РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
21 декември 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Транспорт — Обществени услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт — Регламент (ЕО) № 1370/2007 — Член 1, параграф 1 — Член 2а, параграф 2 — Член 3, параграф 1 — Член 4, параграф 1 — Член 6, параграф 1 — Обществена поръчка за услуги за пътнически превоз с автобусен транспорт — Процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги — Открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура — Спецификация — Размер на компенсацията, предоставена от компетентния национален орган — Индексиране, ограничено във времето и до специфични категории разходи — Разпределение на рисковете“
По дело C‑421/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия) с акт от 21 юни 2022 г., постъпил в Съда на 22 юни 2022 г., в рамките на производство по дело
„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„CATA“ AS,
„VTU VALMIERA“ SIA,
„JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„Jēkabpils autobusu parks“ SIA
срещу
Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija“ VSIA,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: E. Regan (докладчик), председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от пети състав, Z. Csehi, M. Ilešič и D. Gratsias, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: Р. Стефанова-Камишева, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 юни 2023 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за „DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA, „CATA“ AS, „VTU VALMIERA“ SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA и „Jēkabpils autobusu parks“ SIA, от S. Novicka, advokāte,
– за „Autotransporta direkcija“ VSIA, от S. Bērtaitis, advokāts,
– за латвийското правителство, от J. Davidoviča и K. Pommere, в качеството на представители,
– за кипърското правителство, от I. Neophytou, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от P. Messina, I. Rubene и F. Tomat, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 септември 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 1, втора алинея, член 2а, параграф 2 и член 3, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, 2007 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2016/2338 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година (ОВ L 354, 2016 г., стр. 22) (наричан по-нататък „Регламент № 1370/2007“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между „DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA, „CATA“ AS, „VTU VALMIERA“ SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA и „Jēkabpils autobusu parks“ SIA, учредени по латвийското право дружества, които развиват транспортна дейност (наричани по-нататък заедно „Dobeles и др.“), от една страна, и Iepirkumu uzraudzības birojs (Служба за надзор върху обществените поръчки, Латвия) и „Autotransporta direkcija“ VSIA (наричан по-нататък „възлагащият орган“), от друга страна, относно реда и начина на изчисляване на размера на компенсацията, дължима за предоставяне на обществена услуга за пътнически превоз с автобусен транспорт по маршрутната мрежа от регионално значение.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1370/2007
3 Съгласно съображения 4, 7, 27 и 34 от Регламент № 1370/2007:
„(4) Основните цели на Бялата книга на [Европейската комисия] от 12 септември 2001 г. „Европейска транспортна политика до 2010 г.: време за вземане на решения“ са гарантирането на безопасни, ефективни и висококачествени услуги за пътнически превоз чрез регулирана конкуренция, като се гарантират също прозрачността и изпълнението на обществените услуги за пътнически превоз, при отчитане на социалните фактори, факторите, свързани с околната среда и регионалното развитие, или предлагането на специфични тарифни условия за някои категории пътници като пенсионерите, и премахването на различията между транспортните предприятия от различните държави членки, които биха могли да предизвикат съществени нарушения на конкуренцията.
[…]
(7) Извършените проучвания и опитът на държавите членки, в които от години съществува конкуренция в сектора на обществения превоз, показват, че при наличие на подходящи предпазни мерки въвеждането на регулирана конкуренция между операторите води до по-атрактивни и новаторски услуги на по-ниски цени и няма вероятност да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, възложени на операторите на обществени услуги. Този подход беше подкрепен от Европейския съвет по така наречения Лисабонски процес от 28 март 2000 г., който прикани Комисията, Съвета [на Европейския съюз] и държавите членки, всеки от тях в съответствие с правомощията си, да „ускорят либерализацията в сфери като […] транспорта“.
[…]
(27) Предоставената от компетентните органи компенсация за покриване на разходите, произтичащи от изпълнение на задълженията за обществени услуги, следва да се изчислява така, че да не допуска свръхкомпенсиране. Когато компетентен орган планира да възложи обществена поръчка за услуги без конкурентна тръжна процедура, той следва да спазва също подробни правила, които гарантират, че сумата на компенсацията е подходяща и изразява стремеж към ефективност и качество на услугата.
[…]
(34) Компенсацията за обществени услуги може да се окаже необходима в сектора на вътрешния превоз на пътници, така че предприятията, които носят отговорност за обществените услуги, да могат да извършват дейност въз основа на принципи и при условия, които им позволяват да осъществяват задачите си. Такава компенсация може да бъде съвместима с Договора [ЕО] съгласно член 73 при определени условия. На първо място, тя трябва да гарантира извършването на услуги, които са от общ интерес по смисъла на Договора. На второ място, за да се избегне неоправданото нарушаване на конкуренцията, компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответно генерираните приходи и разумна печалба“.
4 Член 1 от Регламент № 1370/2007 е озаглавен „Цел и приложно поле“ и параграф 1 от него предвижда:
„Целта на настоящия регламент е да определи начина, по който, в съответствие с правилата на правото на Общността, могат да действат компетентните органи в сферата на обществения пътнически превоз, за да гарантират предоставянето на услуги от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена спрямо тези, които биха били обусловени само от пазарните механизми.
