WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 21 grudnia 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Środowisko naturalne – Dyrektywa 94/62/WE – Opakowania i odpady opakowaniowe – Dyrektywa 98/34/WE – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji Europejskiej każdego projektu przepisu technicznego – Uregulowania krajowe przewidujące bardziej restrykcyjne przepisy techniczne niż przepisy przewidziane w uregulowaniach Unii Europejskiej
W sprawie C‑86/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 9 lutego 2022 r., w postępowaniu:
Papier Mettler Italia Srl
przeciwko
Ministero della Transizione ecologica,
Ministero dello Sviluppo Economico,
przy udziale:
Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: C. Di Bella, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 marca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Papier Mettler Italia Srl – V. Cannizzaro, avvocato,
– w imieniu Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche – G. Belotti, F. De Leonardis oraz S. Micono, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali M. Cherubini oraz G. Palatiello, avvocati dello Stato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – M. Escobar Gómez, G. Gattinara oraz L. Haasbeek, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 maja 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1, 2, 9, 16 i 18 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. 1994, L 365, s. 10), zmienionej dyrektywą Komisji 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r. (Dz.U. 2013, L 37, s. 10) (zwanej dalej „dyrektywą 94/62”), oraz art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1025/2012 z dnia 25 października 2012 r. (Dz.U. 2012, L 316, s. 12) (zwanej dalej „dyrektywą 98/34”), a także art. 114 ust. 5 i 6 TFUE.
2 Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy Papier Mettler Italia Srl a Ministero della Transizione ecologica (ministerstwem transformacji ekologicznej, Włochy) (zwanym dalej „ministerstwem środowiska”) i Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy) w przedmiocie, po pierwsze, zgodności z prawem dekretu ustanawiającego obowiązek przestrzegania pewnych właściwości technicznych przy wprowadzaniu do obrotu plastikowych toreb do transportu towarów, a po drugie, naprawienia szkód wyrządzonych w wyniku wydania tego dekretu.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 94/62
3 Motywy pierwszy, drugi, czwarty, siódmy i trzydziesty trzeci dyrektywy 94/62 przewidują:
„należy zharmonizować różniące się od siebie krajowe środki dotyczące gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w celu, z jednej strony, zapobiegania ich wpływowi na środowisko lub zmniejszania tego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie [Europejskiej];
najlepszym sposobem zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych jest ogólne zmniejszenie ilości opakowań;
[…]
zmniejszenie ilości odpadów jest istotne dla trwałego wzrostu, do którego wyraźnie wzywa Traktat o Unii Europejskiej;
[…]
zgodnie ze strategią Wspólnoty dotyczącą gospodarowania odpadami, wymienioną w rezolucji Rady z dnia 7 maja 1990 r. w sprawie polityki dotyczącej odpadów [(Dz.U. 1990, C 122, s. 2)] oraz w dyrektywie Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów [(Dz.U. 1975, L 194, s. 39)], gospodarowanie opakowaniami i odpadami opakowaniowymi powinno obejmować w pierwszym rzędzie zapobieganie powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz, w ramach dodatkowych zasad podstawowych, wielokrotne użycie opakowań, recykling oraz inne formy odzysku odpadów opakowaniowych, a co za tym idzie zmniejszenie ilości ostatecznie unieszkodliwianych odpadów;
[…]
państwa członkowskie powinny, bez uszczerbku dla dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych [(Dz.U. 1983, L 109, s. 8)], notyfikować Komisji [Europejskiej] projekty środków, które zamierzają podjąć, zanim zostaną one podjęte, aby można było ustalić, czy są zgodne z dyrektywą”.
4 Artykuł 1 dyrektywy 94/62, zatytułowany „Cele”, stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa ma na celu zharmonizowanie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi z jednej strony w celu zapobiegania ich wpływowi na środowisko wszystkich państw członkowskich oraz państw trzecich lub zmniejszenia takiego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie.
2. W tym celu niniejsza dyrektywa ustanawia środki zmierzające w pierwszym rzędzie do zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz, w ramach dodatkowych zasad podstawowych, do wielokrotnego użytku opakowań, recyklingu oraz innych form odzysku odpadów opakowaniowych, a co za tym idzie zmniejszenia ilości ostatecznie unieszkodliwianych odpadów”.
5 Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa stosuje się do wszystkich opakowań wprowadzanych do obrotu Wspólnoty i wszystkich odpadów opakowaniowych używanych lub powstających na poziomie przemysłowym, handlowym, w biurach, sklepach, placówkach usługowych, gospodarstwach domowych lub na jakimkolwiek innym poziomie, niezależnie od zastosowanego surowca.
[…]”.
6 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/720 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy (Dz.U. 2015, L 115, s. 11) wprowadziła do art. 3 dyrektywy 94/62, zatytułowanego „Definicje”, pkt 1b i 1c, które stanowią:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
1b) »plastikowe torby na zakupy« oznaczają torby na zakupy, z uchwytami lub bez, wykonane z plastiku, które są oferowane konsumentom w punktach sprzedaży towarów lub produktów;
1c) »lekkie plastikowe torby na zakupy« oznaczają plastikowe torby na zakupy o grubości materiału poniżej 50 mikronów”.
7 Dyrektywa 2015/720 wprowadziła również do art. 4 dyrektywy 94/62, zatytułowanego „Zapobieganie”, ust. 1a i 1b, które stanowią:
„1a. Państwa członkowskie przyjmują środki służące osiągnięciu trwałego zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy na swoim terytorium.
Środki te mogą obejmować stosowanie krajowych celów dotyczących zmniejszenia, utrzymywanie lub wprowadzanie instrumentów ekonomicznych i ograniczeń wprowadzania do obrotu w ramach odstępstwa od art. 18, pod warunkiem że ograniczenia te są proporcjonalne i niedyskryminujące.
Takie środki mogą się różnić w zależności od wpływu lekkich plastikowych toreb na zakupy na środowisko, gdy są odzyskiwane lub unieszkodliwiane, ich właściwości kompostowalnych, trwałości lub konkretnego zamierzonego wykorzystania.
