UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
21 päivänä joulukuuta 2023 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Ympäristö – Direktiivi 94/62/EY – Pakkaukset ja pakkausjätteet – Direktiivi 98/34/EY – Teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettava menettely – Jäsenvaltioiden velvollisuus ilmoittaa komissiolle teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään Euroopan unionin säännöstössä säädettyjä sääntöjä rajoittavammista teknisistä määräyksistä
Asiassa C‑86/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 7.2.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.2.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Papier Mettler Italia Srl
vastaan
Ministero della Transizione ecologica ja
Ministero dello Sviluppo Economico,
ja jossa asian käsittelyyn osallistuu
Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe sekä tuomarit N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen ja M. Gavalec (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 22.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Papier Mettler Italia Srl, edustajanaan V. Cannizzaro, avvocato,
– Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche, edustajinaan G. Belotti, F. De Leonardis ja S. Micono, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan M. Cherubini ja G. Palatiello, avvocati dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. Escobar Gómez, G. Gattinara ja L. Haasbeek,
kuultuaan julkisasiamiehen 25.5.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY (EYVL 1994, L 365, s. 10), sellaisena kuin se on muutettuna 7.2.2013 annetulla komission direktiivillä 2013/2/EU (EUVL 2013, L 37, s. 10) (jäljempänä direktiivi 94/62), 1, 2, 9, 16 ja 18 artiklan, teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY (EYVL 1998, L 204, s. 37), sellaisena kuin se on muutettuna 25.10.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1025/2012 (EUVL 2012, L 316, s. 12) (jäljempänä direktiivi 98/34), 8 artiklan sekä SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Papier Mettler Italia Srl ja toisaalta Ministero della Transizione ecologica (ekologisesta siirtymästä vastaava ministeriö, Italia; jäljempänä ympäristöministeriö) ja Ministero dello Sviluppo Economico (talouskehitysministeriö, Italia) ja joka koskee yhtäältä sellaisen asetuksen laillisuutta, jossa määrätään tiettyjen teknisten ominaisuuksien noudattamisesta muovisten kantokassien markkinoinnissa, ja toisaalta kyseisen asetuksen antamisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 94/62
3 Direktiivin 94/62 johdanto-osan 1., 2., 4., 7. ja 32. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimiseen liittyvät erilaiset kansalliset toimenpiteet olisi yhdenmukaistettava siten, että toisaalta ehkäistäisiin tai lievennettäisiin niiden vaikutuksia ympäristöön ja saavutettaisiin näin ympäristönsuojelun korkea taso, ja toisaalta varmistettaisiin sisämarkkinoiden toiminta ja vältettäisiin kaupankäynnille aiheutuvat haitat sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen [Euroopan] yhteisössä,
paras keino pakkausjätteiden tuottamisen välttämiseksi on pakkausten kokonaismäärän vähentäminen,
– –
jätteiden määrän vähentäminen on edellytyksenä Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa nimenomaisesti mainitulle kestävälle kasvulle,
– –
neuvoston 7 päivänä toukokuuta 1990 antamassa jätepolitiikkaa koskevassa päätöslauselmassa [(EYVL 1990, C 122, s. 2)] ja jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetussa neuvoston direktiivissä 75/442/ETY [(EYVL 1975, L 194, s. 39)] vahvistetun jätehuoltoa koskevan yhteisön strategian mukaisesti pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisen ensisijaisena tavoitteena olisi oltava pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen, ja lisäksi sen perusperiaatteisiin olisi kuuluttava pakkausten uudelleenkäyttö, kierrätys ja muunlainen pakkausjätteiden hyödyntäminen sekä sitä kautta näiden jätteiden lopullisen hävittämisen vähentäminen,
– –
jäsenvaltioiden on ilmoitettava suunnittelemistaan toimenpiteistä ennalta [Euroopan] komissiolle, jotta se voi tarkistaa niiden yhdenmukaisuuden tämän direktiivin kanssa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY [(EYVL 1983, L 109, s. 8)] soveltamista.”
4 Direktiivin 94/62 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin tarkoituksena on pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista koskevien kansallisten toimenpiteiden yhdenmukaistaminen, jotta voitaisiin toisaalta ehkäistä ja lieventää niiden vaikutuksia jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden ympäristöön ja varmistaa näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta taata sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäistä kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä.
2. Tätä varten tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden ensisijaisena tarkoituksena on pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen ja muina perusperiaatteina pakkausten uudelleenkäyttö, kierrätys ja muunlainen pakkausjätteiden hyödyntäminen sekä sitä kautta näiden jätteiden loppusijoituksen vähentäminen.”
5 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin yhteisössä markkinoille saatettaviin pakkauksiin ja kaikkiin pakkausjätteisiin, joita käytetään tai jotka poistetaan käytöstä teollisuudessa, kaupassa, toimistoissa, työtiloissa, palvelulaitoksissa, kotitalouksissa tai millä tahansa muulla tasolla riippumatta siitä, mistä materiaaleista ne koostuvat.
– –”
6 Direktiivin 94/62/EY muuttamisesta kevyiden muovisten kantokassien kulutuksen vähentämisen osalta 29.4.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2015/720 (EUVL 2015, L 115, s. 11) lisättiin direktiivin 94/62 3 artiklaan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1b ja 1c kohta, joissa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
1b. ’muovisilla kantokasseilla’ kantokahvallisia tai kantokahvattomia muovista valmistettuja kantokasseja, joita tarjotaan kuluttajille tavaroiden tai tuotteiden myyntipisteessä;
1c. ’kevyillä muovisilla kantokasseilla’ muovisia kantokasseja, joiden paksuus on alle 50 mikronia”.
7 Direktiivillä 2015/720 lisättiin myös direktiivin 94/62 4 artiklaan, jonka otsikko on ”Pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen”, 1a ja 1b kohta, joissa säädetään seuraavaa:
”1a. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan kevyiden muovisten kantokassien kulutuksen kestävä väheneminen alueellaan.
Näihin toimenpiteisiin voi kuulua kansallisia vähennystavoitteita, taloudellisten ohjauskeinojen ylläpito tai käyttöönotto sekä markkinoille saattamisen rajoituksia poiketen siitä, mitä 18 artiklassa säädetään, edellyttäen että nämä rajoitukset ovat oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.
Nämä toimenpiteet voivat vaihdella sen mukaan, mitkä ovat kevyiden muovisten kantokassien ympäristövaikutukset, kun niitä hyödynnetään tai ne poistetaan käytöstä, niiden kompostointiominaisuudet, kestävyys tai erityinen käyttötarkoitus.