За тази цел настоящият регламент установява условията, при които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи и/или им предоставят изключителни права в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги“.
5 Член 2а, озаглавен „Спецификация на задълженията за извършване на обществени услуги“, предвижда:
„1. Компетентният орган определя спецификациите на задълженията за извършване на обществени услуги при предоставянето на обществените услуги за пътнически превоз и [техния обхват] на прилагане в съответствие с член 2, буква д). Това включва възможността за групиране на разходопокривни услуги с такива, при които няма покриване на разходите.
При определянето на тези спецификации и [техния обхват] на прилагане, компетентният орган надлежно спазва принципа на пропорционалност в съответствие с правото на Съюза.
[…]
2. Спецификациите на задълженията за извършване на обществени услуги и съответната компенсация за нетния финансов ефект от задълженията за извършване на обществени услуги трябва:
a) да изпълняват целите на политиката за обществения транспорт по икономически ефективен начин; и
б) да поддържат финансово в дългосрочен план предоставянето на обществени услуги за пътнически превоз в съответствие с изискванията, установени в политиката за обществения транспорт“.
6 Член 3 от посочения регламент е озаглавен „Обществени поръчки за услуги и общи правила“ и параграфи 1 и 2 от него гласят:
„1. Когато компетентният орган реши да предостави на оператор по свой избор изключително право и/или компенсация от какъвто и да е характер в замяна на изпълнението на задължения за извършване на обществени услуги, той прави това в рамките на обществена поръчка за услуги.
2. Чрез дерогация от параграф 1 задължения за извършване на обществени услуги, които целят установяване на максимални тарифи за всички пътници или някои категории пътници, могат да бъдат предмет и на общи правила. В съответствие с принципите, установени в членове 4 и 6 и в приложението, компетентният орган компенсира операторите на обществени услуги за нетния финансов ефект, положителен или отрицателен, върху извършените разходи и реализираните приходи вследствие спазването на тарифните задължения, установени с общи правила, по начин, който предотвратява свръхкомпенсиране. Това не засяга правото на компетентните органи да включват задължения за извършване на обществени услуги, свързани с установяване на максимални тарифи в обществени поръчки за услуги“.
7 Член 4 от Регламент № 1370/2007 е със заглавие „Задължително съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила“ и параграф 1 от него гласи:
„Обществените поръчки за услуги и общите правила:
a) установяват ясно задълженията за извършване на обществени услуги, определени в настоящия регламент и уточнени в съответствие с член 2а от него, които операторът на обществени услуги трябва да изпълнява, и съответните географски райони;
б) установяват предварително, по обективен и прозрачен начин:
i) параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, ако има такава, и
ii) естеството и обема на каквито и да било предоставени изключителни права по начин, с който се предотвратява свръхкомпенсиране.
При обществени поръчки за услуги, които не са възложени в съответствие с член 5, параграфи 1, 3 или 3б, тези параметри се определят така, че да не е възможно изплащаната компенсация да надвиши сумата, необходима за покриване на нетния финансов ефект върху извършените разходи и реализираните приходи при изпълнение на задълженията за извършване на обществени услуги, като се отчитат приходите от тази дейност, които остават при оператора на обществени услуги, и разумната печалба;
в) определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на услугите. Тези разходи могат да включват по-специално разходите за персонал, енергия, инфраструктурни такси, поддръжка и ремонт на превозни средства за обществения транспорт, подвижен състав и инсталации, необходими за извършване на услугите за пътнически превоз, както и фиксирани разходи и подходяща възвръщаемост на капитала“.
8 Член 6 от този регламент е озаглавен „Компенсация за обществени услуги“ и параграф 1 от него гласи:
„Всяка компенсация, свързана с общо правило или обществена поръчка за услуги, трябва да е в съответствие с член 4, независимо от начина, по който е възложена поръчката. Всички компенсации от какъвто и да е характер във връзка с обществена поръчка за услуги, която не е възложена съгласно член 5, параграф 1, 3 или 3б, или във връзка с общо правило, трябва също да са в съответствие с разпоредбите в приложението“.
9 Съгласно точка 7 от приложението към посочения регламент, озаглавено „Правила, приложими за компенсациите в случаите по член 6, параграф 1“:
„Методът на компенсиране трябва да насърчава поддържането или развитието на:
– ефективно управление от страна на оператора на обществени услуги, което може да подлежи на обективна оценка, и
– предоставяне на услуги за пътнически превоз с достатъчно високо качество“.
Насоките
10 Раздел 1 от Съобщението на Комисията относно тълкувателни насоки по отношение на Регламент № 1370/2007 (OB C 92, 2014 г., стр. 1) (наричани по-нататък „Насоките“) е със заглавие „Въведение“ и пета алинея от него гласи:
„В настоящото съобщение Комисията разяснява своето разбиране за някои разпоредби на регламента в светлината на най-добрите практики, за да помогне на държавите членки да се възползват напълно от вътрешния пазар. Настоящото съобщение не се стреми да обхване всички разпоредби по изчерпателен начин, нито създава нови законови разпоредби. Следва да се отбележи, че при всички положения Съдът на Европейския съюз има окончателната дума при тълкуването на правото на Съюза“.
