ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 21ης Δεκεμβρίου 2023 (*)
«Προδικαστική παραπομπή – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Περιβάλλον – Οδηγία 94/62/ΕΚ – Συσκευασίες και απορρίμματα συσκευασίας – Οδηγία 98/34/ΕΚ – Διαδικασία πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών – Υποχρέωση των κρατών μελών να γνωστοποιούν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή κάθε σχέδιο τεχνικού κανόνα – Εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει τεχνικούς κανόνες πιο περιοριστικούς σε σχέση με τους κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης»
Στην υπόθεση C‑86/22,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο Λατίου, Ιταλία) με απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 2022, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 9 Φεβρουαρίου 2022, στο πλαίσιο της δίκης
Papier Mettler Italia Srl
κατά
Ministero della Transizione Ecologica,
Ministero dello Sviluppo Economico,
παρισταμένης της:
Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Jürimäe, πρόεδρο τμήματος, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen και M. Gavalec (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Campos Sánchez-Bordona
γραμματέας: C. Di Bella, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 22ας Μαρτίου 2023,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Papier Mettler Italia Srl, εκπροσωπούμενη από τον V. Cannizzaro, avvocato,
– η Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche, εκπροσωπούμενη από τους G. Belotti, F. De Leonardis και S. Micono, avvocati,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τους M. Cherubini και G. Palatiello, avvocati dello Stato,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την M. Escobar Gómez, τον G. Gattinara και την L. Haasbeek,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Μαΐου 2023,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 1, 2, 9, 16 και 18 της οδηγίας 94/62/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1994, για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας (ΕΕ 1994, L 365, σ. 10), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/2/ΕΕ της Επιτροπής, της 7ης Φεβρουαρίου 2013 (ΕΕ 2013, L 37, σ. 10) (στο εξής: οδηγία 94/62), και του άρθρου 8 της οδηγίας 98/34/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1998, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών (ΕΕ 1998, L 204, σ. 37), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1025/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012 (ΕΕ 2012, L 316, σ. 12) (στο εξής: οδηγία 98/34), καθώς και του άρθρου 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ.
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Papier Mettler Italia Srl και, αφετέρου, του Ministero della Transizione Ecologica (Υπουργείου Οικολογικής Μετάβασης, Ιταλία) (στο εξής: Υπουργείο Περιβάλλοντος) και του Ministero dello Sviluppo Economico (Υπουργείου Οικονομικής Ανάπτυξης, Ιταλία), με αντικείμενο, πρώτον, τη νομιμότητα διατάγματος το οποίο επιβάλλει την τήρηση ορισμένων τεχνικών χαρακτηριστικών για την εμπορία των πλαστικών σακουλών που προορίζονται για τη μεταφορά εμπορευμάτων και, δεύτερον, την αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν από την έκδοση του διατάγματος αυτού.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 94/62
3 Η πρώτη, η δεύτερη, η τέταρτη, η έβδομη και η τριακοστή τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/62 ορίζουν τα εξής:
«[εκτιμώντας] ότι θα πρέπει να εναρμονιστούν τα διάφορα εθνικά μέτρα για τη διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας προκειμένου, αφενός, να αποτραπούν ή να μειωθούν οι σχετικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, επιτυγχάνοντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, και, αφετέρου, να διασφαλιστεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και να αποφευχθούν εμπόδια στο εμπόριο καθώς και στρεβλώσεις και περιορισμοί του ανταγωνισμού εντός της [Ευρωπαϊκής] Κοινότητας·
[εκτιμώντας] ότι ο καλύτερος τρόπος αποφυγής της δημιουργίας αποβλήτων συσκευασιών είναι η μείωση του συνολικού όγκου συσκευασιών·
[…]
[εκτιμώντας] ότι ο περιορισμός του όγκου των απορριμμάτων αποτελεί προϋπόθεση για μια σταθερή και διαρκή ανάπτυξη, η οποία μνημονεύεται ρητά στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση·
[…]
[εκτιμώντας] ότι, σύμφωνα με την κοινοτική στρατηγική για τη διαχείριση των απορριμμάτων, η οποία περιλαμβάνεται στο ψήφισμα του Συμβουλίου της 7ης Μαΐου 1990 σχετικά με την πολιτική διαχείρισης των αποβλήτων [(ΕΕ 1990, C 122, σ. 2)] και στην οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 15ης Ιουλίου 1977 περί των στερεών αποβλήτων [(ΕΕ 1975, L 194, σ. 39)], η διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας θα πρέπει να περιλαμβάνει, ως πρώτη προτεραιότητα, την πρόληψη της δημιουργίας απορριμμάτων συσκευασίας και, ως περαιτέρω θεμελιώδεις αρχές, την επαναχρησιμοποίηση των συσκευασιών, την ανακύκλωση και άλλες μορφές ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας και, συνεπώς, τη μείωση της τελικής διάθεσης των απορριμμάτων αυτών·
[…]
[εκτιμώντας] ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να κοινοποιούν στην Επιτροπή, υπό την επιφύλαξη της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 28ης Μαρτίου 1983 για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών [(ΕΕ 1983, L 109, σ. 8)], τα σχέδια μέτρων που έχουν την πρόθεση να θεσπίσουν, πριν από τη θέσπισή τους, ούτως ώστε να μπορεί να διαπιστώνει κατά πόσον είναι σύμφωνα ή όχι με την παρούσα οδηγία.»
4 Το άρθρο 1 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στόχοι», ορίζει τα εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία αποσκοπεί στην εναρμόνιση των εθνικών μέτρων που αφορούν τη διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας, προκειμένου, αφενός, να προληφθούν και να μειωθούν οι επιπτώσεις τους επί του περιβάλλοντος όλων των κρατών μελών καθώς και των τρίτων χωρών, εξασφαλίζοντας, με τον τρόπο αυτό, υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, και, αφετέρου, να διασφαλιστεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και να αποφευχθούν εμπόδια στο εμπόριο καθώς και στρεβλώσεις και περιορισμοί του ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας.
2. Για το σκοπό αυτό η παρούσα οδηγία θεσπίζει μέτρα που αποσκοπούν, κατά πρώτη προτεραιότητα, στην πρόληψη της δημιουργίας απορριμμάτων συσκευασίας και, ως περαιτέρω θεμελιώδεις αρχές, στην επαναχρησιμοποίηση των συσκευασιών, στην ανακύκλωση και σε άλλες μορφές ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας και, ως εκ τούτου, στη μείωση της τελικής διάθεσης των απορριμμάτων αυτών.»
5 Το άρθρο 2 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Η παρούσα οδηγία καλύπτει όλες τις συσκευασίες που διατίθενται στην αγορά της Κοινότητας και όλα τα απορρίμματα συσκευασίας, που είτε έχουν χρησιμοποιηθεί είτε προέρχονται από τις βιομηχανίες, το εμπόριο, τα γραφεία, τα καταστήματα, τις υπηρεσίες, τα νοικοκυριά η οποιαδήποτε άλλη πηγή, ανεξάρτητα από τα υλικά εκ των οποίων αποτελούνται.
[…]»
6 Η οδηγία (ΕΕ) 2015/720 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2015, σχετικά με την τροποποίηση της οδηγίας 94/62/ΕΚ με σκοπό τη μείωση της κατανάλωσης λεπτών πλαστικών σακουλών μεταφοράς (ΕΕ 2015, L 115, σ. 11), προσέθεσε στο άρθρο 3 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», τα σημεία 1β και 1γ, τα οποία ορίζουν τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
1β) “πλαστικές σακούλες μεταφοράς”: σακούλες μεταφοράς με ή χωρίς λαβή, από πλαστικό υλικό, οι οποίες διατίθενται στους καταναλωτές στο σημείο πώλησης εμπορευμάτων ή προϊόντων·
1γ) “λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς”: πλαστικές σακούλες μεταφοράς με πάχος τοιχώματος μικρότερο από 50 μικρά».
7 Η οδηγία 2015/720 προσέθεσε επίσης στο άρθρο 4 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρόληψη», τις παραγράφους 1α και 1β, οι οποίες ορίζουν τα εξής:
«1α. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα για τη σταθερή μείωση της κατανάλωσης λεπτών πλαστικών σακουλών μεταφοράς στο έδαφός τους.
Τα μέτρα αυτά μπορούν να περιλαμβάνουν τη θέσπιση εθνικών στόχων μείωσης, τη διατήρηση ή εισαγωγή οικονομικών μέσων καθώς και την επιβολή περιορισμών εμπορίας κατά παρέκκλιση από το άρθρο 18, εφόσον οι περιορισμοί αυτοί είναι αναλογικοί και δεν εισάγουν διακρίσεις.
