PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
21. prosinca 2023.(*)
„Povreda obveze države članice – Međunarodni cestovni prijevoz tereta – Uredba (EZ) br. 1072/2009 – Članci 8. i 9. – Uredba (EZ) br. 561/2006 – Razdoblja odmora – Nacionalni propis kojim se uvodi najdulje trajanje parkiranja od 25 sati na javnim odmorištima uzduž mreže autocesta države članice – Prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza – Teret dokazivanja”
U predmetu C‑167/22,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 4. ožujka 2022.,
Europska komisija, koju su zastupali na početku L. Grønfeldt i P. Messina, zatim L. Grønfeldt, P. Messina i G. Wilms, te naposljetku P. Messina, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Republika Poljska, koju zastupa B. Majczyna, u svojstvu agenta,
intervenijent,
protiv
Kraljevine Danske, koju su zastupali u početku J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen i M. Søndahl Wolff, zatim J. Farver Kronborg, C. Maertens i M. Jespersen, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (izvjestitelj) i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 25. svibnja 2023.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. rujna 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Kraljevina Danska, time što je uvela propis kojim se maksimalno razdoblje parkiranja tijekom kojeg se može parkirati na javnim odmorištima uzduž danskih autocesta ograničava na 25 sati, povrijedila svoje obveze koje ima na temelju odredbi koje se odnose na slobodno pružanje usluga prijevoza iz članaka 1., 8. i 9. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta (SL 2009., L 300, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 235. i ispravak SL 2015., L 82, str. 114.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 1072/2009
2 U skladu s uvodnim izjavama 2., 4., 5. i 13. Uredbe br. 1072/2009:
„(2) Uspostava zajedničke prometne politike između ostalog podrazumijeva utvrđivanje zajedničkih pravila primjenljivih na pristup tržištu u međunarodnom cestovnom prijevozu tereta na području Zajednice, kao i uvjeta pod kojima strani cestovni prijevoznici mogu pružati usluge prijevoza u državi članici. Ta se pravila moraju utvrditi na takav način da doprinesu nesmetanom funkcioniranju unutarnjega tržišta prijevoza.
[…]
(4) Uspostava zajedničke prometne politike podrazumijeva uklanjanje svih ograničenja u pogledu pružatelja usluga prijevoza, na temelju njegova državljanstva ili činjenice da mu se poslovni nastan nalazi u državi članici koja nije država članica u kojoj će se usluge pružati.
(5) Kako bi se taj cilj postigao na nesmetan i fleksibilan način, dok se ne okonča usklađivanje tržišta cestovnoga prijevoza, trebalo bi predvidjeti prijelazni režim kabotaže.
[…]
(13) Cestovnim prijevoznicima koji imaju licenciju Zajednice predviđenu ovom Uredbom i cestovnim prijevoznicima koji imaju dozvolu za obavljanje određenih kategorija međunarodnog prijevoza tereta trebalo bi se dopustiti da privremeno obavljaju prijevoz tereta u unutarnjem prometu u državi članici, u skladu s ovom Uredbom, bez obveze da u njoj imaju registrirano sjedište ili drugi oblik poslovnog nastana. Prilikom pružanja takvih usluga kabotaže trebalo bi poštovati pravne propise Zajednice, poput Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet [i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL 2006., posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravci SL 2015., L 272, str. 15., i SL 2016., L 195, str. 83.)], i nacionalne propise na snazi u pogledu određenih područja u državi članici koja je domaćin.”
3 Članak 1. te uredbe, naslovljen „Područje primjene”, propisuje:
„1. Ova se Uredba primjenjuje na međunarodni cestovni prijevoz tereta uz naknadu, za vožnje koje se obavljaju na području Zajednice.
[…]
4. Ova se Uredba primjenjuje na unutarnji cestovni prijevoz tereta koji privremeno obavlja strani cestovni prijevoznik, kako je predviđeno u poglavlju III.
[…]”
4 Članak 2. navedene uredbe, naslovljen „Definicije”, glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
2. ‚međunarodni prijevoz’ znači:
(a) vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom, pri čemu se polazno i odredišno mjesto nalaze u dvije različite države članice, s tranzitom ili bez tranzita, kroz jednu državu članicu ili treću zemlju, odnosno više država članica ili trećih zemalja;
(b) vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom iz države članice u treću zemlju i obratno, s tranzitom ili bez tranzita, kroz jednu državu članicu ili treću zemlju, odnosno više država članica ili trećih zemalja;
(c) vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom među trećim zemljama, s tranzitom preko državnog područja jedne ili više država članica; ili
(d) prazna vožnja u vezi s prijevozom iz točaka (a), (b) i (c);
[…]
6. ‚kabotaža’ znači prijevoz uz naknadu u nacionalnom cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu, u skladu s ovom Uredbom;
[…]”
5 Poglavlje III. iste uredbe, naslovljeno „Kabotaža”, uključuje članke 8. do 10.
6 Članak 8. Uredbe br. 1072/2009, naslovljen „Opća načela”, propisuje:
„1. Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta uz naknadu i ima licenciju Zajednice i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.
2. Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
Cestovni prijevoznici mogu, u roku iz prvog podstavka, obavljati dio kabotaže ili svu kabotažu dopuštenu na temelju navedenog podstavka u svakoj državi članici ako se ograniče na jednu kabotažu po državi članici u roku tri dana od dana kada su nenatovareni ušli na državno područje te države članice.
[…]”
7 U članku 9. te uredbe‚ naslovljenom „Pravila koja se primjenjuju na kabotažu”‚ navodi se:
„1. Ako u propisima Zajednice nije drukčije predviđeno, na obavljanje kabotaže primjenjuju se zakoni i drugi propisi koji vrijede u državi članici domaćinu u pogledu sljedećeg:
(a) uvjeta koji uređuju ugovor o prijevozu;
(b) težine i dimenzija motornih vozila;
(c) zahtjeva u vezi s prijevozom određenih kategorija tereta, posebno opasnih tereta, pokvarljivih prehrambenih proizvoda i živih životinja;
(d) vremena vožnje i odmora;
(e) poreza na dodanu vrijednost (PDV) na usluge prijevoza.
[…]
2. Zakoni i drugi propisi iz stavka 1. primjenjuju se na strane cestovne prijevoznike pod istim onim uvjetima koji vrijede za cestovne prijevoznike koji imaju poslovni nastan u državi članici domaćinu kako bi se spriječio svaki oblik diskriminacije na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana.”
Uredba br. 561/2006
8 Članak 2. stavak 1. Uredbe br. 561/2006 propisuje:
„Ova se Uredba primjenjuje na cestovni prijevoz:
(a) tereta gdje najveća dopuštena masa vozila, uključujući prikolicu ili poluprikolicu, prelazi 3,5 tona;
[…]”
9 Članak 4. te uredbe glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
(f) ‚odmor’ znači bilo koje neprekinuto razdoblje tijekom kojega vozač slobodno raspolaže svojim vremenom;
(g) ,dnevno razdoblje odmora’ znači razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća,redovno dnevno razdoblje odmora’ i,skraćeno dnevno razdoblje odmora’:
– ,redovno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 11 sati. Postoji mogućnost korištenja ovog redovnog dnevnog razdoblja odmora u dva dijela, od kojih prvi mora biti neprekinuto razdoblje od najmanje 3 sata i drugi neprekinuto razdoblje od najmanje 9 sati,
– ,skraćeno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 9 sati, ali manje od 11 sati;
(h) ,tjedno razdoblje odmora’ znači tjedno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća,redovno tjedno razdoblje odmora’ i,skraćeno tjedno razdoblje odmora’:
– ,redovno tjedno razdoblje odmora’ znači bilo koje razdoblje odmora od najmanje 45 sati,
– ,skraćeno tjedno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora koje traje manje od 45 sati, koje u skladu s uvjetima iz članka 8. stavka 6. može biti skraćeno na najmanje 24 uzastopna sata;
[…]”
10 Poglavlje II. navedene uredbe naslovljeno „Posade, vremena vožnje, stanke i razdoblja odmora”, uključuje članke 5. do 9.
11 Članak 6. Uredbe br. 561/2006 propisuje:
„1. Dnevno vrijeme vožnje ne smije prelaziti devet sati.
Međutim, dnevno vrijeme vožnje može se produljiti na najviše 10 sati i to najviše dva puta tjedno.
2. Tjedno vrijeme vožnje ne smije prelaziti 56 sati i ne smije biti duže od najdužeg tjednog radnog vremena utvrđenog u Direktivi 2002/15/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2002. o organizaciji radnog vremena osoba koje obavljaju mobilne djelatnosti cestovnog prijevoza (SL 2002., L 80, str. 35.) (SL 2006., posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 5., svezak 6., str. 96.)].
3. Ukupno zbrojeno vrijeme vožnje tijekom bilo koja dva uzastopna tjedna ne smije prelaziti 90 sati.
[…]”
12 Članak 8. te uredbe glasi:
„1. Vozač ostvaruje dnevna i tjedna razdoblja odmora.
