SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 21. decembra 2023(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Mednarodni cestni prevoz blaga – Uredba (ES) št. 1072/2009 – Člena 8 in 9 – Uredba (ES) št. 561/2006 – Čas počitka – Nacionalna ureditev, ki določa najdaljše dovoljeno trajanje parkiranja 25 ur na javnih počivališčih ob avtocestnem omrežju države članice – Oviranje svobode opravljanja storitev cestnega prevoza – Dokazno breme“
V zadevi C‑167/22,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 4. marca 2022,
Evropska komisija, ki sta jo sprva zastopala L. Grønfeldt in P. Messina, nato L. Grønfeldt, P. Messina in G. Wilms ter nazadnje P. Messina, agenti,
tožeča stranka,
ob intervenciji:
Republike Poljske, ki jo zastopa B. Majczyna, agent,
intervenientka,
proti
Kraljevini Danski, ki so jo sprva zastopali J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen in M. Søndahl Wolff, nato pa J. Farver Kronborg, C. Maertens in M. Jespersen, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica senata, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (poročevalec), sodniki, in M. L. Arastey Sahún, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. maja 2023,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. septembra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Danska s tem, da je določila pravilo, ki najdaljše dovoljeno trajanje parkiranja na javnih počivališčih ob danskem avtocestnem omrežju omejuje na 25 ur (v nadaljevanju: pravilo 25 ur), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi določb o svobodi opravljanja prevoznih storitev iz členov 1, 8 in 9 Uredbe (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (UL 2009, L 300, str. 72).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1072/2009
2 V uvodnih izjavah 2, 4, 5 in 13 Uredbe št. 1072/2009 je navedeno:
„(2) Vzpostavitev skupne prometne politike med drugim vključuje določitev enotnih pravil, ki se uporabljajo za dostop na trg v mednarodnem cestnem prevozu blaga znotraj ozemlja Skupnosti, in pogojev, pod katerimi lahko cestni prevozniki nerezidenti opravljajo prevozne storitve v državi članici. Ta pravila se morajo določiti na tak način, da omogočijo nemoteno delovanje notranjega prevoznega trga.
[…]
(4) Vzpostavitev skupne prometne politike pomeni odpravo vseh omejitev proti osebi, ki opravlja storitve prevoza, na podlagi njenega državljanstva ali dejstva, da ima sedež v državi članici, ki ni tista, v kateri bo storitev opravljena.
(5) Da bi to dosegli na nemoten in prožen način, bi bilo treba določiti prehodni režim kabotaže, dokler uskladitev trga cestnega prevoza ne bo zaključena.
[…]
(13) Cestnim prevoznikom, ki so imetniki licenc Skupnosti iz te uredbe, in cestnim prevoznikom, ki imajo dovoljenje za opravljanje določenih kategorij mednarodnih prevozov tovora, bi bilo treba začasno dovoliti opravljanje nacionalnih prevozov v državi članici skladno s to uredbo, ne da bi tam imeli svoj statutarni sedež ali drugo poslovalnico. Pri opravljanju takšne kabotaže bi bilo treba upoštevati zakonodajo Skupnosti, kot je Uredba (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in spremembi uredb Sveta (EGS) št. 3821/85 in (ES) št. 2135/98 [ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3820/85 (UL 2006, L 102, str. 1)], in nacionalno zakonodajo na določenih področjih, ki velja v državi članici gostiteljici.“
3 Člen 1 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1. Ta uredba se uporablja v mednarodnem cestnem prevozu blaga za najem ali plačilo za vožnje, ki se opravljajo na ozemlju Skupnosti.
[…]
4. Ta uredba se uporablja za notranji cestni prevoz blaga, ki ga občasno opravlja cestni prevoznik nerezident, kot je določeno v poglavju III.
[…]“
4 Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te uredbe:
[…]
2. ‚Mednarodni prevoz‘ pomeni:
(a) vožnjo, ki se opravlja s polnim vozilom, pri kateri sta odhodni in namembni kraj v dveh različnih državah članicah, s tranzitom ali brez tranzita skozi eno državo članico ali tretjo državo oziroma več držav članic ali tretjih držav;
(b) vožnjo, ki se opravlja s polnim vozilom iz države članice v tretjo državo ali obratno, s tranzitom ali brez tranzita skozi državo članico ali tretjo državo oziroma več držav članic ali tretjih držav;
(c) vožnjo, ki se opravlja s polnim vozilom med tretjimi državami, s tranzitom prek ozemlja ene države članice ali več držav članic; ali
(d) prazno vožnjo v povezavi s prevozom iz točk (a), (b) in (c);
[…]
6. ,kabotaža‘ pomeni notranji cestni prevoz za najem ali plačilo, ki se začasno opravlja v državi članici gostiteljici skladno s to uredbo;
