URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
21. Dezember 2023(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Grenzüberschreitender Güterkraftverkehr – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Art. 8 und 9 – Verordnung (EG) Nr. 561/2006 – Ruhezeiten – Nationale Regelung, die die Höchstparkdauer auf öffentlichen Autobahnrastplätzen eines Mitgliedstaats auf 25 Stunden festlegt – Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr – Beweislast“
In der Rechtssache C‑167/22
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingelegt am 4. März 2022,
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch L. Grønfeldt und P. Messina, dann durch L. Grønfeldt, P. Messina und G. Wilms und schließlich durch P. Messina als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
Streithelferin,
gegen
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen und M. Søndahl Wolff, dann durch J. Farver Kronborg, C. Maertens und M. Jespersen als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin A. Prechal, der Richter F. Biltgen, N. Wahl und J. Passer (Berichterstatter) sowie der Richterin M. L. Arastey Sahún,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. Mai 2023,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. September 2023
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Bestimmungen über den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72) verstoßen hat, dass es eine Regel eingeführt hat, die die Höchstparkdauer auf öffentlichen Autobahnrastplätzen in Dänemark auf 25 Stunden festlegt (im Folgenden: 25‑Stunden-Regel).
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1072/2009
2 In den Erwägungsgründen 2, 4, 5 und 13 der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es:
„(2) Zur Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik gehört unter anderem die Aufstellung gemeinsamer Regeln für den Marktzugang im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr im Gebiet der Gemeinschaft sowie die Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind. Diese Regeln müssen so gestaltet sein, dass sie zu einem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes im Verkehr beitragen.
…
(4) Die Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik erfordert die Beseitigung aller Beschränkungen, die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers der einschlägigen Verkehrsdienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist als dem, in dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen.
(5) Damit dies reibungslos und flexibel erreicht werden kann, sollte vor der Anwendung der endgültigen Regelung eine Übergangsregelung für die Kabotage vorgesehen werden, solange die Harmonisierung des Kraftverkehrsmarktes noch nicht abgeschlossen ist.
…
(13) Verkehrsunternehmer, die Inhaber der Gemeinschaftslizenz gemäß dieser Verordnung sind, sowie Verkehrsunternehmer, die zur Durchführung bestimmter Kategorien grenzüberschreitender Beförderungen berechtigt sind, sollten im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig zur innerstaatlichen Beförderung in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen werden, ohne dort über einen Unternehmenssitz oder eine Niederlassung verfügen zu müssen. Werden solche Kabotagebeförderungen durchgeführt, sollten sie den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft wie der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr [und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (ABl. 2006, L 102, S. 1)] und dem in bestimmten Bereichen geltenden einzelstaatlichen Recht des Aufnahmemitgliedstaats unterliegen.“
3 Art. 1 („Anwendungsbereich“) der Verordnung Nr. 1072/2009 sieht vor:
„(1) Diese Verordnung gilt für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der Gemeinschaft zurückgelegten Wegstrecken.
…
(4) Diese Verordnung gilt für den innerstaatlichen Güterkraftverkehr, der von einem gebietsfremden Verkehrsunternehmer gemäß Kapitel III zeitweilig durchgeführt wird.
…“
4 In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
2. ‚grenzüberschreitender Verkehr‘
a) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs mit oder ohne Transit durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten oder ein oder mehrere Drittländer, bei der sich der Ausgangspunkt und der Bestimmungsort in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten befinden,
b) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs von einem Mitgliedstaat in ein Drittland oder umgekehrt, mit oder ohne Transit durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten oder ein oder mehrere Drittländer,
c) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs zwischen Drittländern mit Transit durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder
d) eine Leerfahrt in Verbindung mit Beförderungen gemäß den Buchstaben a, b und c;
…
6. ‚Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird;
…“
5 Kapitel III („Kabotage“) der Verordnung Nr. 1072/2009 enthält die Art. 8 bis 10.
6 Art. 8 („Allgemeiner Grundsatz“) der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt:
„(1) Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt.
(2) Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung.
Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind.
…“
7 In Art. 9 („Vorschriften für die Kabotage“) der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es:
„(1) Vorbehaltlich der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften unterliegt die Durchführung der Kabotage den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats im Hinblick auf Folgendes:
a) für den Beförderungsvertrag geltende Bedingungen;
b) Fahrzeuggewichte und ‑abmessungen;
c) Vorschriften für die Beförderung bestimmter Kategorien von Beförderungsgut, insbesondere gefährlicher Güter, verderblicher Lebensmittel und lebender Tiere;
d) Lenk- und Ruhezeiten;
e) Mehrwertsteuer (MwSt.) auf die Beförderungsdienstleistungen.
