CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 16 de febrero de 2023 (1)
Asunto C‑756/21
X
contra
International Protection Appeals Tribunal,
Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Requisitos para la concesión del estatuto de refugiado — Solicitud de protección subsidiaria — Evaluación de las solicitudes de protección internacional — Deber de cooperación del Estado miembro con el solicitante — Alcance — Control jurisdiccional — Alcance — Plazo razonable para adoptar una decisión — Incumplimiento — Consecuencias — Credibilidad general de un solicitante — Criterios de evaluación»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 4 de la Directiva 2004/83/CE (2) y de los artículos 8 y 23 de la Directiva 2005/85/CE. (3)
2. Dicha petición se ha presentado en el marco de un recurso de casación interpuesto por el recurrente en el litigio principal, X, nacional de un tercer país, contra la resolución del International Protection Appeals Tribunal (Tribunal de Apelación en Materia de Protección Internacional, Irlanda; en lo sucesivo, «IPAT»), por la que este desestimó sus recursos contra las resoluciones denegatorias de sus solicitudes de asilo y de protección subsidiaria. Este litigio enfrenta, por una parte, al recurrente en el litigio principal y, por otra, al IPAT, al Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad, Irlanda), Irlanda y al Attorney General (Fiscal General, Irlanda) (en lo sucesivo, «recurridos»).
3. La High Court (Tribunal Superior, Irlanda) plantea siete cuestiones prejudiciales que se articulan en torno a tres problemas relativos, el primero, al alcance del deber de cooperación de la autoridad decisoria con el solicitante de protección internacional y a las consecuencias que deben extraerse de un posible incumplimiento de este deber; el segundo, a las consecuencias de la falta de adopción de resoluciones sobre las solicitudes de asilo y de protección internacional en un plazo razonable y, el tercero, a la incidencia, sobre la credibilidad general de un solicitante, de una declaración falsa formulada en su solicitud inicial, cuando dicho solicitante se ha retractado de dicha declaración en la primera oportunidad después de haberse explicado.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
4. Con arreglo al artículo 1, sección A, apartado segundo, párrafo primero, de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, (4) el término «refugiado» se aplicará a toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose […] fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él».
B. Derecho de la Unión
5. Además de determinadas disposiciones de Derecho primario, a saber, los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el artículo 4 y el artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83, (5) así como el artículo 8, apartados 2 y 3, el artículo 23, apartados 1 y 2, y el artículo 39, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/85 (6) son pertinentes en el marco del presente asunto.
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
6. El recurrente en el litigio principal es un nacional pakistaní que llegó a Irlanda el 1 de julio de 2015, tras haber residido en el Reino Unido entre 2011 y 2015 sin haber presentado una solicitud de protección internacional.
7. El 2 de julio de 2015, el recurrente en el litigio principal presentó en Irlanda una solicitud de concesión del estatuto de refugiado. Esta solicitud basada en un primer momento en una declaración falsa, de la que el recurrente en el litigio principal se retractó posteriormente, se apoyaba en el hecho de que se encontraba en las inmediaciones de la explosión de una bomba en un atentado terrorista que tuvo lugar durante la celebración de un funeral en Pakistán y en el que murieron unas 40 personas, entre ellas, dos conocidos suyos. El recurrente afirmó haber quedado profundamente afectado por este acontecimiento, por lo que tenía miedo de vivir en Pakistán y temía sufrir daños graves si regresaba a su país. Declaró que sufre ansiedad, depresión y trastornos del sueño. Su solicitud fue denegada el 14 de noviembre de 2016 por la Office of the Refugee Applications Commissioner (Oficina del Comisario encargado de las solicitudes de los refugiados, Irlanda).
8. El 2 de diciembre de 2016, el recurrente en el litigio principal interpuso recurso contra dicha resolución ante el Refugee Appeals Tribunal (Tribunal de Apelación en Materia de Refugiados, Irlanda). El procedimiento relativo a dicho recurso fue suspendido debido a las modificaciones legislativas que tuvieron lugar el 31 de diciembre de 2016, como consecuencia de la entrada en vigor de la International Protection Act 2015 (Ley de Protección Internacional de 2015), que unificó los distintos procedimientos de protección internacional previstos anteriormente y creó, en particular, la International Protection Office (Oficina de Protección Internacional, Irlanda; en lo sucesivo, «IPO») y el IPAT.
9. El 13 de marzo de 2017, el recurrente en el litigio principal presentó una solicitud de protección subsidiaria, que fue denegada por la IPO el 29 de febrero de 2018. El 13 de febrero de 2018 interpuso recurso contra dicha resolución ante el IPAT.
10. Mediante resolución de 7 de febrero de 2019, el IPAT desestimó ambos recursos.
11. El 7 de abril de 2019, la recurrente en el litigio principal interpuso recurso de casación ante la High Court (Tribunal Superior), mediante el que solicitó la anulación de dicha resolución del IPAT.
12. En apoyo de dicho recurso, la recurrente en el litigio principal alegó, en primer lugar, que la información sobre el país de origen consultada por el IPAT, que se remonta al período comprendido entre 2015 y 2017, estaba incompleta y desfasada, por lo que el IPAT no tuvo en cuenta la situación existente en Pakistán en el momento de la adopción de la resolución de 7 de febrero de 2019. Aduce asimismo que el IPAT no examinó adecuadamente la información que obraba en su poder.
13. En segundo lugar, el plazo para pronunciarse sobre la solicitud de 2 de julio de 2015 es, en su opinión, manifiestamente irrazonable y contrario al principio de efectividad, al artículo 47 de la Carta y a las normas mínimas establecidas por el Derecho de la Unión.
14. En tercer lugar, sostiene que, aunque se informó al IPAT acerca de la salud mental del recurrente en el litigio principal, dicho tribunal no se aseguró de que disponía de todas las pruebas necesarias para poder pronunciarse correctamente sobre las solicitudes. En particular, ese tribunal debería haber solicitado un dictamen médico-jurídico, utilizado habitualmente en apoyo de la solicitud de asilo de los supervivientes de torturas, o alguna otra prueba pericial respecto a su salud mental.
15. En cuarto lugar, por lo que respecta a otros elementos pertinentes para su solicitud, el recurrente en el litigio principal señala que no se le concedió el beneficio de la duda, aun cuando su estado de salud mental no fue debidamente comprobado ni tenido en cuenta. Así, algunos aspectos pertinentes de su argumentación no fueron verificados o no fueron consultados, y no tuvo lugar cooperación alguna entre él y las instituciones competentes, en particular en lo que respecta a dicho dictamen médico-jurídico.
16. En quinto lugar, habida cuenta de las circunstancias del asunto, caracterizadas por el hecho de que el recurrente en el litigio principal ha admitido que su declaración anterior de los acontecimientos era falsa y que existe una posibilidad de que sufra problemas de salud mental, no es razonable concluir que no es creíble respecto a aspectos importantes de su argumentación.
17. La High Court (Tribunal Superior) considera, antes de nada, que el IPAT ha incumplido su deber de cooperación al no haber obtenido información adecuada sobre el país de origen ni un dictamen médico-jurídico. Se pregunta, no obstante, si el IPAT estaba obligado, en virtud del Derecho de la Unión, a obtener tal dictamen y si es compatible con el Derecho de la Unión exigir, de conformidad con el Derecho nacional, que el recurrente en el litigio principal demuestre la existencia de un perjuicio derivado de dicho incumplimiento para obtener la anulación de la resolución del IPAT.