[…].“
5 Poglavje III te uredbe, naslovljeno „Kabotaža“, vsebuje člene od 8 do 10.
6 Člen 8 Uredbe št. 1072/2009, naslovljen „Splošno načelo“, določa:
„1. Vsak cestni prevoznik, ki opravlja prevoz blaga za najem ali plačilo in je imetnik licence Skupnosti ter katerega voznik – državljan tretje države – ima potrdilo za voznike, je pod pogoji iz tega poglavja upravičen do opravljanja kabotaže.
2. Ko je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, dostavljeno, se cestnim prevoznikom iz odstavka 1 dovoli opravljanje do treh kabotaž z istim vozilom, ali – v primeru spojenih vozil – z motornim vozilom tega istega vozila po mednarodnem prevozu iz druge države članice ali tretje države v državo članico gostiteljico. Zadnje razkladanje v okviru kabotaže pred zapustitvijo države članice gostiteljice se izvrši v 7 dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza.
Cestni prevozniki v roku iz prvega pododstavka opravijo del kabotaž ali vso kabotažo, dovoljeno v skladu z navedenim pododstavkom, v kateri koli državi članici, če se omejijo na eno kabotažo v eni državi članici v 3 dneh po tem, ko nenatovorjeni vstopijo na ozemlje navedene države članice.
[…]“
7 Člen 9 navedene uredbe, naslovljen „Pravila, ki se uporabljajo za kabotažo“, določa:
„1. Če v zakonodaji Skupnosti ni drugače določeno, za opravljanje kabotaže veljajo zakoni in drugi predpisi, ki veljajo v državi članici gostiteljici glede naslednjega:
(a) pogojev, ki urejajo prevozno pogodbo;
(b) teže in dimenzij vozil;
(c) zahtev v zvezi s prevozom določenih kategorij blaga, zlasti nevarnih snovi, pokvarljivih prehrambenih proizvodov in živih živali;
(d) časa vožnje in obdobij počitka;
(e) davka na dodano vrednost (DDV) na prevozne storitve.
[…]
2. Zakoni in drugi predpisi iz odstavka 1 se uporabljajo za cestne prevoznike nerezidente pod pogoji, ki veljajo za prevoznike s sedežem v državi članici gostiteljici, da bi preprečili vsako diskriminacijo na podlagi državljanstva ali kraja sedeža.“
Uredba št. 561/2006
8 Člen 2(1) Uredbe št. 561/2006 določa:
„Ta uredba se uporablja za prevoz po cesti:
(a) blaga, kjer največja dovoljena masa vozil, skupaj s kakršnim koli priklopnikom ali polpriklopnikom, presega 3,5 tone;
[…].“
9 Člen 4 te uredbe določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(f) ,počitek‘ pomeni vsako neprekinjeno obdobje, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom;
(g) ,dnevni čas počitka‘ pomeni dnevno obdobje, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom, in zajema ‚redni dnevni čas počitka‘ in ‚skrajšani dnevni čas počitka‘;
– ‚redni dnevni čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 11 ur. Druga možnost je, da se ta redni dnevni čas počitka izkoristi v dveh obdobjih, od katerih mora biti prvo neprekinjeno obdobje, ki traja vsaj 3 ure, drugo pa neprekinjeno obdobje, ki traja vsaj 9 ur,
– ‚skrajšani dnevni čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 9 ur, vendar manj kot 11 ur;
(h) ,tedenski čas počitka‘ pomeni vsak tedenski čas, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom, in zajema ‚redni tedenski čas počitka‘ in ‚skrajšani tedenski čas počitka‘;
– ‚redni tedenski čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 45 ur,
– ‚skrajšani tedenski čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja manj kot 45 ur in ki se lahko ob upoštevanju pogojev, določenih v členu 8(6), skrajša na najmanj 24 zaporednih ur;
[…].“
10 Poglavje II navedene uredbe, naslovljeno „Posadke, čas vožnje, odmori in čas počitka“, vsebuje člene od 5 do 9.
11 Člen 6 Uredbe št. 561/2006 določa:
„1. Dnevni čas vožnje ne presega devet ur.
Vendar pa se v enem tednu dnevni čas vožnje lahko največ dvakrat podaljša do največ 10 ur.