Τα μέτρα αυτά μπορεί να διαφέρουν ανάλογα με τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο της ανάκτησης ή διάθεσης των λεπτών πλαστικών σακουλών μεταφοράς, τις δυνατότητες ανακύκλωσης και λιπασματοποίησής τους, την ανθεκτικότητά τους ή τη συγκεκριμένη χρήση για την οποία προορίζονται.
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν ένα ή αμφότερα από τα κατωτέρω μέτρα:
α) λήψη μέτρων που εξασφαλίζουν ότι το ετήσιο επίπεδο κατανάλωσης δεν θα υπερβαίνει τις 90 λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς κατά κεφαλήν το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2019 και τις 40 λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς κατά κεφαλήν το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2025, ή ισοδύναμους στόχους εκφρασμένους σε βάρος. Οι πολύ λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς μπορούν να εξαιρούνται από τους εθνικούς στόχους κατανάλωσης,
β) έκδοση πράξεων που εξασφαλίζουν ότι, το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2018, οι λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς δεν θα παρέχονται δωρεάν στα σημεία πώλησης εμπορευμάτων ή προϊόντων, εκτός αν τεθούν σε εφαρμογή εξίσου αποτελεσματικά μέσα. Οι πολύ λεπτές πλαστικές σακούλες μεταφοράς μπορούν να εξαιρούνται από τις εν λόγω πράξεις.
[…]
1β. Με την επιφύλαξη του άρθρου 15, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα, όπως η χρησιμοποίηση οικονομικών μέσων και εθνικών στόχων μείωσης, όσον αφορά οποιοδήποτε είδος πλαστικής σακούλας μεταφοράς, ανεξάρτητα από το πάχος του τοιχώματος.»
8 Το άρθρο 9 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Βασικές απαιτήσεις», ορίζει τα εξής:
«1. Τρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να διατίθενται στην αγορά μόνον συσκευασίες οι οποίες πληρούν όλες τις βασικές απαιτήσεις που ορίζονται στην παρούσα οδηγία, συμπεριλαμβανομένου του παραρτήματος II.
[…]»
9 Το άρθρο 16 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κοινοποίηση», προβλέπει τα εξής:
«1. Υπό την επιφύλαξη της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ, προτού θεσπίσουν τέτοια μέτρα, τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή τα σχέδια των μέτρων, που προτίθενται να θεσπίσουν στα πλαίσια της παρούσας οδηγίας, πλην των μέτρων φορολογικού χαρακτήρα, αλλά συμπεριλαμβανομένων των τεχνικών προδιαγραφών οι οποίες συνδέονται με φορολογικά μέτρα τα οποία ενθαρρύνουν την τήρηση των τεχνικών αυτών προδιαγραφών, προκειμένου αυτή να είναι σε θέση να τα εξετάσει υπό το φως των υφιστάμενων διατάξεων, ακολουθώντας σε κάθε περίπτωση τη διαδικασία της προαναφερόμενης οδηγίας.
2. Εάν το προτεινόμενο μέτρο αποτελεί επίσης τεχνικό ζήτημα κατά την έννοια της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να δηλώσει, όταν ακολουθεί τη διαδικασία κοινοποίησης που αναφέρεται στην παρούσα οδηγία, ότι η κοινοποίηση ισχύει επίσης και για την οδηγία 83/189/ΕΟΚ.»
10 Το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελευθερία διάθεσης στην αγορά», ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν τη διάθεση στην αγορά στο έδαφός τους των συσκευασιών που είναι σύμφωνες με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας.»
11 Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Βασικές απαιτήσεις για τη σύνθεση και την επαναχρησιμοποιήσιμη και ανακτήσιμη, συμπεριλαμβανομένης της ανακυκλώσιμης, φύση των συσκευασιών», προβλέπει τα εξής:
«1. Ειδικές απαιτήσεις που αφορούν την κατασκευή και τη σύνθεση συσκευασιών
– Οι συσκευασίες πρέπει να κατασκευάζονται κατά τρόπο ώστε ο όγκος και το βάρος των συσκευασιών να περιορίζεται στο ελάχιστο όριο που επαρκεί ώστε να διατηρείται το αναγκαίο επίπεδο ασφαλείας, υγιεινής και αποδοχής για το συσκευασμένο προϊόν και για τον καταναλωτή.
– Οι συσκευασίες πρέπει να σχεδιάζονται, να κατασκευάζονται και να διατίθενται στο εμπόριο κατά τρόπο που να επιτρέπει την επαναχρησιμοποίηση ή την ανάκτησή τους, συμπεριλαμβανομένης της ανακύκλωσής τους, και να περιορίζει στο ελάχιστο τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον, όταν γίνεται διάθεση των απορριμμάτων συσκευασίας ή των καταλοίπων από εργασίες διαχείρισης απορριμμάτων συσκευασίας.
– Οι συσκευασίες πρέπει να κατασκευάζονται κατά τρόπο ώστε η παρουσία επιβλαβών και άλλων επικίνδυνων ουσιών και υλικών ως συστατικών του υλικού συσκευασίας ή οποιουδήποτε στοιχείου της συσκευασίας να ελαχιστοποιείται όσον αφορά την παρουσία τους σε εκπομπές, την τέφρα ή το απόπλυμα όταν γίνεται καύση ή υγειονομική ταφή των συσκευασιών ή των καταλοίπων από διαδικασίες διαχείρισης ή των απορριμμάτων συσκευασίας.
2. Ειδικές απαιτήσεις που αφορούν την επαναχρησιμοποιήσιμη φύση συσκευασιών
Οι ακόλουθες απαιτήσεις πρέπει να πληρούνται ταυτοχρόνως:
– οι φυσικές ιδιότητες και χαρακτηριστικά της συσκευασίας πρέπει να επιτρέπουν έναν ορισμένο αριθμό διακινήσεων ή επαναλαμβανόμενης χρήσης υπό κανονικά προβλέψιμες συνθήκες χρήσης,
– δυνατότητα κατεργασίας της χρησιμοποιημένης συσκευασίας, ούτως ώστε να πληρούνται απαιτήσεις υγείας και ασφάλειας για το εργατικό δυναμικό,
– πρέπει να πληρούνται οι ειδικές απαιτήσεις για τις ανακτήσιμες συσκευασίες όταν οι συσκευασίες δεν χρησιμοποιούνται πλέον και, επομένως, καθίστανται απορρίμματα.
3. Ειδικές απαιτήσεις που αφορούν την ανακτήσιμη φύση συσκευασιών
α) Συσκευασίες ανακτήσιμες υπό μορφή ανακύκλωσης υλικών
Οι συσκευασίες πρέπει να κατασκευάζονται κατά τρόπο που να επιτρέπουν την ανακύκλωση ορισμένου ποσοστού κατά βάρος των υλικών που χρησιμοποιούνται για την κατασκευή προϊόντων τα οποία διατίθενται στην αγορά, σύμφωνα με τα ισχύοντα πρότυπα της Κοινότητας. Αυτό το ποσοστό μπορεί να ποικίλλει, ανάλογα με τον τύπο του υλικού που αποτελεί τη συσκευασία.
β) Συσκευασίες ανακτήσιμες υπό μορφή ανάκτησης ενέργειας
Τα απορρίμματα συσκευασίας που υπόκεινται σε κατεργασία με σκοπό την ανάκτηση ενέργειας πρέπει να έχουν ελάχιστη κατώτατη θερμογόνο τιμή που να επιτρέπει βελτιστοποίηση της ανάκτησης ενέργειας.
γ) Συσκευασίες ανακτήσιμες υπό μορφή λιπασματοποίησης
Τα απορρίμματα συσκευασίας που υφίστανται κατεργασία με σκοπό τη λιπασματοποίηση πρέπει να είναι βιοαποικοδομήσιμα, κατά τρόπο που να μην εμποδίζει τη χωριστή συλλογή και τη διαδικασία ή δραστηριότητα λιπασματοποίησης στην οποία υποβάλλονται.
δ) Βιοαποικοδομήσιμες συσκευασίες
Τα βιοαποικοδομήσιμα απορρίμματα συσκευασίας πρέπει να είναι τέτοια ώστε να μπορούν να αποσυντίθενται με φυσικό, χημικό, θερμικό ή βιολογικό τρόπο έτσι ώστε το μεγαλύτερο μέρος του λιπάσματος που προκύπτει να αποσυντίθεται τελικώς σε διοξείδιο του άνθρακα, βιομάζα και νερό.»