Jäsenvaltioiden toteuttamiin toimenpiteisiin on kuuluttava jompikumpi tai molemmat seuraavista:
a) hyväksytään toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että vuosittaisen kulutuksen taso ei ylitä 90 kevyttä muovista kantokassia henkeä kohti 31 päivään joulukuuta 2019 mennessä ja 40 kevyttä muovista kantokassia henkeä kohti 31 päivään joulukuuta 2025 mennessä, tai vastaavia painon avulla ilmaistuja tavoitteita. Erittäin kevyet muoviset kantokassit voidaan jättää kansallisten kulutustavoitteiden ulkopuolelle;
b) hyväksytään ohjauskeinoja, joilla varmistetaan, että 31 päivään joulukuuta 2018 mennessä kevyitä muovisia kantokasseja ei jaeta ilmaiseksi tavaroiden ja tuotteiden myyntipisteissä, paitsi jos yhtä tehokkaita ohjauskeinoja otetaan käyttöön. Erittäin kevyet muoviset kantokassit voidaan jättää näiden toimenpiteiden ulkopuolelle.
– –
1b. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa sellaisia toimenpiteitä kuin taloudellisia ohjauskeinoja ja kansallisia vähennystavoitteita kaikkien muovisten kantokassien osalta riippumatta niiden paksuudesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 15 artiklan soveltamista.”
8 Direktiivin 94/62 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Perusvaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kolmen vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta pakkaus voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos se täyttää kaikki tässä direktiivissä ja sen liitteessä II määritellyt perusvaatimukset.
– –”
9 Direktiivin 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tiedoksi luonnokset tämän direktiivin nojalla toteutettaviksi suunnittelemistaan toimista ennen niiden toteuttamista, lukuun ottamatta verotustoimia, mutta mukaan lukien sellaisiin veroihin liittyvät tekniset vaatimukset, joiden avulla edistetään kyseisten teknisten vaatimusten noudattamista, jotta komissio voisi tarkastella niitä olemassa olevien säännösten perusteella soveltaen kussakin tapauksessa mainitussa direktiivissä säädettyä menettelyä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 83/189/ETY soveltamista.
2. Jos suunniteltu toimenpide koskee myös jotakin direktiivissä 83/189/ETY tarkoitettua teknisluonteista kysymystä, asianomainen jäsenvaltio voi täsmentää, että tämän direktiivin mukaisesti suoritettu ilmoitus pätee myös direktiivin 83/189/ETY osalta.”
10 Direktiivin 94/62 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkinoille saattamisen vapaus”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa estää tämän direktiivin mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan.”
11 Liitteessä II, jonka otsikko on ”Pakkausten koostumusta sekä uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä (mukaan lukien kierrätettävyyttä) koskevat perusvaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Pakkauksen valmistusta ja koostumusta koskevat vaatimukset
– Pakkaus on valmistettava siten, että sen koko ja paino rajoitetaan mahdollisimman pieniksi, kuitenkin niin, että varmistetaan vaadittava turvallisuuden, hygienian ja hyväksyttävyyden taso sekä pakatun tuotteen että kuluttajan kannalta.
– Pakkaus on suunniteltava, valmistettava ja pidettävä kaupan siten, että sen uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen, mukaan lukien kierrätys, on mahdollista, ja että sen vaikutukset ympäristöön pakkausjätteiden ja pakkausjätteistä huolehtimiseen liittyvistä toimista syntyvien jäännösten hävittämisen yhteydessä ovat mahdollisimman vähäiset.
– Pakkausta valmistettaessa on huolehdittava siitä, että haitallisten aineiden ja ainesten sekä muiden vaarallisten aineiden pitoisuudet pakkausmateriaalissa ja sen osissa ovat mahdollisimman vähäiset, mitä tulee niiden esiintymiseen pakkausten polttamisesta tai kaatopaikalle viemisestä syntyvissä päästöissä, tuhkassa tai suotovedessä taikka pakkausjätteistä huolehtimiseen liittyvistä toimista syntyvissä jäännöksissä.
2. Pakkauksen uudelleenkäytettävyyttä koskevat vaatimukset
Pakkauksen on täytettävä samanaikaisesti seuraavat vaatimukset:
– pakkauksen fyysisten ominaisuuksien on oltava sellaiset, että se kestää useita kuljetus- tai käyttökertoja tavanomaisissa käyttöolosuhteissa,
– käytettyä pakkausta on mahdollista käsitellä työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta koskevien vaatimusten mukaisesti,
– kun pakkausta ei enää käytetä uudelleen ja siitä tulee jäte, noudatetaan pakkauksen hyödynnettävyyttä koskevia vaatimuksia.
3. Pakkauksen hyödynnettävyyttä koskevat vaatimukset
a) Materiaaleja kierrättämällä hyödynnettävä pakkaus
Pakkaus on valmistettava siten, että tietty prosenttiosuus siinä käytettyjen materiaalien painosta voidaan kierrättää kaupan pidettävien hyödykkeiden tuotannossa yhteisössä voimassa olevien standardien mukaisesti. Tämä prosenttiosuus voi vaihdella sen materiaalityypin mukaan, josta pakkaus on valmistettu.
b) Energiantuotannossa hyödynnettävä pakkaus
Energiantuotantoa varten käsiteltävillä pakkausjätteillä on oltava vähimmäislämpöarvo, jotta energian talteenotto voidaan optimoida.
c) Kompostoimalla hyödynnettävä pakkaus
Kompostointia varten käsiteltävien pakkausjätteiden on oltava riittävän helposti biologisesti hajoavia, jotta ne eivät haittaa erillistä keräämistä, kompostointiprosessia tai toimintaa, johon ne käytetään.
d) Biologisesti hajoava pakkaus
Biologisesti hajoavien pakkausjätteiden on hajottava fyysisesti, kemiallisesti, termisesti tai biologisesti siten, että suurin osa syntyneestä kompostista hajoaa lopulta hiilidioksidiksi, biomassaksi ja vedeksi.”
Direktiivi 98/34
12 Direktiivin 98/34, joka on kumottu teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2015/1535 (EUVL 2015, L 241, s. 1) mutta jota sovelletaan edelleen ajallisesti pääasiaan, 1 artiklan 12 alakohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
12) ’teknistä määräystä koskevalla ehdotuksella’ teknisen eritelmän tai muun vaatimuksen taikka palveluja koskevan määräyksen tekstiä, hallinnolliset määräykset mukaan lukien, joka on tarkoitus suoraan tai välillisesti vahvistaa teknisenä määräyksenä ja joka on valmisteluvaiheessa, jolloin siihen on vielä mahdollisuus tehdä olennaisia muutoksia.”
13 Direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset, paitsi kun on kyse kansainvälisen tai eurooppalaisen standardin käyttöönotosta sellaisenaan, jolloin pelkkä tiedonanto riittää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 10 artiklan säännösten soveltamista. Niiden on toimitettava komissiolle myös ilmoitus niistä syistä, joiden vuoksi tällaisen teknisen määräyksen laatiminen on tarpeen, jollei näitä syitä selvitetä jo ehdotuksessa.
– –”
14 Tämän direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on lykättävä teknistä määräystä koskevan ehdotuksen antamista kolmella kuukaudella siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut 8 artiklan 1 kohdassa säädetyt tiedot.”