2. Tedenski čas vožnje ne presega 56 ur in ne povzroči prekoračitve najdaljšega tedenskega delovnega časa, določenega v Direktivi 2002/15/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o urejanju delovnega časa oseb, ki opravljajo spremljevalne dejavnosti v cestnem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 224)].
3. Skupni čas vožnje katerih koli dveh zaporednih tednov ne presega 90 ur.
[…]“
12 Člen 8 te uredbe določa:
„1. Voznik ima dnevni in tedenski čas počitka.
2. V vsakem obdobju 24 ur po koncu predhodnega dnevnega časa počitka ali tedenskega časa počitka voznik izkoristi nov dnevni čas počitka.
Če del dnevnega časa počitka, ki je vključen v 24-urno obdobje, traja vsaj 9 ur, vendar manj kot 11 ur, se dnevni čas počitka šteje za skrajšani dnevni čas počitka.
[…]
6. V katerih koli dveh zaporednih tednih ima voznik vsaj:
– dva redna tedenska časa počitka ali
– en redni tedenski čas počitka in en skrajšani tedenski čas počitka, ki traja vsaj 24 ur. Vendar pa se skrajšanje nadomesti z enako dolgim obdobjem počitka v enem kosu pred koncem tretjega tedna po zadevnem tednu.
Tedenski čas počitka se začne najpozneje na koncu šestih 24-urnih obdobij od konca predhodnega tedenskega časa počitka.
7. Vsak počitek, ki je nadomestilo za skrajšani tedenski čas počitka, se prišteje k drugemu času počitka, ki traja vsaj devet ur.
8. Če se voznik tako odloči, lahko dnevni čas počitka in skrajšani tedenski čas počitka zunaj kraja, kjer je vozilo bazirano, preživi v vozilu, če ima ustrezno ležišče za vsakega voznika in če vozilo miruje.
[…]“
13 Člen 10(2) navedene uredbe, ki je v poglavju III te uredbe, naslovljenem „Odgovornost prevoznih podjetij“, določa:
Prevozno podjetje organizira delo voznikov iz odstavka 1 tako, da lahko vozniki upoštevajo […] poglavje II te uredbe. Prevozno podjetje da vozniku ustrezna navodila in izvaja redne kontrole za zagotovitev upoštevanja […] poglavja II te uredbe.“
Dansko pravo
14 Pravilo 25 ur v danski zakonodaji oziroma danskih upravnih predpisih ni izrecno določeno. Uvedeno je bilo na podlagi sporazuma med dansko vlado in Dansko ljudsko stranko o zakonu o financah za leto 2018, uveljavil pa ga je organ za ceste na podlagi člena 92(1) færdselsloven (zakonik o cestnem prometu). Veljati je začelo 1. decembra 2018.
Predhodni postopek
15 Potem ko je Komisija na Kraljevino Dansko naslovila zahtevo za informacije v zvezi s pravilom 25 ur, se je odločila začeti postopek za ugotavljanje kršitev zaradi neizpolnitve obveznosti zagotavljanja svobode opravljanja prevoznih storitev, kot je zagotovljena z Uredbo št. 1072/2009. Komisija je v uradnem opominu, ki ga je 20. julija 2018 poslala Kraljevini Danski na podlagi člena 258 PDEU, v bistvu trdila, da pravilo 25 ur sicer neposredno ne uvaja diskriminacije, vendar pomeni omejitev svobode opravljanja prevoznih storitev, saj ne vpliva enako na danske cestne prevoznike in na cestne prevoznike nerezidente.
16 Kraljevina Danska je odgovorila z dopisom z dne 20. septembra 2018, v katerem je izpodbijala kakršno koli tovrstno kršitev. 19. februarja 2019 je predložila dodatne informacije, ki jih je medtem zahtevala Komisija.
17 Ker je Komisija menila, da argumenti, ki jih je Kraljevina Danska navedla v odgovor na uradni opomin, ter podatki in pojasnila, ki jih je ta država članica predložila v korespondenci, ki je sledila, niso prepričljivi, je z dopisom z dne 15. maja 2020 Kraljevini Danski v skladu s členom 258 PDEU poslala obrazloženo mnenje zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jih ima na podlagi pravil o svobodi opravljanja prevoznih storitev iz členov 1, 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009.
18 Komisija je v tem obrazloženem mnenju pojasnila, da po njenem mnenju pravilo 25 ur pomeni omejitev, ki ovira svobodo opravljanja prevoznih storitev, saj huje prizadene prevoznike nerezidente kot danske prevoznike. Poleg tega naj te omejitve ne bi bilo mogoče upravičiti s cilji, ki jih navaja Kraljevina Danska, saj naj pravilo 25 ur ne bi bilo primerno za dosego teh ciljev in/ali naj bi presegalo to, kar je potrebno za njihovo uresničitev.