Η οδηγία 98/34
12 Το άρθρο 1, σημείο 12, της οδηγίας 98/34, η οποία καταργήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2015/1535 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών (ΕΕ 2015, L 241, σ. 1), εξακολουθεί να έχει εφαρμογή ratione temporis στη διαφορά της κύριας δίκης, προέβλεπε δε τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
12) “σχέδιο τεχνικού κανόνα”: το κείμενο μιας τεχνικής προδιαγραφής ή άλλης απαίτησης ή ενός κανόνα σχετικά με τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών διατάξεων, που εκπονείται προκειμένου η τεχνική αυτή προδιαγραφή ή απαίτηση ή κανόνας σχετικά με τις υπηρεσίες να καθιερωθεί αμέσως ή εν τέλει ως τεχνικός κανόνας, και το οποίο, δεδομένου ότι βρίσκεται σε προπαρασκευαστικό στάδιο, μπορεί να υποστεί ουσιαστικές τροποποιήσεις.»
13 Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34 όριζε τα εξής:
«Με την επιφύλαξη του άρθρου 10, τα κράτη μέλη γνωστοποιούν πάραυτα στην Επιτροπή κάθε σχέδιο τεχνικού κανόνα, εκτός εάν πρόκειται απλώς για αυτούσια μεταφορά ενός διεθνούς ή ευρωπαϊκού προτύπου, οπότε αρκεί μια απλή πληροφόρηση ως προς το συγκεκριμένο πρότυπο· επίσης, απευθύνουν στην Επιτροπή κοινοποίηση σχετικά με τους λόγους για τους οποίους είναι αναγκαία η θέσπιση ενός τέτοιου τεχνικού κανόνα, εκτός εάν οι λόγοι αυτοί συνάγονται ήδη από το ίδιο το σχέδιο.
[…]»
14 Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής είχε ως εξής:
«Τα κράτη μέλη αναβάλλουν την έγκριση ενός σχεδίου τεχνικού κανόνα για τρεις μήνες από την ημερομηνία παραλαβής από την Επιτροπή της γνωστοποίησης που αναφέρεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1.»
Το ιταλικό δίκαιο
15 Το άρθρο 1, παράγραφοι 1129 και 1130, του legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (νόμου αριθ. 296, περί διατάξεων σχετικών με την κατάρτιση ετήσιου και πολυετούς κρατικού ισολογισμού), της 27ης Δεκεμβρίου 2006 (GURI αριθ. 299, της 27ης Δεκεμβρίου 2006, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 244), προέβλεπε απαγόρευση εμπορίας των μη βιοαποικοδομήσιμων πλαστικών σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων, η οποία έπρεπε να εφαρμοστεί από 1ης Ιανουαρίου 2010. Η έναρξη ισχύος της απαγόρευσης αυτής αναβλήθηκε, ωστόσο, μέχρι την έκδοση της decreto-legge n. 2 – Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale (πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 2, περί έκτακτων και επειγόντων μέτρων στον τομέα του περιβάλλοντος), της 25ης Ιανουαρίου 2012 (GURI αριθ. 20, της 25ης Ιανουαρίου 2012) (στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 2/2012). Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου προέβλεπε την παράταση της προθεσμίας του άρθρου 1, παράγραφος 1130, του νόμου αριθ. 296, της 27ης Δεκεμβρίου 2006, για την έναρξη ισχύος της εν λόγω απαγόρευσης, μέχρι την έκδοση διατάγματος από το Υπουργείο Περιβάλλοντος και το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης.
16 Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 2/2012 μετατράπηκε σε νόμο, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον legge n. 28 – Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, recante misure straordinarie e urgenti in materia ambientale» (νόμο αριθ. 28 περί νομοθετικής μετατροπής, για την τροποποίηση της πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 2 της 25ης Ιανουαρίου 2012, περί έκτακτων και επειγόντων μέτρων στον τομέα του περιβάλλοντος), της 24ης Μαρτίου 2012 (GURI αριθ. 71, της 24ης Μαρτίου 2012). Το άρθρο 2 της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου όριζε τα εξής:
«1. Η προθεσμία που προβλέπεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1130, του [νόμου αριθ. 296, της 27ης Δεκεμβρίου 2006], για την έναρξη ισχύος της απαγόρευσης εμπορίας των σακουλών μεταφοράς εμπορευμάτων παρατείνεται μέχρι την έκδοση του διατάγματος της παραγράφου 2 μόνο για την εμπορία των σακουλών μεταφοράς εμπορευμάτων μίας χρήσης που παρασκευάζονται από πολυμερή οι οποίες πληρούν το εναρμονισμένο πρότυπο UNI EN 13432:2002, σύμφωνα με τις πιστοποιήσεις που εκδίδονται από τους διαπιστευμένους οργανισμούς, και των επαναχρησιμοποιούμενων σακουλών, που παρασκευάζονται από άλλα πολυμερή, με λαβή μη περιλαμβανόμενη στο ωφέλιμο μέγεθος της σακούλας, με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 200 μικρά εφόσον προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων και από 100 μικρά εφόσον προορίζονται για άλλες χρήσεις, καθώς και των επαναχρησιμοποιούμενων σακουλών, που παρασκευάζονται από άλλα πολυμερή, με λαβή περιλαμβανόμενη στο ωφέλιμο μέγεθος της σακούλας και με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 100 μικρά εφόσον προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων και από 60 μικρά εφόσον προορίζονται για άλλες χρήσεις.
2. Με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 1, με μη κανονιστικό διάταγμα των [Υπουργών Περιβάλλοντος] και Οικονομικής Ανάπτυξης, κατόπιν γνωμοδότησης των αρμόδιων κοινοβουλευτικών επιτροπών, το οποίο γνωστοποιείται σύμφωνα με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και εκδίδεται πριν τις 31 Δεκεμβρίου 2012, βάσει της ιεράρχησης των λαμβανόμενων μέτρων για την επεξεργασία των αποβλήτων, […] είναι δυνατή η διαπίστωση τυχόν συμπληρωματικών τεχνικών χαρακτηριστικών για τους σκοπούς της εμπορίας τους, ιδίως με την πρόβλεψη μορφών προώθησης της μετατροπής υφισταμένων εγκαταστάσεων, καθώς και, εν πάση περιπτώσει, τρόπων ενημέρωσης των καταναλωτών, χωρίς νέες ή μεγαλύτερες επιβαρύνσεις για τα δημόσια οικονομικά.»
17 Το άρθρο 1 του decreto ministeriale n. 73 – Individuazione delle caratteristiche tecniche dei sacchi per l’asporto delle merci (υπουργικού διατάγματος αριθ. 73, περί προσδιορισμού των τεχνικών χαρακτηριστικών των σακουλών για τη μεταφορά των εμπορευμάτων), της 18ης Μαρτίου 2013 (GURI αριθ. 73, της 27ης Μαρτίου 2013) (στο εξής: επίμαχο διάταγμα), με τίτλο «Ορισμοί», προέβλεπε τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος διατάγματος, νοούνται ως:
α) σακούλες για τη μεταφορά εμπορευμάτων: οι σακούλες που διατίθενται στους καταναλωτές στο σημείο πώλησης, επί πληρωμή ή δωρεάν, για τη μεταφορά τροφίμων και λοιπών προϊόντων.
[…]»
18 Το άρθρο 2 του επίμαχου διατάγματος, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διάθεση στην αγορά», όριζε τα εξής:
«1. Επιτρέπεται η εμπορία σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων οι οποίες υπάγονται σε μία από τις ακόλουθες κατηγορίες:
a) βιοαποικοδομήσιμες και λιπασματοποιήσιμες σακούλες μίας χρήσης, σύμφωνες με το εναρμονισμένο πρότυπο UNI EN 13432:2002·
b) επαναχρησιμοποιούμενες σακούλες που παρασκευάζονται από πολυμερή, πέραν των αναφερομένων στο στοιχείο a, με εξωτερικές λαβές στο ωφέλιμο μέγεθος της σακούλας:
b.1) με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 200 μικρά και ποσοστό ανακυκλωμένου πλαστικού τουλάχιστον 30 % εφόσον προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων·
b.2) με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 100 μικρά και ποσοστό ανακυκλωμένου πλαστικού τουλάχιστον 10 % εφόσον δεν προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων·
c) επαναχρησιμοποιούμενες σακούλες που παρασκευάζονται από πολυμερή, πέραν των αναφερομένων στο στοιχείο a, με εσωτερικές λαβές στο ωφέλιμο μέγεθος της σακούλας:
c.1) με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 100 μικρά και ποσοστό ανακυκλωμένου πλαστικού τουλάχιστον 30 % εφόσον προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων·
c.2) με πάχος τοιχώματος μεγαλύτερο από 60 μικρά και ποσοστό ανακυκλωμένου πλαστικού τουλάχιστον 10 % εφόσον δεν προορίζονται για τη μεταφορά τροφίμων·
[…]».