Italian oikeus
15 Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimisesta 27.12.2006 annetun lain nro 296 (legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato; GURI nro 299, 27.12.2006, Supplemento ordinario nro 244) 1 §:n 1129 ja 1130 momentissa säädettiin biohajoamattomien kantokassien markkinoille saattamista koskevasta kiellosta, jota olisi pitänyt soveltaa 1.1.2010 alkaen. Kiellon voimaantuloa kuitenkin lykättiin poikkeuksellisista ja kiireellisistä ympäristötoimenpiteistä 25.1.2012 annetun asetuksen nro 2 (decreto-legge n. 2 – Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale) (GURI nro 20, 25.1.2012; jäljempänä asetus nro 2/2012) antamiseen asti. Kyseisen asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädettiin 27.12.2006 annetun lain nro 296 1 §:n 1130 momentissa säädetyn mainitun kiellon voimaantulon määräajan pidentämisestä siihen saakka, kunnes ympäristöministeriö ja talouskehitysministeriö antavat asetuksen.
16 Asetus nro 2/2012 muutettiin muunnoksin laiksi säätämällä poikkeuksellisista ja kiireellisistä ympäristötoimenpiteistä 25.1.2012 annetun asetuksen nro 2 muuttamisesta ympäristön alalla 24.3.2012 annettu laki nro 28 (legge n. 28 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, recante misure straordinarie e urgenti in materia ambientale; GURI nro 71, 24.3.2012). Kyseisen asetuksen 2 §:ssä säädettiin tuolloin seuraavaa:
”1. [Lain nro 296, joka on annettu 27.12.2006,] 1 §:n 1130 momentissa kantokassien myyntiä koskevan kiellon voimaantulolle asetettua määräaikaa jatketaan 2 momentissa tarkoitetun asetuksen antamiseen asti ainoastaan yhdenmukaistetun standardin UNI EN 13432:2002 mukaisista polymeereistä valmistettujen kertakäyttöisten kantokassien, jotka ovat akkreditoitujen laitosten myöntämien todistusten mukaisia, osalta, ja uudelleen käytettävissä olevien muista polymeereistä valmistettujen kassien, joissa on kassin hyötypinta-alan ulkopuoliset kantokahvat ja joiden paksuus on yli 200 mikronia, kun ne on tarkoitettu elintarvikekäyttöön, ja 100 mikronia, kun niitä ei ole tarkoitettu elintarvikekäyttöön, osalta, sekä uudelleen käytettävissä olevien, muista polymeereistä valmistettujen kassien, joissa on kassin hyötypinta-alan sisäpuoliset kantokahvat ja joiden paksuus on yli 100 mikronia, kun ne on tarkoitettu elintarvikekäyttöön, ja 60 mikronia, kun niitä ei ole tarkoitettu elintarvikekäyttöön, osalta.
2. Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, [ympäristö]- ja talouskehitysministerien antamalla asetuksella, joka on toimivaltaisten parlamentaaristen valiokuntien lausunnon jälkeen annettu tiedoksi Euroopan unionin oikeuden mukaisesti ja joka on annettava 31.12.2012 mennessä jätteiden käsittelyä varten toteutettavien toimenpiteiden hierarkian mukaisesti, – – voidaan yksilöidä mahdolliset tekniset lisäominaisuudet kantokassien myyntiä varten, erityisesti säätämällä olemassa olevien ominaisuuksien muuntamista koskevista edistämismuodoista sekä joka tapauksessa menettelytavoista kuluttajille tiedottamisessa ilman julkiselle taloudelle aiheutuvia uusia tai suurempia kustannuksia.”
17 Kantokassien teknisten ominaisuuksien määrittämisestä 18.3.2013 annetun ministeriön asetuksen nro 73 (decreto ministeriale n. 73 UNI EN 13432:2002 – Individuazione delle caratteristiche tecniche dei sacchi per l’asporto delle merci; GURI nro 73, 27.3.2013; jäljempänä pääasiassa kyseessä oleva asetus) 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädettiin seuraavaa:
Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a) ’kantokasseilla’ myyntipisteissä maksua vastaan tai maksutta saatavilla olevia kantokasseja, joilla kuluttajat voivat kuljettaa elintarvikkeita ja muita tuotteita kuin elintarvikkeita
– –”
18 Pääasiassa kyseessä olevan asetuksen 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Markkinoille saattaminen”, säädettiin seuraavaa:
”1. Sallitaan johonkin seuraavista ryhmistä kuuluvien kantokassien markkinoille saattaminen:
a) biohajoavat ja kompostoituvat kertakäyttökassit, jotka ovat yhdenmukaistetun standardin UNI EN 13432:2002 mukaisia
b) uudelleen käytettävissä olevat, muista kuin edellä a kohdassa tarkoitetuista polymeereistä valmistetut kassit, joissa on kassin hyötypinta-alan ulkopuoliset kantokahvat ja
b.1) joiden paksuus on yli 200 mikronia ja jotka sisältävät vähintään 30 prosenttia kierrätysmuovia, jos ne on tarkoitettu elintarvikekäyttöön
b.2) joiden paksuus on yli 100 mikronia ja jotka sisältävät vähintään 10 prosenttia kierrätysmuovia, jos niitä ei ole tarkoitettu elintarvikekäyttöön
c) uudelleen käytettävissä olevat, muista kuin edellä a kohdassa tarkoitetuista polymeereistä valmistetut kassit, joissa on kassin hyötypinta-alan sisäpuoliset kantokahvat ja
c.1) joiden paksuus on yli 100 mikronia ja jotka sisältävät vähintään 30 prosenttia kierrätysmuovia, jos ne on tarkoitettu elintarvikekäyttöön
c.2) joiden paksuus on yli 60 mikronia ja jotka sisältävät vähintään 10 prosenttia kierrätysmuovia, jos niitä ei ole tarkoitettu elintarvikekäyttöön.
– –”
19 Mainitun asetuksen 6 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”Tämä asetus edellyttää [direktiivin 98/34] mukaista ilmoitusmenettelyä, ja se tulee voimaan vasta, kun kyseinen menettely on päättynyt myönteiseen tulokseen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20 Papier Mettler Italia on paperista valmistettujen ja synteettisten pakettien ja pakkausten jakelualalla toimiva yhtiö. Sen toiminta keskittyy polyeteenipakkausten ja erityisesti muovisten kantokassien, kuten kantokassien, tuotantoon.
21 Ympäristöministeriö ja talouskehitysministeriö antoivat 18.3.2013 pääasiassa kyseessä olevan asetuksen, jossa kielletään sellaisten muovisten kantokassien valmistus ja myynti, jotka eivät täytä tiettyjä tässä asetuksessa asetettuja yksityiskohtaisia vaatimuksia. Tarkemmin sanottuna kyseisen asetuksen 2 §:ssä rajoitettiin markkinoille saattaminen yhtäältä UNI EN 13432:2002 ‑standardin mukaisiin biohajoaviin ja kompostoituviin kertakäyttöisiin muovisiin kantokasseihin ja toisaalta uudelleen käytettävissä oleviin muovisiin kantokasseihin, joiden paksuus vaihtelee niiden muodon ja elintarvikekäyttötarkoituksen mukaan.