11 Раздел 2.4 от Насоките се отнася, според заглавието си, до компенсацията за обществени услуги.
12 Точка 2.4.3 от тези насоки има следния текст:
„[…]
Според приложението под „разумна печалба“ трябва да се разбира „степен на възвръщаемост на капитала, която е нормална за сектора в дадена държава членка и отчита риска, или липсата на риск, на който е изложен операторът на обществени услуги вследствие намесата на обществения орган“. Въпреки това не се предлагат по-нататъшни насоки относно коректното равнище на „възвръщаемост на капитала“ или „разумна печалба“.
[…]
Във всеки случай, за да се определи адекватното равнище на разумна печалба е необходимо компетентният орган да направи оценка за всеки отделен случай в зависимост от конкретните обстоятелства на всяка обществена поръчка за услуги. Наред с други неща, в нея трябва да бъдат взети предвид специфичните характеристики на въпросното предприятие, нормалното пазарно възнаграждение за подобни услуги и равнището на риска, присъщ за всяка обществена поръчка за услуги. Например обществена поръчка за услуги, която включва специфични разпоредби, които защитават равнището на компенсация в случай на непредвидени разходи, не е толкова рискова както обществена поръчка за услуги, която не съдържа такива гаранции. При равни други условия разумната печалба в поръчката, съдържаща гаранции, трябва следователно да бъде по-ниска от тази в поръчката, която не съдържа такива гаранции.
Използването на стимули за ефикасност в компенсационния механизъм обикновено се насърчава. […] Следва да се подчертае, че схемите за компенсация, които покриват само действително извършените разходи, осигуряват малко стимули за транспортното дружество да ограничава разходите или да повишава ефикасността си с течение на времето. Следователно по-добре е тяхното използване да бъде ограничено до случаи, в които несигурността относно разходите е голяма и доставчикът на транспортни услуги се нуждае от висока степен на защита срещу несигурността“.
13 Съгласно точка 2.4.5 от посочените насоки:
„В съображение 27 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 се посочва, че в случай на пряко възлагане или общи правила параметрите за компенсация следва да бъдат определени по такъв начин, че компенсацията да е подходяща и да отразява „стремеж към ефективност и качество на услугата“. Това означава, че чрез механизма за компенсация компетентните органи следва да насърчават доставчиците на услуги да станат по-ефикасни, като гарантират необходимото равнище и качество на обслужване с възможно най-малко ресурси.
Разпоредбите относно компенсирането в Регламент (ЕО) № 1370/2007 оставят известна свобода на действие на компетентните органи да създават схеми за стимулиране за доставчиците на обществени услуги. Във всички случаи компетентните органи са задължени „да насърчават поддържането или развитието на ефективно управление от страна на оператора на обществени услуги, което може да подлежи на обективна оценка“ (т. 7 от приложението). Това означава, че системата за компенсиране трябва да бъде проектирана така, че да гарантира като минимум определено подобряване на ефикасността с течение на времето.
Независимо от това, стимулите за ефикасност следва да бъдат съразмерни и да останат в рамките на разумно равнище, като се вземе предвид трудността за постигане на целите за ефикасност. Това може например да бъде осигурено чрез балансирано разпределение на всички облаги, свързани с подобрена ефикасност, между оператора, публичните органи и/или потребителите. Във всички случаи следва да бъде въведена система, която да гарантира, че на предприятието не е разрешено да запазва несъразмерни облаги, свързани с ефикасността. В допълнение, параметрите на тези схеми за насърчаване трябва да бъдат изчерпателно и точно определени в обществената поръчка за услуги.
Стимулите за предоставяне на по-ефикасни обществени услуги не следва обаче да пречат на предоставянето на висококачествени услуги. В контекста на Регламент (ЕО) № 1370/2007 ефикасността трябва да се разбира като отношение между качеството или равнището на обществените услуги и ресурсите, използвани за предоставянето на тези услуги. Стимулите за ефикасност следователно трябва да са насочени към намаляването на разходите и/или към повишаването на качеството или равнището на услугата“.
14 Точка 2.4.8 от същите насоки уточнява във втора и трета алинея:
„[…] [Р]азпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 имат за цел не само да предотвратят всяка възможна свръхкомпенсация за задължения за извършване на обществени услуги, но […] и да гарантират, че предлагането на обществени услуги, определени в обществените поръчки за услуги, е финансово устойчиво за постигане и поддържане на високо равнище на качеството на услугите. По тази причина задължението за извършване на обществени услуги следва да бъде подходящо компенсирано, така че собствените средства на оператора по дадена обществена поръчка за услуги да не намаляват в дългосрочен план, което да му попречи ефикасно да изпълнява задълженията си съгласно поръчката и да поддържа висок стандарт на изпълнение на услугите за пътнически превоз, както е посочено в точка 7 от приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007.
