Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
30 mei 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) 2019/1150 – Artikelen 1, 15, 16 en 18 – Doel – Toepassing – Toezicht – Heroverweging – Door een lidstaat genomen maatregelen – Verplichting tot verstrekking van informatie over de economische situatie van onlinetussenhandelsdienstverleners”
In zaak C‑663/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissing van 10 oktober 2022, ingekomen bij het Hof op 19 oktober 2022, in de procedure
Expedia Inc.
tegen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, F. Biltgen, N. Wahl (rapporteur), J. Passer en M. L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Expedia Inc., vertegenwoordigd door P. Actis Perinetto, F. Brunetti, C. Osti en A. Vitale, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door L. Delbono en R. Guizzi, avvocati dello Stato,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, T. Suchá en J. Vláčil als gemachtigden,
– Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce en M. Tierney als gemachtigden, bijgestaan door D. Fennelly, BL,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, S. L. Kalėda en L. Malferrari als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 januari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) 2019/1150 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten (PB 2019, L 186, blz. 57).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Expedia Inc., een in de Verenigde Staten gevestigde onderneming, en de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector, Italië) (hierna: „AGCOM”) over de door deze autoriteit vastgestelde maatregelen ten aanzien van onlinetussenhandelsdienstverleners.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 7, 46 en 51 van verordening 2019/1150 luiden als volgt:
„(7) Er moet op Unieniveau een gerichte reeks bindende regels worden vastgesteld om een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt te waarborgen. Aan zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten moeten in de hele Unie met name passende transparantie en doeltreffende verhaalmogelijkheden worden geboden, teneinde grensoverschrijdende zakelijke activiteiten binnen de Unie te faciliteren en zodoende de interne markt beter te doen functioneren en teneinde de versnippering die mogelijk begint op te treden in de specifieke onder deze verordening vallende gebieden tegen te gaan.
[...]
(46) De lidstaten moeten de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening verzekeren. Er bestaan al verschillende handhavingssystemen in de lidstaten, en zij mogen er niet toe worden verplicht nieuwe nationale handhavingsinstanties op te zetten. De lidstaten moeten de handhaving van deze verordening kunnen toevertrouwen aan bestaande instanties, waaronder rechtbanken. Deze verordening mag lidstaten niet ertoe verplichten te voorzien in ambtshalve handhaving of boetes op te leggen.
[...]
(51) Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk het waarborgen van een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt, niet voldoende door de lidstaten kan worden bereikt, maar vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 [VEU] neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.”
4 Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1. Deze verordening beoogt bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door te voorzien in regels die waarborgen dat aan zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten en bedrijfswebsitegebruikers in verband met onlinezoekmachines passende transparantie, billijkheid en doeltreffende voorzieningen in rechte worden verleend.
2. Deze verordening is van toepassing op onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines die worden verstrekt of worden aangeboden om te worden verstrekt aan respectievelijk zakelijke gebruikers en bedrijfswebsitegebruikers die hun vestigings- of woonplaats in de Unie hebben en die via die onlinetussenhandelsdiensten of onlinezoekmachines goederen of diensten aanbieden aan consumenten in de Unie, ongeacht de vestigings- of woonplaats van de aanbieders van die diensten en ongeacht het recht dat anders van toepassing zou zijn.
[...]
5. Deze verordening doet geen afbreuk aan het Unierecht, met name het Unierecht dat toepasselijk is op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, mededinging, gegevensbescherming, bescherming van bedrijfsgeheimen, consumentenbescherming, elektronische handel en financiële diensten.”
5 Artikel 2, punt 1, van deze verordening luidt als volgt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
1) ‚zakelijke gebruiker’: elke natuurlijke persoon die in een commerciële of professionele hoedanigheid optreedt of elke rechtspersoon, die via onlinetussenhandelsdiensten goederen of diensten aan consumenten aanbiedt voor doeleinden die verband houden met zijn handels-, bedrijfs-, ambachts- of beroepsactiviteit”.
6 In artikel 15 van deze verordening wordt bepaald:
„1. Elke lidstaat verzekert de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening.