22 Papier Mettler nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen, jossa vaaditaan yhtäältä mainitun asetuksen kumoamista ja toisaalta viranomaisten velvoittamista korvaamaan kaikki saman asetuksen antamisesta aiheutuneet vahingot.
23 Papier Mettler väittää kanteensa tueksi, että pääasiassa kyseessä oleva asetus on useista syistä lainvastainen. Ensinnäkin Italian viranomaiset ovat laiminlyöneet velvollisuutensa ilmoittaa asetusluonnoksesta komissiolle kolmelta osin. Ensinnäkin koska kyseinen asetus sisältää direktiivissä 98/34 tarkoitettuja teknisiä määräyksiä, kyseiset viranomaiset ovat laiminlyöneet kyseisen direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuutensa antaa teknisiä määräyksiä koskeva ehdotus etukäteen tiedoksi. Toiseksi kyseiset viranomaiset ovat laiminlyöneet velvollisuutensa ilmoittaa etukäteen komissiolle suunnittelemistaan toimenpiteistä, jotka ne aikoivat toteuttaa direktiivin 94/62 16 artiklan nojalla. Kolmanneksi nämä viranomaiset ovat rikkoneet myös SEUT 114 artiklan 5 kohtaa, koska ne eivät ole ilmoittaneet komissiolle toimenpiteistä, jotka ne aikoivat toteuttaa ympäristön suojelemiseksi.
24 Toiseksi Papier Mettler Italia väittää, että pääasiassa kyseessä olevalla asetuksella rikotaan direktiivin 94/62 1, 9 ja 18 artiklaa, sellaisina kuin ne ovat täydennettyinä direktiivin liitteessä II, koska tällä asetuksella otetaan käyttöön kielto saattaa markkinoille pakkauksia, jotka kuitenkin täyttävät yhden kyseisessä liitteessä olevassa 3 kohdassa vahvistetuista hyödynnettävyyttä koskevista vaatimuksista. Papier Mettler Italia väittää vielä, että vaikka mainitun asetuksen antamisella pyrittäisiin täsmentämään sääntöjä, joista säädetään asetuksessa nro 2/2012, jolla myös rikotaan kyseisen direktiivin säännöksiä, Italian viranomaiset eivät ole soveltaneet suoraan unionin oikeutta, kun ne jättivät soveltamatta kyseistä asetusta.
25 Kolmanneksi ja viimeiseksi Papier Mettler Italia väittää, että koska pääasiassa kyseessä olevassa asetuksessa edellytetään, että kaikissa Italiassa myytävissä muovisissa kantokasseissa on oltava italiankielinen pakollinen maininta, jotta kuluttajille voidaan tiedottaa kassien ominaisuuksista, tällä asetuksella rajoitetaan näiden tuotteiden vapaata liikkuvuutta.
26 Ympäristöministeriö ja talouskehitysministeriö vastaavat tähän ensinnäkin, että jotta italialaiset kuluttajat saataisiin lopettamaan kertakäyttöisten muovisten kantokassien käyttäminen biojätteiden keräämiseen, on osoittautunut tarpeelliseksi edistää biohajoavien ja kompostoituvien muovikassien sekä uudelleen käytettävissä olevien kassien käyttöä pääasiassa kyseessä olevassa asetuksessa säädettyjen teknisten määräysten avulla.
27 Lisäksi asetusluonnos oli ilmoitettu direktiivin 94/62 ja direktiivin 98/34 vaatimusten mukaisesti, koska tämä ilmoitus tapahtui 12.3.2013 eli ennen tämän ehdotuksen julkaisemista Gazzetta ufficiale della Repubblica italianassa 27.3.2013. Pääasiassa kyseessä olevan asetuksen 6 §:ssä asetetaan sen voimaantulon edellytykseksi se, että komissiossa direktiivin 98/34 nojalla aloitettu menettely on päättynyt myönteiseen tulokseen.
28 Lisäksi Italian viranomaiset väittävät, että suhteellisuusperiaatetta on noudatettu, koska pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä käyttöön otetulle kiellolle on ominaista sen valikoivuus, koska se koskee ainoastaan kertakäyttöisiä muovisia kantokasseja, jotka aiheuttavat vaaraa ympäristölle. Pääasiassa kyseessä olevalla asetuksella ei suinkaan kielletä kaikkien muovisten kantokassien myyntiä, vaan siinä sallitaan yhdenmukaistetun standardin UNI EN 13432:2002 mukaisten biohajoavien ja kompostoituvien kertakäyttöisten muovisten kantokassien, tietynpaksuisten ja siten uudelleen käytettävissä olevien perinteisten muovisten kantokassien sekä muista materiaaleista kuin polymeeristä, esimerkiksi paperista, luonnonkuitukankaista ja polyamidikuiduista, valmistettujen uudelleen käytettävissä olevien kantokassien myynti.
29 Lopuksi Italian viranomaiset korostavat, että kyseisellä lainsäädännöllä on ainoastaan ennakoitu Euroopan unionin tasolla myöhemmin toteutettavia ympäristönsuojelutoimenpiteitä.
30 Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Ovatko SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohta, direktiivin [94/62] 16 artiklan 1 kohta sekä direktiivin [98/34] 8 artikla esteenä [pääasiassa kyseessä olevan] asetuksen säännösten kaltaisen kansallisen säännöksen soveltamiselle, kun siinä kielletään biohajoamattomista raaka-aineista valmistettujen kertakäyttöisten kantokassien myynti, vaikka ne vastaisivat direktiivissä [94/62] vahvistettuja muita vaatimuksia, kun jäsenvaltio ei ole etukäteen toimittanut Euroopan komissiolle tällaista kansallista lainsäädäntöä, joka sisältää unionin lainsäädäntöön nähden rajoittavampia teknisiä määräyksiä, vaan on ilmoittanut siitä komissiolle vasta toimenpiteen hyväksymisen jälkeen ja ennen sen julkaisemista?
2) Onko direktiivin [94/62] 1 ja 2 artiklaa, 9 artiklan 1 kohtaa ja 18 artiklaa, täydennettyinä direktiivin liitteessä II olevilla [1–3 kohdalla], tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaisen kansallisen oikeussäännön hyväksymiselle, jolla kielletään biohajoamattomista raaka-aineista valmistettujen kertakäyttöisten kantokassien myynti, vaikka ne vastaisivat direktiivissä [94/62] vahvistettuja muita vaatimuksia, vai voidaanko kansallisella lainsäädännöllä vahvistetut myöhemmät tekniset normit oikeuttaa tavoitteella varmistaa korkeampi ympäristönsuojelun taso, kun otetaan huomioon mahdollisesti jätteiden keruun ongelmien erityispiirteet jäsenvaltiossa ja kyseisen valtion tarve täyttää myös ympäristöön liittyvät unionin oikeuden velvoitteet?