19 Το άρθρο 6 του εν λόγω διατάγματος προέβλεπε τα εξής:
«Το παρόν διάταγμα υπόκειται σε διαδικασία γνωστοποίησης δυνάμει της [οδηγίας 98/34] και τίθεται σε ισχύ μόνο μετά την επιτυχή έκβαση της εν λόγω διαδικασίας.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
20 Η Papier Mettler Italia είναι εταιρία δραστηριοποιούμενη στη διανομή συσκευασιών και περιτυλιγμάτων από χαρτί και συνθετική ύλη. Έχει επικεντρώσει τη δραστηριότητά της στην ανάπτυξη και παραγωγή συσκευασιών από πολυαιθυλένιο και, ειδικότερα, πλαστικών σακουλών όπως οι σακούλες για προμήθειες.
21 Το Υπουργείο Περιβάλλοντος και το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης εξέδωσαν στις 18 Μαρτίου 2013 το επίμαχο διάταγμα, το οποίο απαγορεύει την παραγωγή και εμπορία πλαστικών σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων οι οποίες δεν πληρούν ορισμένες από τις απαιτήσεις του εν λόγω διατάγματος. Ειδικότερα, το άρθρο 2 του διατάγματος αυτού επέτρεπε τη διάθεση στην αγορά μόνον, αφενός, των βιοαποικοδομήσιμων και λιπασματοποιήσιμων πλαστικών σακουλών μίας χρήσης που ανταποκρίνονταν στο πρότυπο UNI EN 13432:2002 και, αφετέρου, των επαναχρησιμοποιήσιμων πλαστικών σακουλών συγκεκριμένου πάχους τοιχώματος αναλόγως της μορφής τους και του προορισμού τους για χρήση με τρόφιμα.
22 Η Papier Mettler Italia άσκησε ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λατίου, Ιταλία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, προσφυγή-αγωγή με αίτημα, αφενός, να ακυρωθεί το επίμαχο διάταγμα και, αφετέρου, να υποχρεωθεί η Διοίκηση σε αποκατάσταση του συνόλου των ζημιών που προκλήθηκαν από την έκδοση του διατάγματος αυτού.
23 Προς στήριξη της προσφυγής-αγωγής, η Papier Mettler Italia υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το επίμαχο διάταγμα είναι παράνομο για μια σειρά λόγων. Κατά πρώτον, οι ιταλικές αρχές παρέβησαν την υποχρέωση γνωστοποίησης του σχεδίου του διατάγματος στην Επιτροπή για τρεις λόγους. Πρώτον, δεδομένου ότι το επίμαχο διάταγμα περιέχει τεχνικούς κανόνες, κατά την έννοια της οδηγίας 98/34, οι ιταλικές αρχές παρέβησαν την κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας υποχρέωση προηγούμενης γνωστοποίησης του σχεδίου τεχνικών κανόνων. Δεύτερον, οι εν λόγω αρχές παρέβησαν την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης στην Επιτροπή του σχεδίου των μέτρων τα οποία προτίθεντο να θεσπίσουν σύμφωνα με το άρθρο 16 της οδηγίας 94/62. Τρίτον, οι ίδιες αρχές παρέβησαν και το άρθρο 114, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ, καθόσον δεν κοινοποίησαν στην Επιτροπή τα μέτρα τα οποία προτίθεντο να θεσπίσουν με σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος.
24 Κατά δεύτερον, η Papier Mettler Italia υποστηρίζει ότι το επίμαχο διάταγμα εκδόθηκε κατά παράβαση των άρθρων 1, 9 και 18 της οδηγίας 94/62, όπως συμπληρώνονται με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής, καθόσον απαγορεύει τη διάθεση στην αγορά συσκευασιών οι οποίες ωστόσο πληρούν μία από τις απαιτήσεις ανακτησιμότητας του σημείου 3 του προαναφερθέντος παραρτήματος. Η Papier Mettler Italia υποστηρίζει επίσης ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι σκοπός της θέσπισης του επίμαχου διατάγματος είναι η αποσαφήνιση των κανόνων που προβλέπει η πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 2, η οποία και αυτή είναι αντίθετη προς τις διατάξεις της οδηγίας 94/62, οι ιταλικές αρχές δεν προέβησαν σε άμεση εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης καθόσον δεν εφάρμοσαν την εν λόγω πράξη νομοθετικού περιεχομένου.
25 Κατά τρίτον, τέλος, η Papier Mettler Italia υποστηρίζει ότι, καθόσον το επίμαχο διάταγμα απαιτεί όλες οι πλαστικές σακούλες που πωλούνται στην Ιταλία να φέρουν υποχρεωτική ένδειξη, στην ιταλική γλώσσα, προκειμένου να ενημερώνονται οι καταναλωτές για τα χαρακτηριστικά τους, το εν λόγω διάταγμα συνιστά εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων αυτών.
26 Κατ’ αρχάς, το Υπουργείο Περιβάλλοντος και το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης αντιτάσσουν ότι, προκειμένου να σταματήσει η συνήθεια των Ιταλών καταναλωτών να χρησιμοποιούν πλαστικές σακούλες μίας χρήσης για τη συλλογή των οργανικών αποβλήτων, κρίθηκε αναγκαία η προώθηση της χρήσης βιοαποικοδομήσιμων και λιπασματοποιήσιμων πλαστικών σακουλών, καθώς και επαναχρησιμοποιήσιμων σακουλών, μέσω των τεχνικών κανόνων που προβλέπει το επίμαχο διάταγμα.
27 Εν συνεχεία, το σχέδιο του διατάγματος γνωστοποιήθηκε σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας 94/62 και της οδηγίας 98/34, καθώς η γνωστοποίηση έλαβε χώρα στις 12 Μαρτίου 2013, πριν από τη δημοσίευση του σχεδίου στην Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana στις 27 Μαρτίου του ίδιου έτους. Το άρθρο 6 του επίμαχου διατάγματος εξάρτησε την έναρξη ισχύος του από την προϋπόθεση της ευνοϊκής έκβασης της διαδικασίας που κινήθηκε ενώπιον της Επιτροπής δυνάμει της οδηγίας 98/34.
28 Επιπλέον, οι ιταλικές αρχές υποστηρίζουν ότι η αρχή της αναλογικότητας τηρείται διότι η κατά το επίμαχο διάταγμα απαγόρευση έχει επιλεκτικό χαρακτήρα, καθόσον αφορά μόνον τις πλαστικές σακούλες μίας χρήσης που ενέχουν κίνδυνο για το περιβάλλον. Επίσης, αντί να απαγορεύει την εμπορία όλων των πλαστικών σακουλών, το επίμαχο διάταγμα επιτρέπει την εμπορία βιοαποικοδομήσιμων και λιπασματοποιήσιμων πλαστικών σακουλών μίας χρήσης που πληρούν το εναρμονισμένο πρότυπο UNI EN 13432:2002, παραδοσιακών πλαστικών σακουλών ορισμένου πάχους τοιχώματος και, ως εκ τούτου, επαναχρησιμοποιήσιμων, καθώς και επαναχρησιμοποιήσιμων σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων από άλλα υλικά πλην των πολυμερών όπως, για παράδειγμα, από χαρτί, υφάσματα από φυσικές ίνες και πολυαμιδικές ίνες.
29 Τέλος, οι ιταλικές αρχές υπογραμμίζουν ότι η ρύθμιση αυτή απλώς προέβλεψε τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος που θεσπίστηκαν σε επόμενο χρόνο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.