2. De lidstaten stellen de regels vast waarin is voorzien in de maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van deze verordening en zorgen ervoor dat deze worden toegepast. De vastgestelde maatregelen zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.”
7 Artikel 16 van verordening 2019/1150 luidt:
„De [Europese] Commissie monitort in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van deze verordening voor de betrekkingen tussen onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers en tussen onlinezoekmachines en bedrijfswebsitegebruikers. Daartoe verzamelt de Commissie relevante informatie om de veranderingen in deze betrekkingen te monitoren, onder meer door relevante studies te verrichten. De lidstaten staan de Commissie bij door op verzoek relevante informatie te verstrekken, ook over specifieke gevallen. De Commissie kan, voor de toepassing van dit artikel en artikel 18, proberen informatie van onlinetussenhandelsdienstverleners te verzamelen.”
8 Artikel 18, leden 1 en 3, van deze verordening bepaalt:
„1. Uiterlijk op 13 januari 2022 en daarna om de drie jaar evalueert de Commissie deze verordening en brengt zij hierover verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad [van de Europese Unie] en het Europees Economisch en Sociaal Comité.
[...]
3. De lidstaten voorzien de Commissie van alle hun ter beschikking staande relevante informatie die zij nodig kan hebben voor het opstellen van het in lid 1 bedoelde verslag.”
Italiaans recht
Wet nr. 249 van 31 juli 1997
9 Artikel 1 van legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (wet nr. 249 van 31 juli 1997 tot oprichting van de toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector en houdende voorschriften voor telecommunicatie- en radio- en televisiesystemen) (gewoon supplement bij GURI nr. 177 van 31 juli 1997) bepaalt het volgende:
„[...]
29. Personen die in de door [AGCOM] gevraagde mededelingen boekhoudkundige gegevens of feiten betreffende de uitoefening van hun activiteit verstrekken die niet met de werkelijkheid overeenstemmen, worden onderworpen aan de sancties van artikel 2621 van het burgerlijk wetboek.
30. Personen die de door [AGCOM] gevraagde documenten, gegevens en inlichtingen niet tijdig en op de voorgeschreven wijze verstrekken, worden gestraft met een door deze autoriteit opgelegde administratieve geldboete van één miljoen [Italiaanse lire (ITL) (ongeveer 516 EUR)] tot tweehonderd miljoen [ITL (ongeveer 103 000 EUR)].
[...]”
10 Wet nr. 249 van 31 juli 1997, zoals gewijzigd bij legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021‑2023 (wet nr. 178 van 30 december 2020 houdende de voorlopige staatsbegroting voor begrotingsjaar 2021 en de driejarenbegroting voor de periode 2021‑2023) (gewoon supplement bij GURI nr. 322 van 30 december 2020), bepaalt in artikel 1, lid 6, onder c), punt 14 bis, het volgende:
„De verantwoordelijkheden [van AGCOM] worden als volgt omschreven:
[...]
c) het bestuur:
[...]
14 bis) ziet toe op de adequate en effectieve toepassing van [verordening 2019/1150], met name door richtsnoeren vast te stellen, gedragscodes te bevorderen en relevante informatie te verzamelen.”
Besluit nr. 397/13
11 Op 25 juni 2013 heeft AGCOM delibera n. 397/13/CONS – Informativa economica di sistema (besluit nr. 397/13/CONS betreffende periodieke verklaring omtrent economische gegevens; hierna: „besluit nr. 397/13”) vastgesteld.
12 In artikel 2, lid 1, van besluit nr. 397/13 worden de categorieën personen opgesomd die verplicht zijn aan AGCOM een document met de naam „Informativa economica di sistema” (periodieke verklaring omtrent economische gegevens) (hierna: „IES”) toe te zenden.
13 Artikel 6 van dit besluit bepaalt:
„1. Personen die met het oog op de in artikel 2 van dit besluit bedoelde verplichting gegevens verstrekken die niet met de werkelijkheid overeenstemmen, worden gestraft overeenkomstig artikel 1, lid 29, van wet nr. [249 van 31 juli 1997].