2. Unutar svakog razdoblja od 24 sata nakon završetka prethodnog dnevnog razdoblja odmora ili tjednog razdoblja odmora vozač započinje novo dnevno razdoblje odmora.
Ako dio dnevnog razdoblja odmora unutar tih 24 sata traje najmanje 9 sati, ali ne više od 11 sati, tada se dnevno razdoblje odmora smatra skraćenim dnevnim razdobljem odmora.
[…]
6. U bilo koja dva uzastopna tjedna vozač uzima najmanje:
– dva redovna tjedna razdoblja odmora, ili
– jedno redovno tjedno razdoblje odmora i jedno skraćeno tjedno razdoblje odmora od najmanje 24 sata. Međutim, skraćenje se nadoknađuje istovjetnim razdobljem odmora koje se uzima u komadu (en bloc) prije isteka trećeg tjedna nakon tjedna na koji se to odnosi.
Tjedno razdoblje odmora počinje najkasnije nakon završetka šest 24-satnih razdoblja od kraja prethodnog tjednog razdoblja odmora.
7. Svaki odmor koji se uzima kao nadoknada tjednog razdoblja skraćenog odmora pripaja se drugom razdoblju odmora od najmanje devet sati.
8. Kada vozač odluči to učiniti, dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora izvan sjedišta mogu se provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača [i] ako je vozilo u mirovanju.
[…]”
13 U skladu s člankom 10. stavkom 2. navedene uredbe iz Poglavlja III. te uredbe, naslovljenog „Odgovornost prijevoznika”:
„Prijevoznik organizira rad vozača iz stavka 1. na takav način da vozači mogu poštovati odredbe […] poglavlja II. ove Uredbe. Prijevoznik daje vozaču primjerene upute te provodi[ti] redovite provjere s ciljem osiguravanja sukladnosti s […] poglavljem II. ove Uredbe.”
Dansko pravo
14 Pravilo od 25 sati nije izričito predviđeno u danskom zakonodavstvu ili danskim upravnim odredbama. Ono je uvedeno nakon sporazuma između danske vlade i Danske narodne stranke o zakonu o financijama za 2018., i provodi ga tijelo nadležno za ceste na temelju članka 92. stavka 1. færdselslovena (Zakonik o cestama). To pravilo stupilo je na snagu 1. srpnja 2018.
Predsudski postupak
15 Nakon što je Kraljevini Danskoj uputila zahtjev za pružanje informacija u vezi s pravilom o 25 sati, Komisija je odlučila pokrenuti postupak zbog povrede obveze osiguranja slobodnog pružanja usluga prijevoza kako je zajamčeno Uredbom br. 1072/2009. U pismu opomene, koje je Komisija 20. srpnja 2018. uputila Kraljevini Danskoj na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija u bitnome tvrdi da, iako pravilo od 25 sati ne uvodi izravnu diskriminaciju, ono ipak predstavlja ograničenje slobodnog pružanja usluga prijevoza jer ne utječe na isti način na danske i strane cestovne prijevoznike.
16 Kraljevina Danska odgovorila je dopisom od 20. rujna 2018. osporavajući bilo kakvu povredu u tom pogledu. Dana 19. veljače 2019. dostavila je dodatne informacije koje je u međuvremenu zatražila Komisija.
17 Budući da je smatrala da argumenti koje je Kraljevina Danska istaknula u odgovoru na pismo opomene, kao i podaci i objašnjenja koje je ta država članica dala tijekom korespondencije koja je uslijedila, nisu bili uvjerljivi, Komisija je dopisom od 15. svibnja 2020. Kraljevini Danskoj uputila obrazloženo mišljenje u skladu s člankom 258. UFEU‑a, zbog povrede obveza koje ima na temelju pravila o slobodnom pružanju usluga prijevoza predviđenih u člancima 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009.
18 Komisija je u tom obrazloženom mišljenju objasnila da, prema njezinu mišljenju, pravilo od 25 sati predstavlja ograničenje koje čini prepreku slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza, s obzirom na to da ono jače pogađa strane cestovne prijevoznike nego danske. Nadalje, to ograničenje ne može se opravdati ciljevima koje je Kraljevina Danska istaknula s obzirom na to da pravilo od 25 sati nije prikladno za ostvarenje tih ciljeva i/ili bi prekoračivalo ono što je nužno za njihovo ostvarivanje.
19 U svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje od 14. rujna 2020., Kraljevina Danska tvrdila je da je pravilo od 25 sati u skladu s pravom Unije. Naime, to pravilo ne čini ograničenje slobodnog pružanja usluga prijevoza jer se primjenjuje kako na danske cestovne prijevoznike tako i na strane cestovne prijevoznike te jer potonji imaju i druge mogućnosti parkiranja u Danskoj.