19 Kraljevina Danska je v odgovoru z dne 14. septembra 2020 na obrazloženo mnenje trdila, da je pravilo 25 ur v skladu s pravom Unije. To pravilo naj namreč ne bi pomenilo omejitve svobode opravljanja prevoznih storitev, ker naj bi se uporabljalo tako za danske prevoznike kot za prevoznike nerezidente in ker naj bi zadnjenavedeni imeli tudi druge možnosti parkiranja na Danskem.
20 Vsekakor pa naj bi bilo pravilo 25 ur utemeljeno z legitimnimi cilji, in sicer z zagotavljanjem večje dejanske možnosti parkiranja, da bi voznikom omogočili odmore in skrajšani čas počitka, s prenehanjem nezakonitega in za prevoznike nevarnega parkiranja na avtocestnih počivališčih, z zagotavljanjem pravilnega delovanja počivališč, tako da se bojuje proti negativnim učinkom dolgotrajnega parkiranja, ter z zagotavljanjem dobrega okolja in dobrih delovnih pogojev voznikom, saj počivališča ob danskih avtocestah niso primerna za dolgotrajno počivanje.
21 Ker Komisije argumenti, ki jih je danska vlada navedla v odgovoru na obrazloženo mnenje, niso prepričali, se je odločila vložiti to tožbo.
22 S sklepom predsednika Sodišča z dne 28. julija 2022 je bila Republiki Poljski dovoljena intervencija v podporo Komisiji.
Tožba
Dopustnost tožbe
Trditve strank
23 Kraljevina Danska meni, da je tožba nedopustna. Po eni strani naj ta tožba ne bi izpolnjevala zahtev koherentnosti, jasnosti in natančnosti, ki se zahtevajo v skladu s členom 120(c) in (d) Poslovnika Sodišča zaradi povsem splošnih sklicevanj na člene 1, 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009, ki naj bi imeli zelo širok obseg, ne da bi bila točno opredeljena pravila iz navedenih določb, ki naj bi bila v obravnavani zadevi domnevno kršena. Po drugi strani naj se predlogi in razlogi, navedeni v tožbi, ne bi ujemali, saj naj bi se Komisija v tej tožbi sklicevala na več delov v členih 1, 4, 6 in 8 Uredbe št. 561/2006, čeprav ti členi v navedenih predlogih niso omenjeni.
24 Komisija izpodbija utemeljenost te argumentacije.
Presoja Sodišča
25 Iz ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 120(c) Poslovnika izhaja, da je treba v vsaki tožbi jasno in natančno navesti predmet spora ter kratek povzetek navajanih tožbenih razlogov, da se toženi stranki omogoči priprava obrambe, Sodišču pa nadzor. Iz tega izhaja, da morajo bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, dosledno in razumljivo izhajati iz besedila tožbe ter da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo (sodba z dne 28. aprila 2022, Komisija/Bolgarija (Posodabljanje morskih strategij), C‑510/20, EU:C:2022:324, točka 16 in navedena sodna praksa).
26 Sodišče je prav tako razsodilo, da morajo biti v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 258 PDEU, v tožbi dosledno in natančno predstavljeni očitki, da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko omenjena država uspešno uveljavlja sredstva obrambe in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti (sodba z dne 28. aprila 2022, Komisija/Bolgarija (Posodabljanje morskih strategij), C‑510/20, EU:C:2022:324, točka 17 in navedena sodna praksa).
27 Tožba Komisije mora zlasti vsebovati skladen in natančen povzetek razlogov, ki so Komisijo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb (sodba z dne 28. aprila 2022, Komisija/Bolgarija (Posodabljanje morskih strategij), C‑510/20, EU:C:2022:324, točka 18 in navedena sodna praksa).
28 V obravnavani zadevi je na prvem mestu iz tožbe jasno razvidno, da Kraljevina Danska po mnenju Komisije s tem, da je uvedla pravilo 25 ur, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi pravil o svobodi opravljanja prevoznih storitev iz členov 1, 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009, saj je treba te člene po mnenju te institucije razlagati ob upoštevanju splošnega načela svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU in navedeno pravilo v smislu zadnjenavedene določbe pomeni oviro za pravico do svobode opravljanja storitev prevoza blaga, ki jo določata navedena člena te uredbe.