…
(2) Die in Absatz 1 genannten Rechts- und Verwaltungsvorschriften werden auf die gebietsfremden Verkehrsunternehmer unter denselben Bedingungen angewandt, wie sie der Aufnahmemitgliedstaat den ansässigen Verkehrsunternehmern auferlegt, damit jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts ausgeschlossen wird.“
Verordnung Nr. 561/2006
8 Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 bestimmt:
„Diese Verordnung gilt für folgende Beförderungen im Straßenverkehr:
a) Güterbeförderung mit Fahrzeugen, deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger 3,5 t übersteigt, oder
…“
9 In Art. 4 der Verordnung Nr. 561/2006 heißt es:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
f) ‚Ruhepause‘ jeden ununterbrochenen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann;
g) ‚tägliche Ruhezeit‘ den täglichen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann und der eine ‚regelmäßige tägliche Ruhezeit‘ und eine ‚reduzierte tägliche Ruhezeit‘ umfasst;
– ‚regelmäßige tägliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 11 Stunden. Diese regelmäßige tägliche Ruhezeit kann auch in zwei Teilen genommen werden, wobei der erste Teil einen ununterbrochenen Zeitraum von mindestens 3 Stunden und der zweite Teil einen ununterbrochenen Zeitraum von mindestens 9 Stunden umfassen muss;
– ‚reduzierte tägliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 9 Stunden, aber weniger als 11 Stunden;
h) ‚wöchentliche Ruhezeit‘ den wöchentlichen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann und der eine ‚regelmäßige wöchentliche Ruhezeit‘ und eine ‚reduzierte wöchentliche Ruhezeit‘ umfasst;
– ‚regelmäßige wöchentliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 45 Stunden;
– ‚reduzierte wöchentliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von weniger als 45 Stunden, die vorbehaltlich der Bedingungen des Artikels 8 Absatz 6 auf eine Mindestzeit von 24 aufeinander folgenden Stunden reduziert werden kann;
…“
10 Kapitel II („Fahrpersonal, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten“) der Verordnung Nr. 561/2006 enthält die Art. 5 bis 9.
11 Art. 6 der Verordnung Nr. 561/2006 sieht vor:
„(1) Die tägliche Lenkzeit darf 9 Stunden nicht überschreiten.
Die tägliche Lenkzeit darf jedoch höchstens zweimal in der Woche auf höchstens 10 Stunden verlängert werden.
(2) Die wöchentliche Lenkzeit darf 56 Stunden nicht überschreiten und nicht dazu führen, dass die in der Richtlinie 2002/15/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben (ABl. 2002, L 80, S. 35)] festgelegte wöchentliche Höchstarbeitszeit überschritten wird.
(3) Die summierte Gesamtlenkzeit während zweier aufeinander folgender Wochen darf 90 Stunden nicht überschreiten.
…“
12 Art. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 bestimmt:
„(1) Der Fahrer muss tägliche und wöchentliche Ruhezeiten einhalten.
(2) Innerhalb von 24 Stunden nach dem Ende der vorangegangenen täglichen oder wöchentlichen Ruhezeit muss der Fahrer eine neue tägliche Ruhezeit genommen haben.
Beträgt der Teil der täglichen Ruhezeit, die in den 24‑Stunden-Zeitraum fällt, mindestens 9 Stunden, jedoch weniger als 11 Stunden, so ist die fragliche tägliche Ruhezeit als reduzierte tägliche Ruhezeit anzusehen.
…
(6) In zwei jeweils aufeinander folgenden Wochen hat der Fahrer mindestens folgende Ruhezeiten einzuhalten:
– zwei regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten oder
– eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit und eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit von mindestens 24 Stunden. Dabei wird jedoch die Reduzierung durch eine gleichwertige Ruhepause ausgeglichen, die ohne Unterbrechung vor dem Ende der dritten Woche nach der betreffenden Woche genommen werden muss.
Eine wöchentliche Ruhezeit beginnt spätestens am Ende von sechs 24‑Stunden-Zeiträumen nach dem Ende der vorangegangenen wöchentlichen Ruhezeit.
(7) Jede Ruhepause, die als Ausgleich für eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird, ist an eine andere Ruhezeit von mindestens 9 Stunden anzuhängen.
(8) Sofern sich ein Fahrer hierfür entscheidet, können nicht am Standort eingelegte tägliche Ruhezeiten und reduzierte wöchentliche Ruhezeiten im Fahrzeug verbracht werden, sofern das Fahrzeug über geeignete Schlafmöglichkeiten für jeden Fahrer verfügt und nicht fährt.