3) Onko direktiivin [94/62] 1 ja 2 artiklaa, 9 artiklan 1 kohtaa ja 18 artiklaa, täydennettyinä direktiivin liitteessä II olevilla [1–3 kohdalla], tulkittava siten, että ne muodostavat selkeän ja täsmällisen oikeussäännön, jolla voidaan kieltää mikä tahansa direktiivissä vahvistettujen vaatimusten mukaisten kassien myynnin este ja joka sisältää sen, että kaikkien valtion elinten, mukaan lukien hallintoviranomaiset, on välttämättä jätettävä soveltamatta kansallista lainsäädäntöä, joka on mahdollisesti erilainen?
4) Voiko lopuksi se, että annetaan kansallista lainsäädäntöä, jolla kielletään biohajoamattomien kertakäyttöisten kantokassien myynti, vaikka ne olisi valmistettu direktiivissä [94/62] vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, merkitä direktiivin [94/62] 18 artiklan vakavaa ja ilmeistä rikkomista, jos lainsäädäntö ei ole oikeutettavissa tavoitteella varmistaa ympäristönsuojelun korkeampi taso, jätteiden keruuta jäsenvaltiossa koskevien ongelmien erityispiirteillä ja kyseisen valtion tarpeella täyttää muitakin ympäristön osalta säädettyjä unionin oikeuden mukaisia velvoitteita?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
31 Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche (Italian biomuovien ja biohajoavien ja kompostoituvien materiaalien yhdistys; jäljempänä AIB) ja Italian hallitus väittävät, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että koska ilmoitusmenettely ei ole päättynyt, pääasiassa kyseessä oleva asetus ei ole koskaan tullut voimaan tai se on ainakin myöhemmin kumottu.
32 AIB esittää ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä koskevan toisen perusteen, joka perustuu siihen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on jättänyt noudattamatta direktiivin 94/62 4 artiklaan lisättyä 1a kohtaa siltä osin kuin siinä on muovisia kantokasseja koskevia erityisiä säännöksiä.
33 Mitään näistä perusteista ei voida hyväksyä.
34 On nimittäin huomautettava, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 6.10.2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan silloin, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 6.10.2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne ei kuitenkaan ole tällainen. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, pääasian ratkaisu riippuu vastauksista, jotka unionin tuomioistuimen on annettava esitettyihin neljään kysymykseen, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi näiden vastausten perusteella ratkaista Papier Mettler Italian nostaman vahingonkorvauskanteen, jossa tämä vetoaa tulonmenetykseen, joka aiheutuu kertakäyttökassien, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista materiaaleista mutta jotka täyttävät muut direktiivissä 94/62 vahvistetut vaatimukset, myynnin lopettamisesta pääasiassa kyseessä olevassa asetuksessa säädetyn kiellon tultua voimaan.
37 Tästä on huomautettava, että unionin tuomioistuimen tehtävänä on unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty, joten ennakkoratkaisupyyntöä ei voida tutkia kansallisen oikeuden sellaisen tulkinnan valossa, johon jäsenvaltion hallitus tai pääasian asianosainen on vedonnut (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Belgian valtio (Siirtopäätöksen tekemisen jälkeiset seikat), C‑194/19, EU:C:2021:270, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Näin ollen ei voida väittää, että pyydetyllä tulkinnalla ei olisi mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen. Lisäksi unionin tuomioistuimella on tiedossaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen, jotta se voi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.
39 Myös AIB:n väitteet, jotka koskevat direktiivin 94/62 4 artiklaan lisätyn 1a kohdan noudattamatta jättämistä, on hylättävä, koska kyseistä kohtaa ei voida soveltaa ajallisesti pääasian tosiseikkoihin. Mainittu kohta on nimittäin lisätty tähän direktiiviin direktiivillä 2015/720 eli näiden tosiseikkojen tapahtumisen jälkeen.
40 Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
41 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 98/34 8 ja 9 artiklaa sekä direktiivin 94/62 16 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaisen kansallisen säännöstön antamiselle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut direktiivissä 94/62 vahvistetut vaatimukset, kun kyseisestä säännöstöstä on ilmoitettu komissiolle vain muutamia päiviä ennen sen antamista ja julkaisemista.
42 Aluksi on todettava, ettei nyt käsiteltävässä asiassa ole kiistetty sitä, että pääasiassa kyseessä olevan asetuksen 2 §, jossa kielletään sellaisten muovisten kantokassien valmistus ja myynti, jotka eivät täytä tiettyjä asetuksessa säädettyjä yksityiskohtaisia vaatimuksia, kuten tämän tuomion 21 kohdassa on huomautettu, on direktiivin 98/34 1 artiklassa tarkoitettu tekninen määräys.
43 Tämän alustavan täsmennyksen jälkeen on muistutettava ensinnäkin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivillä 98/34 pyritään ennakkovalvonnan avulla suojaamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, joka on yksi unionin perusperiaatteista, ja tällainen valvonta on hyödyllinen siltä osin kuin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat tekniset määräykset voivat aiheuttaa esteitä jäsenvaltioiden väliselle tavaroiden kaupalle; tällaiset esteet voidaan hyväksyä vain, jos ne ovat tarpeellisia sellaisten pakottavien vaatimusten täyttämiseksi, joilla pyritään yleistä etua koskevaan päämäärään (ks. vastaavasti tuomio 30.4.1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, 40 ja 48 kohta; tuomio 8.9.2005, Lidl Italia, C‑303/04, EU:C:2005:528, 22 kohta ja tuomio 9.6.2011, Intercommunale Intermosane ja Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, EU:C:2011:382, 10 kohta).
44 Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, ettei teknistä määräystä voida soveltaa, jos sitä ei ole annettu tiedoksi direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti tai jos se on kyllä annettu tiedoksi mutta se on vahvistettu ja pantu täytäntöön ennen kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetyn kolmen kuukauden lykkäysajan päättymistä (tuomio 16.7.2015, UNIC ja Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45 Ensinnäkin direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdassa säädetystä ennakkoilmoitusvelvollisuudesta on todettava, että kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle ”teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset” ja teknistä määräystä koskeva ehdotus määritellään kyseisen direktiivin 1 artiklan 12 alakohdassa siten, että niillä tarkoitetaan ”[määräystä, joka] on valmisteluvaiheessa, jolloin siihen on vielä mahdollisuus tehdä olennaisia muutoksia”.
46 Ennakkoratkaisupyynnöstä käy kuitenkin ilmi, että pääasiassa kyseessä olevasta asetuksesta ilmoitettiin komissiolle 12.3.2013 direktiivin 98/34 8 artiklan mukaisesti. Tämän jälkeen asetus annettiin 18.3.2013 ja julkaistiin lopuksi Gazzetta ufficiale della Repubblica italianassa 27.3.2013.
47 Tästä seuraa, ettei kyseisen ilmoituksen voida katsoa koskevan mainitun direktiivin 1 artiklan 12 alakohdassa tarkoitettua teknistä määräystä koskevaa ehdotusta, koska tämä ilmoitus ei koskenut, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 45 kohdassa, kyseisessä säännöksessä tarkoitettua teknistä määräystä koskevaa ehdotusta vaan sen lopullista versiota, joka oli sellaisessa valmisteluvaiheessa, jossa ei ollut mahdollista tehdä olennaisia muutoksia eikä ottaa huomioon jäsenvaltioiden tämän ilmoituksen jälkeen esittämiä huomautuksia ja yksityiskohtaisia lausuntoja.