Środki przyjmowane przez państwa członkowskie obejmują jeden z poniższych środków lub oba środki:
a) przyjęcie środków zapewniających, aby do dnia 31 grudnia 2019 r. roczny poziom zużycia nie przekraczał 90 lekkich plastikowych toreb na zakupy w przeliczeniu na osobę, a do dnia 31 grudnia 2025 r. – 40 takich toreb w przeliczeniu na osobę; lub określenie podobnych celów wyrażonych w wadze. Bardzo lekkie plastikowe torby na zakupy mogą być wyłączone z celów określających krajowe zużycie;
b) przyjęcie instrumentów zapewniających, aby do dnia 31 grudnia 2018 r. lekkie plastikowe torby na zakupy nie były oferowane za darmo w punktach sprzedaży towarów lub produktów, chyba że wdrożone zostaną równie skuteczne instrumenty. Bardzo lekkie plastikowe torby na zakupy mogą być wyłączone z tych środków.
[…]
1b. Bez uszczerbku dla art. 15 państwa członkowskie mogą przyjmować środki, takie jak instrumenty ekonomiczne i krajowe cele zmniejszenia zużycia w odniesieniu do wszelkich rodzajów plastikowych toreb na zakupy, niezależnie od grubości materiału”.
8 Artykuł 9 dyrektywy 94/62, zatytułowany „Wymogi zasadnicze”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby po trzech latach od wejścia w życie niniejszej dyrektywy możliwe było wprowadzanie do obrotu wyłącznie takich opakowań, które spełniają wszystkie zasadnicze wymogi określone w niniejszej dyrektywie, w tym w załączniku II.
[…]”.
9 Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Notyfikacja”, stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 83/189/EWG, przed podjęciem tych środków, państwa członkowskie notyfikują Komisji projekty środków, które zamierzają podjąć w ramach niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem środków o charakterze fiskalnym, lecz z uwzględnieniem warunków technicznych związanych ze środkami fiskalnymi, które zachęcają do stosowania tych warunków, w celu umożliwienia ich zbadania w świetle obowiązujących przepisów, w każdym przypadku zgodnie z procedurą na mocy powyższej dyrektywy.
2. Jeśli proponowany środek stanowi również kwestię techniczną w rozumieniu dyrektywy 83/189/EWG, zainteresowane państwo członkowskie może wskazać, zgodnie z procedurami notyfikacji określonymi w niniejszej dyrektywie, że notyfikacja taka jest jednakowo ważna w odniesieniu do dyrektywy 83/189/EWG”.
10 Artykuł 18 dyrektywy 94/62, zatytułowany „Swoboda wprowadzania do obrotu”, stanowi:
„Państwa członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi niniejszej dyrektywy”.
11 Załącznik II do dyrektywy 94/62, zatytułowany „Zasadnicze wymogi dotyczące składu opakowań oraz ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, w tym recyklingu”, przewiduje:
„1. Wymogi związane z produkcją i składem opakowań
– Opakowania są wytwarzane w sposób zapewniający ograniczenie ich objętości i masy do niezbędnych wielkości minimalnych, jakie utrzymają wymagany poziom bezpieczeństwa, higieny i akceptacji dla opakowanego wyrobu i dla konsumenta.
– Opakowania są projektowane, wytwarzane i wprowadzane do obrotu w sposób pozwalający na ich wielokrotne użycie i odzysk, w tym recykling, oraz na zmniejszenie ich wpływu na środowisko po usunięciu odpadów opakowaniowych lub pozostałości po działaniach prowadzonych w ramach gospodarowania nimi.
– Opakowania są wytwarzane w sposób pozwalający na zmniejszenie obecności substancji i materiałów szkodliwych i niebezpiecznych, wchodzących w skład materiałów opakowaniowych lub wszelkich składników opakowań w odniesieniu do ich występowania w emisjach, popiele lub odciekach, jeśli opakowania lub pozostałości po działaniach prowadzonych w ramach gospodarowania lub odpady opakowaniowe są spalane lub składowane.
2. Wymogi szczególne związane z przydatnością opakowań do wielokrotnego użytku
Następujące wymogi muszą być spełnione jednocześnie:
– właściwości fizyczne oraz cechy opakowań pozwalają na ich wykorzystanie w określonej ilości rotacji, przy normalnie łatwych do przewidzenia warunkach zastosowania,
– możliwość przetworzenia zużytych opakowań w celu spełnienia wymogów bezpieczeństwa i higieny osób przy nich zatrudnionych,
– gdy opakowania te nie nadają się już do wielokrotnego użytku i stają się odpadami, spełniają one wymogi stawiane opakowaniom nadającym się do odzysku.
3. Wymogi szczególne związane z przydatnością opakowań nadających się do odzysku
a) Opakowania podlegające odzyskowi w formie recyklingu
Opakowania muszą być wytwarzane w sposób pozwalający na recykling określonego procentu masy materiałów zastosowanych do produkcji wyrobów znajdujących się w obrocie, zgodnie z normami obowiązującymi we Wspólnocie. Procent ten może być ustalony na różnym poziomie, w zależności od rodzaju materiału, z jakiego składa się opakowanie.
b) Opakowania podlegające odzyskowi energii
Odpady opakowaniowe przetwarzane w celu odzysku energii mają minimalną wartość kaloryczną, pozwalającą na optymalizację odzysku energii.
c) Opakowania podlegające odzyskowi przez kompostowanie
Odpady opakowaniowe przetwarzane przez kompostowanie mają takie właściwości biodegradacyjne, które nie stanowią przeszkody dla oddzielnej zbiórki, procesu kompostowania lub innych działań, jakim są poddawane.
d) Opakowania ulegające biodegradacji
Odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji odznaczają się taką zdolnością rozkładu fizycznego, chemicznego, termicznego i biologicznego, która zapewni ostateczny rozkład gotowego kompostu na dwutlenek węgla, biomasę i wodę”.
Dyrektywa 98/34
12 Artykuł 1 pkt 12 dyrektywy 98/34, który został uchylony dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 241, s. 1), ale ma zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, stanowił:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
[…]
12) »projekt przepisu technicznego« tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług, włącznie z przepisami administracyjnymi mającymi na celu ich wdrożenie lub też właśnie wdrożonymi jako przepisy techniczne, tekst będący na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany [tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług, włącznie z przepisami administracyjnymi, opracowany w celu ustanowienia ich lub doprowadzenia do ich ustanowienia jako przepisów technicznych, a który znajduje się na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany]”.
13 Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 stanowił:
„Z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych [powody, dla których przyjęcie takiego przepisu technicznego jest niezbędne], jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie.
[…]”.