…“
13 In Kapitel III („Haftung von Verkehrsunternehmen“) Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 heißt es:
„Das Verkehrsunternehmen organisiert die Arbeit der in Absatz 1 genannten Fahrer so, dass diese die Bestimmungen … des Kapitels II der vorliegenden Verordnung einhalten können. Das Verkehrsunternehmen hat den Fahrer ordnungsgemäß anzuweisen und regelmäßig zu überprüfen, dass … Kapitel II der vorliegenden Verordnung eingehalten [wird].“
Dänisches Recht
14 Die 25‑Stunden-Regel ist in den dänischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie wurde infolge einer Vereinbarung zwischen der dänischen Regierung und der dänischen Volkspartei über das Haushaltsgesetz 2018 eingeführt und von der Verkehrsbehörde gemäß § 92 Abs. 1 des Færdselslov (Straßenverkehrsgesetz) umgesetzt. Sie trat am 1. Juli 2018 in Kraft.
Vorverfahren
15 Nachdem die Kommission das Königreich Dänemark um Auskunft über die 25‑Stunden-Regel ersucht hatte, beschloss sie, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, weil das Königreich Dänemark gegen die Verpflichtung verstoßen habe, den durch die Verordnung Nr. 1072/2009 garantierten freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen zu gewährleisten. In einem nach Art. 258 AEUV an das Königreich Dänemark gerichteten Aufforderungsschreiben vom 20. Juli 2018 machte die Kommission im Wesentlichen geltend, dass die 25‑Stunden-Regel zwar keine unmittelbare Diskriminierung bewirke, jedoch eine Beschränkung des freien Verkehrs von Beförderungsdienstleistungen darstelle, da sie dänische und gebietsfremde Verkehrsunternehmer nicht gleichermaßen betreffe.
16 Das Königreich Dänemark antwortete mit Schreiben vom 20. September 2018, in dem es jeglichen derartigen Verstoß bestritt. Am 19. Februar 2019 übermittelte es die in der Zwischenzeit von der Kommission angeforderten zusätzlichen Informationen.
17 Da die Kommission die vom Königreich Dänemark in Beantwortung des Aufforderungsschreibens vorgebrachten Argumente sowie die von ihm im Rahmen des darauf folgenden Schriftverkehrs vorgelegten Daten und Erläuterungen nicht für überzeugend hielt, richtete sie mit Schreiben vom 15. Mai 2020 gemäß Art. 258 AEUV eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich Dänemark wegen Verstoßes gegen seine Verpflichtungen aus den in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegten Vorschriften über den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen.
18 In dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme führte die Kommission aus, die 25‑Stunden-Regel stelle eine Beschränkung dar, die den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen behindere, da sie gebietsfremde Verkehrsunternehmer stärker betreffe als dänische Verkehrsunternehmer. Darüber hinaus könne diese Beschränkung nicht mit den vom Königreich Dänemark vorgebrachten Zielen gerechtfertigt werden, da die 25‑Stunden-Regel zur Erreichung dieser Ziele nicht geeignet sei und/oder über das hinausgehe, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sei.
19 In seiner Antwort vom 14. September 2020 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vertrat das Königreich Dänemark die Auffassung, dass die 25‑Stunden-Regel mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Diese Regel stelle nämlich keine Beschränkung des freien Verkehrs von Beförderungsdienstleistungen dar, da sie sowohl für dänische als auch für gebietsfremde Verkehrsunternehmer gelte und Letztere andere Parkmöglichkeiten in Dänemark hätten.
20 Jedenfalls sei die 25‑Stunden-Regel durch berechtigte Ziele gerechtfertigt, nämlich die Gewährleistung einer größeren tatsächlichen Parkkapazität, damit die Fahrer ihre Pausen und verkürzten Ruhezeiten einlegen könnten, die Beendigung des illegalen und verkehrsgefährdenden Parkens auf Autobahnrastplätzen, die Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebs der Rastplätze, indem die negativen Auswirkungen des langfristigen Parkens bekämpft würden, sowie die Gewährleistung eines guten Umfelds und guter Arbeitsbedingungen für die Fahrer, da die dänischen Autobahnrastplätze nicht für lange Aufenthalte geeignet seien.