48 Toiseksi on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan asetuksen antamisella kuuden päivän kuluessa siitä, kun siitä oli ilmoitettu komissiolle kyseisen direktiivin 8 artiklan 1 kohdan perusteella, laiminlyödään myös velvollisuus, josta säädetään direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on lykättävä teknistä määräystä koskevan ehdotuksen antamista kolmella kuukaudella siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa säädetyt tiedot.
49 Tältä osin ne kaksi perustetta, joihin Italian hallitus on vedonnut perustellakseen pääasiassa kyseessä olevan asetuksen antamista tällaisissa olosuhteissa, eivät ole vakuuttavia.
50 Yhtäältä siltä osin kuin kyseinen hallitus väittää, että pääasiassa kyseessä olevassa asetuksessa tarkoitetulla myyntikiellolla ainoastaan toistettiin säännös, joka oli jo ilmoitettu komissiolle 5.4.2011 ”[ehdotuksena] laiksi biohajoamattomien kantokassien markkinoille saattamista koskevasta kiellosta”, on huomautettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 49 ja 50 kohdassa, että kyseistä ehdotusta koskevaa ilmoitusta ei voida pitää pelkkänä vuonna 2011 annetun ilmoituksen toisintamisena. Pääasiassa kyseessä oleva asetus sisältää nimittäin tiukempia teknisiä vaatimuksia kuin ne, jotka sisältyvät 5.4.2011 tiedoksi annettuun ehdotukseen, joten kyseinen asetus oli direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdan nojalla annettava komissiolle tiedoksi.
51 Toisaalta kyseinen hallitus väittää, että pääasiassa kyseessä olevan asetuksen voimaantulon edellytykseksi oli sen 6 §:n mukaan asetettu direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdan perusteella 12.3.2013 aloitetun ilmoitusmenettelyn ”myönteinen tulos”. Tämä menettely ei kuitenkaan päättynyt myönteiseen tulokseen, koska komissio ei antanut lausuntoa kyseisestä asetuksesta. Nämä väitteet on hylättävä, koska ensinnäkin mainitun asetuksen antamisella ja julkaisemisella voi sellaisenaan olla tiettyjä vaikutuksia kyseisten tuotteiden vapaaseen liikkuvuuteen, toiseksi niissä ei ole voitu ottaa huomioon Alankomaiden kuningaskunnan, Ruotsin kuningaskunnan sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan esittämiä huomautuksia ja yksityiskohtaisia lausuntoja ja kolmanneksi, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa, ne merkitsevät oikeusvarmuuden periaatteen vastaista lainsäädäntötekniikkaa.
52 Edellä esitetystä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan asetuksen ilmoittaminen komissiolle vain muutamia päiviä ennen sen antamista ja julkaisemista on ristiriidassa direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan kanssa.
53 Toiseksi on määritettävä, johtaako se, että jäsenvaltio ei ole noudattanut direktiivin 94/62 16 artiklan 1 kohdan mukaista velvollisuuttaan ilmoittaa etukäteen luonnokset toteutettaviksi suunnittelemistaan toimista, siihen, ettei kyseistä säännöstöä sovelleta eikä siihen näin ollen voida vedota yksityisiä vastaan, kuten tämän tuomion 44 kohdassa mainitut seuraukset, jotka johtuvat siitä, että jäsenvaltio on laiminlyönyt direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuutensa antaa tekniset määräykset etukäteen tiedoksi.
54 Tältä osin on todettava, että direktiivin 94/62 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille ainoastaan velvollisuus ilmoittaa komissiolle tämän direktiivin nojalla toteutettaviksi suunnittelemistaan toimista ennen niiden toteuttamista, jotta komissio voi tutkia ne olemassa olevien säännösten valossa. Mainitun direktiivin 16 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos suunniteltu toimenpide koskee myös direktiivissä 98/34 tarkoitettua teknistä kysymystä, asianomainen jäsenvaltio voi täsmentää, että direktiivin 94/62 mukaisesti tehty ilmoitus pätee myös direktiivin 98/34 osalta.
55 Direktiivin 94/62 16 artiklan sanamuodosta ilmenee, että artiklassa ei säädetä näitä ehdotuksia koskevasta unionin valvontamenettelystä eikä siinä aseteta kyseisten ehdotusten voimaantulon edellytykseksi komission suostumusta tai sitä, ettei komissio vastusta sitä.
56 Kuten direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseisen direktiivin tavoitteena on yhdenmukaistaa pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimiseen liittyvät erilaiset kansalliset toimenpiteet siten, että yhtäältä ehkäistäisiin tai lievennettäisiin niiden vaikutuksia ympäristöön ja saavutettaisiin näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta varmistettaisiin sisämarkkinoiden toiminta ja vältettäisiin kaupankäynnille aiheutuvat haitat sekä kilpailun vääristyminen. Mainitun direktiivin 16 artiklan erityisenä tavoitteena on, kuten sen johdanto-osan 33 perustelukappaleesta ilmenee, antaa komissiolle mahdollisuus varmistaa, että suunnitellut toimenpiteet ovat tämän direktiivin mukaisia.
57 Jäsenvaltioille direktiivin 94/62 16 artiklan 1 kohdassa asetetulla velvollisuudella pyritään siten mahdollistamaan se, että komissio saa tietoja pakkausten ja pakkausjätteiden alalla suunnitelluista kansallisista toimenpiteistä, jotta se voi arvioida, ovatko sen käsiteltäväksi saatetut toimenpide-ehdotukset unionin oikeuden mukaisia, ja tehdä tästä tarvittaessa asianmukaiset oikeudelliset päätelmät.
58 Tästä seuraa, ettei direktiivin 94/62 16 artiklan 1 kohdan sanamuodon eikä tavoitteen perusteella voida katsoa, että jäsenvaltioille kuuluvan ennakkoilmoitusvelvollisuuden noudattamatta jättämisellä olisi samat tämän tuomion 44 kohdassa mainitut vaikutukset kuin direktiivin 98/34 8 artiklassa säädetyn ennakkoilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnillä.
59 Kuten komissio toteaa huomautuksissaan, sitä, että direktiivin 94/62 16 artiklassa viitataan direktiiviin 83/189, joka on korvattu direktiivillä 98/34, ei voida tulkita siten, että tämän säännöksen noudattamatta jättämisellä olisi samat vaikutukset kuin direktiivin 94/38 8 artiklan rikkomisella. On nimittäin niin, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa, että tällä ristikkäisellä viittauksella pyritään yksinkertaisesti välttämään se, että samasta ehdotuksesta tehdään komissiolle useita ilmoituksia eri ilmoitusvelvollisuuksien nojalla.