14 Artykuł 9 ust. 1 tej dyrektywy brzmiał następująco:
„Państwa członkowskie odraczają przyjęcie projektu przepisów technicznych o trzy miesiące, począwszy [licząc] od daty otrzymania przez Komisję komunikatu [powiadomienia] określonego w art. 8 ust. 1”.
Prawo włoskie
15 Artykuł 1 ust. 1129 i 1130 legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (ustawy nr 296 określającej przepisy dotyczące tworzenia rocznego i wieloletniego budżetu państwa) z dnia 27 grudnia 2006 r. (GURI nr 299 z dnia 27 grudnia 2006 r., dodatek zwyczajny nr 244) przewidywał zakaz wprowadzania do obrotu plastikowych toreb do transportu towarów nieulegających biodegradacji, który powinien być stosowany od dnia 1 stycznia 2010 r. Wejście w życie tego zakazu zostało jednak odroczone do czasu przyjęcia decreto-legge n. 2 – Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale (dekretu z mocą ustawy nr 2 w sprawie wyjątkowych i pilnych środków w dziedzinie środowiska) z dnia 25 stycznia 2012 r. (GURI nr 20 z dnia 25 stycznia 2012 r.) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 2/2012”). Artykuł 2 ust. 1 tego dekretu z mocą ustawy przewidywał przedłużenie określonego w art. 1 ust. 1130 ustawy nr 296 z dnia 27 grudnia 2006 r. terminu wejścia w życie tego zakazu do czasu przyjęcia dekretu przez ministerstwo środowiska i ministerstwo rozwoju gospodarczego.
16 Dekret z mocą ustawy nr 2/2012 został przekształcony w ustawę, ze zmianami, przez legge n. 28 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, recante misure straordinarie e urgenti in materia ambientale (ustawę nr 28 przekształcającą w ustawę, ze zmianami, dekret z mocą ustawy nr 2 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wyjątkowych i pilnych środków w dziedzinie środowiska) z dnia 24 marca 2012 r. (GURI nr 71 z dnia 24 marca 2012 r.). Artykuł 2 tego dekretu z mocą ustawy stanowił:
„1. Przewidziany w art. 1 ust. 1130 [ustawy nr 296 z dnia 27 grudnia 2006 r.] termin wejścia w życie zakazu wprowadzania do obrotu toreb do transportu towarów zostaje przedłużony do czasu przyjęcia dekretu, o którym mowa w ust. 2, wyłącznie w odniesieniu do wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb do transportu towarów wykonanych z polimerów, zgodnych z normą zharmonizowaną UNI EN 13432:2002, zgodnie z certyfikatami wydanymi przez akredytowane organy, oraz toreb wielokrotnego użytku wykonanych z innych polimerów, z uchwytem niezawartym w rozmiarze użytkowym torby, których grubość przekracza 200 mikronów, jeśli są przeznaczone do kontaktu z żywnością, i 100 mikronów, jeśli są przeznaczone do innych celów, oraz toreb wielokrotnego użytku wykonanych z innych polimerów, z uchwytem zawartym w rozmiarze użytkowym torby, których grubość przekracza 100 mikronów, jeśli są przeznaczone do kontaktu z żywnością, i 60 mikronów, jeśli są przeznaczone do innych celów.
2. Bez uszczerbku dla przepisów ust. 1 w drodze dekretu o charakterze nieregulacyjnym wydanego przez [ministrów środowiska] i rozwoju gospodarczego, po zasięgnięciu opinii właściwych komisji parlamentarnych, notyfikowanego zgodnie z prawem Unii Europejskiej, który to dekret ma zostać przyjęty przed dniem 31 grudnia 2012 r. zgodnie z hierarchią środków, które należy przyjąć w zakresie przetwarzania odpadów, […] można określić ewentualne dodatkowe właściwości techniczne w celu wprowadzania tych toreb do obrotu, w szczególności poprzez ustanowienie form wspierania przekształcania istniejących instalacji, jak również, w każdym razie, sposobów informowania konsumentów, bez nakładania nowych lub większych obciążeń na finanse publiczne”.
17 Artykuł 1 decreto ministeriale n. 73 – Individuazione delle caratteristiche tecniche dei sacchi per l’asporto delle merci (dekretu ministerialnego nr 73 określającego właściwości techniczne toreb do transportu towarów”) z dnia 18 marca 2013 r. (GURI nr 73 z dnia 27 marca 2013 r.) (zwanego dalej „dekretem rozpatrywanym w postępowaniu głównym”), zatytułowany „Definicje”, stanowił:
„Do celów niniejszego dekretu stosuje się następujące definicje:
a) Torby do transportu towarów: torby udostępniane konsumentom w punkcie sprzedaży, odpłatnie lub nieodpłatnie, w celu transportu produktów spożywczych i niespożywczych.
[…]”.
18 Artykuł 2 dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, zatytułowany „Wprowadzanie do obrotu”, stanowił:
„1. Dopuszcza się wprowadzanie do obrotu toreb do transportu towarów należących do jednej z następujących kategorii:
a) biodegradowalne i kompostowalne torby jednorazowe zgodne z normą zharmonizowaną UNI EN 13432:2002;
b) torby wielokrotnego użytku wykonane z polimerów, inne niż te wymienione w lit. a), z uchwytami niezawartymi w rozmiarze użytkowym torby:
b.1) torby o grubości przekraczającej 200 mikronów i zawierające co najmniej 30 % plastiku pochodzącego z recyklingu, jeżeli są przeznaczone do kontaktu z żywnością;
b.2) torby o grubości przekraczającej 100 mikronów i zawierające co najmniej 10 % plastiku pochodzącego z recyklingu, jeżeli nie są przeznaczone do kontaktu z żywnością;
c) torby wielokrotnego użytku wykonane z polimerów inne niż te wymienione w lit. a), z uchwytami zawartymi w rozmiarze użytkowym torby:
c.1) o grubości przekraczającej 100 mikronów i zawierające co najmniej 30 % plastiku pochodzącego z recyklingu, jeżeli są przeznaczone do kontaktu z żywnością;
c.2) o grubości przekraczającej 60 mikronów i zawierające co najmniej 10 % plastiku pochodzącego z recyklingu, jeżeli nie są przeznaczone do kontaktu z żywnością.
[…]”.