29 Poleg tega v zvezi s tem, da Kraljevina Danska Komisiji očita, da ni podrobneje navedla upoštevnih delov navedenih členov, ki naj bi bili kršeni, zadošča navesti, da taka pojasnila niso bila potrebna, da bi Kraljevina Danska lahko, prvič, razumela razloge, ki so bili navedeni in iz katerih je Komisija menila, da ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, in drugič, da bi lahko v zvezi s tem učinkovito navajala svoje argumente v obrambo.
30 Na drugem mestu, iz besedila tožbe nedvoumno izhaja, da Komisija ne trdi, da je pravilo 25 ur v nasprotju z Uredbo št. 561/2006, ampak meni, da je to pravilo uvedlo oviro za svobodo opravljanja prevoznih storitev na Danskem, zlasti zato, ker prevozniku s sedežem v drugi državi članici veliko bolj otežuje spoštovanje časa vožnje in časa počitka, ki ju določa ta uredba, kot pa prevozniku s sedežem na Danskem. V teh okoliščinah dejstvo, da so v tožbi v utemeljitev očitka, ki se nanaša na kršitev pravil o svobodi opravljanja prevoznih storitev iz členov 1, 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009, navedene različne določbe Uredbe št. 561/2006, ne da bi bile navedene tudi v tožbenem predlogu, nikakor ni v nasprotju z zahtevami iz člena 120 Poslovnika, kot ga Sodišče razlaga v svoji sodni praksi.
31 Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da je ta tožba dopustna.
Vsebinska presoja
Trditve strank
32 Komisija ob podpori poljske vlade trdi, da pravilo 25 ur pomeni oviro za svobodo opravljanja storitev cestnega prevoza, kot je določena v Uredbi št. 1072/2009 in zlasti v njenih členih 1, 8 in 9. Na eni strani naj bi to pravilo vplivalo na zmožnost voznikov, da ravnajo v skladu z določbami o skrajšanem in rednem tedenskem času počitka ter skupnem času vožnje iz členov 4, 6 in 8 Uredbe št. 561/2006. V zvezi s tem naj bi bil namreč obstoj parkirišč v državah članicah ne glede na to, ali so brezplačna ali plačljiva, javna ali zasebna, potreben za uresničevanje pravic, določenih z Uredbo št. 1072/2009.
33 Po drugi strani, čeprav se pravilo 25 ur uporablja tako za prevoznike s sedežem na Danskem kot za prevoznike nerezidente, naj nanje ne bi vplivalo enako, saj lahko prevozniki, ki imajo operativni center na Danskem, razmeroma preprosto zagotovijo, da njihovi vozniki tja vozijo njihove tovornjake. To pravilo naj bi omejilo obstoječe možnosti parkiranja do te mere, da naj bi, upoštevajoč obveznost spoštovanja zgoraj navedenih določb o času počitka in vožnje, iz tega pravila izhajala ovira za opravljanja prevoznih storitev na Danskem s strani prevoznikov nerezidentov. V zvezi s tem naj alternativne parkirne zmogljivosti, na katere se sklicuje Kraljevina Danska, ne bi bile zadostne, ker naj ne bi pokrivale celotnega danskega ozemlja, ampak naj bi jih bila večina v bližini meja tega ozemlja.
34 Ovira, ki jo uvaja pravilo 25 ur, katerega navedeni cilj naj bi bil poleg tega preprečiti „zlasti dolgotrajno parkiranje tujih tovornjakov na danskih počivališčih“, kot naj bi izhajalo iz besedila sporazuma, navedenega v točki 14 te sodbe, naj poleg tega ne bi bila upravičena z nobenim od nujnih razlogov javnega interesa, na katere se sklicuje Kraljevina Danska.
35 Ta država članica izpodbija argumente Komisije.
36 Meni, da ker niti Uredba št. 1072/2009 niti Uredba št. 561/2006 ne vsebujeta določb, ki bi urejale parkiranje v različnih državah članicah, in ker so za določitev pravil glede trajanja parkiranja na počivališčih držav članic zato pristojne države članice, in ne Unija, ne obstaja splošna prepoved uvedbe omejitev, kakršne so omejitve parkiranja, če so te omejitve nediskriminatorne, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 Uredbe št. 1072/2009. Člen 56 PDEU naj se ne bi uporabljal v obravnavani zadevi, ki naj bi spadala na področje uporabe člena 58 PDEU o svobodnem opravljanju prevoznih storitev.
