PRESUDA SUDA (peto vijeće)
21. prosinca 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Članak 1. stavak 1. – Članak 2.a stavak 2. – Članak 3. stavak 1. – Članak 4. stavak 1. – Članak 6. stavak 1. – Ugovor o javnim uslugama autobusnog prijevoza putnika – Postupak dodjele ugovora o javnoj nabavi usluga – Otvoren, transparentan i nediskriminirajući postupak javne nabave – Dokumentacija za nadmetanje – Iznos naknade koju je dodijelilo nadležno nacionalno tijelo – Indeksacija ograničena vremenski te na posebne kategorije troškova – Raspodjela rizika”
U predmetu C‑421/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija), odlukom od 21. lipnja 2022., koju je Sud zaprimio 22. lipnja 2022., u postupku
„DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA,
„CATA” AS,
„VTU VALMIERA” SIA,
„JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA,
„Jēkabpils autobusu parks” SIA
protiv
Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija” VSIA,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan (izvjestitelj), predsjednik vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca petog vijeća, Z. Csehi, M. Ilešič i D. Gratsias, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 8. lipnja 2023.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, „CATA” AS, „VTU VALMIERA” SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA i „Jēkabpils autobusu parks” SIA, S. Novicka, advokāte,
– za „Autotransporta direkcija” VSIA, S. Bērtaitis, advokāts,
– za latvijsku vladu, J. Davidoviča i K. Pommere, u svojstvu agenata,
– za ciparsku vladu, I. Neophytou, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, P. Messina, I. Rubene i F. Tomat, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. rujna 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 1. drugog podstavka, članka 2.a stavka 2. i članka 3. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak SL 2021., L 48, str. 5.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. (SL 2016., L 354, str. 22.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1370/2007).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društava „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, „CATA” AS, „VTU VALMIERA” SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA i „Jēkabpils autobusu parks” SIA, društava osnovanih u skladu s latvijskim pravom koja djeluju u području prijevoza (u daljnjem tekstu zajedno: Dobeles i dr.), s jedne strane, te Iepirkumu uzraudzības birojsa (Ured za nadzor javne nabave, Latvija) i „Autotransporta direkcije” VSIA (u daljnjem tekstu: javni naručitelj), s druge strane, u vezi s načinima izračuna iznosa naknade za pružanje javne usluge autobusnog prijevoza putnika na mreži linija od regionalne važnosti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1370/2007
3 U skladu s uvodnim izjavama 4., 7., 27. i 34. Uredbe br. 1370/2007:
„(4) Glavni ciljevi Bijele knjige [Europske k]omisije od 12. rujna 2001. ‚Europska prometna politika za 2010.: vrijeme za odluku’ jesu jamčiti sigurne, učinkovite i visokokvalitetne usluge prijevoza putnika kroz uređeno tržišno natjecanje, osiguravajući također transparentnost i obavljanje usluga javnog prijevoza putnika, te uzimajući u obzir čimbenike društvenog razvoja, razvoja okoliša i regionalnog razvoja, odnosno ponuditi posebne tarifne uvjete pojedinim skupinama putnika kao što su umirovljenici, te ukloniti nejednakosti između prijevoznika iz različitih država članica koje mogu dovesti do značajnog narušavanja tržišnog natjecanja.
[…]
(7) Provedene studije i iskustvo država članica u kojima niz godina postoji tržišno natjecanje u sektoru javnog prometa pokazuju da, uz odgovarajuća jamstva, uvođenje uređenog tržišnog natjecanja između operatera vodi do privlačnijih i inovativnijih usluga po nižim cijenama i da ometanje pri obavljanju određenih zadataka dodijeljenih operaterima javnih usluga nije izgledno. Ovaj pristup podržalo je [Vijeće Europske unije] u okviru Lisabonskog procesa od 28. ožujka 2000. koji je pozvao Komisiju, Vijeće i države članice, svakog u skladu s njihovim mogućnostima, da ‚ubrzaju liberalizaciju u područjima kao što je … promet’.