19 Artykuł 6 tego dekretu stanowił:
„Niniejszy dekret podlega procedurze przekazywania informacji na podstawie [dyrektywy 98/34] i wchodzi w życie dopiero po pomyślnym zakończeniu tej procedury”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
20 Papier Mettler Italia jest spółką prowadzącą działalność w zakresie dystrybucji papierowych i syntetycznych paczek i opakowań. Działalność tej spółki koncentruje się na opracowywaniu i produkcji opakowań polietylenowych, a w szczególności plastikowych toreb, takich jak torby na zakupy.
21 W dniu 18 marca 2013 r. ministerstwo środowiska i ministerstwo rozwoju gospodarczego przyjęły dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym, który zakazuje produkcji i wprowadzania do obrotu plastikowych toreb do transportu towarów, które nie spełniają pewnych określonych w nim wymogów. W szczególności art. 2 tego dekretu ograniczył wprowadzanie do obrotu, po pierwsze, do biodegradowalnych i kompostowalnych jednorazowych toreb plastikowych, które odpowiadają normie UNI EN 13432:2002, a po drugie, do plastikowych toreb wielokrotnego użytku o określonej grubości, która różni się w zależności od ich formy i tego, czy są przeznaczone do kontaktu z żywnością.
22 Spółka Papier Mettler Italia wniosła do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), który jest sądem odsyłającym, skargę mającą na celu, po pierwsze, stwierdzenie nieważności tego dekretu, a po drugie, nakazanie administracji naprawienia wszystkich szkód spowodowanych wydaniem tego dekretu.
23 Na poparcie tej skargi Papier Mettler Italia podnosi w istocie, że dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym jest niezgodny z prawem z kilku powodów. W pierwszej kolejności władze włoskie uchybiły ciążącemu na nich obowiązkowi zgłoszenia Komisji projektu dekretu z trzech powodów. Po pierwsze, ponieważ dekret ten zawiera przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34, owe władze naruszyły przewidziany w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy obowiązek uprzedniego przekazania projektu przepisów technicznych. Po drugie, władze te naruszyły ciążący na nich obowiązek uprzedniego zgłoszenia Komisji projektu środków, które zamierzały przyjąć na podstawie art. 16 dyrektywy 94/62. Po trzecie, owe władze naruszyły również art. 114 ust. 5 TFUE, ponieważ nie zgłosiły Komisji środków, które zamierzały przyjąć w celu ochrony środowiska.
24 W drugiej kolejności Papier Mettler Italia podnosi, że dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym narusza art. 1, 9 i 18 dyrektywy 94/62, uzupełnione załącznikiem II do tej dyrektywy, ponieważ ów dekret ustanawia zakaz wprowadzania do obrotu opakowań, które są jednak zgodne z jednym z warunków odzysku określonych w pkt 3 tego załącznika. Papier Mettler Italia podnosi ponadto, że nawet przy założeniu, iż przyjęcie tego dekretu ma na celu doprecyzowanie zasad przewidzianych w dekrecie z mocą ustawy nr 2/2012, który również narusza przepisy tej dyrektywy, władze włoskie nie zastosowały bezpośrednio prawa Unii, odstępując od stosowania tego dekretu z mocą ustawy.
25 W trzeciej i ostatniej kolejności Papier Mettler Italia podnosi, że w zakresie, w jakim dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym wymaga, aby wszystkie plastikowe torby sprzedawane we Włoszech były opatrzone obowiązkowym oznaczeniem w języku włoskim informującym konsumentów o ich właściwościach, dekret ten stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie tych towarów.
26 Ministerstwo środowiska i ministerstwo rozwoju gospodarczego podnoszą przede wszystkim, że w celu przełamania przyzwyczajenia włoskich konsumentów do używania jednorazowych plastikowych toreb do zbierania odpadów organicznych konieczne okazało się promowanie korzystania z plastikowych toreb biodegradowalnych i kompostowalnych, a także z toreb wielokrotnego użytku za pomocą przepisów technicznych przewidzianych w dekrecie rozpatrywanym w postępowaniu głównym.
27 Następnie projekt dekretu został przekazany zgodnie z wymogami dyrektywy 94/62 i dyrektywy 98/34, ponieważ przekazanie to miało miejsce w dniu 12 marca 2013 r., przed opublikowaniem tego projektu w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana w dniu 27 marca 2013 r. Artykuł 6 dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym uzależnił jego wejście w życie od pomyślnego zakończenia procedury wszczętej przed Komisją na podstawie dyrektywy 98/34.
28 Ponadto władze włoskie utrzymują, że zasada proporcjonalności jest przestrzegana, ponieważ zakaz wprowadzony przez uregulowania będące przedmiotem postępowania głównego charakteryzuje się selektywnością, jako że dotyczy wyłącznie jednorazowych toreb plastikowych, które stanowią zagrożenie dla środowiska. Tym samym dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym wcale nie zakazuje wprowadzania do obrotu wszelkich toreb plastikowych, zezwala zaś na wprowadzanie do obrotu jednorazowych biodegradowalnych i kompostowalnych toreb plastikowych zgodnych z normą zharmonizowaną UNI EN 13432:2002, tradycyjnych toreb plastikowych o określonej grubości, a zatem nadających się do wielokrotnego użytku, a także służących do transportu towarów toreb wielokrotnego użytku z innych materiałów niż polimery, takich jak na przykład papier, tkaniny z włókien naturalnych i włókna poliamidowe.
29 Wreszcie władze włoskie podkreślają, że owe uregulowania jedynie antycypowały środki ochrony środowiska przyjęte później na szczeblu Unii Europejskiej.
30 W tej sytuacji Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla regionu Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 114 ust. 5 i 6 TFUE, art. 16 ust. 1 dyrektywy [94/62] a także art. 8 dyrektywy [98/34] stoją na przeszkodzie zastosowaniu przepisu prawa krajowego, takiego jak ten przewidziany w [dekrecie rozpatrywanym w postępowaniu głównym], który zakazuje wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb do transportu wyprodukowanych z materiałów nieulegających biodegradacji, ale spełniających inne wymagania ustanowione przez dyrektywę [94/62], gdy ten przepis prawa krajowego, zawierający bardziej restrykcyjne przepisy techniczne niż prawodawstwo wspólnotowe, nie został wcześniej notyfikowany Komisji Europejskiej przez państwo członkowskie, lecz notyfikacji dokonano dopiero po przyjęciu, a przed publikacją tego przepisu?