Във всички случаи, ако компетентният орган не изплаща подходяща компенсация, той рискува да намалее броят на офертите, подадени в отговор на конкурентна тръжна процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги, или да се създадат сериозни финансови затруднения за оператора, ако обществената поръчка за услуги се възлага пряко, и/или да бъдат намалени общото равнище и качество[то] на обществените услуги, предоставяни по време на срока на действие на обществената поръчка“.
Латвийското право
15 Член 10 от Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums (Закон за обществените услуги за превоз) от 14 юни 2007 г. (Latvijas Vēstnesis, 2007 г., бр. 106) гласи:
„1. Превозвачът се компенсира за загубите и разходите, свързани с предоставянето на обществени услуги за превоз, съгласно разпоредбите на членове 11 и 12 от този закон.
[…]
3. В понятието „загуби“ по смисъла на този закон се включва и плащането за услугите, ако възложителят е организирал възлагането на обществените услуги за превоз съгласно Publisko iepirkumu likums (Закон за обществените поръчки)“.
16 Член 11, параграф 1 от Закона за обществените услуги за превоз предвижда:
„Превозвачът се компенсира за загубите, свързани с предоставянето на обществени услуги за превоз, съгласно размера и по начините, определени от Министерския съвет. […]“.
17 Ministru kabineta noteikumi no 435 — Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu (Постановление № 435 на Министерския съвет относно процедурата за определяне и компенсиране на загубите и разходите, свързани с предоставянето на обществени услуги за превоз, и за определяне на тарифи за тези услуги) от 28 юли 2015 г. (Latvijas Vēstnesis, 2015 г., бр. 155) съдържа следните разпоредби:
„[…]
2. Превозвачът се компенсира за загубите и разходите, свързани с изпълнението на обществената поръчка за предоставяне на услуги за превоз:
2.1. Ако възлагащият орган е определил тарифа за обществените услуги за превоз, понесените загуби се компенсират, ако разходите, необходими за изпълнението на обществената поръчка за услуги за превоз, надвишават генерираните приходи.
[…]
56. Договорът за обществена поръчка за услуги за превоз може да определя размера на компенсацията (договорна цена) или процедурата за изчисляване на компенсацията (на договорната цена). При определянето в договора за обществена поръчка за услуги за превоз на размера на компенсацията (договорна цена) или на процедурата за изчисляване на компенсацията (на договорната цена), възлагащият орган отчита обхвата на предоставяните права, интензитета на предоставянето на обществените услуги за превоз, рентабилността на обществените услуги за превоз, определените за тези услуги изисквания за качество, изискванията за техническо оборудване на превозните средства и други обективни критерии, чието изпълнение е пряко свързано с размера на изплащаната компенсация“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
18 Възлагащият орган обявява открита тръжна процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставяне на право за извършване на обществени услуги за пътнически автобусен превоз по латвийската маршрутна мрежа от регионално значение за срок от десет години.
19 Dobeles и др. сезират Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Комисия за разглеждане на жалби към Службата за надзор върху обществените поръчки, Латвия) с жалба, с която оспорват разпоредбите на техническата спецификация. В подкрепа на жалбата си те изтъкват, че тя и съответният проектодоговор в своята съвкупност установяват противоречащ на правото механизъм за компенсиране на разглежданите обществени услуги за превоз, тъй като в предложението си оферентите трябва да могат да предвидят цената на предлаганите услуги за следващите десет години, въз основа на която се определя компенсацията, която трябва да бъде плащана на операторите през периода на действие на договора, без той да предвижда цялостна процедура за преразглеждане на цената на услугата в случай на промяна на разходите, които имат отражение върху тази цена.
20 С решение от 11 ноември 2019 г. тази комисия отхвърля жалбата им.
21 Тогава Dobeles и др. сезират Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия) с жалби за отмяна на това решение. В подкрепа на тези жалби те критикуват процедурата за преразглеждане на договорната цена на обществената услуга за превоз, вписана в приложението към проектодоговора за обществена поръчка, за това, че изключва от индексирането на договорната цена, предвидено само за разходите за горива, за трудови възнаграждения и за задължителните социалноосигурителни вноски, от една страна, промените на разходите за гориво и за трудови възнаграждения, ненадвишаващи 5 % и 8 % съответно, както и от друга страна, първите четири и последните три години от предоставянето на услугите. Dobeles и др. оспорват и разпоредбите от техническата спецификация относно правилата за преразглеждане на договорната цена на километър, според които тази цена може да се преразглежда само ако обемът на услугите, които трябва да се предоставят, бъде намален от възлагащия орган с повече от 30 %, доколкото в тези разпоредби не се предвиждат обективни и прозрачни критерии, релевантни за преразглеждането на договорната цена.
22 С решение от 29 май 2019 г. тази юрисдикция отхвърля жалбите с мотива, по същество, че държавата не е длъжна да покрива всички разходи на операторите на обществена услуга за превоз, независимо от тяхната оперативна ефективност, и че предвидената в проектодоговора за обществена поръчка процедура за индексиране на договорната цена не е в противоречие с изискванията, наложени от Регламент № 1370/2007.