37 Poleg tega naj bi bila potreba po parkiriščih – katere nujnosti Kraljevina Danska v okviru uveljavljanja pravic iz teh uredb ne izpodbija – na Danskem zadovoljena, zlasti glede na število nejavnih parkirnih mest, ki so na voljo za dolge počitke, daljše od 25 ur, in so poleg tega dostopna bodisi brezplačno bodisi po zelo nizki ceni, najpogosteje brez omejitve časa parkiranja, ter so porazdeljena predvsem vzdolž cest, ki se najpogosteje uporabljajo za promet s tovornjaki, kot naj bi bilo razvidno iz dokumentacije, ki jo je predložila ta država članica. Glavni cilj javnih počivališč naj bi bil, da se uporabnikom cest omogoči, da se spočijejo, olajšajo in nasitijo, ne da bi bila zasnovana za daljše postanke, ki zahtevajo zadosten dostop do nastanitve in zmogljivosti v smislu higiene, gostinstva in razvedrila.
38 Vsekakor naj bi bilo pravilo 25 ur primerno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi navedena država članica, zlasti cilja pospeševanja in izboljšanja varnosti v cestnem prometu ter delovnih pogojev voznikov, in naj ne bi presegalo tega, kar je nujno in primerno za uresničitev teh ciljev.
Presoja Sodišča
39 Najprej je treba opozoriti, da storitve, ki tako kot storitve iz obravnavane zadeve ustrezajo opredelitvi „prevozne storitve“, ne spadajo na področje uporabe člena 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev na splošno, temveč na področje uporabe člena 58(1) PDEU, ki je posebna določba in v skladu s katero „[s]vobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“. to je naslov VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki zajema člene od 90 do 100 PDEU (sodba z dne 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, točka 44 in navedena sodna praksa). Tako je prevozna storitev v smislu člena 58(1) PDEU izključena s področja uporabe člena 56 PDEU (sodba z dne 8. decembra 2020, Poljska/Parlament in Svet, C‑626/18, EU:C:2020:1000, točka 145 in navedena sodna praksa).
40 To seveda ne preprečuje, da bi lahko akt Unije, sprejet na podlagi navedenih določb Pogodb o prevozu, v obsegu, ki ga določa, omogočil uporabo načela svobode opravljanja storitev, kot je določeno v členu 56 PDEU, za prometni sektor (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 1994, Komisija/Francija, C‑381/93, EU:C:1994:370).
41 V obravnavani zadevi je treba poudariti, da se Uredba št. 1072/2009, ki je bila sprejeta na podlagi člena 71 ES (postal člen 91 PDEU), v skladu s svojim členom 1(1) in (4) v povezavi s členom 2, točka 6, te uredbe uporablja v mednarodnem cestnem prevozu blaga za najem ali plačilo za vožnje, ki se opravljajo na ozemlju Unije, in za kabotažo, in sicer za notranje cestne prevoze blaga za najem ali plačilo, ki jih začasno opravlja prevoznik nerezident. Iz uvodnih izjav 2 in 4 te uredbe je razvidno, da je ta uredba del aktov Unije, katerih cilj je vzpostavitev skupne prometne politike in zato „odprava vseh omejitev proti osebi, ki opravlja storitve prevoza, na podlagi njenega državljanstva ali dejstva, da ima sedež v državi članici, ki ni tista, v kateri bo storitev opravljena“. V skladu s tem ciljem zlasti člena 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009 določata pogoje, pod katerimi lahko prevozniki tega blaga po dobavi blaga, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza v državo članico gostiteljico, opravljajo navedeno kabotažo.
42 V zvezi z zadnjenavedenim je v členu 9(2) Uredbe št. 1072/2009 med drugim pojasnjeno, da se nacionalni predpisi iz odstavka 1 tega člena uporabljajo za prevoznike nerezidente pod pogoji, ki veljajo za prevoznike s sedežem v državi članici gostiteljici, da bi preprečili vsako diskriminacijo na podlagi državljanstva ali kraja sedeža.
43 V zvezi z argumentom Kraljevine Danske, da so za določitev pravil glede trajanja parkiranja na javnih počivališčih pristojne države članice, in ne Unija, je treba opozoriti, da morajo države članice v skladu z ustaljeno sodno prakso svoje pristojnosti izvajati spoštujoč pravo Unije, torej v obravnavani zadevi zlasti upoštevne določbe Uredbe št. 1072/2009 (glej po analogiji sodbo z dne 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, točka 27 in navedena sodna praksa).
44 V tem okviru morajo države članice poleg tega upoštevati pravila o času vožnje, odmorih in času počitka, ki jih morajo v skladu z Uredbo št. 561/2006 spoštovati vozniki, ki opravljajo prevoz blaga z vozili, katerih največja dovoljena masa presega 3,5 tone, na katera poleg tega izrecno napotujeta uvodna izjava 13 in člen 9(1)(d) Uredbe št. 1083/2006. Možnost teh voznikov, da spoštujejo pravila o odmorih in času počitka iz te uredbe, je namreč lahko med drugim odvisna od razpoložljivosti počivališč ob avtocestah.