2) Czy art. 1, 2, 9 ust. 1 i art. 18 dyrektywy [94/62] w związku z pkt [1–3] załącznika II do dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przyjęciu przepisu prawa krajowego zakazującego wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb do transportu wyprodukowanych z materiałów nieulegających biodegradacji, ale spełniających inne wymagania ustanowione przez dyrektywę [94/62], lub czy dodatkowe przepisy techniczne, określone przez te przepisy krajowe, mogą być uzasadnione celem zapewnienia wyższego poziomu ochrony środowiska, z uwzględnieniem w razie potrzeby specyfiki problematyki zbiórki odpadów w danym państwie członkowskim oraz konieczności realizacji przez to państwo zobowiązań wspólnotowych przewidzianych w powiązanej z tym dziedzinie?
3) Czy art. 1, 2, 9 ust. 1 i art. 18 dyrektywy [94/62] w związku z pkt [1–3] załącznika II do dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że ustanawiają one jasną i precyzyjną zasadę w celu zakazania wszelkich przeszkód we wprowadzaniu do obrotu toreb, które są zgodne z wymaganiami ustanowionymi w tej dyrektywie i mającą prowadzić do niemożności stosowania przez organy państwowe, w tym administrację publiczną, jakiegokolwiek, ewentualnie sprzecznego przepisu prawa krajowego?
4) Czy, wreszcie, przyjęcie przepisu prawa krajowego zakazującego wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb do transportu nieulegających biodegradacji, ale wyprodukowanych zgodnie z wymaganiami określonymi w dyrektywie [94/62], jeżeli nie jest on uzasadniony celem zapewnienia wyższego poziomu ochrony środowiska, specyfiką problematyki zbiórki odpadów w danym państwie członkowskim oraz koniecznością realizacji przez to państwo zobowiązań wspólnotowych przewidzianych w powiązanej z tym dziedzinie, może stanowić poważne i oczywiste naruszenie art. 18 dyrektywy [94/62]?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
31 Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche (włoskie stowarzyszenie bioplastików i materiałów biodegradowalnych i kompostowalnych – Assobioplastiche, zwane dalej „AIB”) i rząd włoski twierdzą w istocie, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ skoro procedura notyfikacji nie została pomyślnie zakończona, dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym nigdy nie wszedł w życie, a przynajmniej został następnie uchylony.
32 AIB podnosi kolejny zarzut niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczący tego, że sąd odsyłający naruszył ust. 1a wprowadzony do art. 4 dyrektywy 94/62 w zakresie, w jakim przewiduje on przepisy szczególne dotyczące toreb plastikowych.
33 Nie można uwzględnić żadnego z tych zarzutów.
34 Należy bowiem przypomnieć, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia przedstawionych Trybunałowi pytań. W związku z tym, jeśli zadane pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 Wobec powyższego pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem postępowania głównego, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu zadane (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca w tym przypadku. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od odpowiedzi, jakich Trybunał ma udzielić na cztery zadane pytania, ponieważ odpowiedzi te pozwolą sądowi odsyłającemu orzec w przedmiocie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej, wniesionej przez spółkę Papier Mettler Italia, która powołuje się na utratę zysku spowodowaną zaprzestaniem sprzedaży toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62 w następstwie wejścia w życie zakazu przewidzianego w dekrecie rozpatrywanym w postępowaniu głównym.
37 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał jest zobowiązany uwzględnić, w ramach podziału kompetencji między nim a sądami krajowymi, kontekst faktyczny i prawny, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne, tak jak został on opisany w postanowieniu odsyłającym, w związku z czym badania odesłania prejudycjalnego nie można dokonywać w świetle oceny prawa krajowego bronionej przez rząd państwa członkowskiego lub przez stronę w postępowaniu głównym [zob. podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C‑194/19, EU:C:2021:270, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo].
38 W tych okolicznościach nie można twierdzić, że wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym ani że problem podniesiony przez sąd odsyłający ma charakter hipotetyczny. Ponadto Trybunał dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego i prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania.
39 Poza tym należy odrzucić argumentację AIB dotyczącą naruszenia ust. 1a wprowadzonego do art. 4 dyrektywy 94/62, ponieważ ustęp ten nie ma zastosowania ratione temporis do okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Ustęp ten został bowiem wprowadzony do tej dyrektywy dyrektywą 2015/720, a w konsekwencji – po zaistnieniu tych okoliczności faktycznych.
40 Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
41 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 8 i 9 dyrektywy 98/34 oraz art. 16 dyrektywy 94/62 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przyjęciu uregulowań krajowych zakazujących wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62, jeżeli owe uregulowania przekazano Komisji zaledwie kilka dni przed ich przyjęciem i opublikowaniem.
42 Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż art. 2 dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, zakazujący produkcji i wprowadzania do obrotu plastikowych toreb do transportu towarów, które nie spełniają pewnych określonych w nim wymogów, stanowi – jak przypomniano w pkt 21 niniejszego wyroku – „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34.
43 Po tym wstępnym wyjaśnieniu należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa 98/34 ma na celu ochronę – za pomocą kontroli prewencyjnej – swobodnego przepływu towarów, który jest jedną z podstaw Unii, oraz że kontrola ta jest o tyle przydatna, iż przepisy techniczne objęte tą dyrektywą mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, które to przeszkody dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy są one niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r., CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, pkt 40, 48; z dnia 8 września 2005 r., Lidl Italia, C‑303/04, EU:C:2005:528, pkt 22; z dnia 9 czerwca 2011 r., Intercommunale Intermosane i Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, EU:C:2011:382, pkt 10).
44 Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika też, że przepisy techniczne nie mogą być stosowane, jeśli nie zostały notyfikowane zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 lub jeśli – nawet wówczas, gdy zostały notyfikowane – zostały zatwierdzone i wykonane przed upływem przewidzianego w art. 9 ust. 1 rzeczonej dyrektywy okresu zawieszenia typu standstill wynoszącego trzy miesiące (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., UNIC i Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 W tym względzie co się tyczy, po pierwsze, obowiązku uprzedniej notyfikacji przewidzianego w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie notyfikują Komisji wszelkie „projekty przepisów technicznych”, które zdefiniowano w art. 1 pkt 12 owej dyrektywy jako przepisy znajdujące się „na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany”.