20 U svakom slučaju, pravilo od 25 sati opravdano je legitimnim ciljevima, odnosno osiguranjem veće stvarne mogućnosti parkiranja kako bi vozači mogli uzeti stanke i skraćena razdoblja odmora, onemogućavanjem parkiranja na odmorištima uz autocestu koje je nezakonito i opasno za promet, osiguravanjem dobrog funkcioniranja odmorišta suzbijanjem negativnih učinaka dugotrajnog parkiranja i osiguravanjem dobrog okruženja i dobrih uvjeta rada vozačima, s obzirom na to da odmorišta uz dansku autocestu nisu prikladna za dugotrajan boravak.
21 Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu jer nije bila uvjerena argumentima koje joj je danska vlada iznijela u odgovoru na obrazloženo mišljenje.
22 Odlukom predsjednika Suda od 28. srpnja 2022. Republici Poljskoj dopuštena je intervencija u potporu Komisiji.
O tužbi
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
23 Prema mišljenju Kraljevine Danske, tužba je nedopuštena. S jedne strane, ta tužba ne ispunjava zahtjeve dosljednosti, jasnoće i preciznosti koji se zahtijevaju na temelju članka 120. točkama (c) i (d) Poslovnika Suda zbog potpuno općenitih pozivanja na članke 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009, koji sami imaju široki doseg, a da pritom nisu precizno utvrđena pravila iz navedenih odredbi koja su u ovom slučaju navodno bila povrijeđena. S druge strane, zahtjevi i tužbeni razlozi u tužbi nisu usklađeni, s obzirom na to da je Komisija u tužbi na nekoliko mjesta upućivala na članke 1., 4., 6. i 8. Uredbe br. 561/2006, dok ti članci nisu spomenuti u navedenim zahtjevima.
24 Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
Ocjena Suda
25 Iz ustaljene sudske prakse u vezi s člankom 120. točkom (c) Poslovnika proizlazi da u svakom aktu kojim se pokreće postupak treba jasno i precizno naznačiti predmet spora i dati sažeti prikaz istaknutih razloga kako bi se omogućilo tuženiku da pripremi obranu, a Sudu da provede nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva takva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora (presuda od 28. travnja 2022., Komisija/Bugarska (Ažuriranje morskih strategija), C‑510/20, EU:C:2022:324, t. 16. i navedena sudska praksa).
26 Sud je također presudio da u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi ta država članica mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i Sud provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret (presuda od 28. travnja 2022., Komisija/Bugarska (Ažuriranje morskih strategija), C‑510/20, EU:C:2022:324, t. 17. i navedena sudska praksa).
27 Komisijina tužba osobito mora sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je Komisija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koju ima na temelju Ugovorâ (presuda od 28. travnja 2022., Komisija/Bugarska (Ažuriranje morskih strategija), C‑510/20, EU:C:2022:324, t. 18. i navedena sudska praksa).
28 U ovom slučaju, na prvom mjestu, iz akta kojim je pokrenut postupak jasno proizlazi da je, prema Komisijinu mišljenju, Kraljevina Danska povrijedila svoje obveze na temelju pravila o slobodnom pružanju usluga prijevoza predviđenih u člancima 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 time što je uvela pravilo od 25 sati, jer se ti članci, prema mišljenju te institucije, moraju tumačiti s obzirom na opće načelo slobode pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a i jer navedeno pravilo čini, u smislu potonje odredbe, prepreku pravu na slobodno pružanje usluga prijevoza robe koje je utvrđeno prethodno navedenim člancima te uredbe.
29 Osim toga, u mjeri u kojoj Kraljevina Danska prigovara Komisiji da nije pobliže odredila relevantne dijelove navedenih članaka koji su povrijeđeni, dovoljno je istaknuti da takva pojašnjenja nisu bila nužna kako bi se Kraljevini Danskoj omogućilo, kao prvo, da razumije upravo navedene razloge zbog kojih je Komisija smatrala da je povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije i, kao drugo, da može u tom pogledu na koristan način istaknuti svoje argumente obrane.
