Processo T‑370/11
República da Polónia
contra
Comissão Europeia
«Ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Regras transitórias relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito a partir de 2013 — Parâmetros de referência a aplicar no cálculo da atribuição de licenças de emissão — Igualdade de tratamento — Proporcionalidade»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção) de 7 de março de 2013
1. Atos das instituições — Escolha da base jurídica — Escolha que deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional
(Artigo 5.° TUE)
2. Estados‑Membros — Competências não transferidas — Determinação das condições de exploração dos recursos energéticos, da escolha entre diferentes fontes de energia e da estrutura do aprovisionamento energético — Competência da União para adotar medidas no domínio do ambiente
[Artigos 192.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE e 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE]
3. Direito da União Europeia — Princípios — Igualdade de tratamento — Conceito — Limites
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 20.° e 21.°)
4. Ambiente — Elaboração da política da União — Poder de apreciação do legislador da União — Alcance — Limites — Respeito do princípio da proporcionalidade
[Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.°‑A, n.° 1)
5. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Regime transitório de atribuição de licenças a título gratuito — Parâmetros de referência a aplicar para o cálculo da atribuição — Ausência de distinção entre as instalações abrangidas pelo regime de comércio de licenças de emissão em função do combustível utilizado — Violação do princípio da igualdade de tratamento — Inexistência
(Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.°‑A, n.° 1; Decisão 2011/278 da Comissão)
6. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Regime transitório de atribuição de licenças a título gratuito — Parâmetros de referência a aplicar para o cálculo da atribuição — Utilização do rendimento de referência do gás natural — Violação do princípio da igualdade de tratamento — Inexistência
(Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.°‑A, n.° 1; Decisão 2011/278 da Comissão)
7. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (PNA) — Repartição das competências entre a Comissão e os Estados‑Membros — Competências dos Estados‑Membros — Períodos de comércio de licenças de emissão a partir de 2013 — Margem de apreciação dos Estados‑Membros no exercício das suas competências — Limites
(Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2003/87, artigo 9.°, n.° 3, e 10.°‑A, n.° 1, e 2009/29, considerando 8)
8. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Objetivo — Redução das emissões de gases com efeito de estufa — Respeito dos subobjetivos e instrumentos definidos pela diretiva
(Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, alterada pela Diretiva 2009/29, considerandos 2, 3, 5 e 7, e artigo 1.°, primeiro e segundo parágrafos)
9. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sumária dos fundamentos invocados
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
1. V. texto da decisão.
(cf. n.° 14)
2. É verdade que, por força do artigo 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE, as medidas estabelecidas em conformidade com o procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número e necessárias à realização dos objetivos da política da União no domínio da energia, visados no n.° 1 deste artigo, não podem afetar o direito de um Estado‑Membro determinar as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético. Todavia, nada permite supor que o artigo 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE estabelece uma proibição geral de afetar este direito na política da União no domínio do ambiente. Com efeito, por um lado, o artigo 194.° TFUE constitui uma disposição geral válida unicamente no domínio da energia e, portanto, define uma competência setorial. Por outro lado, o artigo 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE faz expressamente referência ao artigo 192.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE. Com efeito, o artigo 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE, que prevê que a proibição de afetar o direito de um Estado‑Membro determinar as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, é aplicável sem prejuízo do artigo 192.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE. Embora seja verdade que esta última disposição reveste unicamente caráter processual, é também verdade que prevê regras específicas relativas à política da União no domínio do ambiente. Donde se conclui que o direito visado no artigo 194.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE não é aplicável a uma medida tomada pela União no quadro da sua política no domínio do ambiente.
(cf. n.° 17)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.os 30, 33)
4. A Comissão dispõe, no quadro do exercício das competências que lhes são conferidas no domínio do ambiente, de um amplo poder de apreciação, que implica, da sua parte, opções de natureza política, económica e social, e nos termos do qual deve efetuar apreciações e avaliações complexas, a ser exercido, tendo em vista o objetivo geral de redução das emissões de gases com efeito de estufa, através de um regime de comércio de licenças em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e que sejam economicamente eficientes. Só o caráter manifestamente inadequado de uma medida decretada nesse domínio, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida. No tocante à aplicação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, mesmo quando seja adequada e necessária à realização das finalidades legitimamente prosseguidas, a decisão da Comissão não deve provocar inconvenientes excessivos face aos objetivos pretendidos.
(cf. n.os 36, 65, 89, 100)
5. No quadro do sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, como estabelecido pelo Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, o tratamento igual de instalações que se encontram em situações diferentes devido à utilização de combustíveis diferentes na determinação dos parâmetros de referência em relação ao produto para efeitos da atribuição de licenças na Decisão 2011/278, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito a partir de 2013, pode ser considerado objetivamente justificado.