46 Tymczasem z postanowienia odsyłającego wynika, że dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym najpierw notyfikowano Komisji w dniu 12 marca 2013 r. na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34. Następnie ów dekret przyjęto w dniu 18 marca 2013 r. i wreszcie opublikowano go w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana w dniu 27 marca 2013 r.
47 Wynika z tego, że nie można uznać, iż notyfikacja dotyczyła „projektu przepisu technicznego” w rozumieniu art. 1 pkt 12 tej dyrektywy, ponieważ – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 45 opinii – owa notyfikacja nie dotyczyła „projektu przepisu technicznego” w rozumieniu tego przepisu, lecz jego wersji ostatecznej, która znajdowała się na etapie przygotowania, na którym nie było już możliwe wprowadzenie istotnych zmian ani uwzględnienie uwag i szczegółowych opinii wydanych przez państwa członkowskie po tej notyfikacji.
48 Po drugie, należy zauważyć, że przyjęcie dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym w terminie sześciu dni od jego notyfikowania Komisji na podstawie art. 8 ust. 1 rzeczonej dyrektywy narusza również obowiązek przewidziany w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, zgodnie z którym państwa członkowskie odraczają przyjęcie „projektu przepisów technicznych” o trzy miesiące, licząc od daty otrzymania przez Komisję powiadomienia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
49 W tym względzie dwa powody, na które powołuje się rząd włoski w celu uzasadnienia przyjęcia w takich okolicznościach dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, nie są przekonujące.
50 Z jednej strony w zakresie, w jakim rząd ten utrzymuje, że zakaz wprowadzania do obrotu, o którym mowa w dekrecie rozpatrywanym w postępowaniu głównym, ograniczał się do powtórzenia regulacji prawnej, którą zgłoszono już Komisji w dniu 5 kwietnia 2011 r. jako „projekt ustawy dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu nieulegających biodegradacji toreb do transportu towarów”, należy zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 49 i 50 opinii, że notyfikacji omawianego projektu nie można uznać za zwykłe powtórzenie notyfikacji dokonanej w 2011 r. Dekret rozpatrywany w postępowaniu głównym zawiera bowiem bardziej rygorystyczne specyfikacje techniczne niż te zawarte w akcie notyfikowanym w dniu 5 kwietnia 2011 r., w związku z czym ów dekret należało notyfikować Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34.
51 Z drugiej strony ów rząd utrzymuje, że wejście w życie dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym było uzależnione, zgodnie z jego art. 6, od „pomyślnego zakończenia” procedury notyfikacji wszczętej w dniu 12 marca 2013 r. na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34. Tymczasem procedura ta nie zakończyła się w ten sposób, ponieważ Komisja nie wydała opinii na temat tego dekretu. Argumentację tę można jedynie oddalić, ponieważ, po pierwsze, przyjęcie i publikacja wspomnianego dekretu mogą jako takie mieć pewien wpływ na swobodny przepływ odnośnych produktów, po drugie, nie pozwoliły one na uwzględnienie uwag i szczegółowych opinii przedstawionych przez Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a po trzecie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 opinii, stanowią one technikę legislacyjną, która narusza zasadę pewności prawa.
52 Z powyższych rozważań wynika, że notyfikowanie Komisji dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym zaledwie kilka dni przed jego przyjęciem i publikacją narusza art. 8 ust. 1 i art. 9 dyrektywy 98/34.
53 W drugiej kolejności należy ustalić, czy naruszenie przez państwo członkowskie ciążącego na nim na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 obowiązku uprzedniej notyfikacji projektów środków, które zamierza przyjąć w ramach owej dyrektywy, pociąga za sobą niemożność stosowania danego uregulowania, a tym samym niemożność powołania się na nie wobec jednostek, podobnie jak w przypadku skutków, o których mowa w pkt 44 niniejszego wyroku, wynikających z naruszenia przez państwo członkowskie przewidzianego w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 obowiązku uprzedniej notyfikacji przepisów technicznych.
54 W tym względzie należy stwierdzić, że art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 ogranicza się w istocie do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku notyfikowania Komisji, przed ich przyjęciem, projektów środków, które zamierzają przyjąć w ramach tej dyrektywy, tak aby instytucja ta mogła je zbadać w świetle obowiązujących przepisów. Artykuł 16 ust. 2 rzeczonej dyrektywy przewiduje, że jeśli proponowany środek stanowi również kwestię techniczną w rozumieniu dyrektywy 98/34, zainteresowane państwo członkowskie może wskazać, że notyfikacja dokonana na podstawie dyrektywy 94/62 jest jednakowo ważna w odniesieniu do dyrektywy 98/34.
55 Z brzmienia art. 16 dyrektywy 94/62 wynika, że nie ustanawia on unijnej procedury kontroli tych projektów i nie uzależnia wejścia w życie owych projektów od zgody lub braku sprzeciwu Komisji.
56 Cel realizowany przez tę dyrektywę polega, jak wynika z jej motywu 1, na harmonizacji różniących się od siebie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi z jednej strony w celu zapobiegania ich wpływowi na środowisko lub zmniejszania tego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji. Bardziej szczegółowy cel realizowany przez art. 16 tej dyrektywy polega, jak wynika z jej motywu 33, na umożliwieniu Komisji sprawdzenia, czy planowane środki są zgodne z tą dyrektywą.
57 Obowiązek nałożony na państwa członkowskie w art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 ma zatem na celu umożliwienie Komisji uzyskania informacji o planowanych środkach krajowych w dziedzinie opakowań i odpadów opakowaniowych, tak aby mogła ona ocenić, czy przedłożone jej projekty środków są zgodne z prawem Unii, a w razie potrzeby – wyciągnąć z tego odpowiednie konsekwencje prawne.
58 Wynika z tego, że ani brzmienie, ani cel art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 nie pozwalają uznać, iż niedochowanie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku uprzedniej notyfikacji wywołuje takie same, przypomniane w pkt 44 niniejszego wyroku, skutki co naruszenie obowiązku uprzedniej notyfikacji przewidzianego w art. 8 dyrektywy 98/34.