23 Dobeles и др. подават касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия), с която искат отмяна на същото. В подкрепа на жалбата си Dobeles и др. изтъкват, че съдържащият се в техническата спецификация финансов модел не гарантира на засегнатите превозвачи „подходяща компенсация“ по смисъла на Регламент № 1370/2007, тъй като предоставената компенсация не покрива всички обективно обосновани разходи за предоставянето на изискваната от възлагащия орган услуга. По-конкретно, предвидената в проектодоговора за обществена поръчка индексация била прекалено ограничителна и обективно не било възможно да се предвиди увеличението на разходите, което може да настъпи през десетгодишния период, обхванат от този договор. Следователно целта на предвидения финансов модел не била да осигури оперативната ефективност на превозвача, а да прехвърли риска от увеличаването на разходите от държавата върху последния.
24 Възлагащият орган от своя страна подчертава, че Регламент № 1370/2007 има за цел да предотврати всяко възможно свръхкомпенсиране, предоставяйки освен това на държавите членки възможността да решат дали да предвидят или не компенсация за превозвачите на пътници, че механизмът за компенсация трябва да се използва, за да се насърчават доставчиците на услуги да станат по-ефикасни при предоставянето на услугите, като гарантират необходимото равнище и качество с възможно най-малко ресурси, и че съдържащите се в този регламент правила относно компенсирането, които оставят известна свобода на действие на компетентните органи, не позволяват да се направи изводът, че държавата е длъжна да покрива всички разходи на доставчиците на обществени услуги за превоз, независимо от тяхната оперативна ефективност.
25 В този контекст запитващата юрисдикция отбелязва, че от член 1, параграф 1 от Регламент № 1370/2007, както и от Насоките, и в частност от точка 2.4.8 от тях, произтича задължение за държавата да гарантира система на обществени услуги за превоз, насочена към предоставянето на по-висококачествени услуги, чрез подходящо финансово подпомагане на доставчика на тези услуги за постигането на тази цел.
26 Според тази юрисдикция няколко довода, изглежда, опровергават тезата на Dobeles и др., че Регламент № 1370/2007 налага задължение за компенсиране на всички загуби, които може да понесе доставчикът на обществени услуги за превоз.
27 По-конкретно, от съображение 27 и от точка 7 от приложението към този регламент, както и от точки 2.4.3 и 2.4.5 от Насоките следвало, че държавата няма задължението да покрива изцяло всички разходи на операторите на обществена услуга за превоз, независимо от тяхната оперативна ефективност. В това отношение обявяването на открита тръжна процедура, установяваща спорните разпоредби и разглеждания модел на финансиране на разглежданата обществена услуга, е част от прилагането на националната концепция за развитие на обществените услуги за превоз. Действително, за да гарантира по-ефикасно използване на държавния бюджет, предоставяната за доставката на такива услуги компенсация се основавала, от 2021 г. насетне, не върху системата, при която държавата поема по същество всички рискове, покривайки всички разходи на доставчика на услуги за превоз, свързани с предлагането и с търсенето, а върху договорен модел, основан на разликата между договорната цена, предложена от този доставчик в рамките на открита тръжна процедура, и приходите, генерирани от обществената услуга за превоз.
28 При това положение посочената юрисдикция счита, че трябва да се провери дали, както изтъкват Dobeles и др., този нов модел и инструментите за неговото прилагане задължават оферентите да поемат твърде високи рискове, когато определят цената на услугата, и дали тези рискове достигат праг, при който следва да се приеме, че държавата не изпълнява задължението си да компенсира по подходящ начин разходите, свързани с обществената услуга за превоз. Действително по принцип не е възможно да се предскажат с точност нито цените на енергийните източници за десет години напред, нито средните заплати в разглеждания сектор или размерът на социалноосигурителните вноски. При механизъм за компенсация, който позволява преизчисляване на цените само през няколко години, и то само за част от разходите, би могъл да съществува риск увеличението на разходите, поради недостатъчно точни прогнози, да доведе до загуби за оператора, включително при ефикасна икономическа дейност.
29 Несъмнено няма забрана за оферентите при изчисляването на цената на офертата си да включат разхода, свързан с риска, който понасят, като фиксират цена за определен период, която отчита променливия характер на релевантните икономически и търговски условия.
30 Същевременно това не изключва напълно възможността предложеният механизъм за компенсация да не покрива всички загуби, понесени от оператора при изпълнението на поръчката. В контекста на тръжна процедура е възможно оферентите, водени от надеждата да спечелят поръчката, да не са склонни да предложат договорна цена, която може да премахне този риск, въпреки че би могло в хода на изпълнението да се наложи срещаните трудности да бъдат преодолявани чрез намаляване на наличността или качеството на услугите. Следователно възниква въпросът дали в конкретния случай предвиденият от възлагащия орган механизъм за преразглеждане на цените гарантира достатъчна компенсация, съответстваща на целта на Регламент № 1370/2007.