2. Personen die de in artikel 2 bedoelde verplichting niet tijdig en op de voorgeschreven wijze nakomen, worden gestraft overeenkomstig artikel 1, lid 30, van wet nr. [249 van 31 juli 1997].”
Besluit nr. 161/21
14 Op 12 mei 2021 heeft AGCOM delibera n. 161/21/CONS – Modifiche alla delibera n. 397/13 del 25 giugno 2013 „Informativa Economica di Sistema” (besluit nr. 161/21/CONS tot wijziging van besluit nr. 397/13 van 25 juni 2013 betreffende de periodieke verklaring omtrent economische gegevens; hierna: „besluit nr. 161/21”) vastgesteld.
15 In de preambule van besluit nr. 161/21 staat het volgende te lezen:
„[...]
Gelet op verordening 2019/1150 [...];
Gelet op wet [nr. 178 van 30 december 2020] [...];
[...]
Overwegende dat [de IES] een door aanbieders van communicatiediensten jaarlijks [in te vullen] verklaring [is] die betrekking heeft op de identificatie- en economische gegevens in verband met de activiteiten van de betrokken personen, teneinde de gegevens te verzamelen die nodig zijn om te voldoen aan specifieke wettelijke verplichtingen – waaronder de valorisatie van het Sistema integrato delle comunicazioni [(geïntegreerd communicatiesysteem) (SIC)] en de verificatie van de concentratiedrempels in het kader daarvan; marktanalyses en analyses van eventuele machtsposities of andere posities die hoe dan ook schadelijk zijn voor het pluralisme; het jaarverslag en onderzoeken [...], en om de statistieken inzake aanbieders van communicatiediensten te kunnen bijwerken;
Overwegende dat bij wet [nr. 178 van 30 december 2020] nieuwe bevoegdheden worden toegekend aan [AGCOM], dat wordt belast met de taak te zorgen voor ‚de adequate en effectieve handhaving van [verordening 2019/1150], met name door richtsnoeren vast te stellen, gedragscodes te bevorderen en relevante informatie te verzamelen’;
[Overwegende] dat het derhalve noodzakelijk [is] om [bepaalde] mededelingsverplichtingen van de IES uit te breiden tot tussenhandelsdienstverleners en aanbieders van onlinezoekmachines om jaarlijks relevante informatie te verzamelen en maatregelen te nemen tot waarborging van een adequate en effectieve toepassing van [verordening 2019/1150] en van de uitoefening van de bij [wet nr. 178 van 30 december 2020] aan [AGCOM] opgedragen taken;
[...]”
16 Bij artikel 1, lid 1, van dat besluit is de lijst in artikel 2 van besluit nr. 397/13 gewijzigd teneinde de verplichting om de IES aan AGCOM te doen toekomen, uit te breiden tot de volgende twee categorieën personen:
„[...]
h) onlinetussenhandelsdienstverleners: natuurlijke of rechtspersonen die niet op het nationale grondgebied zijn gevestigd of ingezeten, maar wel de in verordening 2019/1150 gedefinieerde onlinetussenhandelsdiensten aan in Italië gevestigde of ingezeten zakelijke gebruikers leveren of aanbieden die te leveren;
i) aanbieders van onlinezoekmachines: natuurlijke of rechtspersonen die niet op het nationale grondgebied zijn gevestigd of ingezeten, maar wel de in verordening 2019/1150 gedefinieerde onlinezoekmachines in het Italiaans of aan in Italië gevestigde of ingezeten gebruikers leveren of aanbieden die te leveren.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17 Expedia is een te Seattle (Verenigde Staten) gevestigde vennootschap die informatieplatforms beheert voor het aanbieden van onlinereserveringsdiensten voor accommodatie en reizen.
18 Naar aanleiding van de wijzigingen van het nationale rechtskader als gevolg van wet nr. 178 van 30 december 2020 en van besluit nr. 161/21, die de Italiaanse autoriteiten met name hebben vastgesteld om de toepassing van verordening 2019/1150 te verzekeren, moet Expedia voortaan als onlinetussenhandelsdienstverlener op straffe van sancties de IES aan AGCOM toezenden, een document waarin informatie over de economische situatie van de dienstverlener moet worden opgenomen.