59 Jak Komisja twierdzi w swoich uwagach, okoliczność, że art. 16 dyrektywy 94/62 odwołuje się do dyrektywy 83/189, która została zastąpiona dyrektywą 98/34, nie może być interpretowana w ten sposób, iż naruszenie tego przepisu wywołuje takie same skutki co naruszenie art. 8 dyrektywy 98/34. Jak zauważył bowiem rzecznik generalny w pkt 64 opinii, te krzyżowe odniesienie ma po prostu na celu uniknięcie sytuacji, w której ten sam projekt środków byłby wielokrotnie zgłaszany Komisji w ramach różnych obowiązków notyfikacji.
60 Wynika z tego, że ustanowiony w art. 16 dyrektywy 94/62 obowiązek uprzedniej notyfikacji stanowi zwykły obowiązek informowania Komisji przez państwa członkowskie, którego naruszenie nie może stanowić istotnej wady mogącej skutkować niemożnością stosowania środków planowanych przez państwa członkowskie w taki sposób, że nie można powołać się na nie wobec jednostek. W związku z tym nie można powoływać się na ten artykuł przed sądem krajowym w celu uzyskania stwierdzenia nieważności niezgłoszonych przepisów lub braku możliwości powołania się na nie.
61 W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 8 i 9 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przyjęciu uregulowań krajowych zakazujących wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62, jeżeli owe uregulowania przekazano Komisji zaledwie kilka dni przed ich przyjęciem i opublikowaniem.
W przedmiocie pytania drugiego
62 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 i załącznikiem II do niej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zakazującym wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w tej dyrektywie, a jeśli tak, to czy uregulowania te mogą być uzasadnione celem polegającym na zapewnieniu wyższego poziomu ochrony środowiska.
63 W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że art. 18 dyrektywy 94/62, zatytułowany „Swoboda wprowadzania do obrotu”, przewiduje, że państwa członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi tej dyrektywy.
64 Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 94/62 stanowi, że możliwe jest wprowadzanie do obrotu wyłącznie takich opakowań, które spełniają wszystkie zasadnicze wymogi określone w tej dyrektywie, w tym w załączniku II do niej. Ów załącznik wymienia zasadnicze wymogi dotyczące składu odnośnych opakowań oraz ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku. Dokładniej rzecz ujmując, jego pkt 3 wymienia wymogi szczególne, jakie muszą spełniać opakowania nadające się do odzysku poprzez recykling materiałów, odzysk energii lub kompostowanie, a także opakowania ulegające biodegradacji.
65 Trybunał orzekł, że wymogi dotyczące składu oraz możliwości wielokrotnego użytku lub kompostowania, uregulowane w art. 8–11 tej dyrektywy i w załączniku II do niej, były przedmiotem pełnej harmonizacji (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 grudnia 2004 r., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, pkt 56; z dnia 14 grudnia 2004 r., Komisja/Niemcy, C‑463/01, EU:C:2004:797, pkt 44).
66 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy dana dziedzina została w pełni zharmonizowana na poziomie Unii, państwa członkowskie są związane przepisami Unii i nie mogą utrzymywać sprzecznych z nimi przepisów krajowych ani uzależniać przepływu danych towarów od spełnienia dodatkowych warunków (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 maja 2003 r., ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, pkt 44; z dnia 12 kwietnia 2018 r., Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, EU:C:2018:246, pkt 23).
67 Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 72 opinii, gdy instytucje Unii przeprowadzają wyczerpującą harmonizację, dokonują one koniecznego wyważenia celu swobodnego przepływu danego produktu i ochrony innych interesów ogólnych i szczególnych, w związku z czym wynik tego wyważenia nie może zostać podważony przez władze krajowe.
68 W niniejszej sprawie z art. 2 dekretu rozpatrywanego w postępowaniu głównym wynika, że zezwala on na wprowadzanie do obrotu jedynie biodegradowalnych i kompostowalnych toreb plastikowych zgodnych z normą zharmonizowaną UNI EN 13432:2002 oraz toreb odpowiadających cechom dotyczącym kształtu i grubości przypomnianym w pkt 18 niniejszego wyroku, z wyłączeniem wszystkich innych toreb, w tym toreb spełniających pozostałe wymogi odzysku przewidziane w pkt 3 załącznika II do dyrektywy 94/62.
69 Wynika z tego, że art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 i załącznikiem II do niej stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym.
70 W drugiej kolejności należy dodać, że gdyby ze względów środowiskowych rząd włoski zamierzał przyjąć bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące wprowadzania do obrotu toreb plastikowych, mógłby to uczynić jedynie zgodnie z art. 114 ust. 5 i 6 TFUE.
71 Artykuł 114 ust. 5 i 6 TFUE zezwala państwu członkowskiemu, które po przyjęciu środka harmonizującego uzna to za niezbędne, na wprowadzenie przepisów krajowych opartych na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska, które pojawiły się po przyjęciu tego środka, pod warunkiem że notyfikuje ono Komisji projektowane środki oraz powody ich wprowadzenia.
72 Tymczasem ani postanowienie odsyłające, ani uwagi przedstawione Trybunałowi nie zawierają żadnego dowodu na poparcie faktu, że rząd włoski notyfikował Komisji na podstawie tego przepisu swój zamiar wprowadzenia środka stanowiącego odstępstwo.
73 W trzeciej i ostatniej kolejności, jeśli chodzi o argumentację rządu włoskiego i AIB dotyczącą wprowadzenia ust. 1a do art. 4 dyrektywy 94/62 przez dyrektywę 2015/720, wystarczy stwierdzić, jak wskazano w pkt 39 niniejszego wyroku, że ustęp ten nie ma zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym.
74 W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 i załącznikiem II do niej należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zakazującym wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w tej dyrektywie. Uregulowania te mogą być jednak uzasadnione celem polegającym na zapewnieniu wyższego poziomu ochrony środowiska, jeżeli spełnione są przesłanki przewidziane w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE.
W przedmiocie pytania trzeciego
75 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej jest bezpośrednio skuteczny, wobec czego ów sąd powinien odstąpić od stosowania uregulowań krajowych sprzecznych ze wspomnianym art. 18.
76 W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby przepis dyrektywy mógł zostać uznany za bezpośrednio skuteczny, musi on być z punktu widzenia jego treści bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny. Przepis jest bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie, które nie podlega żadnym warunkom ani nie jest uzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje Unii lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu. Przepis uważa się za wystarczająco precyzyjny, by podmioty prawa mogły powoływać się na niego, a sądy mogły go stosować, jeżeli formułuje zobowiązanie w sposób niedwuznaczny [zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 17, 18].