30 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Λατίου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αντιβαίνει στο άρθρο 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ, στο άρθρο 16, παράγραφος 1, της [οδηγίας 94/62] και στο άρθρο 8 της [οδηγίας 98/34] η εφαρμογή εθνικής διάταξης, όπως η προβλεπόμενη στο [επίμαχο διάταγμα], η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μεταφοράς μίας χρήσης κατασκευασμένων από μη βιοαποικοδομήσιμα υλικά, οι οποίες πληρούν όμως τις άλλες απαιτήσεις που καθορίζονται στην [οδηγία 94/62], όταν το κράτος μέλος δεν κοινοποίησε προηγουμένως στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την εν λόγω εθνική ρύθμιση, η οποία περιέχει τεχνικούς κανόνες πιο περιοριστικούς σε σχέση με εκείνους της νομοθεσίας της Ένωσης, αλλά την κοινοποίησε μόνο μετά την έκδοση και πριν από τη δημοσίευσή της;
2) Έχουν τα άρθρα 1 και 2, το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το άρθρο 18 της [οδηγίας 94/62], όπως συμπληρώνονται με τις διατάξεις των σημείων 1 [έως] 3 του παραρτήματος II της οδηγίας, την έννοια ότι αντιβαίνει σε αυτά η θέσπιση εθνικής ρύθμισης που απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης για τη μεταφορά εμπορευμάτων, οι οποίες είναι κατασκευασμένες από μη βιοαποικοδομήσιμα υλικά, αλλά πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις που καθορίζονται στην [εν λόγω οδηγία], ή μπορούν να δικαιολογηθούν οι πρόσθετοι τεχνικοί κανόνες που θεσπίζει η εθνική νομοθεσία από τον σκοπό εξασφάλισης υψηλότερης προστασίας του περιβάλλοντος, λαμβανομένων υπόψη, ενδεχομένως, της ιδιαιτερότητας των προβλημάτων συλλογής απορριμμάτων στο κράτος μέλος και της αναγκαιότητας του ίδιου κράτους μέλους να εκπληρώσει επίσης τις κοινοτικές υποχρεώσεις που προβλέπονται στον εν λόγω τομέα;
3) Συνιστούν τα άρθρα 1 και 2, το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το άρθρο 18 της [οδηγίας 94/62], όπως συμπληρώνονται με τις διατάξεις των σημείων 1 [έως] 3 του παραρτήματος II της οδηγίας, σαφή και ακριβή ρύθμιση, η οποία μπορεί να απαγορεύσει κάθε εμπόδιο στην εμπορία σακουλών που πληρούν τις απαιτήσεις που θεσπίζονται στην οδηγία και να επιφέρει την αναγκαία μη εφαρμογή της ενδεχομένως μη σύμφωνης με το δίκαιο της Ένωσης εθνικής νομοθεσίας από όλα τα όργανα του κράτους, περιλαμβανομένων των δημόσιων αρχών;
4) Μπορεί, τέλος, η θέσπιση εθνικής νομοθεσίας με την οποία απαγορεύεται η εμπορία μη βιοαποικοδομήσιμων σακουλών μίας χρήσης για τη μεταφορά εμπορευμάτων, οι οποίες είναι όμως κατασκευασμένες σύμφωνα με τις απαιτήσεις που θεσπίζονται στην [οδηγία 94/62], όταν δεν δικαιολογείται από τον σκοπό της εξασφάλισης υψηλότερης προστασίας του περιβάλλοντος, την ιδιαιτερότητα των προβλημάτων συλλογής των απορριμμάτων στο κράτος μέλος και την αναγκαιότητα του ίδιου κράτους μέλους να εκπληρώσει επίσης τις κοινοτικές υποχρεώσεις που προβλέπονται στον εν λόγω συναφή τομέα, να συνιστά αρκούντως κατάφωρη παράβαση του άρθρου 18 της [οδηγίας 94/62];»
Επί του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
31 Η Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche (ιταλική ένωση βιοπλαστικών και βιοαποικοδομήσιμων και λιπασματοποιήσιμων υλικών – Assobioplastiche, στο εξής: AIB) και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη διότι το επίμαχο διάταγμα ουδέποτε τέθηκε σε ισχύ ούτε, έστω, καταργήθηκε μεταγενέστερα, καθόσον η διαδικασία γνωστοποίησης δεν ολοκληρώθηκε.
32 Η AIB προβάλλει έναν ακόμη λόγο απαραδέκτου της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως σύμφωνα με τον οποίο το αιτούν δικαστήριο ενήργησε κατά παράβαση της παραγράφου 1α που προστέθηκε στο άρθρο 4 της οδηγίας 94/62, κατά το μέρος που προβλέπει ειδικές διατάξεις για τις πλαστικές σακούλες.
33 Κανένας από τους προαναφερθέντες λόγους δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
34 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι εναπόκειται αποκλειστικώς στον εθνικό δικαστή, ο οποίος έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη για τη δικαστική απόφαση που πρόκειται να εκδοθεί, να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υπόθεσης, τόσο την αναγκαιότητα έκδοσης προδικαστικής αποφάσεως για να είναι σε θέση να εκδώσει τη δική του απόφαση όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο. Επομένως, εφόσον τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να αποφανθεί (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, σκέψη 27 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
35 Κατά συνέπεια, τα προδικαστικά ερωτήματα που αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης θεωρούνται κατά τεκμήριο λυσιτελή. Το Δικαστήριο δύναται να μην αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβληθεί από εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προκύπτει προδήλως ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία για να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, σκέψη 28 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
36 Τούτο, όμως, δεν συμβαίνει εν προκειμένω. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης εξαρτάται από τις απαντήσεις που καλείται να δώσει το Δικαστήριο στα τέσσερα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, καθόσον οι απαντήσεις αυτές θα παράσχουν στο αιτούν δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί επί της αγωγής αποζημιώσεως που άσκησε η Papier Mettler Italia, η οποία προβάλλει διαφυγόν κέρδος λόγω της παύσης της διάθεσης στην αγορά σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62, μετά τη θέση σε ισχύ της απαγόρευσης που προβλέπει το επίμαχο διάταγμα.
37 Συναφώς υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο οφείλει, στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ αυτού και των εθνικών δικαστηρίων, να λαμβάνει υπόψη το πραγματικό και νομοθετικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα προδικαστικά ερωτήματα, όπως τα εξειδικεύει η απόφαση περί παραπομπής, οπότε η εξέταση της προδικαστικής παραπομπής δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί υπό το πρίσμα της εκτίμησης του εθνικού δικαίου την οποία υποστηρίζει η κυβέρνηση κράτους μέλους ή διάδικος της διαφοράς της κύριας δίκης [πρβλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, État belge (Στοιχεία μεταγενέστερα της απόφασης μεταφοράς), C‑194/19, EU:C:2021:270, σκέψη 26 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
38 Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η ζητούμενη ερμηνεία δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης ούτε ότι το πρόβλημα που έθεσε το αιτούν δικαστήριο είναι υποθετικής φύσεως. Επιπλέον, το Δικαστήριο διαθέτει τα αναγκαία πραγματικά και νομικά στοιχεία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα.
39 Εξάλλου, η επιχειρηματολογία της AIB, η οποία αφορά παράβαση της παραγράφου 1α που προστέθηκε στο άρθρο 4 της οδηγίας 94/62, δεν μπορεί παρά να απορριφθεί, καθόσον η παράγραφος αυτή δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης της κύριας δίκης. Πράγματι, η εν λόγω παράγραφος προστέθηκε στην οδηγία 94/62 με την οδηγία 2015/720 και, κατά συνέπεια, μετά τα εν λόγω πραγματικά περιστατικά.
40 Συνεπώς, η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
41 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 98/34 καθώς και το άρθρο 16 της οδηγίας 94/62 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη θέσπιση εθνικής ρύθμισης η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62, στην περίπτωση που η ρύθμιση γνωστοποιήθηκε στην Επιτροπή λίγες μόνον ημέρες πριν από τη θέσπιση και τη δημοσίευσή της.
42 Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι δεν αμφισβητείται, εν προκειμένω, ότι το άρθρο 2 του επίμαχου διατάγματος, κατά το οποίο απαγορεύεται η παραγωγή και εμπορία πλαστικών σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων οι οποίες δεν πληρούν ορισμένες λεπτομερώς παρατιθέμενες στο εν λόγω διάταγμα απαιτήσεις, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 21 της παρούσας απόφασης, συνιστά «τεχνικό κανόνα» κατά την έννοια του άρθρου 1 της οδηγίας 98/34.
43 Κατόπιν αυτής της προκαταρκτικής διευκρίνισης, υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι αποτελεί πάγια νομολογία ότι η οδηγία 98/34 σκοπό έχει, μέσω προληπτικού ελέγχου, να προστατεύσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η οποία είναι ένα από τα θεμέλια της Ένωσης, και ότι ο έλεγχος αυτός είναι χρήσιμος στο μέτρο που τεχνικοί κανόνες που εμπίπτουν στην οδηγία αυτή δύνανται να αποτελέσουν εμπόδια στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, τα δε εμπόδια αυτά μπορούν να γίνουν δεκτά μόνον αν είναι αναγκαία για να ικανοποιηθούν επιτακτικές ανάγκες που ανάγονται σε σκοπό γενικού συμφέροντος (πρβλ. αποφάσεις της 30ής Απριλίου 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, σκέψεις 40 και 48· της 8ης Σεπτεμβρίου 2005, Lidl Italia, C‑303/04, EU:C:2005:528, σκέψη 22, και της 9ης Ιουνίου 2011, Intercommunale Intermosane και Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, EU:C:2011:382, σκέψη 10).