21 Da die von der dänischen Regierung in Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgebrachten Argumente die Kommission noch immer nicht überzeugten, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
22 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 28. Juli 2022 ist die Republik Polen als Streithelferin zur Unterstützung der Kommission zugelassen worden.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit der Klage
Vorbringen der Parteien
23 Das Königreich Dänemark hält die Klage für unzulässig. Zum einen genüge die Klage nicht den Anforderungen an Kohärenz, Klarheit und Genauigkeit, die sich aus Art. 120 Buchst. c und d der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergäben, da ganz allgemein auf die Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 verwiesen werde, die ihrerseits einen sehr weiten Anwendungsbereich hätten, ohne dass die genauen in diesen Bestimmungen enthaltenen Normen angegeben würden, die im vorliegenden Fall verletzt worden sein sollten. Zum anderen bestehe keine Übereinstimmung zwischen den Anträgen und den in der Klageschrift geltend gemachten Klagegründen, da sich die Kommission in der Klageschrift an mehreren Stellen auf die Art. 1, 4, 6 und 8 der Verordnung Nr. 561/2006 beziehe, während diese Artikel in den Anträgen nicht erwähnt würden.
24 Die Kommission hält dieses Vorbringen für nicht stichhaltig.
Würdigung durch den Gerichtshof
25 Nach ständiger Rechtsprechung zu Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung muss die Klageschrift den Streitgegenstand klar und deutlich angeben und eine kurze Darstellung der geltend gemachten Klagegründe enthalten, damit der Beklagte sein Verteidigungsvorbringen vorbereiten und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Daraus folgt, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine solche Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich aus der Klageschrift selbst ergeben müssen und dass die Klageanträge eindeutig formuliert sein müssen, um zu verhindern, dass der Gerichtshof ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht (Urteil vom 28. April 2022, Kommission/Bulgarien [Aktualisierung der Meeresstrategien], C‑510/20, EU:C:2022:324, Rn. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26 Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass eine nach Art. 258 AEUV erhobene Klage eine zusammenhängende und genaue Darstellung der Rügen enthalten muss, damit der Mitgliedstaat und der Gerichtshof die Tragweite des gerügten Verstoßes gegen das Unionsrecht richtig erfassen können, was notwendig ist, damit sich der betreffende Staat sachgerecht verteidigen und der Gerichtshof überprüfen kann, ob die behauptete Vertragsverletzung vorliegt (Urteil vom 28. April 2022, Kommission/Bulgarien [Aktualisierung der Meeresstrategien], C‑510/20, EU:C:2022:324, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Insbesondere muss die Klage der Kommission eine zusammenhängende und detaillierte Darlegung der Gründe enthalten, aus denen diese zu der Überzeugung gelangt ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine der ihm nach den Verträgen obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat (Urteil vom 28. April 2022, Kommission/Bulgarien [Aktualisierung der Meeresstrategien], C‑510/20, EU:C:2022:324, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Im vorliegenden Fall geht erstens aus der Klageschrift klar hervor, dass nach Ansicht der Kommission das Königreich Dänemark durch die Einführung der 25‑Stunden-Regel gegen seine Verpflichtungen aus den in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegten Vorschriften über den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen verstoßen hat, da diese Artikel im Licht des in Art. 56 AEUV verankerten allgemeinen Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auszulegen seien und diese Regel im Sinne von Art. 56 AEUV eine Behinderung des in den genannten Artikeln dieser Verordnung festgelegten Rechts auf freien Verkehr von Güterbeförderungsdienstleistungen darstelle.
29 Soweit das Königreich Dänemark der Kommission vorwirft, die maßgeblichen Teile dieser Artikel, gegen die verstoßen worden sein soll, nicht näher benannt zu haben, genügt im Übrigen der Hinweis, dass eine solche Benennung nicht erforderlich war, damit das Königreich Dänemark zum einen die eben genannten Gründe verstehen konnte, aus denen die Kommission die Ansicht vertrat, dass es gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen habe, und sich zum anderen hiergegen sachgerecht verteidigen konnte.
30 Zweitens geht aus dem Wortlaut der Klageschrift eindeutig hervor, dass die Kommission nicht behauptet, dass die 25‑Stunden-Regel gegen die Verordnung Nr. 561/2006 verstoße, sondern der Ansicht ist, dass diese Regel den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen in Dänemark u. a. deshalb behindere, weil sie dazu führe, dass es für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Verkehrsunternehmer sehr viel schwieriger sei, die in dieser Verordnung vorgesehenen Lenk- und Ruhezeiten einzuhalten, als für einen in Dänemark ansässigen Verkehrsunternehmer. Vor diesem Hintergrund steht der Umstand, dass in der Klageschrift zur Stützung der Rüge eines Verstoßes gegen die in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegten Vorschriften über den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen verschiedene Bestimmungen der Verordnung Nr. 561/2006 erwähnt werden, ohne diese in den Klageanträgen anzuführen, keineswegs im Widerspruch zu den Anforderungen nach Art. 120 der Verfahrensordnung in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs.