77 Nawet jeśli dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ustalaniu sposobów jej wykonania, można uznać, że przepis tej dyrektywy ma charakter bezwarunkowy i precyzyjny, jeżeli nakłada on na państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem co do stosowania wyrażonej w nim zasady [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 19].
78 W niniejszym przypadku art. 18 dyrektywy 94/62 przewiduje, że państwa członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi tej dyrektywy.
79 Po pierwsze, z brzmienia tego artykułu wynika zatem, że ustanawia on w jednoznaczny sposób obowiązek powstrzymania się od działania, wobec czego stanowi on „wystarczająco precyzyjny przepis” w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 76 i 77 niniejszego wyroku. W związku z tym państwa członkowskie powinny powstrzymać się od przyjmowania jakichkolwiek środków ograniczających wprowadzanie do obrotu opakowań spełniających wymogi tej dyrektywy.
80 Po drugie, wspomniany artykuł ma „bezwarunkowy charakter” w rozumieniu tego orzecznictwa, ponieważ ustanowiony w nim zakaz nie wymaga wydania przez instytucje Unii żadnego aktu i nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do obwarowania tego zakazu warunkami lub do ograniczenia jego zakresu.
81 Prawdą jest, że z owego artykułu wynika, iż dane opakowania muszą być zgodne z tą dyrektywą, to znaczy muszą być zgodne z zasadniczymi wymogami ustanowionymi w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, który odsyła do załącznika II do niej.
82 Jednakże, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 89 opinii, korzystanie ze swobody wprowadzania opakowań do obrotu zgodnie z dyrektywą 94/62 miało charakter bezwarunkowy do czasu wejścia w życie ust. 1a wprowadzonego do art. 4 dyrektywy 94/62 dyrektywą 2015/720, który zezwolił państwom członkowskim na wprowadzenie bardziej restrykcyjnych środków dotyczących wprowadzania do obrotu lekkich toreb plastikowych. Jak wskazano w pkt 39 niniejszego wyroku, ten ostatni przepis nie ma jednak zastosowania ratione temporis do okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
83 W świetle całości powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej należy interpretować w ten sposób, iż jest on bezpośrednio skuteczny, wobec czego w sporze między jednostką a władzami krajowymi sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania uregulowań krajowych sprzecznych ze wspomnianym art. 18.
W przedmiocie pytania czwartego
84 Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 18 dyrektywy 94/62 należy interpretować w ten sposób, iż przyjęcie uregulowań krajowych zakazujących wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w tej dyrektywie, może stanowić wystarczająco istotne naruszenie tego art. 18.
85 Co się tyczy odpowiedzialności państw członkowskich w przypadku naruszenia prawa Unii, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawo jednostki do odszkodowania zakłada w szczególności, iż naruszenie danego przepisu prawa Unii jest wystarczająco istotne [zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 44].
86 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wystarczająco istotne naruszenie wiąże się z oczywistym i poważnym naruszeniem przez państwo członkowskie granic przysługującego mu zakresu uznania (wyrok z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 55).
87 Elementy, jakie należy uwzględnić w tym kontekście, to w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia danym władzom krajowym, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego naruszenia prawa, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub wyrządzonej szkody, czy też okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Unii mogło przyczynić się do pominięcia, przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyk krajowych sprzecznych z prawem Unii (wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 56; z dnia 4 października 2018 r., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, pkt 105).
88 Ponadto w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie musi dokonywać wyborów legislacyjnych i korzysta ze znacznie ograniczonego, a wręcz nieistniejącego zakresu uznania, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może wystarczyć do stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia (wyrok z dnia 16 października 2008 r., Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, pkt 38).
89 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że – jak przypomniano w pkt 79 niniejszego wyroku – art. 18 dyrektywy 94/62 ustanawia w jednoznaczny sposób obowiązek powstrzymania się od działania, wobec czego stanowi on „wystarczająco precyzyjny przepis” w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 76 i 77 niniejszego wyroku, w związku z czym państwa członkowskie powinny powstrzymać się od przyjmowania jakichkolwiek środków ograniczających wprowadzanie do obrotu opakowań spełniających wymogi tej dyrektywy. Wynika z tego, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 98 opinii – artykuł ten w związku z art. 9 ust. 1 rzeczonej dyrektywy i załącznikiem II do niej nie pozostawił władzom włoskim żadnego zakresu uznania w zakresie zakazania na ich terytorium opakowań spełniających wymogi tej dyrektywy.
90 W świetle całości powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 18 dyrektywy 94/62 należy interpretować w ten sposób, iż uregulowania krajowe zakazujące wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w tej dyrektywie, mogą stanowić wystarczająco istotne naruszenie tego art. 18.
W przedmiocie kosztów
91 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1025/2012 z dnia 25 października 2012 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie przyjęciu uregulowań krajowych zakazujących wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmienionej dyrektywą Komisji 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r., jeżeli owe uregulowania przekazano Komisji Europejskiej zaledwie kilka dni przed ich przyjęciem i opublikowaniem.
2) Artykuł 18 dyrektywy 94/62, zmienionej dyrektywą 2013/2, w związku z art. 9 dyrektywy 94/62, ze zmianami, i załącznikiem II do niej,
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zakazującym wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62, ze zmianami. Uregulowania te mogą być jednak uzasadnione celem polegającym na zapewnieniu wyższego poziomu ochrony środowiska, jeżeli spełnione są przesłanki przewidziane w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE.
3) Artykuł 18 dyrektywy 94/62, zmienionej dyrektywą 2013/2, w związku z art. 9 ust. 1 dyrektywy 94/62, ze zmianami, i załącznikiem II do niej,
należy interpretować w ten sposób, że:
jest on bezpośrednio skuteczny, wobec czego w sporze między jednostką a władzami krajowymi sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania uregulowań krajowych sprzecznych ze wspomnianym art. 18.
4) Artykuł 18 dyrektywy 94/62, zmienionej dyrektywą 2013/2,
należy interpretować w ten sposób, że:
uregulowania krajowe zakazujące wprowadzania do obrotu toreb jednorazowych wytwarzanych z materiałów nieulegających biodegradacji i nienadających się do kompostowania, lecz spełniających inne wymogi określone w dyrektywie 94/62, ze zmianami, mogą stanowić wystarczająco istotne naruszenie tego art. 18.
Podpisy