18. Este órgano jurisdiccional se pregunta, a continuación, qué consecuencias debe extraer del hecho de que hayan transcurrido más de tres años y medio entre la presentación de la solicitud de 2 de julio de 2015 y la adopción de la resolución del IPAT de 7 de febrero de 2019, plazo de resolución que considera irrazonable.
19. Por último, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre el hecho de que una única declaración falsa, respecto de la que el recurrente en el litigio principal se retractó en la primera oportunidad después de haberse explicado, pueda justificar que se cuestione su credibilidad general.
20. En estas circunstancias, mediante resolución de 23 de noviembre de 2021, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de diciembre de 2021, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Cuando se ha incumplido completamente el deber de cooperación, descrito en el apartado 66 de la [sentencia M., (7)] en relación con una solicitud de protección subsidiaria, ¿debe considerarse que el examen de dicha solicitud ha quedado privado de “todo efecto útil” en el sentido de [la sentencia Comisión/Alemania? (8)]
2) En caso de respuesta afirmativa a la [primera cuestión prejudicial], ¿se deriva del mencionado incumplimiento del deber de cooperación, por sí solo, un derecho del solicitante a la anulación de la resolución [de denegación de protección subsidiaria]?
3) En caso de respuesta negativa a la [segunda cuestión prejudicial], y si procede, ¿sobre quién recae la carga de demostrar que la resolución denegatoria podría haber sido diferente si la autoridad competente hubiese cooperado adecuadamente [en relación con la solicitud de protección subsidiaria]?
4) ¿Del hecho de que no se haya resuelto sobre una solicitud de protección internacional en un plazo razonable se deduce un derecho del solicitante a la anulación de la resolución [denegatoria], una vez adoptada?
5) ¿El tiempo requerido para modificar el régimen de asilo aplicable en un Estado miembro constituye una excusa para que ese Estado miembro deje de aplicar un sistema de protección internacional que hubiera permitido resolver sobre tal solicitud de protección en un plazo razonable?
6) Cuando una autoridad competente [en materia de protección internacional] no dispone de pruebas suficientes del estado psíquico de un solicitante, pero existen ciertos indicios de que este padece alguna afección de este tipo, ¿está obligada dicha autoridad, en virtud del deber de cooperación mencionado en la [sentencia M. (apartado 66)], o de otro modo, a llevar a cabo una investigación más extensa o a realizar algún otro trámite antes de adoptar una resolución definitiva?
7) Cuando un Estado miembro procede a la valoración de los elementos pertinentes de la solicitud, en cumplimiento de la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva [2004/83], ¿es lícito que declare no probada la credibilidad general de un solicitante únicamente por una mentira, que fue explicada y revocada en la primera ocasión razonablemente disponible?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. El órgano jurisdiccional remitente ha solicitado que el presente asunto se tramite por el procedimiento prejudicial de urgencia previsto en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
22. El 17 de diciembre de 2021, la Sala Primera del Tribunal de Justicia decidió, a propuesta del Juez Ponente, oído el Abogado General, que no procedía acceder a dicha solicitud.
23. Han presentado observaciones escritas el recurrente en el litigio principal, los recurridos, los Gobiernos alemán y neerlandés y la Comisión Europea. El recurrente en el litigio principal, el Gobierno irlandés y la Comisión participaron en la vista celebrada el 16 de noviembre de 2022.
24. Mediante una solicitud de aclaraciones de 20 de septiembre de 2022, el Tribunal de Justicia invitó al órgano jurisdiccional remitente a precisar la normativa aplicable y la función encomendada al IPAT. Este órgano jurisdiccional respondió mediante escrito de 21 de octubre de 2022.
V. Sobre la admisibilidad
25. Los recurridos niegan la admisibilidad de las siete cuestiones.
26. En primer lugar, afirman que la primera cuestión prejudicial tiene carácter hipotético, en la medida en que se basa en una premisa no demostrada por el órgano jurisdiccional remitente, y ello por dos razones. Por una parte, contrariamente a lo que sugiere el tenor de dicha cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente no declaró el «incumplimiento completo del deber de cooperación» y no pudo efectuar una declaración en este sentido sobre la base de los hechos del asunto. Por otra parte, esta cuestión prejudicial invita al Tribunal de Justicia a adoptar una decisión crucial sobre los hechos del presente asunto, lo que no es de su competencia. Según los recurridos, estas consideraciones también se aplican a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, debido a su relación con la primera cuestión prejudicial.
27. En segundo lugar, los recurridos sostienen que las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta también tienen carácter hipotético, dado que el órgano jurisdiccional remitente no ha declarado el incumplimiento de la obligación de adoptar una decisión en un plazo razonable.
28. En tercer lugar, los recurridos consideran que la sexta cuestión prejudicial no es necesaria para la solución del litigio principal, puesto que el IPAT ha tenido en cuenta las pruebas médicas aportadas por el recurrente sin cuestionarlas.
29. Por último, en cuarto lugar, los recurridos alegan que la séptima cuestión prejudicial tiene carácter hipotético y, por lo tanto, no debe recibir respuesta, en la medida en que el recurrente en el litigio principal ha precisado que no impugna las conclusiones del IPAT relativas a su credibilidad y en que, contrariamente a lo que sugiere la formulación de esta cuestión prejudicial, la declaración falsa no fue el único elemento que llevó al IPAT a considerar que la credibilidad del recurrente en el litigio principal no había quedado demostrada. A este respecto, otros elementos pertinentes se referían al hecho de que este no mencionó hasta un momento tardío los elementos clave relativos a los acontecimientos pasados y de que no solicitó la protección internacional en su solicitud inicial.
30. Estas objeciones no me convencen.
31. He de recordar que de reiterada jurisprudencia se desprende que la petición de decisión prejudicial es inadmisible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (9)
32. En este contexto, difícilmente puede afirmarse que las cuestiones prejudiciales no tienen relación alguna con la realidad, son hipotéticas o no aportan los elementos de hecho necesarios.
33. En el presente asunto, por lo que se refiere al carácter supuestamente hipotético de las cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera y sexta, es cierto que los elementos de hecho expuestos por el órgano jurisdiccional remitente no constituyen indicios de un «incumplimiento completo del deber de cooperación» por parte del IPAT. (10) Sin embargo, de estas cuestiones prejudiciales se desprende que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta precisamente si estos hechos corresponden a un incumplimiento del deber de cooperación de las autoridades competentes con el solicitante, así como sobre las consecuencias que, en su caso, debe extraer de dicha constatación, habida cuenta de los límites que el Derecho nacional impone a estas autoridades. (11)
34. En lo tocante a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente aún no haya declarado el incumplimiento de la obligación de adoptar una decisión en un plazo razonable, pero que tenga la intención de hacerlo, tampoco es razón suficiente para concluir en el presente asunto que se trata de cuestiones hipotéticas.
35. Además, de la resolución de remisión se desprende que la sexta cuestión prejudicial se refiere a la posible obligación de obtener un dictamen médico-jurídico complementario a los aportados por el recurrente en el litigio principal. El hecho de que el IPAT haya tenido en cuenta las pruebas médicas presentadas por el interesado, sin cuestionarlas, no tiene ninguna relación con esta obligación y no puede cuestionar la pertinencia de esta cuestión prejudicial.