31 Nach alledem ist die vorliegende Klage zulässig.
Zur Begründetheit
Vorbringen der Parteien
32 Die Kommission, unterstützt durch die polnische Regierung, trägt vor, die 25‑Stunden-Regel stelle ein Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr dar, wie er in der Verordnung Nr. 1072/2009, insbesondere in deren Art. 1, 8 und 9, vorgesehen sei. Zum einen erschwere diese Regel es den Fahrern, die in den Art. 4, 6 und 8 der Verordnung Nr. 561/2006 enthaltenen Bestimmungen über reduzierte und regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten sowie über die Gesamtlenkzeit einzuhalten. Parkflächen – ganz gleich, ob sie kostenlos oder kostenpflichtig, öffentlich oder nichtöffentlich seien – seien in den Mitgliedstaaten nämlich erforderlich, damit die in der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehenen Rechte ausgeübt werden könnten.
33 Zum anderen betreffe die 25‑Stunden-Regel, obschon sie sowohl für in Dänemark ansässige als auch für gebietsfremde Verkehrsunternehmer gelte, nicht beide gleichermaßen, da Verkehrsunternehmer mit einer Betriebsstätte in Dänemark ihren Fahrern relativ leicht aufgeben könnten, mit ihren Lastkraftwagen dorthin zu fahren. Diese Regel habe die bestehenden Parkmöglichkeiten derart eingeschränkt, dass sich daraus angesichts der Verpflichtung zur Einhaltung der oben genannten Bestimmungen über die Ruhe- und Lenkzeiten ein Hindernis für die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen in Dänemark durch gebietsfremde Verkehrsunternehmer ergebe. Insoweit seien die vom Königreich Dänemark angeführten alternativen Parkkapazitäten unzureichend, da sie nicht das gesamte dänische Hoheitsgebiet abdeckten und sich zudem zu sehr auf grenznahe Gebiete konzentrierten.
34 Das Hindernis, das durch die 25‑Stunden-Regel eingeführt worden sei – deren erklärtes Ziel dem Wortlaut der oben in Rn. 14 erwähnten Vereinbarung zufolge im Übrigen darin bestanden habe, „insbesondere das Langzeitparken ausländischer Lastkraftwagen auf dänischen Rastplätzen“ zu verhindern – sei außerdem durch keinen der vom Königreich Dänemark geltend gemachten zwingenden Gründe des öffentlichen Interesses gerechtfertigt.
35 Das Königreich Dänemark tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen.
36 Da weder die Verordnung Nr. 1072/2009 noch die Verordnung Nr. 561/2006 Bestimmungen enthielten, die das Parken in den verschiedenen Mitgliedstaaten regelten und die Zuständigkeit für die Festlegung von Vorschriften über die Parkdauer auf Rastplätzen somit bei den Mitgliedstaaten und nicht bei der Union liege, bestehe kein allgemeines Verbot, Beschränkungen wie Parkbeschränkungen einzuführen, sofern diese gemäß dem vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht diskriminierend seien. Art. 56 AEUV sei auf den vorliegenden Fall, der unter Art. 58 AEUV über den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs falle, nicht anwendbar.
37 Außerdem werde der Bedarf an Parkflächen, deren Erforderlichkeit zur Ausübung der in diesen Verordnungen festgelegten Rechte das Königreich Dänemark nicht bestreite, in Dänemark insbesondere durch zahlreiche nichtöffentliche Parkplätze gedeckt, die für lange Ruhezeiten von mehr als 25 Stunden zur Verfügung stünden, wobei diese Parkplätze ausweislich der vom Königreich Dänemark vorgelegten Unterlagen zudem teils kostenlos, teils sehr kostengünstig, meist ohne Begrenzung der Parkdauer, zugänglich seien und sich größtenteils entlang der von Lastkraftwagen genutzten Hauptverkehrsrouten befänden. Dagegen sollten die öffentlichen Autobahnrastplätze es den Straßenbenutzern in erster Linie ermöglichen, sich auszuruhen, sich zu entspannen und sich zu erholen, und seien nicht für längere Aufenthalte gedacht, die ausreichende Einrichtungen im Bereich Unterbringung, Hygiene, Verpflegung und Freizeit erforderten.