45 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da pravilo, ki določa, da najvišji dovoljeni čas parkiranja na javnih počivališčih ob avtocestnem omrežju države članice traja 25 ur, povzroči, da ta počivališča niso na voljo za redni tedenski čas počitka (najmanj 45 ur) in skrajšani tedenski čas počitka (manj kot 45 ur, ki se lahko ob upoštevanju pogojev iz člena 8(6) Uredbe št. 561/2006 skrajša na najmanj 24 zaporednih ur), edina izjema od česar je skrajšani tedenski čas počitka od 24 do 25 ur.
46 Iz tega sledi, da ima lahko tako pravilo a priori konkreten učinek na to, kako prevozniki nerezidenti izvršujejo zlasti pravice do prevoza, ki so jim podeljene na podlagi Uredbe št. 1072/2009, in da lahko te prevoznike bolj prizadene kot prevoznike, ki imajo operativni center na Danskem in ki lahko zato lažje zagotovijo, da njihovi vozniki tja vozijo njihove tovornjake.
47 Vendar je treba v zvezi s tem opozoriti, da mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti dokaze, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve obveznosti, ne da bi se Komisija lahko oprla na kakršno koli domnevo (sodba z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje stanja naravnega območja Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, točka 46 in navedena sodna praksa).
48 V obravnavani zadevi je Kraljevina Danska v okviru predhodnega postopka in v prilogi k odgovoru na tožbo predložila podatke o številu parkirnih mest za vozila, katerih največja dovoljena masa presega 3,5 tone. Ta država članica je nato na obravnavi, ne da bi ji Komisija glede tega nasprotovala, navedla dodatne podrobnosti v zvezi s temi podatki, v skladu s katerimi poleg 1400 javnih parkirnih mest, na katere se nanaša pravilo 25 ur, za ta vozila na ozemlju Danske obstaja vsaj 855 parkirnih mest brez časovnih omejitev, ki jih zagotavlja zasebni sektor.
49 Komisija pa je v tožbi v zvezi s tem zgolj navedla, da ne obstaja zadostna alternativna zmogljivost parkiranja, ki bi bila razporejena po danskem avtocestnem omrežju, saj je ocenila, da je na tem celotnem omrežju glede na podatke, ki jih je imela na voljo v tej fazi postopka, največ 717 parkirnih mest, od katerih jih je 625 na danski meji ali blizu nje, pri čemer so nekatera mesta poleg tega plačljiva.
50 Poleg tega je Komisija glede ocene, ki jo je Kraljevina Danska predložila v prilogi k odgovoru na tožbo in s katero je – preden jo je ta država članica na obravnavi znižala – navedla obstoj vsaj 1047 parkirnih mest za dolgotrajni počitek, v repliki zgolj navedla, da ti podatki ne spreminjajo njenih predlogov v obravnavani zadevi.
51 Nasprotno pa Komisija ni predložila nobenega objektivnega podatka, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, da alternativne parkirne zmogljivosti, ki jih zagotavlja zasebni sektor, glede na obseg upoštevnega prometa ne zadostujejo za sprejem vozil, katerih največja dovoljena masa presega 3,5 tone, za čas počitka, daljši od 25 ur. Brez takih objektivnih podatkov pa ni mogoče ugotoviti, razen na podlagi domnev, da pravilo 25 ur dejansko ovira dejavnosti kabotaže, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v drugih državah članicah, v škodo teh ponudnikov v primerjavi s ponudniki prevoza iz države članice gostiteljice.
52 Te presoje ne omaje dejstvo, da je iz spisa, predloženega v tej zadevi, razvidno, da so ob uvedbi pravila 25 ur obstajale težave z zmogljivostjo na javnih počivališčih danskega avtocestnega omrežja in da je Kraljevina Danska v odgovoru na uradni opomin sama opredelila „trenutne izzive, s katerimi se Danska sooča v zvezi s parkirno zmogljivostjo“, kot enega od glavnih razlogov za uvedbo tega pravila.