30 Na drugom mjestu, iz sadržaja tužbe nedvojbeno proizlazi da Komisija ne tvrdi da je pravilo od 25 sati protivno Uredbi br. 561/2006, nego smatra da je tim pravilom uvedena prepreka slobodnom pružanju usluga prijevoza u Danskoj osobito zato što je prijevozniku s poslovnim nastavnom u drugoj državi članici znatno teže poštovati vremena vožnje i razdoblja odmora predviđene tom uredbom nego prijevozniku s poslovnim nastanom u Danskoj. U tim okolnostima, činjenica da se u tužbi u prilog prigovoru koji se temelji na povredi pravila o slobodnom pružanju usluga prijevoza predviđenih u člancima 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 poziva na različite odredbe Uredbe br. 561/2006, a da ih se pritom ne citira u tužbenom zahtjevu, ni na koji način nije protivna zahtjevima iz članka 120. Poslovnika, kako ga tumači Sud u svojoj sudskoj praksi.
31 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je tužba dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
32 Komisija, koju podupire poljska vlada, tvrdi da pravilo od 25 sati čini prepreku slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza kako je predviđeno Uredbom br. 1072/2009, i posebno člancima 1., 8. i 9. te uredbe. S jedne strane, to pravilo utječe na mogućnost vozača da postupe u skladu s odredbama o skraćenom tjednom razdoblju odmora i redovnom tjednom razdoblju odmora predviđenim u člancima 4., 6. i 8. Uredbe br. 561/2006. U tom je pogledu, naime, postojanje parkirališta u državama članicama, neovisno o tome jesu li besplatna ili se naplaćuju, i o tome jesu li javna ili ne, nužno za ostvarivanje prava predviđenih Uredbom br. 1072/2009.
33 S druge strane, iako se pravilo od 25 sati primjenjuje kako na prijevoznike s poslovnim nastanom u Danskoj tako i na strane prijevoznike, ono na njih ne utječe jednako, s obzirom na to da prijevoznici koji imaju operativne centre u Danskoj mogu razmjerno lakše navesti svoje vozače da odvezu svoje kamione u te centre. To pravilo ograničava postojeće mogućnosti parkiranja do te mjere da, s obzirom na obvezu poštovanja gore navedenih odredbi koje se odnose na razdoblje odmora i vožnje, iz njega proizlazi prepreka pružanju usluga prijevoza u Danskoj za strane cestovne prijevoznike. U tom pogledu, alternativni parkirni kapaciteti na koje se poziva Kraljevina Danska nisu dovoljni jer ne pokrivaju cijelo dansko državno područje, a čak su i previše koncentrirani u blizini njezinih granica.
34 Osim toga, prepreka uvedena pravilom od 25 sati, čiji je izričiti cilj uostalom bio spriječiti „osobito dugotrajno parkiranje stranih kamiona na danskim odmorištima”, kao što to proizlazi iz teksta sporazuma navedenog u točki 14. ove presude, nije opravdana nijednim od važnih razloga u javnom interesu na koje se poziva Kraljevina Danska.
35 Ta država članica osporava argumente koje je iznijela Komisija.
36 Prema njezinu mišljenju, s obzirom na to da ni Uredba br. 1072/2009 ni Uredba br. 561/2006 ne sadržavaju odredbe kojima se uređuje parkiranje u različitim državama članicama i da je stoga nadležnost za utvrđivanje pravila o trajanju parkiranja na odmorištima država članica na potonjima, a ne na Uniji, ne postoji opća zabrana uvođenja ograničenja poput ograničenja parkiranja, pod uvjetom da nisu diskriminirajuća, u skladu s onim što se navodi u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1072/2009. Članak 56. UFEU‑a nije primjenjiv u ovom slučaju, koji je obuhvaćen područjem primjene članka 58. UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga u području prometa.
37 Nadalje, što se tiče potrebe za parkiralištima, čiju nužnost u okviru ostvarivanja prava predviđenih tim uredbama Kraljevina Danska ne osporava, ona je u Danskoj zadovoljena, osobito s obzirom na broj parkirnih mjesta koja nisu javna, dostupnih za dugotrajna razdoblja odmora dulja od 25 sati, koja su, osim toga, dostupna ponekad besplatno, a ponekad po vrlo niskoj cijeni, najčešće bez vremenskog ograničenja trajanja parkiranja, i koja su uglavnom raspoređena duž cesta koje se najčešće koriste za promet kamiona, kao što to proizlazi iz dokumentacije koju podnosi ta država članica. Javna odmorišta uz autocestu prvenstveno su namijenjena kako bi se sudionicima u cestovnom prometu omogućilo da se odmore, olakšaju i nahrane, a ne duljem zaustavljanju koje podrazumijeva dovoljan pristup smještaju i objektima za potrebe higijene, prehrane i razonode.
38 U svakom slučaju, pravilo od 25 sati prikladno je za ostvarenje legitimnih ciljeva koje navedena država članica nastoji postići, a posebno cilja promicanja i poboljšanja sigurnosti cestovnog prometa kao i uvjeta rada vozača, te se njime ne prekoračuje ono što je nužno i prikladno za postizanje tih ciljeva.