Com efeito, a distinção desses parâmetros de referência em função do combustível utilizado não incentivaria as instalações industriais que utilizam combustível fortemente emissor de CO2 a procurar soluções que permitam reduzir as suas emissões, mas, pelo contrário, incitaria à manutenção do status quo, o que seria contrário ao artigo 10.°‑A, n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2003/87. Além disso, tal distinção implicaria o risco do aumento das emissões, porque as instalações industriais que utilizam combustível fracamente emissor de CO2 poderiam ser encorajadas a substituir este último por um combustível mais fortemente emissor de CO2 a fim de poderem obter mais licenças de emissão a título gratuito.
Acresce que a introdução de um fator adicional consistente na tomada em conta do combustível utilizado não incentivaria a plena harmonização, ao nível da União, das medidas de execução relativas à atribuição harmonizada das referidas licenças, mas teria por consequência regras diferentes devidas a um fator de produção para instalações de um mesmo setor ou de um mesmo subsetor. Com efeito, a introdução de um fator de correção consoante o combustível utilizado comporta o risco de criar um tratamento diferenciado dos setores consoante o Estado‑Membro. A este respeito, em razão da falta de tal fator de correção, nenhuma instalação obtém uma vantagem concorrencial através de uma maior quantidade de licenças gratuitas devido ao combustível utilizado.
(cf. n.os 39, 41‑44, 81)
6. No quadro do sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, como estabelecido pela Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, a utilização pela Comissão do gás natural como combustível de referência para a determinação dos parâmetros de referência relativos ao calor e ao combustível para efeitos da atribuição das licenças na Decisão 2011/278, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito a partir de 2013, pode ser considerada objetivamente justificada.
Com efeito, a escolha do gás natural, enquanto combustível fracamente emissor de CO2, visa uma redução das emissões de gases com efeito de estufa. Mais precisamente, esta escolha visa incentivar a utilização de técnicas eficientes para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e melhorar o rendimento energético, como previsto no artigo 10.°‑A, n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2003/87.
Além disso, a escolha da utilização do rendimento de um combustível diverso não teria permitido evitar que instalações que se encontrassem em situações diferentes devido à utilização de combustíveis diferentes fossem tratadas da mesma maneira. Com efeito, se estes parâmetros de referência estivessem baseados num combustível mais fortemente emissor de CO2 que o gás natural, tal teria simplesmente por consequência parâmetros de referência relativos ao calor e aos combustíveis mais elevados. Isso apenas poderia conduzir a se aumentar pelo mesmo fator o número de licenças de emissão a título gratuito atribuído a todas as instalações em causa e, portanto, também às instalações que utilizam um combustível fracamente emissor de CO2.
(cf. n.os 49, 50, 58, 106)
7. Sendo verdade que os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de manobra na transposição da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, e na elaboração dos planos nacionais de atribuição de licenças antes do início do segundo período de comércio de licenças, a saber, até 2012, tal não é o caso relativamente aos períodos de comércio a partir de 2013. Ora, as regras introduzidas pela Diretiva 2009/29, que altera a Diretiva 2003/87, para os períodos de comércio a contar de 2013, alteraram profundamente os métodos de atribuição das licenças.
Com efeito, contrariamente ao ponto 1 do anexo III da Diretiva 2003/87, na sua versão anterior à alteração efetuada pela Diretiva 2009/29, o artigo 10.°‑A, n.° 1, da Diretiva 2003/87 já não se refere à política energética nacional. Em contrapartida, nos termos do considerando 8 da Diretiva 2009/29, após o segundo período de comércio, o legislador entendeu ser imperativo instituir um regime mais harmonizado de comércio de licenças de emissão, a fim de explorar melhor os benefícios do dito comércio, evitar distorções no mercado interno e facilitar a ligação dos regimes de comércio de licenças de emissão.
(cf. n.os 51‑53, 56)
8. Resulta do artigo 1.°, segundo parágrafo, e do considerando 3 da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, que, após a sua alteração pela Diretiva 2009/29, a Diretiva 2003/87 prevê maiores reduções das emissões de gases com efeito de estufa a fim de contribuir para os níveis de reduções considerados cientificamente necessários para evitar alterações climáticas perigosas.
Este objetivo deve ser alcançado no respeito de uma série de subobjetivos e com o recurso a certos instrumentos. O instrumento principal para este efeito é constituído pelo regime comunitário de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa, como decorre do artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87 e do seu segundo considerando. O artigo 1.°, primeiro parágrafo, desta diretiva expõe que este regime promove a redução das referidas emissões, em condições que oferecem uma boa relação de custo‑eficácia e que são economicamente eficientes. Os outros subobjetivos a que o referido regime deve dar resposta são, designadamente, conforme mencionado no quinto e sétimo considerandos desta diretiva, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como da integridade do mercado interno e das condições de concorrência.
(cf. n.os 68, 69)
9. V. texto da decisão.
(cf. n.° 113)