19 Expedia heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit nr. 161/21.
20 Expedia heeft voor deze rechter aangevoerd dat dit besluit, voor zover haar daarbij de verplichting wordt opgelegd om de IES aan AGCOM te doen toekomen, in strijd is met verordening 2019/1150, die een op het evenredigheidsbeginsel gebaseerde harmonisatiemaatregel is en die derhalve niet toelaat dat de procedurele vereisten voor onlinetussenhandelsdienstverleners worden verzwaard, ongeacht of zij binnen de Unie of in een derde land zijn gevestigd.
21 In de eerste plaats herinnert de verwijzende rechter er in dit verband aan dat de Italiaanse wetgever, nadat verordening 2019/1150 is vastgesteld, wet nr. 249 van 31 juli 1997 heeft gewijzigd bij wet nr. 178 van 30 december 2020.
22 Aldus is aan AGCOM opgedragen toe te zien op de toepassing van verordening 2019/1150, met name door informatie te verzamelen [artikel 1, lid 6, onder c), punt 14 bis, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, zoals gewijzigd bij wet nr. 178 van 30 december 2020].
23 In de tweede plaats zet de verwijzende rechter uiteen dat AGCOM besluit nr. 397/13 bij besluit nr. 161/21 heeft gewijzigd teneinde rekening te houden met de door de Italiaanse wetgever met het oog op de toepassing van verordening 2019/1150 genomen maatregelen. Bijgevolg is de verplichting om de IES aan AGCOM toe te zenden uitgebreid tot onlinetussenhandelsdienstverleners en aanbieders van onlinezoekmachines (hierna samen: „aanbieders van de betrokken diensten”) die diensten aanbieden in Italië.
24 Deze rechter verduidelijkt dat de IES aanvankelijk diende te worden toegezonden aan de Garante per la radiodiffusione e l’editoria (garant voor radio-omroep en uitgeverswezen, Italië) op grond van wettelijke bepalingen die aan deze autoriteit de bevoegdheid verleenden om maatregelen vast te stellen ter bepaling van de boekhoudkundige gegevens en andere informatie die bepaalde entiteiten aan haar dienden te verstrekken, en dat de bevoegdheden van deze garant zijn overgedragen aan AGCOM.
25 De verwijzende rechter is van mening dat AGCOM bij besluit nr. 161/21 de aanbieders van de betrokken diensten de verplichting heeft opgelegd om haar belangrijke en specifieke informatie over hun economische situatie te verstrekken. Zo zijn deze aanbieders bijvoorbeeld verplicht om gegevens mee te delen over de totale omzet van onlineverkoopsites, de geïnde abonnementsgelden en aanmeldings-, lidmaatschaps- of inschrijvingskosten voor het via het online verkoopplatform van deze aanbieders aan consumenten aanbieden van goederen en diensten door in Italië gevestigde gebruikers, de vaste en variabele vergoedingen die worden gerekend over de verkoop van goederen of diensten die aan consumenten via dat online verkoopplatform worden aangeboden door in Italië gevestigde zakelijke gebruikers die gebruikmaken van onlinetussenhandelsdiensten in de zin van artikel 2, punt 1, van verordening 2019/1150 (hierna: „zakelijke gebruikers”), de vaste en variabele vergoedingen die door in Italië gevestigde zakelijke gebruikers zijn betaald over de verkoop van goederen of diensten die via het online verkoopplatform aan consumenten zijn aangeboden, en de andere inkomsten uit andere onlinetussenhandelsdiensten dan reclame die worden geleverd aan in Italië gevestigde zakelijke gebruikers of andere gebruikers dan deze ondernemingen en die via het online verkoopplatform goederen of diensten aan consumenten aanbieden.
26 De verwijzende rechter benadrukt dat de sancties van artikel 1, leden 29 en 30, van wet nr. 249 van 31 juli 1997 kunnen worden opgelegd wanneer er geen IES aan AGCOM is toegezonden of onjuiste gegevens zijn meegedeeld.