36. En lo que atañe, por último, a la séptima cuestión prejudicial, es preciso señalar que los recurridos impugnan las apreciaciones fácticas del órgano jurisdiccional remitente y su apreciación de la pertinencia de dicha cuestión para la resolución del litigio principal. Pues bien, incumbe al órgano jurisdiccional remitente, y no al Tribunal de Justicia, comprobar y apreciar los hechos relativos a la credibilidad del recurrente en el litigio principal.
37. En resumen, corresponde al órgano jurisdiccional remitente identificar la trascendencia jurídica de un asunto que requiere una interpretación del Derecho de la Unión.
38. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales y analizarlas en cuanto al fondo.
VI. Sobre el fondo
A. Consideraciones generales sobre la interpretación de las Directivas 2004/83 y 2005/85
39. Considero útil recordar brevemente el marco en el que se inscriben las Directivas 2004/83 y 2005/85 antes de entrar a examinar las cuestiones prejudiciales.
40. En primer lugar, quiero señalar que del considerando 3 de la Directiva 2004/83 se desprende que la Convención de Ginebra constituye la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de refugiados. Asimismo, de los considerandos 16 y 17 de dicha Directiva se infiere que las disposiciones relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado y al contenido de este fueron adoptadas para guiar a las autoridades competentes de los Estados miembros en la aplicación de la citada Convención, sobre la base de conceptos y criterios comunes. (12) Además, en lo tocante a la Directiva 2005/85, de sus considerandos 2, 3, 5 y 7 se colige que esta establece un marco común de garantías que permiten garantizar el pleno cumplimiento de dicha Convención. El artículo 33 de esta última consagra el principio de no devolución. Dicho principio está garantizado como derecho fundamental por los artículos 18 y 19, apartado 2, de la Carta. (13)
41. Así pues, la interpretación de las disposiciones de las Directivas 2004/83 y 2005/85 debe efectuarse a la luz de la estructura general y de la finalidad de cada una de estas Directivas, con observancia de la Convención de Ginebra y de los demás tratados pertinentes mencionados en el artículo 78 TFUE, apartado 1. (14) Además, según se desprende del considerando 10 de la Directiva 2004/83 y del considerando 8 de la Directiva 2005/85, tal interpretación debe realizarse respetando asimismo los derechos reconocidos por la Carta. (15)
42. En segundo lugar, me gustaría señalar asimismo que, mientras que el objeto de la Directiva 2004/83 es establecer normas mínimas relativas a los requisitos para que los nacionales de terceros países puedan optar a la protección internacional, y el contenido de dicha protección, el de la Directiva 2005/85 es establecer normas mínimas para los procedimientos de examen de las solicitudes, a la vez que precisa los derechos de los solicitantes de asilo.
43. Este es el contexto en el que examinaré las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Examinaré, antes de nada, el alcance del deber de cooperación de la autoridad decisoria con el solicitante de protección internacional, en el sentido del artículo 4 de la Directiva 2004/83, así como las consecuencias que deben extraerse de un posible incumplimiento de esta obligación (sección B). Abordaré a continuación las consecuencias de la falta de adopción de resoluciones sobre las solicitudes de asilo y de protección internacional en un plazo razonable a la luz del artículo 23 de la Directiva 2005/85 (sección C). Por último, examinaré la cuestión relativa a la credibilidad general de un solicitante (sección D).
B. Sobre el alcance del deber de cooperación y las consecuencias de su incumplimiento (cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera y sexta)
44. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera y sexta, a las que propongo responder conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide, en esencia, si el deber de cooperación previsto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83 exige a la autoridad decisoria obtener información actualizada sobre el país de origen de un solicitante de asilo y de protección y, cuando existan indicios de problemas de salud mental potencialmente derivados de un acontecimiento traumático acaecido en dicho país, un dictamen médico-jurídico sobre su salud mental. Se pregunta, además, si el incumplimiento de esta obligación puede, por sí solo, dar lugar a la anulación de la resolución denegatoria de estas solicitudes o si puede exigirse al solicitante que demuestre que la resolución habría podido ser diferente de no haberse producido tal incumplimiento.
45. Me parece que la respuesta a estas cuestiones puede encontrarse examinando el significado del requisito de cooperación por parte del Estado miembro, en el sentido del artículo 4 de la Directiva 2004/83.
1. Sobre el significado del requisito de cooperación por parte del Estado miembro
46. El órgano jurisdiccional remitente señala que la información facilitada por el solicitante sobre el país de origen no estaba actualizada, ni siquiera en la fecha en la que el solicitante la presentó. En particular, en el marco de una constatación crucial en la resolución controvertida, (16) el IPAT se refiere a una misión de investigación austriaca de 2015 (17) y a un informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) de 2017. (18) Según dicho órgano jurisdiccional, no cabía considerar, estrictamente hablando, que estos elementos constituyesen información actualizada sobre el país de origen en el marco de la referida resolución, adoptada el 7 de febrero de 2019. (19) Así, sobre la base del artículo 4 de la Directiva 2004/83, tal como lo interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia M., el órgano jurisdiccional remitente considera que el IPAT incumplió su deber de cooperación en la medida en que no obtuvo información adecuada y actualizada sobre el país de origen del solicitante.
47. Este enfoque me parece a priori razonable. Sin embargo, considero oportuno aclarar algunos aspectos.
48. Cabe recordar que, como se desprende de su título, el artículo 4 de la Directiva 2004/83 se refiere a la «valoración de hechos y circunstancias» de una solicitud de protección internacional. Según el Tribunal de Justicia, esta «valoración» se desarrolla en dos etapas distintas. El objeto de la primera es establecer las circunstancias fácticas que puedan constituir elementos de prueba en apoyo de la solicitud, y el de la segunda, que se refiere a la valoración jurídica de estos elementos, es decidir si, a la vista de los hechos que caracterizan un caso concreto, se cumplen los requisitos de fondo previstos por los artículos 9 y 10 o 15 de la Directiva 2004/83 para la concesión de la protección internacional. (20)
49. En este contexto se plantea la cuestión de cuál es, concretamente, el significado del requisito de cooperación con el solicitante en el marco de cada una de esas dos etapas.
a) Sobre el requisito de cooperación en el marco de la primera etapa de valoración relativa al establecimiento de las circunstancias fácticas
50. He de recordar antes de nada que, según el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83, aunque normalmente es obligación del solicitante presentar todos los elementos necesarios para fundamentar su solicitud, no es menos cierto que corresponde al Estado miembro de que se trate cooperar con dicho solicitante en la fase de la determinación de los elementos pertinentes de dicha solicitud. (21) Dicho de otro modo, esta disposición impone una «obligación positiva» a las autoridades de los Estados miembros de actuar en cooperación con el solicitante para valorar estos elementos. (22)
51. A este respecto, del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2004/83 se desprende que los elementos de prueba que pueden justificar una solicitud de protección internacional consistirán en las declaraciones del solicitante y en toda la documentación de la que disponga sobre su situación individual relativa, en particular, a su edad, pasado, identidad o nacionalidad(es). Por lo tanto, esta disposición se refiere a todos los elementos pertinentes para justificar la solicitud y, en consecuencia, atañe a la información y a los documentos relativos a las circunstancias fácticas del pasado del solicitante, incluidos los relativos «[a los] lugares de anterior residencia».