38 Jedenfalls sei die 25‑Stunden-Regel geeignet, die vom Königreich Dänemark verfolgten berechtigten Ziele zu erreichen, insbesondere die Sicherheit des Straßenverkehrs und die Arbeitsbedingungen der Fahrer zu fördern bzw. zu verbessern, und gehe nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich und angemessen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
39 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Dienstleistungen, die wie die, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, als „Verkehrsdienstleistungen“ einzustufen sind, nicht unter Art. 56 AEUV fallen, der den freien Dienstleistungsverkehr im Allgemeinen betrifft, sondern unter die Spezialvorschrift des Art. 58 Abs. 1 AEUV, wonach „[f]ür den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr [gelten]“, also die Bestimmungen des Titels VI des Dritten Teils des AEU-Vertrags, der die Art. 90 bis 100 AEUV umfasst (Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung). Somit ist eine Verkehrsdienstleistung im Sinne von Art. 58 Abs. 1 AEUV vom Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV ausgeschlossen (Urteil vom 8. Dezember 2020, Polen/Parlament und Rat, C‑626/18, EU:C:2020:1000, Rn. 145 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
40 Dies schließt zwar nicht aus, dass ein auf der Grundlage der genannten verkehrsbezogenen Bestimmungen der Verträge erlassener Rechtsakt der Union in dem darin festgelegten Umfang den in Art. 56 AEUV verankerten Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs für auf einen Verkehrssektor anwendbar erklärt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Oktober 1994, Kommission/Frankreich, C‑381/93, EU:C:1994:370, Rn. 12 und 13).
41 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Verordnung Nr. 1072/2009, die auf der Grundlage von Art. 71 EG (jetzt Art. 91 AEUV) erlassen wurde, gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 und 4 in Verbindung mit ihrem Art. 2 Nr. 6 für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der Union zurückgelegten Wegstrecken sowie für die Kabotage, d. h. den innerstaatlichen Güterkraftverkehr, der von einem gebietsfremden Verkehrsunternehmer zeitweilig durchgeführt wird, gilt. Aus den Erwägungsgründen 2 und 4 der Verordnung Nr. 1072/2009 geht hervor, dass diese Verordnung zu den Rechtsakten der Union gehört, die auf die Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik abzielen und daher „die Beseitigung aller Beschränkungen [erfordern], die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers der einschlägigen Verkehrsdienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist als dem, in dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen“. Im Einklang mit diesem Ziel enthalten insbesondere die Art. 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 die Voraussetzungen, unter denen Güterkraftverkehrsunternehmer im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung in den Aufnahmemitgliedstaat berechtigt sind, Kabotagebeförderungen durchzuführen.
42 Zum letztgenannten Punkt stellt Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 u. a. klar, dass die in Abs. 1 dieses Artikels genannten innerstaatlichen Vorschriften auf die gebietsfremden Verkehrsunternehmer unter denselben Bedingungen angewandt werden, wie sie der Aufnahmemitgliedstaat den ansässigen Verkehrsunternehmern auferlegt, damit jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts ausgeschlossen wird.
43 Zum Vorbringen des Königreichs Dänemark, dass die Zuständigkeit für die Festlegung von Vorschriften über die Parkdauer auf öffentlichen Rastplätzen bei den Mitgliedstaaten und nicht bei der Union liege, ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung ihre Zuständigkeit unter Wahrung des Unionsrechts und damit im vorliegenden Fall insbesondere der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009 ausüben müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. November 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 In diesem Zusammenhang müssen die Mitgliedstaaten außerdem die Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten berücksichtigen, die gemäß der Verordnung Nr. 561/2006 von Fahrern, die im Güterverkehr mit Fahrzeugen mit einer zulässigen Höchstmasse von mehr als 3,5 t tätig sind, einzuhalten sind und auf die im Übrigen im 13. Erwägungsgrund und in Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1072/2009 ausdrücklich Bezug genommen wird. Ob diese Fahrer die in der Verordnung Nr. 561/2006 enthaltenen Vorschriften über Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten einhalten können, kann nämlich mitunter davon abhängen, wie viele Autobahnrastplätze verfügbar sind.
45 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass eine Regelung, die die Höchstparkdauer auf öffentlichen Autobahnrastplätzen eines Mitgliedstaats auf 25 Stunden festlegt, naturgemäß zur Folge hat, dass diese Rastplätze für regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten (von mindestens 45 Stunden) und reduzierte wöchentliche Ruhezeiten (von weniger als 45 Stunden, die unter den in Art. 8 Abs. 6 der Verordnung Nr. 561/2006 vorgesehenen Bedingungen auf eine Mindestzeit von 24 aufeinander folgenden Stunden reduziert werden können) nicht zur Verfügung stehen, mit Ausnahme der reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten von 24 bis 25 Stunden.