[…]
(27) Naknadu koju nadležna tijela dodjeljuju radi pokrivanja troškova nastalih ispunjavanjem obveze obavljanja javne usluge potrebno je računati na način koji sprečava prekomjernu naknadu. Ako nadležno tijelo planira sklopiti ugovor o javnim uslugama, a da ga ne podvrgne konkurentnom natječajnom postupku, ono također mora poštovati detaljna pravila koja osiguravaju da iznos naknade bude prikladan te da odražava nastojanja usmjerena prema učinkovitosti i kvaliteti usluge.
[…]
(34) Naknada za javnu uslugu može se pokazati nužnom u sektoru kopnenog prijevoza putnika, tako da prijevoznici odgovorni za obavljanje javnih usluga djeluju na temelju načela i pod uvjetima koji im omogućuju obavljanje njihovih zadaća. Takva naknada može biti sukladna s Ugovorom prema članku 73. pod određenim uvjetima. Prvo, mora se dodijeliti da bi se osiguralo pružanje usluga koje su usluge od općeg interesa u smislu Ugovora. Drugo, da bi se izbjegla neopravdana narušavanja tržišnog natjecanja, ona ne smije prijeći iznos potreban za pokrivanje neto troškova nastalih ispunjavanjem obveza obavljanja javne usluge, uzimajući u obzir proizašle prihode i razumnu dobit.”
4 Člankom 1. Uredbe br. 1370/2007, naslovljenim „Svrha i područje primjene”, u stavku 1. određuje se:
„Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
S tim ciljem ova Uredba utvrđuje uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.”
5 Članak 2.a te uredbe naslovljen „Specifikacija obveza obavljanja javnih usluga”, određuje:
„1. Nadležno tijelo utvrđuje specifikacije za obveze obavljanja javnih usluga u pružanju usluga javnog prijevoza putnika i opseg primjene tih obveza obavljanja javnih usluga u skladu s člankom 2. točkom (e). Te specifikacije uključuju mogućnost grupiranja usluga koje pokrivaju trošak i usluga koje ne pokrivaju trošak.
Prilikom utvrđivanja tih specifikacija i opsega njihove primjene nadležno tijelo propisno poštuje načelo proporcionalnosti u skladu s pravom Unije.
[…]
2. Specifikacijama obveza obavljanja javnih usluga i s njima povezanom naknadom neto financijskog učinka obveza obavljanja javnih usluga:
(a) postižu se ciljevi politike javnog prijevoza na ekonomičan način;
(b) dugoročno se financijski podupire pružanje usluga javnog prijevoza putnika u skladu sa zahtjevima utvrđenima politikom javnog prijevoza.”
6 Člankom 3. navedene uredbe, naslovljenim „Ugovori o javnim uslugama i opća pravila”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1. Ako nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu bilo kakve naravi operateru po svom izboru u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, to čini u okviru ugovora o javnim uslugama.
2. Odstupajući od stavka 1., obveze obavljanja javnih usluga kojima je cilj uspostava maksimalnih tarifa za sve putnike ili za određene skupine putnika također mogu podlijegati općim pravilima. U skladu s načelima navedenim u člancima 4. i 6. te u Prilogu, nadležno tijelo nadoknađuje operateru javne usluge neto financijski učinak, bio on pozitivan ili negativan, troškova koje je pretrpio i prihoda koje je ostvario poštovanjem tarifnih obveza utvrđenih u općim pravilima, i to na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu. Ovo je neovisno o pravu nadležnih tijela da obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife ugrade u ugovore o javnim uslugama.”
7 Članak 4. Uredbe br. 1370/2007, naslovljen „Obvezni sadržaj ugovora o javnim uslugama i općih pravila”, u stavku 1. predviđa:
„Ugovori o javnim uslugama i opća pravila:
(a) jasno određuju obveze obavljanja javnih usluga definirane ovom Uredbom i utvrđene u skladu s njezinim člankom 2.a, kojih se operater javnih usluga treba pridržavati, kao i dotična zemljopisna područja;
(b) unaprijed utvrđuju na objektivan i transparentan način:
i. parametre na temelju kojih se računa eventualno plaćanje naknade; i
ii. prirodu i doseg svih dodijeljenih isključivih prava, na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu.