52. He de recordar asimismo que el significado del requisito de cooperación por parte del Estado miembro en el marco de esta primera etapa de la valoración ya ha sido aclarado por el Tribunal de Justicia. Este señaló que si, por cualquier razón, los elementos facilitados por el solicitante de protección internacional no están completos o no son actuales o pertinentes, es preciso que dicho Estado miembro coopere activamente, en esta fase del procedimiento, con el solicitante para permitir que se reúnan todos los elementos que puedan fundamentar la solicitud. (23) También indicó que a las autoridades de un Estado miembro les puede resultar más fácil que al solicitante acceder a determinados tipos de documentos. (24)
53. Por lo tanto, es evidente, a mi modo de ver, que en el marco de esta primera etapa de la valoración relativa al establecimiento de las circunstancias fácticas que pueden constituir elementos de prueba en apoyo de la solicitud, el requisito de cooperación previsto en el artículo 4 de la Directiva 2004/83 impone a la autoridad decisoria obtener información completa y actualizada sobre el país de origen de un solicitante de asilo y de protección internacional.
54. Sentado lo anterior, queda aún por saber si existe tal obligación de «cooperación» por parte de las autoridades del Estado miembro en cuestión en el marco de la segunda etapa de la valoración.
b) ¿Existe un requisito de cooperación en el marco de la segunda etapa de la valoración relativa a la apreciación jurídica de los elementos de prueba en apoyo de la solicitud?
55. Es preciso recordar que el artículo 4, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/83 prevé, por lo que se refiere a la evaluación individual de una solicitud de protección internacional, que dicha evaluación implicará que se tengan en cuenta, en particular, todos los hechos pertinentes relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud, incluidas la legislación y la reglamentación del país de origen y el modo en que se aplican.
56. Esta evaluación individual de la solicitud es, como ya he expuesto, (25) la segunda etapa en el marco de la «valoración de hechos y circunstancias» de una solicitud de asilo o de protección internacional, en el sentido del artículo 4 de la Directiva 2004/83. Dicha etapa se refiere a la valoración jurídica de los elementos de prueba facilitados en apoyo de la solicitud para determinar si estos pueden cumplir efectivamente los requisitos exigidos para la concesión del estatuto de refugiado o de la protección internacional solicitadas. (26)
57. Pues bien, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el examen de la fundamentación de la solicitud es responsabilidad únicamente de la autoridad nacional competente, de modo que, en esta fase del procedimiento, la exigencia, establecida en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2004/83, de que esta autoridad coopere con el solicitante carece de pertinencia. (27) A este respecto, he de recordar que del artículo 4, apartado 1, y del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2005/85 se desprende que la autoridad decisoria será responsable de «examinar convenientemente» las solicitudes y de dictar, a continuación, una resolución al respecto. (28) En particular, del artículo 8, apartado 2, letra b), de dicha Directiva se desprende que los Estados miembros garantizarán que se obtenga información precisa y actualizada sobre la situación general existente en los países de origen de los solicitantes de asilo (29) de diversas fuentes, como el ACNUR. (30)
58. En consecuencia, suscribo plenamente la postura de la Comisión según la cual de estas disposiciones se desprende que, en virtud del artículo 4, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/83, la autoridad decisoria debe ir más allá del mero deber de cooperación con el solicitante por lo que se refiere a la información relativa a la situación del país de origen. En efecto, los Estados miembros estarán obligados, cuando una persona cumpla los requisitos previstos en la Directiva 2004/83, a conceder la protección internacional solicitada, sin que sus autoridades dispongan de facultades discrecionales al respecto. (31) Pues bien, habida cuenta de que, con arreglo al artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2005/85, los Estados miembros solo podrán considerar una solicitud como infundada si la autoridad decisoria estimase que el solicitante no tiene derecho al estatuto de refugiado con arreglo a la Directiva 2004/83, dicha autoridad no podría denegar una solicitud sin «examinarla convenientemente» y, por lo tanto, sin tener en cuenta la información actualizada relativa a la situación existente en el país de origen.
59. En particular, esto es tanto más cierto en cuanto al requisito de los daños graves, previsto en el artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83, consistente en amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno, como las mencionadas en el litigio principal. (32) En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la existencia de estos tipos de amenazas no está supeditada al requisito de que el solicitante aporte la prueba de que está afectado específicamente debido a elementos propios de su situación personal. Según el Tribunal de Justicia, el grado de violencia indiscriminada que caracteriza el conflicto armado existente debe ser apreciado por las autoridades nacionales competentes a las que se ha presentado una solicitud o por los órganos jurisdiccionales del Estado miembro ante los que se ha impugnado la decisión de denegación de tal solicitud. (33) Además, es preciso recordar que la valoración de si las circunstancias acreditadas constituyen o no una amenaza de tal entidad como para que la persona afectada pueda temer con fundamento, habida cuenta de su situación individual, que será efectivamente objeto de actos de persecución deberá llevarse a cabo con atención y prudencia en todos los casos, puesto que están en juego cuestiones relacionadas con la integridad de la persona y con las libertades individuales, que forman parte de los valores fundamentales de la Unión Europea. (34)
60. En consecuencia, de lo anterior se desprende que el artículo 4, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/83, exige que la autoridad decisoria, en el marco de su obligación de efectuar un examen adecuado de la solicitud, prevista en el artículo 8, apartado 2, letra b), de la Directiva 2005/85, obtenga información precisa y actualizada sobre el país de origen de un solicitante de asilo y de protección internacional. En otras palabras, dicha autoridad no puede limitarse a examinar una información parcial u obsoleta, facilitada por el solicitante en apoyo de su solicitud, sino que debe obtener información actualizada.
2. ¿Implica el deber de cooperación una obligación para la autoridad decisoria de obtener un dictamen médico-jurídico sobre la salud mental del solicitante?
61. El órgano jurisdiccional remitente indica que el recurrente en el litigio principal presentó ante la IPO un informe médico que señalaba la existencia de problemas mentales por haberse encontrado en las inmediaciones de la explosión de una bomba en un atentado terrorista en su país de origen. (35) Este órgano jurisdiccional explica que la IPO alegó ante el IPAT que dicho informe no permitía demostrar si los problemas mentales que supuestamente sufre el solicitante habían sido o no provocados por esta explosión. Además, de la resolución de remisión se desprende que el IPAT compartía esta opinión y consideró que un dictamen médico-jurídico, a saber, un «informe Spirasi», podría haber sido efectivamente «de mayor utilidad». (36) Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente observa que tanto la IPO como el IPAT consideraron que el informe médico presentado por el recurrente en el litigio principal no era suficiente y que un dictamen médico-jurídico habría resultado pertinente.
62. En este contexto, se plantea la cuestión de si el deber de cooperación establecido en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83 obliga a las autoridades nacionales a obtener tal dictamen.