27 Gelet op het voorgaande is de verwijzende rechter van mening dat de verplichting om de IES aan AGCOM toe te zenden mogelijk onverenigbaar is met verordening 2019/1150.
28 Deze rechter merkt op dat deze verordening bepalingen bevat betreffende het toezicht op de toepassing en de gevolgen ervan. Om te beginnen herinnert hij eraan dat volgens artikel 15 van verordening 2019/1150 elke lidstaat de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening moet verzekeren en de maatregelen moet vaststellen die van toepassing zijn bij schendingen van de verordening, welke maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn.
29 Voorts haalt de verwijzende rechter artikel 16 van verordening 2019/1150 aan, waarin om te beginnen is bepaald dat de Commissie in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van deze verordening voor de betrekkingen tussen met name onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers monitort, vervolgens dat zij daartoe relevante informatie verzamelt om de veranderingen in deze betrekkingen te monitoren, daarbij geholpen door de lidstaten die op verzoek aan de Commissie relevante informatie verstrekken, ook over specifieke gevallen, en ten slotte dat de Commissie informatie kan verzamelen van de aanbieders van de betrokken diensten.
30 Deze rechter is derhalve van oordeel dat er geen verband bestaat tussen de naleving van de in verordening 2019/1150 vastgestelde verplichtingen en de in het kader van de IES vereiste informatie, die hoofdzakelijk betrekking heeft op de omzet van de aanbieders van de betrokken diensten en die niet relevant is om te zorgen voor de transparantie en de billijkheid van de betrekkingen tussen die aanbieders en zakelijke gebruikers. Volgens de verwijzende rechter hebben de Italiaanse autoriteiten, met de nationale maatregelen inzake de verplichting voor onlinetussenhandelsdienstverleners om voortaan de IES aan AGCOM toe te zenden (hierna: „litigieuze nationale maatregelen”), in hun rechtsorde dan ook bepalingen ingevoerd die voorzien in een toezicht op subjectieve gegevens die inherent zijn aan deze aanbieders en dat totaal verschilt van het toezicht waarin deze verordening voorziet, dat betrekking heeft op de naleving door deze aanbieders van de in die verordening vastgestelde verplichtingen.
31 Deze rechter verduidelijkt dat, indien de verplichting om de IES aan AGCOM toe te zenden onverenigbaar is met verordening 2019/1150, besluit nr. 161/21 ongeldig is, voor zover wet nr. 178 van 30 december 2020 aan AGCOM enkel de taak toekent om toe te zien op de adequate en effectieve toepassing van deze verordening.
32 In die omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan verordening [2019/1150], en met name artikel 15 daarvan, alsmede het evenredigheidsbeginsel in de weg aan een regeling van een lidstaat of een door een onafhankelijke nationale autoriteit vastgestelde maatregel [...] die buitenlandse onlinetussenhandelsdienstverleners voorschrijven om een verklaring te verstrekken waarin informatie staat die geen verband houdt met de doelstellingen van die verordening?
2) Kan de informatie die wordt gevraagd middels de overlegging van de IES [...] worden geacht relevant en [nuttig] te zijn voor de adequate en doeltreffende [toepassing] van verordening 2019/1150?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
33 De Italiaanse regering heeft twijfels over de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, op grond dat de twee gestelde vragen tegenstrijdig zijn, in die zin dat de verwijzende rechter, zonder nader hierop in te gaan, enerzijds verklaart dat de verplichting om de IES aan AGCOM toe te zenden geen verband houdt met de toepassing van verordening 2019/1150, en anderzijds het Hof verzoekt om de relevantie en het nut van de in de IES op te nemen gegevens te onderzoeken met het oog op de juiste toepassing van deze verordening, terwijl dit onderzoek tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter behoort, met name omdat feitelijke beoordelingen dienen te worden verricht.