U slučaju ugovora o javnim uslugama koji nisu dodijeljeni u skladu s člankom 5. stavcima 1., 3. ili 3.b, ti se parametri utvrđuju tako da plaćanje naknade ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje neto financijskog učinka troškova koji su nastali i prihoda koji su ostvareni ispunjavanjem obveza obavljanja javnih usluga, uzimajući u obzir s tim povezani prihod zadržan kod operatera javnih usluga i njegovu razumnu dobit;
(c) određuju uvjete raspodjele troškova povezanih s pružanjem usluga. Ti troškovi mogu uključivati posebno troškove radnika, energije, pristojbe za korištenje infrastrukture, održavanja i popravaka vozila javnog prijevoza, željezničkih vozila i postrojenja potrebnih za obavljanje usluga prijevoza putnika, kao i fiksne troškove i odgovarajući povrat na kapital.”
8 Člankom 6. te uredbe, naslovljenim „Naknada za javnu uslugu”, u stavku 1. predviđa se:
„Sve naknade u vezi s općim pravilom ili s ugovorom o javnim uslugama u skladu su s člankom 4., bez obzira na to kako je ugovor dodijeljen. Sve naknade, bilo koje prirode, u vezi s ugovorom o javnim uslugama koji nije dodijeljen u skladu s člankom 5. stavkom 1., 3. ili 3.b odnosno u vezi s općim pravilom, također moraju biti u skladu s odredbama iz Priloga.”
9 U skladu s točkom 7. Priloga toj uredbi, naslovljenog „Pravila primjenjiva na naknade u slučajevima iz članka 6. stavka 1.”:
„Način naknade mora promicati očuvanje ili razvoj:
– učinkovitog upravljanja od strane operatera javne usluge, što može biti predmetom objektivne ocjene, i
– pružanja usluga prijevoza putnika po zadovoljavajuće visokim standardima.”
Smjernice
10 Odjeljak 1. Komunikacije Komisije o interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza (SL 2014., C 92, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Smjernice), naslovljen „Uvod”, u petom podstavku određuje:
„U okviru ove Komunikacije Komisija razjašnjava svoje shvaćanje niza odredbi Uredbe vodeći se načelom najbolje prakse, a kako bi pomogla državama članicama u ostvarivanju svih pogodnosti unutarnjeg tržišta. U komunikaciji se ne govori o svim odredbama na iscrpan način niti se utvrđuju novi zakonski propisi. U svakom slučaju, potrebno je napomenuti da je za tumačenje zakonodavstva Unije u konačnici zadužen Sud Europske unije.”
11 Odjeljak 2.4. Smjernica odnosi se, prema vlastitom naslovu, na naknadu za javnu uslugu.
12 Točka 2.4.3. navedenih smjernica glasi:
„[…]
U Prilogu se navodi da „‚razumna dobit’ znači stopu povrata na kapital koja je uobičajena u tom sektoru u danoj državi članici, a koja uzima u obzir rizik, ili odsutnost rizika, koji snosi operater javne usluge intervencijom tijela javne vlasti”. Međutim, ne navode se daljnje smjernice o ispravnoj razini „povrata na kapital” ili „razumne dobiti”.
[…]
U svakom slučaju, ovisno o posebnim okolnostima svakog ugovora o javnim uslugama, nadležno tijelo treba od slučaja do slučaja dati ocjenu radi određivanja primjerene razine razumne dobiti. Među ostalim, mora uzeti u obzir određena obilježja predmetnog prijevoznika, uobičajenu tržišnu naknadu za slične usluge i razinu rizika koju uključuje svaki ugovor o javnim uslugama. Na primjer, ugovor o javnim uslugama koji obuhvaća određene odredbe kojima se štiti razina naknade u slučaju nepredviđenih troškova manje je rizičan od ugovora o javnim uslugama koji ne sadržava takva jamstva. Ako su sve ostale stvari identične, razumna bi dobit iz prvog ugovora trebala biti niža nego u drugom ugovoru.
U pravilu, treba zagovarati upotrebu učinkovitih poticaja u sustavu naknada. Potrebno je naglasiti da se programima naknada koji pokrivaju isključivo stvarne troškove kako nastaju omogućuje malo poticaja kojima prijevoznici kontroliraju troškove ili postaju vremenom učinkovitiji. Stoga se njihova upotreba radije ograničava na primjere kada je nesigurnost u vezi s troškovima velika te prijevozniku treba veći stupanj zaštite od nesigurnosti.”