60 Näin ollen direktiivin 94/62 16 artiklalla käyttöön otettu ennakkoilmoitusvelvollisuus on pelkkä jäsenvaltioiden velvollisuus tehdä ilmoitus komissiolle, ja sen noudattamatta jättäminen ei voi olla sellainen olennainen virhe, joka voisi aiheuttaa sen, ettei jäsenvaltioiden suunnittelemia toimenpiteitä voida soveltaa, jolloin niihin ei voida vedota yksityisiä vastaan. Näin ollen tähän artiklaan ei voida vedota kansallisissa tuomioistuimissa ilmoittamatta jätettyjen määräysten kumoamiseksi tai niiden yksityisiin soveltamatta jättämiseksi.
61 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 98/34 8 ja 9 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaisen kansallisen säännöstön antamiselle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut direktiivissä 94/62 vahvistetut vaatimukset, kun kyseisestä säännöstöstä on ilmoitettu komissiolle vain muutamia päiviä ennen sen antamista ja julkaisemista.
Toinen kysymys
62 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toisella kysymyksellään, onko direktiivin 94/62 18 artiklaa, luettuna yhdessä direktiivin 9 artiklan ja liitteen II kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut tässä direktiivissä vahvistetut vaatimukset, ja voidaanko tällainen säännöstö mahdollisesti oikeuttaa tavoitteella varmistaa korkeampi ympäristönsuojelun taso.
63 Ensinnäkin on todettava, että direktiivin 94/62 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkinoille saattamisen vapaus”, säädetään, että jäsenvaltiot eivät saa estää tämän direktiivin mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan.
64 Direktiivin 94/62 9 artiklan mukaan pakkaus voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos se täyttää kaikki tässä direktiivissä ja sen liitteessä II määritellyt perusvaatimukset. Tässä liitteessä mainitaan kyseessä olevien pakkausten koostumusta sekä uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä koskevat perusvaatimukset. Tarkemmin sanottuna sen 3 kohdassa luetellaan erityisvaatimukset, jotka materiaaleja kierrättämällä, energiantuotannossa tai kompostoimalla hyödynnettävien pakkausten ja biohajoavien pakkausten on täytettävä.
65 Unionin tuomioistuin on katsonut, että kyseisen direktiivin 8–11 artiklassa ja liitteessä II säädetyt koostumusta sekä uudelleenkäytettävyyttä tai kompostoituvuutta koskevat vaatimukset on yhdenmukaistettu täysin (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 56 kohta ja tuomio 14.12.2004, komissio v. Saksa, C‑463/01, EU:C:2004:797, 44 kohta).
66 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun ala on unionin tasolla täysin yhdenmukaistettu, yhdenmukaistaminen sitoo jäsenvaltioita ja ne eivät saa pitää voimassa yhdenmukaistamistoimen kanssa ristiriidassa olevia kansallisia säännöksiä ja määräyksiä eivätkä asettaa kyseisten tavaroiden liikkumiselle lisäedellytyksiä (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, 44 kohta ja tuomio 12.4.2018, Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, EU:C:2018:246, 23 kohta).
67 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 72 kohdassa, on lisäksi niin, että toteuttaessaan kattavan yhdenmukaistamisen unionin viranomaiset suorittavat tarvittavan punninnan tuotteen vapaan liikkuvuuden tavoitteen ja muiden yleisten ja yksityisten etujen suojaamisen välillä, eivätkä kansalliset viranomaiset voi kyseenalaistaa tätä punnintaa.
68 Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä olevan asetuksen 2 §:stä ilmenee, että siinä sallitaan ainoastaan yhdenmukaistetun standardin UNI EN 13432:2002 mukaisten biohajoavien ja kompostoituvien muovisten kantokassien ja sellaisten muovisten kantokassien kaupan pitäminen, jotka täyttävät tämän tuomion 18 kohdassa mainitut muoto- ja paksuusvaatimukset, mutta ei mitään muita kantokasseja, mukaan lukien ne, jotka täyttävät muut direktiivin 94/62 liitteessä II olevassa 3 kohdassa asetetut hyödynnettävyyden vaatimukset.
69 Tästä seuraa, että direktiivin 94/62 18 artikla, luettuna yhdessä sen 9 artiklan ja liitteen II kanssa, on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle.
70 Toiseksi on lisättävä, että jos Italian hallituksen tarkoituksena olisi ollut antaa tiukempia säännöksiä muovisten kantokassien markkinoille saattamisesta ympäristösyistä, se olisi voinut tehdä näin vain SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti.
71 SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohdassa annetaan jäsenvaltiolle, joka katsoo sen tarpeelliseksi, oikeus ottaa käyttöön yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen ilmenneeseen uuteen ympäristönsuojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, edellyttäen, että jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle suunnitelluista toimenpiteistä ja niiden käyttöönottamisen perusteista.
72 Ennakkoratkaisupyynnöstä tai unionin tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ei kuitenkaan ilmene seikkoja, jotka tukisivat sitä, että Italian hallitus olisi ilmoittanut komissiolle kyseisen määräyksen perusteella aikomuksestaan ottaa käyttöön poikkeava toimenpide.
73 Kolmanneksi ja viimeiseksi Italian hallituksen ja AIB:n väitteistä, jotka koskevat 1a kohdan lisäämistä direktiivin 94/62 4 artiklaan direktiivillä 2015/720, on riittävää todeta, kuten tämän tuomion 39 kohdassa on huomautettu, ettei kyseistä kohtaa voida soveltaa ajallisesti pääasian oikeusriitaan.
74 Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 94/62 18 artiklaa, luettuna yhdessä direktiivin 9 artiklan ja liitteen II kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut tässä direktiivissä vahvistetut vaatimukset. Kyseinen säännöstö voidaan kuitenkin oikeuttaa tavoitteella varmistaa korkeampi ympäristönsuojelun taso, kun SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät.
Kolmas kysymys
75 Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 94/62 18 artiklalla, luettuna yhdessä sen 9 artiklan 1 kohdan ja liitteen II kanssa, välitön oikeusvaikutus siten, että kyseisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta mainitun 18 artiklan vastaista kansallista säännöstöä.
76 Tältä osin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta direktiivin säännöksellä voidaan katsoa olevan välitön oikeusvaikutus, sen on oltava sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen. Säännös on ehdoton, mikäli siinä säädetään velvoitteesta, johon ei ole liitetty mitään ehtoja ja jonka täytäntöönpano tai vaikutukset eivät riipu sen enempää unionin toimielinten kuin jäsenvaltioidenkaan antamista säädöksistä tai tekemistä päätöksistä. Säännöksen katsotaan olevan riittävän täsmällinen, jotta yksityinen voi vedota siihen ja tuomioistuin sitä soveltaa, jos siinä säädetään sanamuodoltaan yksiselitteisestä velvoitteesta (ks. vastaavasti tuomio 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus), C‑205/20, EU:C:2022:168, 17 ja 18 kohta).
77 Vaikka direktiivissä annettaisiin jäsenvaltioille tietty harkintavalta niiden säätäessä sen täytäntöönpanon yksityiskohdista, kyseisen direktiivin säännöstä voidaan pitää ehdottomana ja täsmällisenä, jos siinä yksiselitteisesti asetetaan jäsenvaltioille tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus, johon ei liity mitään ehtoja siinä olevan säännön soveltamiseksi (tuomio 8.2.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus), C‑205/20, EU:C:2022:168, 19 kohta).