34 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, elke waardering van de feiten tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven kan het Hof hem echter, in een geest van samenwerking met de nationale rechters, alle aanwijzingen geven die het noodzakelijk acht (arrest van 1 juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Voorts staat het weliswaar niet aan het Hof om uitlegging te geven aan de nationale rechtsregels van een lidstaat, maar het Hof kan de verwijzende rechter wel de nodige verduidelijkingen geven met betrekking tot de Unierechtelijke bepalingen die zich tegen die nationale regels kunnen verzetten (zie in die zin arresten van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 mei 2019, Rossato en Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In de tweede plaats moet in navolging van de advocaat-generaal in punt 80 van zijn conclusie worden opgemerkt dat de door de Italiaanse regering aangevoerde tegenstrijdigheid waarnaar wordt verwezen in punt 33 van het onderhavige arrest voortvloeit uit het feit dat de verwijzende rechter in zijn eerste vraag zelf aangeeft dat de op grond van de IES te verstrekken informatie volgens hem geen verband houdt met de doelstellingen van verordening 2019/1150, terwijl hij met zijn tweede vraag wenst te vernemen of die informatie relevant en nuttig kan zijn voor de adequate en effectieve toepassing van die verordening.
37 De twijfels van de Italiaanse regering met betrekking tot zowel de grenzen van de bevoegdheid van het Hof als de vermeende tegenstrijdigheid van de gestelde vragen kunnen worden weggenomen wanneer die vragen gezamenlijk worden onderzocht wat de vraag betreft of verordening 2019/1150 zich verzet tegen nationale maatregelen als de litigieuze nationale maatregelen.
38 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
39 Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening 2019/1150 aldus moet worden uitgelegd dat zij rechtvaardigt dat een lidstaat maatregelen neemt op grond waarvan onlinetussenhandelsdienstverleners voor het verrichten van hun diensten in deze lidstaat op straffe van sancties verplicht zijn om periodiek een document met betrekking tot hun economische situatie aan een autoriteit van die lidstaat toe te zenden en waarin een groot aantal gedetailleerde gegevens moet worden vermeld over met name de omzet van deze dienstverleners.
40 Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bepalingen van verordeningen krachtens artikel 288 VWEU en wegens hun aard en hun functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden, zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen. Voor sommige bepalingen kan het evenwel noodzakelijk zijn dat door de lidstaten nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld (arrest van 15 juni 2021, Facebook Ireland e.a., C‑645/19, EU:C:2021:483, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Voor zover de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van een verordening dit vereist, mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van deze verordening vaststellen mits daardoor de rechtstreekse werking van die verordening niet wordt belemmerd, niet verborgen wordt dat dit een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen wordt verduidelijkt welke beoordelingsmarge bij deze verordening aan de lidstaten wordt toegekend (arrest van 22 januari 2020, Ursa Major Services, C‑814/18, EU:C:2020:27, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 In dit verband moet onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van deze verordening, worden vastgesteld of die bepalingen de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen, of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen (arrest van 22 januari 2020, Ursa Major Services, C‑814/18, EU:C:2020:27, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Uit de rechtspraak volgt eveneens dat de lidstaten bij de vaststelling van dergelijke maatregelen het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen, dat geldt voor de wetgevende macht en de bestuurlijke macht van de lidstaten wanneer zij het Unierecht toepassen en vereist dat de middelen waarmee een bepaling de doelstelling van de Unieregeling in kwestie beoogt te bereiken, daartoe geschikt zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken, C‑541/16, EU:C:2018:251, punten 49 en 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden moet dus worden nagegaan wat de doelstelling is van verordening 2019/1150 en welke bepalingen ervan de lidstaten een rol toekennen bij de toepassing van deze verordening.
45 Wat ten eerste de doelstelling van die verordening betreft, blijkt uit de overwegingen 7 en 51 ervan dat deze ertoe strekt op Unieniveau een gerichte reeks bindende regels vast te stellen om een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt te waarborgen. Meer bepaald moeten aan zakelijke gebruikers in de hele Unie passende transparantie en doeltreffende verhaalmogelijkheden worden geboden, teneinde grensoverschrijdende zakelijke activiteiten binnen de Unie te faciliteren en zodoende de interne markt beter te doen functioneren.
46 Artikel 1, lid 1, van verordening 2019/1150 bepaalt dat deze verordening beoogt bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door te voorzien in regels die waarborgen dat aan zakelijke gebruikers en bedrijfswebsitegebruikers in verband met onlinezoekmachines passende transparantie, billijkheid en doeltreffende voorzieningen in rechte worden verleend.