53 Iz takega splošnega priznanja obstoja težav s parkirnimi zmogljivostmi na javnih počivališčih namreč ni mogoče sklepati, da je Kraljevina Danska s tem, da je sprejela pravilo 25 ur, kršila Uredbo št. 1072/2009. Zlasti zgolj na podlagi dejstva, da so, kot je bilo navedeno v točki 48 te sodbe, parkirne zmogljivosti, ki jih zagotavlja zasebni sektor, manjše od tistih, ki so na voljo na javnih počivališčih, ni mogoče ugotoviti nezadostnosti parkirnih zmogljivosti, ki jih ponuja zasebni sektor za sprejem vozil, katerih največja dovoljena masa presega 3,5 tone, za čas počitka, ki presega 25 ur, ker je znotraj te časovne omejitve parkiranje teh vozil na javnih počivališčih še vedno dovoljeno. Ker ni objektivnih podatkov v zvezi s tem, ni dokazano, da zmogljivosti parkiranja, ki jih zagotavlja zasebni sektor, glede na obseg upoštevnega prometa ne bi zadostovale za izrabo daljšega časa počitka.
54 Kar zadeva dejstvo, ki ga navaja Komisija, da je večina parkirnih mest brez časovnih omejitev na danski meji ali v njeni bližini, je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, da je iz podatkov, ki jih je Kraljevina Danska predložila v prilogi k odgovoru na tožbo, razvidno, prvič, da je približno 230 od 855 parkirnih mest, ki so na voljo za čas počitka, ki presega 25 ur, v notranjosti danskega ozemlja, in drugič, da so ostala mesta razporejena po raznih obmejnih območjih, bodisi kopenskih bodisi morskih, in da so močno oddaljena drugo od drugega. Ker pa Komisija v zvezi s tem ni predložila objektivnih podatkov, ni dokazala niti tega, da zmogljivost teh mest ne zadostuje za spoštovanje tega časa počitka, niti tega, da njihova lokacija lahko znatno ovira zlasti dejavnosti kabotaže, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v drugih državah članicah, v njihovo škodo v primerjavi s ponudniki prevoza iz države članice gostiteljice, ki so poleg tega tudi potencialno prisiljeni svoja vozila preusmeriti v kraje, v katerih so njihovi operativni centri.
55 Komisija je v odgovoru na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, poleg tega priznala, da ni mogla predložiti natančnega števila uporabnih mest in zlasti Sodišču ni mogla razložiti, kako bi morala biti ta mesta geografsko razdeljena, da bi se lahko štelo, da ni več ovir za dejavnosti prevoznikov s sedežem v drugih državah članicah. Dodala je, da po njenem mnenju zmogljivost parkiranja, ki jo zagotavlja zasebni sektor in na katero se sklicuje Kraljevina Danska, ni upoštevna, saj bi morala ta potrebna alternativna zmogljivost doseči zelo visok prag, da pravilo 25 ur ne bi več pomenilo dodatnega bremena za tuje gospodarske subjekte v primerjavi z bremenom, ki ga to pravilo omeni za danske gospodarske subjekte.
56 S tem pa je Komisija sama priznala, da se je v obravnavani zadevi oprla na domneve.
57 Nazadnje, glede dejstva, da je del navedene zasebne alternativne zmogljivosti, ki obstaja na Danskem, plačljiv, je treba poudariti, da glede na podatke, ki jih je predložila Kraljevina Danska, zneski, zahtevani za uporabo plačljivih parkirnih mest, ki jih zagotavlja zasebni sektor, niso pretirani in da lahko taki stroški vplivajo tudi na storitve prevoza, ki jih opravljajo nacionalni prevozniki, na primer zato, da bi se izognili stroškom, povezanim s tem, da morajo svoja vozila preusmeriti na kraje, v katerih so njihovi operativni centri. Ker poleg tega Komisija ni predložila upoštevnih objektivnih podatkov, ni mogoče izključiti, da že neplačana parkirna mesta, ki jih zagotavlja zasebni sektor, zadostujejo za sprejem vozil, katerih največja dovoljena masa presega 3,5 tone, za namene počitka, ki presega 25 ur.
58 Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala svojih trditev, navedenih v točki 33 te sodbe, v skladu s katerimi naj bi pravilo 25 ur v obravnavani zadevi omejilo obstoječe možnosti parkiranja do te mere, da bi, upoštevajoč obveznost spoštovanja zgoraj navedenih določb o času počitka in vožnje, iz tega pravila izhajala omejitev svobode opravljanja prevoznih storitev, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1072/2009. Tožbo Komisije je torej treba zavrniti.
Stroški
59 V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Kraljevina Danska je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
60 Na podlagi člena 140(1) Poslovnika, v skladu s katerim države članice, ki so vstopile v postopek, nosijo svoje stroške, Republika Poljska nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Evropska Komisija poleg svojih stroškov nosi stroške Kraljevine Danske.
3. Republika Poljska nosi svoje stroške.
Podpisi