78 Nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 94/62 18 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät saa estää tämän direktiivin mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan.
79 Kyseisen artiklan sanamuodosta ilmenee siis yhtäältä, että siinä asetetaan yksiselitteisesti negatiivinen velvoite, joten se on tämän tuomion 76 ja 77 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu riittävän täsmällinen säännös. Näin ollen jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, joilla rajoitetaan mainitun direktiivin säännösten mukaisten pakkausten markkinoille saattamista.
80 Toisaalta tämä artikla on kyseisessä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ehdoton, koska siinä määrätty kielto ei edellytä mitään unionin toimielinten toimenpiteitä eikä siinä anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta asettaa ehtoja kiellolle tai rajoittaa sen alaa.
81 Samasta artiklasta ilmenee kylläkin, että kyseisten pakkausten on oltava mainitun direktiivin mukaisia, toisin sanoen niiden on oltava direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa, jossa viitataan direktiivin liitteeseen II, asetettujen perusvaatimusten mukaisia.
82 Kuten julkisasiamies kuitenkin on todennut ratkaisuehdotuksensa 89 kohdassa, direktiivin 94/62 mukaisten pakkausten vapaalle markkinoille saattamiselle ei ollut asetettu ehtoja ennen kuin direktiivillä 2015/720 lisättiin direktiivin 94/62 4 artiklaan 1a kohta, jolla jäsenvaltioiden sallittiin ottaa käyttöön kevyiden muovisten kantokassien markkinoille saattamista koskevia rajoittavampia toimenpiteitä. Kuten tämän tuomion 39 kohdassa on todettu, viimeksi mainittua säännöstä ei kuitenkaan voida ajallisesti soveltaa pääasian tosiseikkoihin.
83 Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 94/62 18 artiklaa, luettuna yhdessä sen 9 artiklan 1 kohdan ja liitteen II kanssa, on tulkittava siten, että sillä on välitön oikeusvaikutus, joten kansallisen tuomioistuimen on yksityisen ja kansallisten viranomaisten välisessä oikeusriidassa jätettävä soveltamatta mainitun 18 artiklan vastaista kansallista säännöstöä.
Neljäs kysymys
84 Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 94/62 18 artiklaa tulkittava siten, että sellaisen kansallisen säännöstön antaminen, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut tässä direktiivissä vahvistetut vaatimukset, voi merkitä kyseisen 18 artiklan riittävän ilmeistä rikkomista.
85 Unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvasta jäsenvaltioiden vastuusta on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksityisen oikeus korvaukseen edellyttää muun muassa, että kyseessä olevan unionin oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2022, Ministre de la Transition écologique ja Premier ministre (Valtion vastuu ilman pilaantumisesta), C‑61/21, EU:C:2022:1015, 44 kohta).
86 Tältä osin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että riittävän ilmeinen rikkominen on kyseessä, kun jäsenvaltio on rikkonut selvällä ja vakavalla tavalla sen harkintavallalle asetettuja rajoja (tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 55 kohta).
87 Tässä yhteydessä huomioon otettavia seikkoja ovat muun muassa rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, rikotussa oikeusnormissa kyseessä oleville kansallisille viranomaisille annetun harkintavallan laajuus, mahdollisen oikeudellisen virheen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus, laiminlyönnin tai aiheutetun vahingon tahallisuus tai tahattomuus sekä vielä se seikka, että unionin toimielimen toiminta on voinut vaikuttaa unionin oikeuden vastaisten kansallisten toimenpiteiden tai menettelyiden laiminlyöntiin, toteuttamiseen tai ylläpitämiseen (tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 56 kohta ja tuomio 4.10.2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, 105 kohta).
88 Lisäksi siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei joutunut tekemään lainsäädäntöön liittyviä valintoja ja että sen harkintavalta oli oleellisesti vähentynyt tai sitä ei ollut ollenkaan, pelkkä unionin oikeuden rikkominen voi kuitenkin olla riittävä, jotta voidaan todeta riittävän ilmeinen rikkominen (tuomio 16.10.2008, Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, 38 kohta).
89 Tältä osin on riittävää todeta, että – kuten tämän tuomion 79 kohdassa on huomautettu – direktiivin 94/62 18 artiklassa asetetaan yksiselitteisesti negatiivinen velvoite, joten se on tämän tuomion 76 ja 77 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu riittävän täsmällinen säännös ja jäsenvaltioiden on näin ollen pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, joilla rajoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisten pakkausten markkinoille saattamista. Tästä seuraa, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 98 kohdassa, että tässä artiklassa, luettuna yhdessä mainitun direktiivin 9 artiklan 1 kohdan ja liitteen II kanssa, ei jätetty Italian viranomaisille lainkaan harkintavaltaa kieltää alueellaan saman direktiivin säännösten mukaiset pakkaukset.
90 Kaiken edellä esitetyn perusteella neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 94/62 18 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen säännöstö, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut tässä direktiivissä vahvistetut vaatimukset, voi merkitä kyseisen 18 artiklan riittävän ilmeistä rikkomista.
Oikeudenkäyntikulut
91 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 25.10.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1025/2012, 8 ja 9 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä sellaisen kansallisen säännöstön antamiselle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 94/62/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 7.2.2013 annetulla komission direktiivillä 2013/2/EU, vahvistetut vaatimukset, kun kyseisestä säännöstöstä on ilmoitettu Euroopan komissiolle vain muutamia päiviä ennen sen antamista ja julkaisemista.
2) Direktiivin 94/62, sellaisena kuin on muutettuna direktiivillä 2013/2, 18 artiklaa, luettuna yhdessä direktiivin 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 artiklan ja liitteen II kanssa,
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut direktiivissä 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna, vahvistetut vaatimukset. Kyseinen säännöstö voidaan kuitenkin oikeuttaa tavoitteella varmistaa korkeampi ympäristönsuojelun taso, kun SEUT 114 artiklan 5 ja 6 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät.
3) Direktiivin 94/62, sellaisena kuin on muutettuna direktiivillä 2013/2, 18 artiklaa, luettuna yhdessä direktiivin 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 artiklan 1 kohdan ja liitteen II kanssa,
on tulkittava siten, että
sillä on välitön oikeusvaikutus, joten kansallisen tuomioistuimen on yksityisen ja kansallisten viranomaisten välisessä oikeusriidassa jätettävä soveltamatta mainitun 18 artiklan vastaista kansallista säännöstöä.
4) Direktiivin 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/2, 18 artiklaa
on tulkittava siten, että
kansallinen säännöstö, jossa kielletään sellaisten kertakäyttöisten kantokassien myynti, jotka on valmistettu biohajoamattomista ja kompostoitumattomista raaka-aineista mutta jotka täyttävät muut direktiivissä 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna, vahvistetut vaatimukset, voi merkitä kyseisen 18 artiklan riittävän ilmeistä rikkomista.
Allekirjoitukset