44 Επίσης, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεν μπορεί να εφαρμοσθεί τεχνικός κανόνας όταν δεν έχει γνωστοποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34, ή όταν, καίτοι έχει γνωστοποιηθεί, έχει εγκριθεί και εκτελεσθεί προ της παρελεύσεως της περιόδου αναστολής τριών μηνών την οποία προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας (απόφαση της 16ης Ιουλίου 2015, UNIC και Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45 Συναφώς, όσον αφορά, πρώτον, την υποχρέωση προηγούμενης γνωστοποίησης του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34, επισημαίνεται ότι, κατά τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη γνωστοποιούν στην Επιτροπή κάθε «σχέδιο τεχνικού κανόνα», το οποίο ορίζεται στο άρθρο 1, σημείο 12, της οδηγίας αυτής ως σχέδιο το οποίο «βρίσκεται σε προπαρασκευαστικό στάδιο [και] μπορεί να υποστεί ουσιαστικές τροποποιήσεις».
46 Από την απόφαση παραπομπής προκύπτει, ωστόσο, ότι το επίμαχο διάταγμα γνωστοποιήθηκε αρχικά στην Επιτροπή στις 12 Μαρτίου 2013 κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 8 της οδηγίας 98/34. Ακολούθως, εκδόθηκε στις 18 Μαρτίου του ίδιου έτους και, τέλος, δημοσιεύθηκε στην Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana στις 27 Μαρτίου 2013.
47 Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η ως άνω γνωστοποίηση αφορούσε «σχέδιο τεχνικού κανόνα», κατά την έννοια του άρθρου 1, σημείο 12, της οδηγίας αυτής, δεδομένου ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 45 των προτάσεών του, η γνωστοποίηση δεν αφορούσε «σχέδιο τεχνικού κανόνα» κατά την έννοια της προαναφερθείσας διάταξης της οδηγίας, αλλά την τελική μορφή του τεχνικού κανόνα, ο οποίος τελούσε σε προπαρασκευαστικό στάδιο κατά το οποίο δεν ήταν πλέον δυνατό να γίνουν ουσιαστικές τροποποιήσεις ούτε να ληφθούν υπόψη παρατηρήσεις και εμπεριστατωμένες γνώμες των κρατών μελών μετά τη γνωστοποίηση αυτή.
48 Δεύτερον, επισημαίνεται ότι η έκδοση του επίμαχου διατάγματος έξι ημέρες από τη γνωστοποίησή του στην Επιτροπή βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34 παραβιάζει επίσης την υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη αναβάλλουν την έγκριση ενός «σχεδίου τεχνικού κανόνα» για τρεις μήνες από την ημερομηνία παραλαβής από την Επιτροπή της γνωστοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1.
49 Συναφώς, οι δύο λόγοι τους οποίους επικαλείται η Ιταλική Κυβέρνηση προκειμένου να δικαιολογήσει τη θέσπιση του επίμαχου διατάγματος υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις δεν είναι πειστικοί.
50 Αφενός, καθόσον η κυβέρνηση αυτή υποστηρίζει ότι η προβλεπόμενη στο επίμαχο διάταγμα απαγόρευση εμπορίας αποτελούσε απλή αναπαραγωγή νομοθετικού πλαισίου που είχε ήδη γνωστοποιηθεί στην Επιτροπή στις 5 Απριλίου 2011 υπό τη μορφή «σχεδίου νόμου για την απαγόρευση της εμπορίας μη βιοαποικοδομήσιμων σακουλών για τη μεταφορά εμπορευμάτων», τονίζεται, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 49 και 50 των προτάσεών του, ότι η γνωστοποίηση του επίμαχου σχεδίου διατάγματος δεν μπορεί να νοηθεί ως απλή επανάληψη της γνωστοποίησης που έλαβε χώρα το 2011. Πράγματι, το επίμαχο διάταγμα περιέχει τεχνικές προδιαγραφές αυστηρότερες από εκείνες της πράξης που γνωστοποιήθηκε στις 5 Απριλίου 2011, οπότε το διάταγμα αυτό έπρεπε να είχε γνωστοποιηθεί στην Επιτροπή βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34.
51 Αφετέρου, η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 6 της οδηγίας, η έναρξη ισχύος του επίμαχου διατάγματος τελούσε υπό τον όρο της «επιτυχούς έκβασης» της διαδικασίας γνωστοποίησης που κινήθηκε στις 12 Μαρτίου 2013 βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34. Ωστόσο, η διαδικασία αυτή δεν ολοκληρώθηκε επιτυχώς καθόσον η Επιτροπή δεν εξέδωσε γνώμη επί του διατάγματος. Η προβαλλόμενη επιχειρηματολογία δεν μπορεί παρά να απορριφθεί, δεδομένου ότι αυτές καθεαυτές η θέσπιση και η δημοσίευση του διατάγματος, πρώτον, είναι δυνατό να έχουν ορισμένα αποτελέσματα στην ελεύθερη κυκλοφορία των οικείων προϊόντων, δεύτερον, δεν επέτρεψαν να ληφθούν υπόψη οι παρατηρήσεις και οι εμπεριστατωμένες γνώμες που διατύπωσαν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, το Βασίλειο της Σουηδίας και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας και, τρίτον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 52 των προτάσεών του, συνιστούν τεχνική νομοθέτησης η οποία δεν εξυπηρετεί την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
52 Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η γνωστοποίηση στην Επιτροπή του επίμαχου διατάγματος λίγες μόνον ημέρες πριν από την έκδοση και τη δημοσίευσή του συνιστά παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 1, και του άρθρου 9 της οδηγίας 98/34.
53 Δεύτερον, πρέπει να διαπιστωθεί αν η παράβαση από κράτος μέλος της υποχρέωσης προηγούμενης κοινοποίησης των σχεδίων μέτρων που προτίθεται να θεσπίσει στο πλαίσιο της οδηγίας 94/62, δυνάμει του άρθρου της 16, παράγραφος 1, συνεπάγεται την αδυναμία εφαρμογής και, ως εκ τούτου, την αδυναμία αντιτάξεως στους ιδιώτες της οικείας ρύθμισης, καθώς και των μνημονευόμενων στη σκέψη 44 της παρούσας απόφασης συνεπειών της παράβασης από κράτος μέλος της υποχρέωσης προηγούμενης γνωστοποίησης των τεχνικών κανόνων κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 98/34.
54 Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/62 περιορίζεται, κατ’ ουσίαν, στην επιβολή στα κράτη μέλη της υποχρέωσης να κοινοποιούν στην Επιτροπή, πριν από τη θέσπισή τους, τα σχέδια των μέτρων που προτίθενται να θεσπίσουν στο πλαίσιο της οδηγίας αυτής, προκειμένου το θεσμικό αυτό όργανο να μπορεί να τα εξετάσει υπό το πρίσμα των υφιστάμενων διατάξεων. Το άρθρο 16, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι, αν το προτεινόμενο μέτρο αποτελεί επίσης τεχνικό ζήτημα κατά την έννοια της οδηγίας 98/34, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να δηλώσει ότι η κοινοποίηση που πραγματοποιείται δυνάμει της οδηγίας 94/62 ισχύει επίσης και για την οδηγία 98/34.
55 Όπως προκύπτει από το γράμμα του, το άρθρο 16 της οδηγίας 94/62 δεν θεσπίζει ενωσιακή διαδικασία ελέγχου των σχεδίων αυτών ούτε εξαρτά την έναρξη ισχύος τους από τη συμφωνία ή από τη μη εναντίωση της Επιτροπής.
56 Ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει η οδηγία αυτή συνίσταται, όπως προκύπτει από την αιτιολογική της σκέψη 1, στην εναρμόνιση των διαφόρων εθνικών μέτρων για τη διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας προκειμένου, αφενός, να αποτραπούν ή να μειωθούν οι σχετικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, επιτυγχάνοντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, και, αφετέρου, να διασφαλιστεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και να αποφευχθούν εμπόδια στο εμπόριο καθώς και στρεβλώσεις και περιορισμοί του ανταγωνισμού. Ο ειδικότερος σκοπός τον οποίο επιδιώκει το άρθρο 16 της εν λόγω οδηγίας είναι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική της σκέψη 33, να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διαπιστώνει κατά πόσον τα σχεδιαζόμενα μέτρα είναι σύμφωνα με την ίδια οδηγία.
57 Συνεπώς, σκοπός της υποχρέωσης την οποία επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/62 είναι να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να ενημερώνεται για τα εθνικά μέτρα που σχεδιάζονται στον τομέα των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας, προκειμένου να είναι σε θέση να εκτιμήσει αν τα σχέδια μέτρων που της υποβάλλονται είναι σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και να συναγάγει, κατά περίπτωση, τις κατάλληλες έννομες συνέπειες.