47 Zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, legt verordening 2019/1150 in dit verband de aanbieders van de betrokken diensten specifieke verplichtingen op met betrekking tot de transparantie en billijkheid van de voorwaarden die op zakelijke gebruikers van toepassing zijn, en bevat zij bepalingen betreffende de buitengerechtelijke en gerechtelijke beslechting van geschillen tussen deze aanbieders en zakelijke gebruikers.
48 Wat ten tweede de bepalingen van verordening 2019/1150 betreft die een rol toekennen aan de lidstaten bij de toepassing ervan, moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat volgens artikel 15, lid 1, van deze verordening „[e]lke lidstaat [...] de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening [verzekert]”. Artikel 15, lid 2, van deze verordening verduidelijkt dat „[d]e lidstaten [...] de regels vast[stellen] waarin is voorzien in de maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van deze verordening en [ervoor] zorgen [...] dat deze worden toegepast [en dat d]e vastgestelde maatregelen [...] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [zijn]”.
49 Artikel 15 moet worden gelezen in het licht van overweging 46 van verordening 2019/1150, waarin staat te lezen dat met name „[...] lidstaten [...] de handhaving van deze verordening [moeten] kunnen toevertrouwen aan bestaande instanties, waaronder rechtbanken”, waarbij niettemin wordt verduidelijkt dat „[d]eze verordening [...] lidstaten niet ertoe [mag] verplichten te voorzien in ambtshalve handhaving of boetes op te leggen”.
50 In de tweede plaats bepaalt artikel 16 van verordening 2019/1150 met name dat „[d]e Commissie [...] in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van deze verordening voor de betrekkingen tussen onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers [monitort]”. Daartoe „verzamelt de Commissie relevante informatie om de veranderingen in deze betrekkingen te monitoren”. Artikel 16 bepaalt tevens dat de lidstaten „de Commissie bij[staan] door op verzoek relevante informatie te verstrekken, ook over specifieke gevallen”. Voorts „[kan] de Commissie [...] proberen informatie van onlinetussenhandelsdienstverleners te verzamelen”.
51 In de derde plaats wordt in artikel 18, lid 3, van verordening 2019/1150 verduidelijkt dat „[d]e lidstaten [...] de Commissie [voorzien] van alle hun ter beschikking staande relevante informatie die zij nodig kan hebben voor het opstellen van het [...] verslag” dat de Commissie periodiek moet opstellen in het kader van de in artikel 18, lid 1, van verordening 2019/1150 bedoelde evaluatie van die verordening.
52 Ten eerste volgt uit de punten 50 en 51 van het onderhavige arrest dat de informatie die de lidstaten krachtens de artikelen 16 en 18 van verordening 2019/1150 aan de Commissie dienen te verstrekken, relevant moet zijn om deze instelling in staat te stellen toezicht te houden op de veranderingen in de betrekkingen tussen met name onlinetussenhandelsdienstverleners en zakelijke gebruikers of om verslagen op te stellen over de evaluatie van deze verordening.
53 Aangezien verordening 2019/1150 – zoals blijkt uit de punten 45 tot en met 47 van het onderhavige arrest – tot doel heeft een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt te waarborgen, waarbij aan zakelijke gebruikers passende transparantie, billijkheid en doeltreffende voorzieningen in rechte worden verleend, kan de door de nationale autoriteiten verzamelde informatie slechts als „relevant” in de zin van de artikelen 16 en 18 van deze verordening worden aangemerkt indien zij voldoende rechtstreeks verband houdt met deze doelstelling.