31 При това положение Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 1, параграф 1, втора алинея, член 2а, параграф 2 и член 3, параграф 2 от Регламент № 1370/2007 […] схема за компенсиране, която не налага на компетентния орган задължение да компенсира изцяло доставчиците на обществени услуги за превоз, предвиждайки периодично индексиране на договорната цена (размер на компенсацията) за всяко увеличение на свързаните с предоставянето на такива услуги разходи, намиращи се извън контрола на посочените доставчици на услуги, и която следователно не премахва напълно риска от понасяне на загуби, които не могат да бъдат компенсирани?“.
По преюдициалния въпрос
32 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Регламент № 1370/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска механизъм за компенсиране, който в рамките на обществена поръчка за услуги и след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура не задължава компетентните национални органи да предоставят на доставчик на услуги за пътнически превоз, за който се прилагат задължения за обществена услуга, пълна компенсация, която да покрива посредством редовно индексиране всяко увеличение на разходите, свързани с управлението и извършването на тази услуга, които са извън неговия контрол.
33 Следва да се припомни, че съгласно член 1, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1370/2007 целта на този регламент е да определи начина, по който, в съответствие с правилата на правото на Съюза, могат да действат компетентните национални органи в сферата на обществения пътнически превоз, за да гарантират предоставянето на услуги от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена спрямо тези, които биха били обусловени само от пазарните механизми.
34 За тази цел посоченият регламент определя, в съответствие с член 1, параграф 1, втора алинея, условията, при които компетентните национални органи, когато налагат задължения за извършване на обществена услуга или ограничават изпълнението им до едно предприятие, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи и/или им предоставят изключителни права в замяна на изпълнението на задължения за обществена услуга.
35 Следователно Регламент № 1370/2007 съдържа специални правила, предвиждащи механизми за намеса в общите режими на обществените поръчки (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2016 г., Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, т. 45), които имат за цел да създадат правна рамка за компенсация и/или изключителни права за разходите, направени при изпълнението на задълженията за обществена услуга (вж. в този смисъл решение от 24 октомври 2019 г., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Пряко възлагане на договор за обществена услуга за превоз), C‑515/18, EU:C:2019:893, т. 31).
36 Сред разпоредбите, формиращи тази правна рамка, член 3, параграф 1 от този регламент предвижда, че когато компетентният орган на държава членка реши да предостави на оператор по свой избор изключително право и/или компенсация от какъвто и да е характер в замяна на изпълнението на задължения за извършване на обществени услуги, той прави това в рамките на обществена поръчка за услуги, като с тази разпоредба по този начин се установява принципът, че задълженията за извършване на обществена услуга и свързаните с тях компенсации трябва да бъдат установени в рамките на такава поръчка (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2022 г., Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, т. 52).
37 Чрез дерогация от тази разпоредба, с член 3, параграф 2 се разрешава установяването посредством общи правила на задължения за извършване на обществени услуги, които имат за цел да определят максимални тарифи за всички пътници или за някои категории пътници, в който случай компетентния орган е длъжен да предостави компенсация на оператора на обществени услуги (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2022 г., С‑614/20, Lux Express Estonia, EU:C:2022:641, т. 53—55 и 92).
38 В случая обаче от акта за преюдициално запитване е видно, че спорът по главното производство се отнася до сключването, след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, на договор за обществена услуга за предоставяне на услуги за пътнически превоз с автобусен транспорт, така че член 3, параграф 2 от Регламент № 1370/2007, споменат от запитващата юрисдикция в текста на въпроса ѝ, е ирелевантен за отговора на този въпрос.
39 От изричния текст на член 6, параграф 1, изречение първо от Регламент № 1370/2007 следва, че компенсацията, свързана с такава обществена поръчка за услуги, възложена вследствие на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, трябва да отговаря на изискванията, предвидени в член 4 от този регламент, в параграф 1 от който се уточняват редът и условията за тази компенсация. При това положение, за да се отговори на поставения въпрос, следва да се вземе предвид тази разпоредба.
40 Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза следва да се имат предвид не само текстът на тази разпоредба, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решение от 24 октомври 2019 г., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Пряко възлагане на договор за обществена услуга за превоз), C‑515/18, EU:C:2019:893, т. 23).
41 Що се отнася, на първо място, до текста на член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007, следва да се отбележи, че тази разпоредба уточнява, че обществените поръчки за услуги трябва, от една страна, в съответствие с буква б), първа алинея, подточка i) от тази разпоредба, да установяват предварително по обективен и прозрачен начин параметрите, въз основа на които трябва да се изчисли компенсацията, когато тя е предвидена, и от друга страна, по силата на буква в) от посочената разпоредба, да определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на услугите, които разходи могат да включват по-специално разходи за персонал, енергия, инфраструктурни такси, поддръжка и ремонт на превозни средства за обществения транспорт, подвижен състав и инсталации, необходими за извършване на услугите за пътнически превоз, както и фиксирани разходи и подходяща възвръщаемост на капитала.
42 От този текст ясно се вижда, че компетентните национални органи, доколкото имат задължението да определят параметрите за изчисляване на компенсацията, която се дължи на доставчик на обществени услуги за превоз, и да определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на същите, се ползват в рамките на обществена поръчка със свобода на преценка, за да създадат механизма за такава компенсация.