58 Επομένως, ούτε από το γράμμα ούτε από τον σκοπό του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/62 μπορεί να συναχθεί ότι η μη τήρηση της υποχρέωσης προηγούμενης κοινοποίησης την οποία υπέχουν τα κράτη μέλη παράγει αποτελέσματα όμοια με τα μνημονευόμενα στη σκέψη 44 της παρούσας απόφασης, τα οποία απορρέουν από παράβαση της υποχρέωσης προηγούμενης γνωστοποίησης του άρθρου 8 της οδηγίας 98/34.
59 Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, το γεγονός ότι το άρθρο 16 της οδηγίας 94/62 παραπέμπει στην οδηγία 83/189, η οποία αντικαταστάθηκε από την οδηγία 98/34, δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η παράβαση της ως άνω διάταξης παράγει τα ίδια αποτελέσματα με την παράβαση του άρθρου 8 της οδηγίας 98/34. Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 64 των προτάσεών του, η εν λόγω διασταυρούμενη παραπομπή σκοπό έχει απλώς να αποτραπούν οι πολλαπλές κοινοποιήσεις ενός και του αυτού σχεδίου μέτρων στην Επιτροπή σε συμμόρφωση προς διαφορετικές υποχρεώσεις κοινοποίησης.
60 Επομένως, η κατά το άρθρο 16 της οδηγίας 94/62 υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης συνιστά απλή υποχρέωση των κρατών μελών για ενημέρωση της Επιτροπής, η παράβαση της οποίας δεν μπορεί να συνιστά ουσιώδη πλημμέλεια ικανή να επιφέρει τη μη εφαρμογή των μέτρων που σχεδιάζουν τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα τα μέτρα αυτά να μην μπορούν να αντιταχθούν στους ιδιώτες. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει επίκληση του άρθρου αυτού ενώπιον εθνικού δικαστηρίου προκειμένου να ακυρωθούν μη κοινοποιηθέντες κανόνες ή να διαπιστωθεί η αδυναμία αντιτάξεώς τους.
61 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 98/34 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη θέσπιση εθνικής ρύθμισης η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62, σε περίπτωση που η ρύθμιση αυτή γνωστοποιήθηκε στην Επιτροπή λίγες μόνον ημέρες πριν από τη θέσπιση και τη δημοσίευσή της.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
62 Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 και το παράρτημά της II, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας αυτής, και, ενδεχομένως, αν η ρύθμιση αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό διασφάλισης υψηλότερου επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος.
63 Πρώτον, επισημαίνεται ότι το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελευθερία διάθεσης στην αγορά», προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν τη διάθεση στην αγορά στο έδαφός τους των συσκευασιών που είναι σύμφωνες με τις διατάξεις της οδηγίας αυτής.
64 Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/62 ορίζει ότι μια συσκευασία μπορεί να διατίθεται στην αγορά μόνον εφόσον πληροί όλες τις βασικές απαιτήσεις που ορίζονται στην οδηγία αυτή, συμπεριλαμβανομένου του παραρτήματος ΙΙ αυτής. Το παράρτημα ΙΙ παραθέτει τις βασικές απαιτήσεις για τη σύνθεση και την επαναχρησιμοποιήσιμη και ανακτήσιμη φύση των συσκευασιών. Ειδικότερα, στο σημείο 3 του παραρτήματος απαριθμούνται οι ειδικές απαιτήσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν οι ανακτήσιμες συσκευασίες υπό μορφή ανακύκλωσης υλικών, υπό μορφή ανάκτησης ενέργειας ή υπό μορφή λιπασματοποίησης, καθώς και οι βιοαποικοδομήσιμες συσκευασίες.
65 Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι απαιτήσεις οι σχετικές με τη σύνθεση και τον επαναχρησιμοποιήσιμο ή λιπασματοποιήσιμο χαρακτήρα των συσκευασιών, που ρυθμίζονται με τα άρθρα 8 έως 11 και το παράρτημα II της εν λόγω οδηγίας, αποτελούν αντικείμενο πλήρους εναρμόνισης (πρβλ. αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 2004, Radlberger Getränkegesellschaft και S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, σκέψη 56, και της 14ης Δεκεμβρίου 2004, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C‑463/01, EU:C:2004:797, σκέψη 44).
66 Κατά πάγια νομολογία, όταν ένας τομέας έχει αποτελέσει αντικείμενο πλήρους εναρμόνισης σε επίπεδο Ένωσης, τα κράτη μέλη οφείλουν να συμμορφώνονται και δεν έχουν τη δυνατότητα διατήρησης σε ισχύ αντίθετων εθνικών διατάξεων ούτε να θέτουν πρόσθετες προϋποθέσεις για την κυκλοφορία των οικείων προϊόντων (πρβλ. αποφάσεις της 8ης Μαΐου 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, σκέψη 44, και της 12ης Απριλίου 2018, Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, EU:C:2018:246, σκέψη 23).
67 Επιπλέον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 72 των προτάσεών του, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης προβαίνουν, με την πλήρη εναρμόνιση, στην αναγκαία στάθμιση μεταξύ του σκοπού της ελεύθερης κυκλοφορίας του οικείου προϊόντος και του σκοπού της προστασίας γενικών και ειδικών συμφερόντων, οπότε η στάθμιση αυτή δεν μπορεί να γίνει εκ νέου από τις εθνικές αρχές.
68 Εν προκειμένω, από το άρθρο του 2 προκύπτει ότι το επίμαχο διάταγμα επιτρέπει την εμπορία μόνον των βιοαποικοδομήσιμων και λιπασματοποιήσιμων πλαστικών σακουλών που πληρούν το εναρμονισμένο πρότυπο UNI EN 13432:2002 και εκείνων που έχουν τα χαρακτηριστικά σχήματος και πάχους που μνημονεύονται στη σκέψη 18 της παρούσας απόφασης, εξαιρουμένων όλων των άλλων σακουλών, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις ανακτησιμότητας του σημείου 3 του παραρτήματος II της οδηγίας 94/62.
69 Εκ των ανωτέρω απορρέει ότι το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 και το παράρτημά της II, αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
70 Δεύτερον, πρέπει να προστεθεί ότι, αν η Ιταλική Κυβέρνηση είχε την πρόθεση να θεσπίσει αυστηρότερες διατάξεις για τη διάθεση στην αγορά πλαστικών σακουλών για περιβαλλοντικούς λόγους, θα μπορούσε να το πράξει μόνο σε συμμόρφωση προς το άρθρο 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ.
71 Το άρθρο 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ επιτρέπει στο κράτος μέλος που το θεωρεί αναγκαίο, μετά τη θέσπιση μέτρου εναρμόνισης, να θεσπίσει εθνικές διατάξεις επί τη βάσει νέων επιστημονικών στοιχείων σχετικών με την προστασία του περιβάλλοντος για λόγους οι οποίοι ανακύπτουν μετά τη θέσπιση του μέτρου εναρμόνισης, υπό την προϋπόθεση ότι κοινοποιεί στην Επιτροπή τα μελετώμενα μέτρα και τους λόγους που υπαγορεύουν τη θέσπισή τους.
72 Πάντως, ούτε από την απόφαση περί παραπομπής ούτε από τις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει κάποιο στοιχείο ικανό να τεκμηριώσει το γεγονός ότι η Ιταλική Κυβέρνηση κοινοποίησε στην Επιτροπή, βάσει της προαναφερθείσας διάταξης, την πρόθεσή της να θεσπίσει μέτρο παρέκκλισης.
73 Τέλος, τρίτον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία της Ιταλικής Κυβέρνησης και της AIB, αναφορικά με την προσθήκη της παραγράφου 1α στο άρθρο 4 της οδηγίας 94/62 με την οδηγία 2015/720, αρκεί η διαπίστωση, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 39 της παρούσας απόφασης, ότι η παράγραφος αυτή δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στη διαφορά της κύριας δίκης.
74 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 και το παράρτημά της II, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας αυτής. Παρά ταύτα, η ρύθμιση αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό διασφάλισης υψηλότερου επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
75 Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, σε συνδυασμό με το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το παράρτημά της II, έχει άμεσο αποτέλεσμα, οπότε το δικαστήριο αυτό οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστη εθνική ρύθμιση αντίθετη προς το εν λόγω άρθρο 18.
76 Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, για να θεωρηθεί ότι μια διάταξη οδηγίας έχει άμεσο αποτέλεσμα, πρέπει, από άποψη περιεχομένου, να είναι απαλλαγμένη αιρέσεων και αρκούντως ακριβής. Μια διάταξη είναι απαλλαγμένη αιρέσεων όταν θεσπίζει υποχρέωση η οποία δεν συνοδεύεται από καμία επιφύλαξη ούτε απαιτείται για την εκτέλεσή της ή την επαγωγή των αποτελεσμάτων της η έκδοση κάποιας πράξης, είτε των οργάνων της Ένωσης είτε των κρατών μελών. Μια διάταξη θεωρείται αρκούντως ακριβής ώστε οι ιδιώτες να μπορούν να την επικαλεστούν και το δικαστήριο να μπορεί να την εφαρμόσει όταν θεσπίζει υποχρέωση χωρίς αμφίσημη διατύπωση [πρβλ. απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Άμεσο αποτέλεσμα), C‑205/20, EU:C:2022:168, σκέψεις 17 και 18].