Ocjena Suda
39 Najprije valja podsjetiti na to da usluge koje, poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu, treba kvalificirati kao „usluge na području prijevoza”, nisu obuhvaćene područjem primjene članka 56. UFEU‑a, koji se općenito odnosi na slobodu pružanja usluga, nego onim članka 58. stavka 1. UFEU‑a, posebne odredbe u skladu s kojom je „[s]loboda pružanja usluga u području prometa uređena odredbama glave koja se odnosi na promet”, odnosno glave VI. trećeg dijela UFEU‑a, koja uključuje članke 90. do 100. UFEU‑a (presuda od 20. prosinca 2017., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, t. 44. i navedena sudska praksa). Stoga je usluga u području prijevoza u smislu članka 58. stavka 1. UFEU‑a, isključena iz područja primjene članka 56. UFEU‑a (presuda od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑626/18, EU:C:2020:1000, t. 145. i navedena sudska praksa).
40 Naravno, to ne sprečava da akt Unije, donesen na temelju navedenih odredbi Ugovorâ koje se odnose na promet, može, u mjeri u kojoj to odredi, učiniti načelo slobodnog pružanja usluga primjenjivim na određeni prometni sektor, kako je utvrđeno u članku 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 1994., Komisija/Francuska C‑381/93, EU:C:1994:370, t. 12. i 13.).
41 U ovom slučaju valja istaknuti da se Uredba br. 1072/2009, koja je donesena na temelju članka 71. UEZ‑a (koji je postao članak 91. UFEU‑a) primjenjuje, u skladu sa svojim člankom 1. stavcima 1. i 4. te u vezi sa svojim člankom 2. točkom 6., na međunarodni cestovni prijevoz tereta uz naknadu za prijevoz na području Unije kao i na kabotažu, odnosno na unutarnji cestovni prijevoz tereta uz naknadu koji privremeno obavlja strani cestovni prijevoznik. Iz uvodnih izjava 2. i 4. te uredbe proizlazi da je ona dio akata Unije čiji je cilj uspostava zajedničke prometne politike i koji stoga, podrazumijevaju „uklanjanje svih ograničenja u pogledu pružatelja usluga prijevoza, na temelju njegova državljanstva ili činjenice da mu se poslovni nastan nalazi u državi članici koja nije država članica u kojoj će se usluge pružati”. U skladu s tim ciljem, među ostalim, članci 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 definiraju uvjete pod kojima cestovni prijevoznici te robe – jednom kada je teret koji se prevozi u okviru međunarodnog prijevoza u državu članicu koja je domaćin dostavljen – imaju pravo obaviti navedenu kabotažu.
42 U vezi s prethodno navedenim člankom 9. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 pojašnjava se, među ostalim, da se nacionalni propisi iz stavka 1. tog članka primjenjuju na strane cestovne prijevoznike pod istim onim uvjetima koji vrijede za cestovne prijevoznike koji imaju poslovni nastan u državi članici domaćinu kako bi se spriječio svaki oblik diskriminacije na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana.
43 Što se tiče argumenta Kraljevine Danske koji se odnosi na činjenicu da nadležnost za utvrđivanje pravila u području trajanja parkiranja na javnim odmorištima imaju države članice, a ne Unija, treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, države članice moraju svoje nadležnosti izvršavati poštujući pravo Unije i stoga, u ovom slučaju, osobito relevantne odredbe Uredbe br. 1072/2009 (vidjeti u tom smislu presudu od 22. studenoga 2018., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
44 U tom kontekstu, države članice moraju, osim toga, uzeti u obzir pravila o vremenu vožnje, stankama i razdobljima odmora koje na temelju Uredbe br. 561/2006 moraju poštovati vozači koji obavljaju prijevoz tereta vozilima čija najveća dopuštena masa prelazi 3,5 tona, na koja se, uostalom, izričito upućuje u uvodnoj izjavi 13. i članku 9. stavku 1. točki (d) Uredbe br. 1072/2009. Naime, mogućnost tih vozača da poštuju pravila o stankama i razdobljima odmora predviđena tom uredbom može ovisiti, među ostalim, o dostupnosti odmorišta na autocestama.