43 По-конкретно, трябва да се констатира, както прави генералният адвокат в точка 35 от заключението си, че възможността за разпределение на разходите предполага по необходимост, че компетентните национални органи не са длъжни да компенсират всички разходи, а могат да прехвърлят на доставчика на тази обществена услуга рисковете, свързани с увеличението на някои от тях, независимо от тяхното естество и следователно, без да има значение дали този доставчик може или не — както по отношение на разходите за енергия или някои социални разходи — да овладее напълно тяхното увеличение, при положение че то се дължи на обстоятелства извън контрола на посочения доставчик.
44 Така от самия текст на член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 следва, че при упражняване на свободата си на преценка компетентните национални органи могат да предвидят схема за компенсация, която поради параметрите за изчисляването си и механизмите за разпределение на определените от тези органи разходи не гарантира автоматично на доставчика на обществената услуга за превоз пълното покриване на същите.
45 На второ място, що се отнася до преследваната от Регламент № 1370/2007 цел, трябва да се припомни, че видно от точка 34 от настоящото решение, този регламент цели — както произтича в частност от член 1, параграф 1, член 2а, параграф 2 и точка 7 от приложението към посочения регламент, при прочита им в светлината на съображения 4, 7, 27 и 34 от него — да определи условията на предоставяне на компенсация, за да се гарантира при справедливи условия на конкуренция предоставянето на услуги за пътнически превоз от общ интерес, едновременно ефикасни и финансово рентабилни, за постигането на високо равнище на качество на тези услуги (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2022 г., С‑614/20, Lux Express Estonia, EU:C:2022:641, т. 69 и 70).
46 От това следва, че всяка схема за компенсация трябва да цели не само да не се допуска свръхкомпенсиране на разходите, но и да се насърчават доставчиците на обществени транспортни услуги да станат по-ефикасни. Схема за компенсация обаче, която гарантира при всички обстоятелства автоматичното покриване на всички разходи, свързани с изпълнението на такава обществена поръчка за услуга, не съдържа такова насърчаване към по-голяма ефикасност, при положение че въпросният доставчик не бива стимулиран да намали разходите си.
47 Обратно, схема за компенсация, която при липсата на редовно индексиране не покрива автоматично всички тези разходи, а води до прехвърляне на някои рискове на доставчика на обществената услуга, би могла да допринесе за осъществяването на такава цел. Всъщност дори по отношение на разходите, които са извън контрола на доставчика на съответната обществена услуга, постигнатото от него повишаване на ефикасността ще му позволи да укрепи финансовата си устойчивост, за да се справи с тези разходи, което ще допринесе за осигуряването на точното изпълнение на задълженията, предвидени в обществената поръчка за услуги.
48 На трето място, що се отнася до контекста, в който се вписва член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007, следва да се припомни, както прави генералният адвокат в точка 65 от заключението си, че Регламент № 1370/2007 не съдържа специални правила, приложими към метода на изчисляване на компенсацията, когато обществената поръчка се възлага чрез конкурентна тръжна процедура. Всъщност в такъв случай компенсацията, за разлика от тази, която е свързана с обществена поръчка при пряко възлагане или по силата на общо правило и следователно без конкурентна тръжна процедура, по силата на член 6, параграф 1, изречение второ от този регламент не трябва да бъде в съответствие със съдържащите се в приложението към същия по-подробни правила, чиято цел е да гарантират — видно от съображение 27 от него — че размерът на компенсацията е подходящ.
49 Тази разлика в режима, въведена от законодателя на Съюза, се основава на предпоставката, че при наличие на конкурентна тръжна процедура не е необходимо да се приемат по-точни правила относно изчисляването на компенсацията, за да се гарантира подходящият ѝ размер, тъй като сама по себе си такава процедура има за последица да сведе до минимум, поради това прилагане на условията на конкуренция, размера на компенсацията, дължима на доставчика на обществена услуга за превоз, като по този начин чрез автоматична корекция се избягва не само свръхкомпенсиране, но и недостатъчно компенсиране.
50 Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 72 и 82—84 от своето заключение, всеки доставчик на услуги, който реши да участва в конкурентна тръжна процедура с оглед на изпълнението на обществена поръчка за услуги, сам определя условията на офертата си, като вземе предвид всички релевантни параметри, включително бъдещото вероятно повишаване на разходите, които могат да се отразят на предоставянето на услугата, независимо дали има контрол върху тях, като по този начин определя нивото на риска, който е склонен да поеме при такова повишаване. При това положение може да се предположи, без да се засягат разпоредбите на правото на Съюза, позволяващи на националните органи да отхвърлят оферти с необичайно ниска стойност, че неговата оферта ще бъде от естество — ако спечели поръчката — да му осигури равнище на възвръщаемост на вложения капитал, съответстващо на нивото на поетия риск.
51 От това следва, че схема за компенсация, свързана с обществена поръчка за услуга, възложена след провеждането на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, сама по себе си е от естество да гарантира на доставчика на тази обществена услуга покриване на неговите разходи, като му осигурява и подходяща компенсация, чийто размер ще варира в зависимост от нивото на риска, който последният е склонен да поеме.