63. En primer lugar, por lo que respecta a la primera etapa de la valoración relativa al establecimiento de las circunstancias fácticas, he de observar que tal exigencia no se desprende del tenor de dicha disposición. En efecto, el objeto de la Directiva 2004/83 es establecer normas mínimas relativas a los requisitos para que los nacionales de terceros países puedan optar a la protección internacional. Pues bien, si el legislador de la Unión hubiera querido imponer a los Estados miembros tal obligación, lo habría precisado ciertamente de manera explícita. En consecuencia, las autoridades nacionales deben disponer de un margen de apreciación para determinar si un dictamen médico-jurídico es pertinente o no para la evaluación individual que las autoridades nacionales deben efectuar, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2004/83. (37)
64. Sin embargo, contrariamente a lo que sostienen los recurridos, cuando, como en el presente asunto, estas autoridades consideran que el dictamen médico-jurídico en cuestión es pertinente o necesario para la evaluación de la solicitud de protección internacional, (38) del deber de cooperación, en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83, resulta, en mi opinión, que deberán informar de ello al solicitante y cooperar con él para poder disponer de tal dictamen. (39) Como ya he observado, del requisito de cooperación impuesto a las autoridades nacionales se desprende que, cuando la autoridad decisoria considere que los elementos facilitados por el solicitante de protección internacional no están completos o no son actuales o pertinentes, es preciso que esta coopere activamente con el solicitante para permitir que se reúnan todos los elementos necesarios (40) para establecer las circunstancias fácticas que pueden constituir elementos de prueba en apoyo de la solicitud.
65. En segundo lugar, en lo tocante a la segunda etapa de la valoración relativa a la apreciación jurídica de los elementos de prueba en apoyo de la solicitud, he de recordar que del artículo 4, apartado 3, letras b) y c), de la Directiva 2004/83 se desprende que la evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta las declaraciones y la documentación pertinentes presentadas por el solicitante, incluida la información sobre si el solicitante ha sufrido o puede sufrir persecución o daños graves, así como la situación y las circunstancias personales del solicitante, con el fin de evaluar si, dadas estas circunstancias, los actos a los cuales se haya visto o podría verse expuesto puedan constituir persecución o daños graves. En particular, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva no excluye recurrir a informes periciales durante el proceso de valoración de hechos y circunstancias. (41) Por lo tanto, corresponde a las autoridades competentes adaptar sus métodos de apreciación de las declaraciones y de las pruebas documentales o de otro tipo en función de las características propias de cada categoría de solicitud de protección internacional. (42)
66. A este respecto, el requisito de obtener un dictamen médico-jurídico sobre la salud mental del solicitante cuando las autoridades nacionales lo consideren pertinente o necesario para apreciar los elementos de prueba queda confirmado por el artículo 4, apartado 1, y por el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2005/85. Estas disposiciones establecen la obligación que incumbe a la autoridad decisoria de «examinar convenientemente» las solicitudes y de dictar, a continuación, una resolución al respecto. (43) En efecto, dicha autoridad no estará en condiciones de efectuar un examen adecuado de las solicitudes, en el sentido de estas disposiciones, si, aun cuando considere que un dictamen médico-jurídico resulta pertinente o necesario para efectuar la evaluación individual de la solicitud en cuestión, no lo obtiene.
67. Por consiguiente, considero que el artículo 4, apartado 3, letras b) y c), de la Directiva 2004/83 impone a la autoridad decisoria, en el marco de su obligación de efectuar un examen adecuado de la solicitud, en el sentido del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2005/85, cuando estime que el dictamen médico-jurídico sobre la salud mental del solicitante es pertinente o necesario para la evaluación individual de dicha solicitud, obtener dicho dictamen. En mi opinión, una interpretación diferente sería contraria al objetivo de la Directiva 2004/83 y vaciaría de contenido tanto el artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva como el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2005/85.
3. Sobre las consecuencias que deben extraerse del incumplimiento del deber de cooperación y de la obligación de efectuar un examen adecuado de la solicitud
68. Antes de analizar las consecuencias que deben extraerse del incumplimiento del deber de cooperación y de la obligación de efectuar un examen adecuado de la solicitud [secciones c) y d)], procede determinar si, como sostienen el Gobierno alemán y la Comisión, el artículo 39 de la Directiva 2005/85 exige que el órgano jurisdiccional de primera instancia pueda ejercer un control de fondo ex nunc de una resolución denegatoria de una solicitud de asilo o de protección internacional [sección a)]. En caso de respuesta afirmativa, se plantea la cuestión de si el IPAT debe considerarse una autoridad judicial en el sentido del artículo 39 de la Directiva 2005/85 [sección b)].
a) Sobre el concepto de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 39 de la Directiva 2005/85
69. Cabe recordar que el artículo 39, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/85 establece que los Estados miembros garantizarán que los solicitantes de asilo tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra una resolución adoptada sobre su solicitud de asilo. Sin embargo, esta disposición no especifica que sea necesario que dicho órgano jurisdiccional pueda ejercer tal control ex nunc. A este respecto, la Comisión indica en sus observaciones escritas que, a su parecer, estos requisitos se desprenden de la jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia.
70. He de observar, a este respecto, que tal requisito resulta claramente del artículo 46 de la Directiva 2013/32, que sustituyó al artículo 39 de la Directiva 2005/85 y que no es aplicable en el presente asunto. No obstante, me parece útil señalar, como puso de relieve la Comisión durante el procedimiento legislativo relativo al citado artículo 46, que esta disposición «se inspira ampliamente en la reciente evolución de la respectiva jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». (44) En consecuencia, examinaré si el artículo 39 de la Directiva 2005/85, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, establece tal requisito.
71. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que las características del recurso previsto en el artículo 39 de la Directiva 2005/85 deben determinarse de conformidad con el artículo 47 de la Carta, que constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva y a cuyo tenor, toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en dicho artículo. (45) En particular, ha declarado que, para que el ejercicio de dicho derecho sea efectivo, es necesario que el juez nacional pueda, en el marco de un examen suficiente, comprobar el carácter fundado de los motivos que condujeron a la autoridad administrativa competente a considerar que la solicitud de protección internacional era infundada. (46) Procede recordar, a este respecto, que toda resolución de concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria debe basarse en una evaluación individual. (47)
72. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado, en el marco del Reglamento (UE) n.o 604/2013, (48) que un recurso de anulación interpuesto contra una decisión administrativa, en el marco del cual el órgano jurisdiccional que conoce del asunto no puede tener en cuenta circunstancias posteriores a la adopción de dicha decisión, no garantiza una tutela judicial suficiente que permita a la persona interesada ejercer los derechos que le confieren ese Reglamento y el artículo 47 de la Carta. (49)
73. En tercer lugar, cabe añadir que, como recordó el Abogado General Mengozzi, hace tiempo que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos enunció la exigencia de un «examen completo» que no se limite al respeto de las normas jurídicas aplicables, sino que se extienda a la determinación y apreciación de los hechos. (50) Según este tribunal, dicho examen debe ser atento, independiente, riguroso y completo y debe permitir disipar cualquier duda, aunque sea legítima, sobre el carácter infundado de la solicitud de protección internacional, al margen del alcance de la competencia de la autoridad encargada del control. (51)
74. Procede, pues, considerar que el artículo 39 de la Directiva 2005/85, a la luz del artículo 47 de la Carta, exige que el órgano jurisdiccional de primera instancia pueda ejercer un control ex nunc de una resolución denegatoria de una solicitud de asilo o de protección internacional.