45 U ovom slučaju valja utvrditi da pravilo kojim se dozvoljeno trajanje parkiranja na javnim odmorištima duž mreže autoceste države članice ograničava na najviše 25 sati, po samoj svojoj prirodi, čini ta odmorišta nedostupnima za potrebe redovnih tjednih razdoblja odmora (najmanje 45 sati) i skraćenih tjednih razdoblja odmora (od manje od 45 sati, koja se, u skladu s uvjetima predviđenima u članku 8. stavku 6. Uredbe br. 561/2006, može skratiti na najmanje 24 uzastopna sata), uz jedinu iznimku skraćenih tjednih razdoblja odmora od 24 do 25 sati.
46 Iz toga slijedi da takvo pravilo a priori može imati konkretan učinak na način na koji strani cestovni prijevoznici ostvaruju prava prijevoza, osobito kabotaže, koja su im povjerena na temelju Uredbe br. 1072/2009, te da ono može na njih više utjecati nego na prijevoznike koji imaju operativne centre u Danskoj, koji stoga mogu lakše navesti svoje vozače da svoje kamione odvezu u te centre.
47 Međutim, u tom pogledu, treba podsjetiti na to da je prema ustaljenoj sudskoj praksi u okviru postupka zbog povrede obveze na Komisiji da utvrdi postojanje navodne povrede i podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja, a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (presuda od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje stanja područja prirode Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, t. 46. i navedena sudska praksa).
48 U ovom je slučaju, Kraljevina Danska, u okviru predsudskog postupka i u prilogu svojem odgovoru na tužbu, dostavila podatke o broju parkirališnih mjesta za vozila čija najveća dopuštena masa prelazi 3,5 tona. Nadalje, ta je država članica na raspravi, a da joj Komisija nije proturječila, dodatno pojasnila te podatke u skladu s kojima za ta vozila na području Danske, osim 1400 javnih parkirališnih mjesta za koja vrijedi pravilo od 25 sati, postoji najmanje 855 parkirališnih mjesta bez vremenskog ograničenja koja osigurava privatni sektor.
49 Međutim, Komisija se u svojoj tužbi u tom pogledu ograničila na tvrdnju da ne postoje dostatni alternativni parkirni kapaciteti na danskoj mreži autocesta, s obzirom na to da je na cijeloj toj mreži, prema podacima kojima je raspolagala u toj fazi sudskog postupka, u najboljem slučaju bilo 717 mjesta, od kojih se 625 nalazi na danskoj granici ili gotovo uz nju, pri čemu su neka mjesta usto naplatna.
50 Osim toga, što se tiče podataka koje je Kraljevina Danska dostavila u prilogu svojem odgovoru na tužbu i iz kojih je – prije nego što ih je ta država članica na raspravi korigirala na nižu vrijednost – proizlazilo da postoji najmanje 1047 parkirališnih mjesta za dugotrajna razdoblja odmora, Komisija je u svojoj replici samo napomenula da ti podaci u ovom slučaju ne mijenjaju njezine zahtjeve.
51 Suprotno tomu, Komisija nije dostavila nijedan objektivan podatak na temelju kojeg bi se moglo utvrditi da alternativni parkirni kapaciteti koje osigurava privatni sektor, s obzirom na relevantni opseg prometa, nisu dovoljni za prihvat vozila čija najveća dopuštena masa prelazi 3,5 tona za potrebe razdoblja odmora duljeg od 25 sati. Bez takvih se objektivnih podataka pak ne može utvrditi, osim na temelju pretpostavki, da pravilo od 25 sati doista može činiti prepreku obavljanju djelatnosti kabotaže koje obavljaju pružatelji usluga s poslovnim nastanom u drugim državama članicama na njihovu štetu u odnosu na pružatelje usluga prijevoza iz države članice domaćina.
52 Ta ocjena nije dovedena u pitanje činjenicom da iz spisa dostavljenog u ovom predmetu proizlazi da su u trenutku uvođenja pravila od 25 sati postojali problemi s parkirnim kapacitetima na javnim odmorištima danske mreže autocesta i da je sama Kraljevina Danska u svojem odgovoru na pismo opomene utvrdila „trenutačne izazove s kojima je Danska suočena u pogledu mogućnosti parkiranja” kao jedan od glavnih razloga za uvođenje tog pravila.
53 Naime, na temelju samog takvog općenitog priznanja postojanja problema s parkirnim kapacitetima na javnim odmorištima ne može se zaključiti da je, u ovom slučaju, donošenjem pravila od 25 sati Kraljevina Danska povrijedila Uredbu br. 1072/2009. Konkretno, sama činjenica da su, kao što je to istaknuto u točki 48. ove presude, parkirni kapaciteti koje osigurava privatni sektor manji od onih dostupnih na javnim odmorištima nije, sama po sebi, dovoljna kako bi se utvrdilo da parkirni kapaciteti koje osigurava privatni sektor nisu dostatni za prihvat vozila čija najveća dopuštena masa prelazi 3,5 tona za razdoblja odmora koja prelaze 25 sati, s obzirom na to da je unutar tog vremenskog ograničenja parkiranje tih vozila i dalje dopušteno na javnim odmorištima. Stoga, u nedostatku objektivnih podataka u tom pogledu, nije utvrđeno da bi parkirni kapaciteti koje osigurava privatni sektor, s obzirom na relevantni opseg prometa, bili nedostatni za uzimanje duljih razdoblja odmora.
