättande av den grundläggande rätten till frihet, vilken garanteras i artikel 6 i stadgan, på grund av avsaknaden av en lag som föreskriver detta eller, åtminstone, avsaknaden av en klar och förutsebar lag.
81. Trots problemet avseende unionsrättens ändamålsenliga verkan och, bland annat, inskränkningen av den rätt till ett effektivt rättsmedel som den särskilda situationen medför, kan den nationella domstolen inte underlåta att iaktta de grundläggande kraven i artikel 6 i stadgan.
82. Som den tyska regeringen underströk vid förhandlingen vid domstolen, ska den domstol vid vilken talan har väckts, när det gäller en tvist avseende en rättighet som föreskrivs i ett direktiv tolka den nationella rätten i enlighet med unionsrätten och kan tvingas underlåta att tillämpa en nationell lag som utgör hinder för denna rättighet. Denna tolkning av den nationella rätten får emellertid inte leda till att den grundläggande rätten till frihet åsidosätts.
83. Jag anser, liksom den tyska regeringen, att enskildas frihet inte får begränsas utan att det finns tillräckligt rättsligt stöd för detta. En sådan begränsning måste grunda sig på en precis, förutsebar och begriplig lag som saknar godtycklighet. Om detta inte är fallet riskerar begränsningen av friheten i sin tur att allvarligt inskränka rättsstaten.
84. Följaktligen anser jag att oberoende av hur allvarligt det beteende som de offentliga beslutsfattarna har gjort sig skyldiga till genom att vägra att rätta sig efter ett lagakraftvunnet domstolsavgörande är, ska den nationella domstolens skyldighet att göra allt som omfattas av dess behörighet för att ge ett direktiv full verkan, bland annat ett direktiv på miljöskyddsområdet, och säkerställa den grundläggande rättigheten till ett effektivt rättsmedel, inte uppfyllas till förfång för den grundläggande rättigheten till frihet. Denna skyldighet kan således inte förstås så, att den tillåter, och än mindre innebär ett tvång, att åsidosätta den grundläggande rätten till frihet.(42)
85. Jag uppmanar således domstolen att precisera att en nationell domstols skyldighet att i största möjliga utsträckning tolka den nationella rätten i enlighet med unionsrätten och eventuellt underlåta att tillämpa en lag som, i praktiken, hindrar unionsrättens effektiva verkan ska nå en absolut gräns när denna tolkning strider mot den grundläggande rättighet som garanteras i artikel 6 i stadgan.
86. Även för det fall ett frihetsberövande föreskrivs i lagen, ska det erinras om att frihetsberövande, liksom jag påpekade i mitt förslag till avgörande i målet Al Chodor, enligt min uppfattning ska utgöra en sista utväg.(43) Det ska således, under alla omständigheter, endast tillämpas om varje annan åtgärd har beaktats och proportionalitetsprincipen har iakttagits.
87. Det ska påpekas att det för övrigt inte i förevarande fall är säkert att den hänskjutande domstolen har utnyttjat alla de åtgärder som den förfogar över enligt nationell rätt. Det påpekades vid förhandlingen att andra åtgärder skulle kunna aktualiseras, såsom viten, med ett belopp på upp till 25 000 euro, eventuellt vid upprepade närliggande tillfällen. Vidare påtalades möjligheten att inte betala in dessa viten till delstaten utan till tredje man, eller till käranden i det nationella målet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida sådana åtgärder är möjliga.
88. I avsaknad av tvingande åtgärder i den nationella rätten för att säkerställa verkställigheten av domarna, ankommer det under alla omständigheter på den nationella lagstiftaren att, om den finner det lämpligt och önskvärt, eventuellt föreskriva en frihetsberövande åtgärd såsom fängelse för offentliga beslutsfattare. Ett sådant beslut kan variera från en medlemsstat till en annan beroende på valen av samhällsordning och på en bedömning av en sådan åtgärds förmåga att göra det möjligt att uppnå det resultat som eftersträvas med det aktuella direktivet.(44)
89. Det ska påpekas att även om den hänskjutande domstolen, enligt sin interna lagstiftning, helt saknade medel för att säkerställa svarandens iakttagande av dess lagakraftvunna domstolsavgöranden, och även av direktiv 2008/50, förfogar unionen fortfarande över ett påtryckningsmedel. Ett fördragsbrottsförfarande skulle i ett sådant fall kunna inledas mot medlemsstaten och ett sådant förfarande har för övrigt inletts av kommissionen när det fäller luftförorening, bland annat i staden München.(45) Om medlemsstaten skulle dömas för överträdelse av direktiv 2008/50 och inte rättar sig efter domstolens dom, skulle denna, med stöd av artikel 260.2 FEUF, kunna ålägga den en betalning av ett schablonbelopp för förfluten tid och rikta ett vitesföreläggande till den för framtiden, på en nivå som är avskräckande, och som förfaller med ett belopp för varje dag som medlemsstaten inte rättar sig efter direktivet.
V. Förslag till avgörande
90. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol, Tyskland) på följande sätt:
Unionsrätten, i synnerhet artikel 4.3 andra stycket FEU, artikel 197.1 FEUF, artikel 47.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 9 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, undertecknad i Århus den 25 juni 1998 som ingåtts på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 och artikel 19.1 andra stycket FEU, ska tolkas så, att det för att säkerställa ett effektivt genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa och, i detta syfte, tvinga offentliga beslutsfattare att rätta sig efter ett lagakraftvunnet domstolsavgörande, har den nationella domstolen ingen skyldighet, eller ens tillåtelse, att avseende dessa personer vidta frihetsberövande åtgärder såsom fängelse, om en sådan åtgärd inte föreskrivs avseende dessa personer i en nationell lag som är precis, förutsägbar, begriplig och saknar godtycklighet.