b) Sobre la calificación del IPAT como «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 39 de la Directiva 2005/85
75. En su respuesta a la solicitud de aclaraciones que le dirigió el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indica, por una parte, que la IPO adopta la decisión de conceder o denegar la protección internacional en primera instancia, en el sentido del artículo 23 de la Directiva 2005/85. (52) Por una parte, este órgano jurisdiccional explica que el IPAT actúa, en un litigio como el principal, como autoridad judicial que ejerce un control jurisdiccional de primer grado y ante la que cabe interponer recurso tanto sobre cuestiones de hecho como de Derecho contra una resolución de primera instancia adoptada por la autoridad decisoria (a saber, la IPO), en el sentido del artículo 39 de dicha Directiva. (53) Subraya, en primer lugar, que el IPAT adopta decisiones ex nunc y está facultado para exigir al Ministro de Justicia e Igualdad que realice investigaciones y le proporcione información. (54)
76. En consecuencia, considero que, en la medida en que la resolución de la autoridad decisoria debe, con arreglo al artículo 4, apartado 3, letras a) a c), de la Directiva 2004/83, en relación con el artículo 8, apartado 2, letra b), de la Directiva 2005/85, dictarse tras un «examen adecuado» teniendo en cuenta todos los hechos pertinentes relativos al país de origen, incluido, cuando lo considere pertinente o necesario, un dictamen médico-jurídico sobre la salud mental del solicitante, el control, por un órgano jurisdiccional de primera instancia, del carácter fundado de los motivos de dicha autoridad implica, como alega fundadamente la Comisión en sus observaciones, el examen de la información precisa y actualizada sobre la situación existente en el país de origen que sirvió, entre otros, de base a la decisión administrativa objeto del control.
77. De igual modo, si este órgano jurisdiccional considera que los elementos de prueba presentados por el solicitante no son suficientes para respaldar su declaración según la cual ya ha sufrido daños graves, ni para apreciar en particular su estado de salud mental, debe poder ordenar la práctica de pruebas para permitir al solicitante aportar un dictamen médico-jurídico. Esto implica que el órgano jurisdiccional de primera instancia que examina el recurso pueda efectuar un examen ex nunc, es decir, no sobre la base de las circunstancias de las que tenía o debería haber tenido conocimiento la autoridad que adoptó la resolución en el momento de dicha adopción, sino de las existentes en el momento en el que se pronuncia el órgano jurisdiccional.
78. En consecuencia, el IPAT, como órgano jurisdiccional a que se refiere el artículo 39 de la Directiva 2005/85, en relación con el artículo 47 de la Carta, tiene la obligación de obtener y examinar información precisa y actualizada sobre la situación existente en el país de origen del solicitante, incluido un dictamen médico-jurídico cuando lo considere pertinente o necesario, habida cuenta de su obligación de garantizar un recurso efectivo contra una resolución de la autoridad decisoria, en el presente asunto la IPO, por la que se deniegue el derecho de asilo o la protección internacional.
c) Sobre la posibilidad de anular la resolución denegatoria de las solicitudes
79. El órgano jurisdiccional remitente desea saber si tal obligación puede, por sí sola, dar lugar a la anulación de la resolución denegatoria de las solicitudes de asilo y de protección internacional.
80. Debo precisar que, en su respuesta a la solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indicó, refiriéndose a los apartados 102 y 103 de la sentencia D. y A., que el sistema irlandés de concesión y retirada del estatuto de refugiado comprende también la posibilidad de un control de la IPO y del IPAT ante él en relación con los errores de Derecho en que se haya podido incurrir en la determinación de la solicitud. (55) Por lo tanto, la presente petición de decisión prejudicial se ha planteado en el marco de dicho control jurisdiccional.
81. Esto significa, a mi parecer, que el órgano jurisdiccional remitente garantiza un control de segundo grado. En consecuencia, su examen se limita a los posibles errores de Derecho, como sucede en el presente asunto, del incumplimiento de la obligación, tanto de la autoridad decisoria como del órgano jurisdiccional de primera instancia, de obtener información precisa y actualizada sobre el país de origen del solicitante, incluido un dictamen médico-jurídico cuando lo consideren pertinente o necesario.
82. Aunque el incumplimiento de tal obligación puede dar lugar a la anulación de la resolución denegatoria de esas solicitudes, el órgano jurisdiccional remitente precisa en su respuesta a la solicitud de aclaraciones que, en caso de que considere que se ha incurrido en error de Derecho, remitirá el asunto al IPAT para que dicho órgano jurisdiccional dicte una nueva resolución en apelación sobre las cuestiones de hecho y de Derecho. Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar la existencia de tal error.
d) Sobre la carga de la prueba
83. ¿Puede exigirse al solicitante que demuestre que la resolución habría podido ser diferente de no haberse incumplido la obligación de efectuar un examen adecuado de la solicitud?
84. El Gobierno alemán sostiene acertadamente en sus observaciones escritas que, si el órgano jurisdiccional de primera instancia lleva a cabo él mismo un examen completo para determinar si el solicitante de asilo tiene derecho a la protección internacional sobre la base de las circunstancias fácticas actuales, no es necesario que las partes en el procedimiento demuestren que la resolución de la autoridad decisoria nacional habría podido ser diferente.
85. He de señalar a este respecto que, si bien es cierto que esta cuestión depende de la autonomía procesal de los Estados miembros, no es menos cierto que, como ya he explicado, el ejercicio efectivo del derecho de asilo o de protección internacional, así como el respeto de las exigencias derivadas del artículo 47 de la Carta (56) y del principio de no devolución, exigen la realización de un examen ex nunc por el órgano jurisdiccional de primera instancia, previsto en el artículo 39 de la Directiva 2005/85. (57)
86. En consecuencia, habida cuenta de la importancia de los derechos fundamentales en juego en el marco de una solicitud de asilo y de protección internacional, no me parece pertinente que, en caso de incumplimiento de la obligación de la autoridad decisoria y del órgano jurisdiccional de primera instancia de efectuar un examen adecuado de la solicitud, la carga de demostrar que la resolución habría podido ser diferente de no haberse producido tal incumplimiento recaiga sobre el solicitante. Por el contrario, en el marco de dicho examen, la carga de efectuar tal demostración resulta, a mi modo de ver, excesiva, puesto que esta obligación incumbe a dicha autoridad nacional y a dicho órgano jurisdiccional, y no al solicitante.
C. Sobre las consecuencias de la falta de adopción de resoluciones sobre las solicitudes de asilo y de protección internacional en un plazo razonable (cuestiones prejudiciales cuarta y quinta)
87. Mediante sus cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, que en mi opinión procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea, en esencia, saber si el plazo de más de tres años y medio transcurrido entre la presentación de la solicitud de asilo y la resolución del IPAT puede estar justificado por las modificaciones legislativas que tuvieron lugar en Irlanda durante dicho procedimiento y, de no ser así, si dicho plazo, que este órgano jurisdiccional califica de «irrazonable», puede justificar por sí solo la anulación de la resolución denegatoria de las solicitudes controvertidas en el litigio principal.
88. Antes de responder a estas cuestiones, examinaré brevemente cuáles son las diferencias entre los plazos previstos en los artículos 23 y 39 de la Directiva 2005/85, así como su naturaleza.
1. Sobre las diferencias entre los plazos previstos en los artículos 23 y 39 de la Directiva 2005/85 y su naturaleza
89. He de decir de entrada que de la estructura y de la sistemática de la Directiva 2005/85, en particular de la distinción entre los procedimientos en primera instancia, previstos en el capítulo III, y los procedimientos de recurso, previstos en el capítulo V, se desprende que debe distinguirse entre el plazo para la adopción de la resolución de la autoridad decisoria, contemplado en el artículo 23 de dicha Directiva, y el plazo para la adopción de la resolución del órgano jurisdiccional de primera instancia, a que se refiere el artículo 39 de la citada Directiva.
90. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la naturaleza del plazo previsto en el artículo 23 de la Directiva 2005/85, procede recordar que el apartado 2, párrafo primero, de este artículo dispone que los Estados miembros procurarán que dicho procedimiento concluya lo más rápidamente posible, sin perjuicio de un examen suficiente y completo. (58) Resulta, pues, del tenor de esta disposición que únicamente se refiere al plazo adecuado para que una autoridad decisoria adopte una resolución en el marco de un procedimiento de examen. Por lo tanto, este plazo de seis meses es un plazo indicativo y no es en absoluto vinculante para dicha autoridad.
91. Esto queda confirmado, por una parte, por el objetivo de la Directiva 2005/85. He de recordar, a este respecto, que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de subrayar que los procedimientos establecidos por dicha Directiva constituyen normas mínimas y que los Estados miembros disponen, en varios aspectos, de un margen de apreciación para la aplicación de dichas disposiciones teniendo en cuenta las particularidades de la normativa nacional. (59) En particular, señaló que la intención del legislador de la Unión de reservar un amplio margen de apreciación a los Estados miembros se encuentra, en particular, en el texto del considerando 11 y del artículo 23 de la Directiva 2005/85, consagrado al procedimiento de examen. (60) En efecto, como resulta de dicho considerando, el interés que se otorga a la rapidez en la tramitación de las solicitudes de asilo es compartido por los Estados miembros y por los solicitantes de asilo. (61)
92. El carácter indicativo de este plazo también queda confirmado, por otra parte, por el artículo 23, apartado 2, párrafo segundo, letras a) y b), de la Directiva 2005/85. Esta disposición prevé que los Estados miembros velarán por que, en caso de que no sea posible adoptar una resolución al cabo de seis meses, al solicitante, se le informe de la demora o bien se le facilite, a petición propia, información sobre el plazo en el que previsiblemente se adoptará la resolución. Según esta disposición, dicha información no constituirá una obligación del Estado miembro frente al solicitante de adoptar una resolución dentro del plazo mencionado.
93. Por lo que respecta, en segundo lugar, a la naturaleza de los plazos establecidos en el artículo 39 de la Directiva 2005/85, procede recordar que el apartado 4 de este artículo dispone que los Estados miembros podrán fijar plazos para el estudio de la resolución de la autoridad decisoria por parte del órgano jurisdiccional de primera instancia. (62) En consecuencia, de esta disposición se desprende claramente que no prevé un plazo, indicativo o imperativo, en el que dicho órgano jurisdiccional deba pronunciarse sobre un recurso interpuesto contra la resolución de la autoridad decisoria.
94. Sentado lo anterior, cabe señalar que, en el presente asunto, la resolución denegatoria de la IPO fue adoptada más de dieciséis meses después de que el recurrente en el litigio principal presentara la solicitud de concesión del estatuto de refugiado, mientras que la resolución del IPAT por la que desestimó el recurso contra dicha resolución se dictó dos años y dos meses después de la interposición de su recurso. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta por qué el órgano jurisdiccional de primera instancia adoptó la resolución por la que se confirmó la negativa a conceder al recurrente en el litigio principal la protección internacional tres años y siete meses después de la presentación de su primera solicitud de asilo.
95. En consecuencia, aun cuando, como se ha expuesto, debe distinguirse entre el plazo indicativo del procedimiento de examen, previsto en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva 2005/85, y el plazo del procedimiento de recurso que pueden fijar los Estados miembros, a que se refiere el artículo 39, apartado 4, de dicha Directiva, y aunque comparto la opinión de la Comisión de que la Directiva 2005/85 no establece un plazo obligatorio en el que deba adoptarse una resolución definitiva, surge no obstante la cuestión de si dicho plazo de tres años y medio es un plazo razonable.
96. Por las razones que expondré a continuación, considero que no lo es.
2. Sobre la falta de adopción de resoluciones en un plazo razonable
97. En primer lugar, es cierto que, ante la inexistencia de normas establecidas por el Derecho de la Unión respecto a las modalidades procedimentales relativas al examen de una solicitud de protección internacional, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para regular estas modalidades, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la protección internacional. (63)
98. No obstante, cabe recordar, por una parte, que la efectividad del acceso al estatuto de protección internacional requiere, según el Tribunal de Justicia, que el examen de la solicitud se realice al cabo de un plazo razonable. (64) En efecto, como señaló el Abogado General Bot, las solicitudes de asilo y de protección subsidiaria «deben ser objeto de un examen diligente, llevado a cabo en un plazo razonable, dado que la celeridad del procedimiento no solo contribuye a la seguridad jurídica del solicitante sino también a su integración». (65)
99. A este respecto, procede, en mi opinión, tener en cuenta tanto la duración del procedimiento de examen de las solicitudes ante la autoridad decisoria como la del procedimiento de recurso ante el órgano jurisdiccional de primera instancia, en el presente asunto, respectivamente, la IPO y el IPAT.
100. He de señalar, por otra parte, que el Tribunal de Justicia ha recordado que el derecho a una buena administración, recogido en el artículo 41 de la Carta, refleja un principio general del Derecho de la Unión. Así, las exigencias derivadas del citado derecho a una buena administración, en particular el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados dentro de un plazo razonable, son aplicables en el marco de un procedimiento de concesión del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria, como el controvertido en el litigio principal, tramitado por la autoridad nacional competente. (66)
101. Esto significa que la duración total de un procedimiento de solicitud de asilo o de protección internacional debe respetar el derecho a una buena administración, consagrado en el artículo 41 de la Carta, y la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva. A este respecto, he de recordar que el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta establece en particular que «toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley». (67) Procede señalar asimismo que, habida cuenta de la situación individual de los solicitantes de asilo o de protección internacional, el Estado miembro en que se halle dicho solicitante debe, por lo tanto, procurar no agravar una situación de vulneración de los derechos fundamentales de ese solicitante mediante procedimientos de examen que se prolonguen más allá de lo razonable.
102. En segundo lugar, por lo que respecta a la justificación de dicho plazo irrazonable, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar las modificaciones legislativas introducidas durante el procedimiento principal para justificar el incumplimiento de su obligación de pronunciarse sobre las solicitudes de derecho de asilo o de protección internacional en un plazo razonable. (68)
103. En tercer y último lugar, por lo que se refiere a la cuestión de si el incumplimiento de un plazo razonable puede justificar, por sí solo, la anulación de la resolución denegatoria de una solicitud de derecho de asilo o de protección internacional, suscribo la opinión de la Comisión según la cual el incumplimiento de la obligación de pronunciarse sobre dichas solicitudes en un plazo razonable no constituye un motivo pertinente para decidir, en el marco del recurso a que se refiere el artículo 39 de la Directiva 2005/85, si la negativa a conceder la protección internacional se ajusta a las normas y a los criterios previstos en la Directiva 2004/83.
104. En efecto, el recurso contemplado en el artículo 39 de la Directiva 2005/85 tiene por objeto determinar si la autoridad decisoria consideró acertadamente que un solicitante no reunía los requisitos para disfrutar de protección internacional. A este respecto, la cuestión de si una persona tiene o no realmente necesidad de tal protección debe apreciarse sobre la base de los criterios de concesión de dicha protección, establecidos en la Directiva 2004/83. El hecho de que la decisión relativa a la necesidad de la protección internacional no se haya adoptado en un plazo razonable no es pertinente en el marco de dicha apreciación y no puede servir de fundamento para decidir la concesión de la protección.