54 Kad je riječ o činjenici, koju je istaknula Komisija, da se većina parkirališnih mjesta bez vremenskog ograničenja nalazi na danskoj granici ili u njezinoj blizini, valja utvrditi da u ovom slučaju iz podataka koje je Kraljevina Danska dostavila u prilogu svojem odgovoru na tužbu proizlazi, s jedne strane, da se oko 230 mjesta od 855 parkirnih mjesta koja su na raspolaganju za razdoblja odmora koja prelaze 25 sati nalazi unutar danskog državnog područja i, s druge strane, da su ostala mjesta raspoređena u različitim graničnim područjima, bilo kopnenim ili morskim, koja su međusobno jako udaljena. Međutim, s obzirom na to da u tom pogledu nije dostavila nikakve objektivne podatke, Komisija nije dokazala ni da je kapacitet tih mjesta nedostatan za potrebe poštovanja tih razdoblja odmora ni da je njihovo pozicioniranje takvo da bi moglo činiti znatnu prepreku osobito obavljanju djelatnosti kabotaže koju obavljaju pružatelji usluga s poslovnim nastanom u drugim državama članicama na njihovu štetu u odnosu na pružatelje usluga prijevoza iz države članice domaćina koji su, uostalom, također potencijalno prisiljeni preusmjeriti svoja vozila na mjesta u kojima se nalaze njihovi operativni centri.
55 Komisija je u svojem odgovoru na pitanje koje je Sud postavio na raspravi, osim toga, priznala da nije u mogućnosti dostaviti točan broj potrebnih mjesta niti, među ostalim, obavijestiti Sud o načinu na koji bi ta mjesta trebalo zemljopisno raspodijeliti, kako bi se moglo smatrati da više nema prepreka obavljanju djelatnosti prijevoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama. Dodala je da, prema njezinu mišljenju, parkirni kapaciteti koje osigurava privatni sektor, na koji se poziva Kraljevina Danska, nisu relevantni jer bi taj nužan alternativni kapacitet morao dosegnuti vrlo visok prag kako pravilo od 25 sati više ne bi predstavljalo dodatan teret za strane prijevoznike u odnosu na troškove koje snose danski prijevoznici.
56 Međutim, na taj je način sama Komisija priznala da se u ovom slučaju oslonila na pretpostavke.
57 Naposljetku, što se tiče činjenice da se dio navedenog privatnog alternativnog kapaciteta koji postoji u Danskoj naplaćuje, treba naglasiti da se, prema podacima koje je dostavila Kraljevina Danska, iznosi koji se plaćaju za korištenje naplatnih parkirališnih mjesta koje osigurava privatni sektor ne čine pretjerani i da takvi troškovi, ovisno o slučaju, također mogu utjecati na usluge prijevoza koje obavljaju domaći prijevoznici, primjerice kako bi se izbjegli troškovi povezani s obvezom preusmjeravanja njihovih vozila na mjesta gdje se nalazi njihov operativni centar. Osim toga, s obzirom na to da Komisija nije dostavila relevantne objektivne podatke, ne može se isključiti mogućnost da su besplatna parkirališna mjesta koja osigurava privatni sektor u svakom slučaju dostatna za prihvat vozila čija najveća dopuštena masa prelazi 3,5 tona za razdoblja odmora dulja od 25 sati.
58 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala svoje tvrdnje navedene u točki 33. ove presude prema kojima pravilo od 25 sati, u ovom slučaju, ograničava postojeće mogućnosti parkiranja do te mjere da, s obzirom na obvezu poštovanja gore navedenih odredbi o razdobljima odmora i vožnje, to dovodi do prepreke slobodnom pružanju usluga prijevoza u skladu s Uredbom br. 1072/2009. Komisijinu tužbu treba stoga odbiti.
Troškovi
59 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Kraljevina Danska postavila zahtjev da Komisija snosi troškove i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
60 U skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose svoje troškove, Republika Poljska snosit će svoje troškove.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Europska komisija snosit će, osim vlastitih, i troškove Kraljevine Danske.
3. Republika Poljska snosit će vlastite troškove.
Potpisi