46 Dies bedeutet, dass eine solche Regelung an sich konkrete Auswirkungen auf die Ausübung der nach der Verordnung Nr. 1072/2009 eingeräumten Verkehrsrechte, insbesondere der Kabotagerechte, durch gebietsfremde Verkehrsunternehmer haben kann und diese stärker betreffen kann als Verkehrsunternehmer, die eine Betriebsstätte in Dänemark haben und somit ihren Fahrern leichter aufgeben könnten, mit ihren Lastkraftwagen dorthin zu fahren.
47 Insoweit ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (Urteil vom 24. Juni 2021, Kommission/Spanien [Verschlechterung des Naturraums Doñana], C‑559/19, EU:C:2021:512, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48 Im vorliegenden Fall hat das Königreich Dänemark im Rahmen des Vorverfahrens und als Anlage zu seiner Klagebeantwortung Daten zur Anzahl der Parkplätze für Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von mehr als 3,5 t vorgelegt. Das Königreich Dänemark hat sodann in der mündlichen Verhandlung, ohne dass ihm die Kommission insoweit widersprochen hätte, nähere Angaben zu diesen Daten gemacht, wonach es neben den 1 400 öffentlichen Parkplätzen, die von der 25‑Stunden-Regel betroffen sind, im Hoheitsgebiet Dänemarks für diese Fahrzeuge mindestens 855 Parkplätze privater Anbieter ohne zeitliche Begrenzung gibt.
49 In ihrer Klageschrift hat sich die Kommission insoweit auf das Vorbringen beschränkt, dass das dänische Autobahnnetz keine ausreichenden alternativen Parkkapazitäten habe, da dieses gesamte Netz nach den Daten, über die sie in diesem Verfahrensstadium verfügt habe, höchstens 717 Plätze biete, von denen 625 an oder sehr nahe der dänischen Grenze lägen, wobei einige zudem kostenpflichtig seien.
50 Was im Übrigen die vom Königreich Dänemark als Anlage zu seiner Klagebeantwortung vorgelegten Daten betrifft, aus denen hervorgeht, dass es mindestens 1 047 Parkplätze – was das Königreich Dänemark in der mündlichen Verhandlung nach unten korrigiert hat – für lange Ruhezeiten gibt, hat sich die Kommission in ihrer Erwiderung auf den Hinweis beschränkt, dass diese Daten ihre Anträge im vorliegenden Fall nicht änderten.
51 Dagegen hat die Kommission keine objektiven Daten vorgelegt, die belegen würden, dass die alternativen Parkkapazitäten privater Anbieter im Hinblick auf das relevante Verkehrsaufkommen nicht ausreichten, um Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von mehr als 3,5 t für die Ruhezeiten von mehr als 25 Stunden aufzunehmen. Ohne solche objektiven Daten kann aber nicht der – über bloße Vermutungen hinausgehende – Nachweis erbracht werden, dass die 25‑Stunden-Regel tatsächlich geeignet ist, die Kabotagetätigkeiten von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Dienstleistern gegenüber den Verkehrsunternehmern des Aufnahmemitgliedstaats zu behindern.
52 Diese Beurteilung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass aus den in der vorliegenden Rechtssache übermittelten Akten hervorgeht, dass es zum Zeitpunkt der Einführung der 25‑Stunden-Regel Kapazitätsprobleme auf den öffentlichen Rastplätzen des dänischen Autobahnnetzes gab und dass das Königreich Dänemark in seiner Antwort auf das Aufforderungsschreiben selbst „die gegenwärtigen Herausforderungen, die sich Dänemark hinsichtlich der Parkkapazität stellen“, als einen der Hauptgründe für die Einführung dieser Regel bezeichnet hat.
53 Eine solche allgemeine Anerkennung von Problemen bei der Parkkapazität auf öffentlichen Rastplätzen allein lässt nämlich nicht den Schluss zu, dass das Königreich Dänemark im vorliegenden Fall durch den Erlass der 25‑Stunden-Regel gegen die Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe. Insbesondere lässt der bloße Umstand, dass – wie oben in Rn. 48 ausgeführt – die Parkkapazitäten privater Anbieter niedriger sind als die öffentlicher Rastplätze, für sich genommen nicht den Schluss zu, dass die Parkkapazitäten privater Anbieter für Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von mehr als 3,5 t für Ruhezeiten von mehr als 25 Stunden nicht ausreichten, da das Parken dieser Fahrzeuge innerhalb dieser zeitlichen Grenze auf den öffentlichen Rastplätzen erlaubt bleibt. Mangels objektiver Daten hierzu ist daher nicht erwiesen, dass die Parkkapazitäten privater Anbieter in Anbetracht des maßgeblichen Verkehrsaufkommens für die Inanspruchnahme längerer Ruhezeiten unzureichend wären.