54 Een lidstaat kan daarentegen, zoals de advocaat-generaal in de punten 113 en 114 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, uit hoofde van de toepassing van verordening 2019/1150 geen willekeurig gekozen informatie verzamelen op grond dat de Commissie deze informatie later zou kunnen opvragen in het kader van haar toezicht op deze verordening en haar evaluatie ervan. De mogelijkheid om onder een dergelijk voorwendsel informatie te verzamelen zou een lidstaat immers in staat stellen om de vereisten te omzeilen die voortvloeien uit de in de punten 41 tot en met 43 van het onderhavige arrest genoemde beginselen inzake de vaststelling door de lidstaten van uitvoeringsmaatregelen van een verordening. Bovendien legt verordening 2019/1150 de lidstaten geenszins de verplichting op om op eigen initiatief de informatie te verzamelen die de Commissie nodig zou kunnen hebben om haar taken uit te oefenen, aangezien dergelijke informatie slechts moet worden verstrekt „op verzoek” van de Commissie, die overigens rechtstreeks informatie kan trachten te verzamelen bij onlinetussenhandelsdienstverleners.
55 Ten tweede zijn de gegevens die een administratieve autoriteit kan verzamelen in het kader van de uitoefening van de door een lidstaat aan deze autoriteit toevertrouwde taak om overeenkomstig artikel 15 van verordening 2019/1150 toezicht te houden op de toepassing van deze verordening, slechts geschikt om het doel van deze verordening te verwezenlijken indien deze gegevens voldoende rechtstreeks verband houden met die verordening.
56 Zoals de advocaat-generaal in de punten 121 tot en met 123 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, houdt de informatie over de economische situatie van de onlinetussenhandelsdienstverleners in dit opzicht onvoldoende rechtstreeks verband met de doelstelling van verordening 2019/1150 zoals deze in de punten 45 tot en met 47 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht. De krachtens verordening 2019/1150 van de aanbieders van die diensten vereiste informatie moet immers betrekking hebben op de voorwaarden van de verrichte dienst, met name om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen na te gaan en te beoordelen of de contractuele voorwaarden die deze aanbieders aan zakelijke gebruikers in de Unie hebben opgelegd, billijk zijn. Het verband tussen de economische situatie van een aanbieder van dergelijke diensten en de wijze waarop deze diensten ten behoeve van zakelijke gebruikers worden verricht, kan echter slechts indirect zijn, gesteld al dat er een verband bestaat. Het toezicht op de juistheid van de gegevens over die economische situatie, waarop de Italiaanse regering zich beroept, is dus irrelevant wat deze verordening betreft. Het opsporen van eventuele „verstoringen van de mededinging”, waarnaar deze regering eveneens verwijst, valt niet onder de doelstelling van deze verordening, aangezien deze geen afbreuk doet aan het Unierecht dat toepasselijk is op het gebied van de mededinging, zoals in artikel 1, lid 5, ervan wordt verduidelijkt.
57 Gelet op de door de verwijzende rechter bij wijze van voorbeeld verstrekte gegevens over de inhoud van de IES zoals deze in punt 25 van het onderhavige arrest zijn opgesomd, blijkt dan ook – zoals de advocaat-generaal in de punten 125 tot en met 128 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – dat de uitvoering van verordening 2019/1150 de litigieuze nationale maatregelen niet rechtvaardigt.
58 Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat verordening 2019/1150 aldus moet worden uitgelegd dat zij niet rechtvaardigt dat een lidstaat, met het oog op de adequate en effectieve toepassing van deze verordening, maatregelen neemt op grond waarvan onlinetussenhandelsdienstverleners voor het verrichten van hun diensten in deze lidstaat op straffe van sancties verplicht zijn om periodiek een document met betrekking tot hun economische situatie aan een autoriteit van die lidstaat toe te zenden en waarin een groot aantal gedetailleerde gegevens moet worden vermeld over met name de omzet van deze dienstverleners.
Kosten
59 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Verordening (EU) 2019/1150 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten
moet aldus worden uitgelegd dat
zij niet rechtvaardigt dat een lidstaat, met het oog op de adequate en effectieve toepassing van deze verordening, maatregelen neemt op grond waarvan onlinetussenhandelsdienstverleners voor het verrichten van hun diensten in deze lidstaat op straffe van sancties verplicht zijn om periodiek een document met betrekking tot hun economische situatie aan een autoriteit van die lidstaat toe te zenden en waarin een groot aantal gedetailleerde gegevens moet worden vermeld over met name de omzet van deze dienstverleners.
ondertekeningen