77 Ακόμη και αν μια οδηγία αφήνει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως κατά τη θέσπιση των λεπτομερειών εφαρμογής της, μια διάταξη της οδηγίας αυτής μπορεί να θεωρείται ότι έχει ανεπιφύλακτο και συγκεκριμένο χαρακτήρα εφόσον επιβάλλει στα κράτη μέλη, χωρίς αμφίσημη διατύπωση, συγκεκριμένη υποχρέωση επίτευξης αποτελέσματος και δεν συνοδεύεται από καμία αίρεση όσον αφορά την εφαρμογή του κανόνα τον οποίο θεσπίζει [απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Άμεσο αποτέλεσμα), C‑205/20, EU:C:2022:168, σκέψη 19].
78 Εν προκειμένω, το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν τη διάθεση στην αγορά στο έδαφός τους των συσκευασιών που είναι σύμφωνες με τις διατάξεις της οδηγίας αυτής.
79 Επομένως, αφενός, από το γράμμα του άρθρου αυτού προκύπτει ότι η εν λόγω διάταξη θεσπίζει, χωρίς αμφισημία, υποχρέωση παράλειψης, οπότε πρόκειται για «αρκούντως ακριβή διάταξη», κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στις σκέψεις 76 και 77 της παρούσας απόφασης. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη οφείλουν να απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου που περιορίζει την εμπορία συσκευασιών σύμφωνων με τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας.
80 Αφετέρου, το εν λόγω άρθρο έχει «ανεπιφύλακτο χαρακτήρα», κατά την έννοια της προπαρατεθείσας νομολογίας, καθόσον η απαγόρευση που θεσπίζει δεν απαιτεί την έκδοση πράξης από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ούτε παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να εξαρτούν από όρους ή να περιορίζουν την έκταση της απαγόρευσης αυτής.
81 Βεβαίως, από το ίδιο άρθρο προκύπτει ότι οι οικείες συσκευασίες πρέπει να είναι σύμφωνες με την οδηγία 94/62, δηλαδή πρέπει να είναι σύμφωνες με τις βασικές απαιτήσεις που θέτει το άρθρο της 9, παράγραφος 1, το οποίο παραπέμπει στο παράρτημά της ΙΙ.
82 Εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 89 των προτάσεών του, η δυνατότητα ελεύθερης εμπορίας των συσκευασιών σύμφωνα με την οδηγία 94/62 δεν υπόκειτο σε προϋποθέσεις μέχρι την έναρξη ισχύος της παραγράφου 1α που προστέθηκε στο άρθρο 4 της οδηγίας 94/62 με την οδηγία 2015/720, η οποία επέτρεψε στα κράτη μέλη να θεσπίζουν πιο περιοριστικά μέτρα για την εμπορία ελαφρών πλαστικών σακουλών. Ωστόσο, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 39 της παρούσας απόφασης, η τελευταία αυτή διάταξη δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης της κύριας δίκης.
83 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, σε συνδυασμό με το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το παράρτημά της II, έχει την έννοια ότι έχει άμεσο αποτέλεσμα, οπότε το εθνικό δικαστήριο οφείλει, στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ ιδιώτη και εθνικών αρχών, να αφήσει ανεφάρμοστη εθνική ρύθμιση αντίθετη προς το εν λόγω άρθρο 18.
Επί του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
84 Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62 έχει την έννοια ότι η θέσπιση εθνικής ρύθμισης η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας αυτής, μπορεί να συνιστά κατάφωρη παράβαση του εν λόγω άρθρου 18.
85 Όσον αφορά την ευθύνη των κρατών μελών σε περίπτωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, κατά πάγια νομολογία, το δικαίωμα αποζημίωσης ιδιώτη προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, ότι η παράβαση του οικείου κανόνα του δικαίου της Ένωσης είναι κατάφωρη [πρβλ. απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2022, Ministre de la Transition écologique και Premier ministre (Ευθύνη του Δημοσίου για την ατμοσφαιρική ρύπανση), C‑61/21, EU:C:2022:1015, σκέψη 44].
86 Συναφώς, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η κατάφωρη παράβαση συνεπάγεται πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση εκ μέρους του κράτους μέλους των ορίων που επιβάλλονται στη διακριτική του ευχέρεια (απόφαση της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame, C‑46/93 και C‑48/93, EU:C:1996:79, σκέψη 55).
87 Τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο αυτό είναι, μεταξύ άλλων, ο βαθμός σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιαζομένου κανόνα, το εύρος των περιθωρίων εκτιμήσεως που καταλείπει ο παραβιαζόμενος κανόνας στις οικείες εθνικές αρχές, το συγγνωστόν ή ασύγγνωστον ενδεχομένης νομικής πλάνης, ο ηθελημένος ή ακούσιος χαρακτήρας της διαπραχθείσας παράβασης ή της προκληθείσας ζημίας, ή ακόμη το γεγονός ότι η στάση ενός οργάνου της Ένωσης μπορεί να συνετέλεσε στην παράλειψη, στη θέσπιση ή τη διατήρηση αντιθέτων προς το δίκαιο της Ένωσης εθνικών μέτρων ή πρακτικών (αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame, C‑46/93 και C‑48/93, EU:C:1996:79, σκέψη 56, και της 4ης Οκτωβρίου 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, σκέψη 105).
88 Εξάλλου, στην περίπτωση κατά την οποία το κράτος μέλος δεν αντιμετώπιζε κανονιστικής φύσεως επιλογές και διέθετε αισθητά μειωμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως, απλή παραβίαση του δικαίου της Ένωσης μπορεί να αρκεί προς διαπίστωση της ύπαρξης κατάφωρης παραβίασης (απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2008, Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, σκέψη 38).
89 Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση ότι, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 79 της παρούσας απόφασης, το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62 θεσπίζει, χωρίς αμφισημία, υποχρέωση παράλειψης, οπότε συνιστά «αρκούντως ακριβή διάταξη» κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στις σκέψεις 76 και 77 της παρούσας απόφασης, και ότι, κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη οφείλουν να απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου που περιορίζει την εμπορία συσκευασιών σύμφωνων με τους κανόνες της οδηγίας αυτής. Επομένως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 98 των προτάσεών του, το άρθρο αυτό, σε συνδυασμό με το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας, δεν άφηνε κανένα περιθώριο εκτιμήσεως στις ιταλικές αρχές όσον αφορά την απαγόρευση, στο έδαφός τους, των συσκευασιών που συμμορφώνονταν με τους κανόνες της ίδιας οδηγίας.
90 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62 έχει την έννοια ότι εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας αυτής, είναι δυνατό να συνιστά κατάφωρη παράβαση του εν λόγω άρθρου 18.
Επί των δικαστικών εξόδων
91 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 98/34/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1998, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1025/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012,
έχει την έννοια ότι:
αντιτίθενται στη θέσπιση εθνικής ρύθμισης η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1994, για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/2/ΕΕ της Επιτροπής, της 7ης Φεβρουαρίου 2013, σε περίπτωση που η ρύθμιση αυτή γνωστοποιήθηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή λίγες μόνον ημέρες πριν από τη θέσπιση και τη δημοσίευσή της.
2) Το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2013/2, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 και το παράρτημα II της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί,
έχει την έννοια ότι:
αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί. Παρά ταύτα, η ρύθμιση αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό διασφάλισης υψηλότερου επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 114, παράγραφοι 5 και 6, ΣΛΕΕ.
3) Το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2013/2, σε συνδυασμό με το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το παράρτημα II της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί,
έχει την έννοια ότι:
έχει άμεσο αποτέλεσμα, οπότε το εθνικό δικαστήριο οφείλει, στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ ιδιώτη και εθνικών αρχών, να αφήσει ανεφάρμοστη εθνική ρύθμιση αντίθετη προς το εν λόγω άρθρο 18.
4) Το άρθρο 18 της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2013/2,
έχει την έννοια ότι:
εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει την εμπορία σακουλών μίας χρήσης από μη βιοαποικοδομήσιμα και μη λιπασματοποιήσιμα υλικά, οι οποίες όμως πληρούν τις λοιπές απαιτήσεις της οδηγίας 94/62, όπως έχει τροποποιηθεί, είναι δυνατό να συνιστά κατάφωρη παράβαση του εν λόγω άρθρου 18.
(υπογραφές)