54 Zu dem von der Kommission angeführten Umstand, dass die meisten zeitlich nicht begrenzten Parkplätze an oder nahe der dänischen Grenze lägen, ist im vorliegenden Fall festzustellen, dass sich aus den vom Königreich Dänemark als Anlage zu seiner Klagebeantwortung vorgelegten Daten zum einen ergibt, dass etwa 230 von den 855 Parkplätzen, die für die Ruhezeiten von mehr als 25 Stunden zur Verfügung stehen, im Inneren Dänemarks liegen, und zum anderen, dass sich die übrigen Stellplätze auf verschiedene grenznahe Land- und Seegebiete Dänemarks verteilen, die weit voneinander entfernt sind. Da die Kommission insoweit keine objektiven Daten vorgelegt hat, hat sie weder den Nachweis erbracht, dass die Kapazität dieser Plätze für die Einhaltung dieser Ruhezeiten unzureichend wäre, noch, dass ihre geografische Lage geeignet wäre, die Tätigkeiten – insbesondere die Kabotagetätigkeiten – von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Dienstleistern gegenüber den Verkehrsunternehmern des Aufnahmemitgliedstaats, die im Übrigen ebenfalls potenziell gezwungen sind, ihre Fahrzeuge an den Ort ihrer Betriebsstätte umzuleiten, erheblich zu behindern.
55 In ihrer Antwort auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission außerdem eingeräumt, dass sie weder eine genaue Zahl zweckmäßiger Plätze nennen, noch dem Gerichtshof Auskunft insbesondere darüber geben könne, wie diese Plätze geografisch verteilt sein müssten, damit davon ausgegangen werden könnte, dass die Tätigkeiten der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Verkehrsunternehmer nicht mehr behindert würden. Zudem sei ihrer Ansicht nach die Parkkapazität privater Anbieter, auf die sich das Königreich Dänemark berufe, nicht relevant, da diese erforderliche alternative Kapazität eine sehr hohe Schwelle erreichen müsste, damit die 25‑Stunden-Regel für ausländische Wirtschaftsteilnehmer keine zusätzliche Belastung im Vergleich zu den Belastungen darstelle, die die dänischen Wirtschaftsteilnehmer zu tragen hätten.
56 Damit hat die Kommission aber selbst anerkannt, dass sie sich im vorliegenden Fall auf Vermutungen gestützt hat.
57 Was schließlich den Umstand betrifft, dass ein Teil dieser in Dänemark vorhandenen privaten alternativen Kapazität kostenpflichtig ist, ist darauf hinzuweisen, dass nach den vom Königreich Dänemark vorgelegten Daten die für die Nutzung der kostenpflichtigen Parkplätze privater Anbieter verlangten Beträge nicht überhöht erscheinen und dass solche Kosten gegebenenfalls auch geeignet sind, die von inländischen Verkehrsunternehmern erbrachten Beförderungsleistungen zu beeinträchtigen, z. B. weil sie die Kosten vermeiden möchten, die dadurch entstünden, dass sie ihre Fahrzeuge an den Ort ihrer Betriebsstätte umleiten müssten. Außerdem kann angesichts dessen, dass die Kommission keine einschlägigen objektiven Daten vorgelegt hat, nicht ausgeschlossen werden, dass die kostenlosen Parkplätze privater Anbieter jedenfalls ausreichen, um Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von mehr als 3,5 t für eine Ruhezeit von mehr als 25 Stunden aufzunehmen.
58 Nach alledem hat die Kommission keinen rechtlich hinreichenden Nachweis für ihr oben in Rn. 33 wiedergegebenes Vorbringen erbracht, wonach die 25‑Stunden-Regel im vorliegenden Fall die bestehenden Parkmöglichkeiten derart eingeschränkt habe, dass sich daraus angesichts der Verpflichtung zur Einhaltung der oben genannten Bestimmungen über die Ruhe- und Lenkzeiten ein Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Sinne der Verordnung Nr. 1072/2009 ergebe. Die Klage der Kommission ist daher abzuweisen.
Kosten
59 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Dänemark die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
60 Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, trägt die Republik Polen ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten des Königreichs Dänemark.
3. Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten.
Unterschriften