105. Dicho esto, debe recordarse que el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta precisa que «[t]oda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar». (69) Según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión. (70) En el presente asunto, si la duración total del procedimiento conduce a la vulneración del derecho de defensa de un solicitante de asilo y de protección internacional, el incumplimiento del plazo razonable puede justificar, por sí solo, la anulación de la resolución denegatoria de dichas solicitudes, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. (71)
D. Sobre la credibilidad general de un solicitante (séptima cuestión prejudicial)
106. Mediante su séptima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si una declaración falsa en la solicitud inicial, de la que el solicitante se retractó en la primera oportunidad, justifica que se cuestione su credibilidad.
107. He de recordar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83 prevé la posibilidad de que los Estados miembros consideren que el solicitante tiene la obligación de fundamentar su solicitud de protección internacional, obligación que consiste, según el Tribunal de Justicia, en «presentar todos los elementos necesarios». (72) El artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva define estos elementos como los que consisten, en particular, «en las declaraciones del solicitante y en toda la documentación de la que disponga». Además, del artículo 4, apartado 5, de dicha Directiva se desprende que, si las declaraciones del solicitante presentan aspectos que no están avalados por pruebas documentales o de otro tipo, (73) tales aspectos no requerirán confirmación si se cumplen cinco condiciones acumulativas, entre ellas, que «se [haya] comprobado la credibilidad general del solicitante». (74)
108. No obstante, procede observar que ni la Directiva 2004/83 ni la Directiva 2005/85 precisan qué debe entenderse por «credibilidad» y no facilitan indicaciones acerca de los elementos que han de tenerse en cuenta para apreciar la «credibilidad general» del solicitante por las autoridades nacionales y los órganos jurisdiccionales competentes.
109. Según el ACNUR, «la credibilidad se establece cuando el solicitante ha presentado una solicitud coherente y verosímil, que no contradice hechos de conocimiento público y que por lo tanto, en su conjunto, puede resultar creíble». (75) De esta definición se desprende que estos criterios corresponden a uno de los requisitos acumulativos previstos en el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2004/83, a saber, el que exige que «las declaraciones del solicitante se consideren coherentes y verosímiles y no contradigan la información específica de carácter general disponible que sea pertinente para su caso» [artículo 4, apartado 5, letra c)]. (76) En consecuencia, esta definición no me parece pertinente para definir el criterio de «credibilidad general», en el sentido del artículo 4, apartado 5, letra e), de dicha Directiva. Deduzco de ello más bien que este criterio debe ser apreciado por la autoridad decisoria en el marco de su obligación de efectuar una evaluación individual de una solicitud de protección internacional teniendo en cuenta, en especial, la situación particular y las circunstancias personales del solicitante, con arreglo al artículo 4, apartado 3, letra c), de dicha Directiva.
110. A este respecto, es preciso observar que el Tribunal de Justicia ya ha recordado la exigencia que se impone a las autoridades competentes, con arreglo al artículo 13, apartado 3, letra a), de la Directiva 2005/85 (77) y al artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2004/83, de celebrar la audiencia teniendo en cuenta las circunstancias personales o generales que rodean la solicitud, incluida la vulnerabilidad del solicitante, y de efectuar de manera individual una evaluación de dicha solicitud teniendo en cuenta la situación particular y las circunstancias personales de cada solicitante. (78)
111. En este contexto, el hecho de que un solicitante haya presentado una declaración falsa no significa, en sí mismo, que esta declaración sea significativa o determinante para el resultado de la solicitud, si no existen factores adicionales que indiquen que las alegaciones del solicitante son infundadas. (79) En efecto, existen múltiples razones que pueden explicar por qué un solicitante ha presentado una declaración falsa. (80) De este modo, si una prueba contradice las declaraciones del solicitante, el funcionario debe analizarla y dar a este la oportunidad de explicar la falta de coherencia. (81)
112. En el presente asunto, de la resolución de remisión se desprende que la solicitud del recurrente en el litigio principal se basaba inicialmente en una única declaración falsa y que este se retractó de dicha declaración explicándola en la primera oportunidad posible. Además, no cabe excluir que los problemas de salud mental que el recurrente en el litigio principal parece sufrir hayan podido afectar a su primera declaración.
113. En consecuencia, coincido con la Comisión en que no sería proporcionado considerar, sobre la base de una única declaración falsa, que fue explicada por el solicitante y de la que se retractó en la primera oportunidad posible, que el solicitante no es creíble.
VII. Conclusiones
114. A la vista de cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) del siguiente modo:
«1) El artículo 4, apartado 3, letras a) a c), de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, en relación con el artículo 8, apartado 2, letra b), de la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado,
debe interpretarse en el sentido de que
impone a la autoridad decisoria obtener, por una parte, información precisa y actualizada sobre el país de origen de un solicitante de asilo y de protección internacional y, por otra parte, cuando existan indicios de problemas de salud mental potencialmente derivados de un acontecimiento traumático acaecido en dicho país, un dictamen médico-jurídico sobre su salud mental cuando considere que dicho dictamen es pertinente o necesario para la evaluación de la solicitud.
2) El artículo 4, apartado 3, letras a) a c), de la Directiva 2004/83, en relación con el artículo 8, apartado 2, letra b), y el artículo 39 de la Directiva 2005/85, así como con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que
impone al órgano jurisdiccional de primera instancia, habida cuenta de su obligación de garantizar un recurso efectivo contra una resolución de la autoridad decisoria, obtener, por una parte, información precisa y actualizada sobre el país de origen de un solicitante de asilo y de protección internacional y, por otra parte, cuando existan indicios de problemas de salud mental potencialmente derivados de un acontecimiento traumático acaecido en dicho país, un dictamen médico-jurídico sobre su salud mental cuando considere que dicho dictamen es pertinente o necesario para la evaluación de la solicitud.
Habida cuenta de la importancia de los derechos fundamentales en juego en el marco de una solicitud de asilo y de protección internacional, en caso de incumplimiento de la obligación de la autoridad decisoria y del órgano jurisdiccional de primera instancia de efectuar un examen adecuado de la solicitud, la carga de demostrar que la resolución habría podido ser diferente de no haberse producido tal incumplimiento no debe recaer sobre el solicitante.
3) Cuando la duración total del procedimiento de concesión del estatuto de refugiado y de la protección internacional conduzca a la vulneración del derecho de defensa de un solicitante de asilo y de protección internacional, el incumplimiento del plazo razonable puede justificar, por sí solo, la anulación de la resolución denegatoria de dichas solicitudes, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Un Estado miembro no puede invocar las modificaciones legislativas introducidas durante dicho procedimiento para justificar el incumplimiento de su obligación de pronunciarse sobre las solicitudes de protección internacional en un plazo razonable.
4) El artículo 4, apartados 3, letra c), y 5, letra e), de la Directiva 2004/83
debe interpretarse en el sentido de que
una declaración falsa en la solicitud inicial de concesión del estatuto de refugiado, de la que el solicitante se retractó en la primera oportunidad después de haberse explicado, no puede justificar que se cuestione su credibilidad general.»