52 При това положение от всичко гореизложено следва, че компетентните национални органи не са длъжни в рамките на конкурентна тръжна процедура да компенсират автоматично, чрез редовна индексация, всички разходи, направени от доставчика на транспортна услуга, свързани с изпълнението на обществена поръчка за услуга, независимо дали той има контрол върху тях, за да може тази поръчка да му осигури подходяща компенсация.
53 Несъмнено в съдебното заседание Dobeles и др. изтъкнаха — подчертавайки в това отношение изразените от запитващата юрисдикция съмнения, припомнени в точки 28—30 от настоящото решение — че липсата на редовно индексиране на разходите, свързани с изпълнението на задължение за обществена услуга, които са извън контрола на доставчика, може да доведе до това този доставчик да не се ползва от подходяща компенсация, в смисъл че размерът на същата може да стане недостатъчен, което съдържа риска — както се изтъква в точка 2.4.8 от Насоките — да се създадат сериозни финансови затруднения за оператора или да бъде понижено качеството на предоставяната услуга, или дори, вече на етапа на тръжната процедура, броят на оферентите да намалее изкуствено.
54 В това отношение следва несъмнено да се отбележи, че по силата на принципа на пропорционалност, който е общ принцип на правото на Съюза, закрепен, що се отнася до спецификациите на задълженията за обществена услуга, в член 2а, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1370/2007, на който се позовава запитващата юрисдикция във въпроса си, компетентните национални органи не могат да налагат на доставчиците на транспортни услуги, на които е възложено изпълнението на тези задължения, условия — като свързаните с механизмите за компенсация — които са прекомерни или неразумни.
55 Така, в съответствие с този принцип, размерът на компенсацията, както произтича от точка 51 от настоящото решение, трябва да варира в зависимост от риска, който доставчикът на обществената услуга е склонен да поеме.
56 Липсата на механизъм за редовно индексиране на разходите обаче не може сама по себе си да се счита за нарушение на принципа на пропорционалност. Всъщност, както вече беше отбелязано в точка 50 от настоящото решение, когато доставчик на услуги за превоз реши да участва в такава процедура, той сам определя условията на своята оферта. По-конкретно, той трябва да разгледа нивото на риска, който е склонен да поеме с оглед на механизма за компенсация, съдържащ се в обществената поръчка за услуги, и особено липсата на такъв механизъм. Следователно, ако в рамките на конкурентна тръжна процедура компетентен национален орган предвиди неразумни или прекомерни условия с оглед на рисковете, които трябва да се поемат от съответния доставчик на обществена услуга, би било малко вероятно да му бъдат представени оферти, така че да се наложи този орган да измени тези условия, за да ги приведе в съответствие с принципа на пропорционалност.
57 Същевременно в настоящия случай не изглежда, както отбелязва генералният адвокат в точка 86 от заключението си, спорната техническа спецификация да съдържа такива неразумни или прекомерни условия, а в съдебното заседание впрочем се установи, че компетентните национални органи са получили стотина оферти, подадени от транспортни предприятия, установени в няколко държави членки, което запитващата юрисдикция трябва да провери.
58 Що се отнася до рисковете, посочени в точка 53 от настоящото решение, както се потвърждава от дадените от запитващата юрисдикция индикации, споменати в точка 30 от това решение, те произтичат от възможността даден доставчик на услуги за пътнически превоз, воден от надеждата да спечели поръчката, да предложи договорна цена, която не отчита в достатъчна степен бъдещо увеличение на разходите. Възможността обаче даден доставчик на тези услуги да предложи цена, включваща риск да се окаже в невъзможност да изпълни договора точно, е вътрешно присъща на всяка тръжна процедура и може, в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, да доведе до прилагането, при необходимост, на разпоредбите на правото на Съюза, позволяващи на националните органи да отхвърлят оферти с необичайно ниска стойност. Обратно, тази възможност не оправдава изискването договорите за обществена услуга, сключени от компетентните национални органи в рамките на обществена поръчка за услуги и след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, винаги да съдържат механизъм за редовно индексиране, позволяващ автоматично да се гарантира пълно компенсиране за всяко увеличение на разходите, свързани с тяхното изпълнение, независимо дали доставчикът има контрол върху тях.
59 С оглед на всички гореизложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че Регламент № 1370/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска механизъм за компенсация, който в рамките на обществена поръчка за услуги и след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура не задължава компетентните национални органи да предоставят на доставчик на услуги за пътнически превоз, за който се прилагат задължения за обществена услуга, пълна компенсация, която да покрива, посредством редовно индексиране, всяко увеличение на свързаните с управлението и извършването на тази услуга разходи, които са извън неговия контрол.
По съдебните разноски
60 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета, изменен с Регламент (ЕС) 2016/2338 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година,
следва да се тълкува в смисъл, че
допуска механизъм за компенсация, който в рамките на обществена поръчка за услуги и след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура не задължава компетентните национални органи да предоставят на доставчик на услуги за пътнически превоз, за който се прилагат задължения за обществена услуга, пълна компенсация, която да покрива, посредством редовно индексиране, всяко увеличение на свързаните с управлението и извършването на тази услуга разходи, които са извън неговия контрол.
Подписи