13 U skladu s točkom 2.4.5. navedenih smjernica:
„U uvodnoj izjavi 27. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 navodi se da bi u slučaju izravnog sklapanja ugovora i općih pravila parametre naknade trebalo odrediti na takav način da naknada bude prikladna te da odražava „nastojanja usmjerena prema učinkovitosti i kvaliteti usluge”. Ovo znači da bi nadležno tijelo, programima naknade, trebalo poticati pružatelje usluga da postanu učinkovitiji omogućavajući traženu razinu i kvalitetu usluge s najmanjim mogućim financijskim sredstvima.
Pravilima o naknadi iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007 ostavlja se manevarski prostor nadležnim tijelima da osmisle programe poticaja pružatelju javnih usluga. U svakom slučaju, nadležno tijelo ima obvezu „promicati očuvanje ili razvoj učinkovitog upravljanja od strane operatera javne usluge, što može biti predmetom objektivne ocjene” (točka 7. Priloga). Time se podrazumijeva da se program naknade mora osmisliti radi osiguranja barem određenog poboljšanja učinkovitosti tijekom vremena.
Unatoč tome, poticaji za poboljšanje učinkovitosti trebali bi biti razmjerni i ostati unutar razumne razine uzimajući u obzir poteškoće u postizanju ciljeva učinkovitosti. Ovo se, primjerice, može osigurati uravnoteženim dijeljenjem svih nagrada povezanih s poboljšanjem učinkovitosti između operatera, javnih tijela i/ili korisnika. U svakom slučaju, mora se uvesti sustav kako bi se osiguralo da prijevozniku ne bude dopušteno zadržati neravnomjerno raspoređene potpore za učinkovitost. K tome, potrebno je ugovorom o javnim uslugama u potpunosti i precizno odrediti parametre programa poticaja.
Međutim, poticajima za učinkovitije pružanje javnih usluga ne bi se trebalo spriječiti pružanje visokokvalitetnih usluga. U kontekstu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 učinkovitost se mora shvatiti kao odnos između kvalitete ili razine javnih usluga i financijskih sredstava koja se koriste za pružanje tih usluga. Prema tome, poticaji za poboljšanje učinkovitosti trebali bi se usmjeriti na smanjivanje troškova i/ili povećanje kvalitete ili razine usluge.”
14 Točka 2.4.8. navedenih smjernica u drugom i trećem stavku određuje:
„[…] [N]e samo da je cilj pravila Uredbe (EZ) br. 1370/2007 sprječavanje moguće prekomjerne naknade za obveze obavljanja javnih usluga, već [je i] osigurati da je ponuda javnih usluga određenih ugovorom o javnim uslugama financijski održiva radi dosezanja i očuvanja visoke razine kvalitete usluga. Stoga je potrebno dati odgovarajuću naknadu za obvezu obavljanja javnih usluga kako vlastita sredstva operatera dugoročno ne bi bila ugrožena na temelju ugovora o javnim uslugama sprječavajući učinkovito ispunjavanje obveza na temelju ugovora i očuvanje usluga prijevoza putnika visokog standarda iz točke 7. Priloga Uredbi (EZ) br. 1370/2007.
U svakom slučaju, ako nadležno tijelo ne isplati odgovarajuću naknadu, riskira smanjenje broja ponuda kao odgovor na konkurentni postupak nadmetanja radi sklapanja ugovora o javnim uslugama, stvarajući ozbiljne financijske poteškoće operateru u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama i/ili smanjujući ukupnu razinu i kvalitetu javnih usluga koje se pružaju tijekom trajanja ugovora.”
Latvijsko pravo
15 Članak 10. Sabiedriskā transporta pakalpojumu likumsa (Zakon o uslugama javnog prijevoza) od 14. lipnja 2007. (Latvijas Vēstnesis, 2007., br. 106) određuje:
„1. Prijevozniku se nadoknađuju gubici i troškovi povezani s pružanjem usluga javnog prijevoza u skladu s člancima 11. i 12. ovog zakona.
[…]
3. Pojam gubitaka u smislu ovog zakona obuhvaća i plaćanje usluga ako je javni naručitelj organizirao narudžbu usluga javnog prijevoza u skladu s Publisko iepirkumu likumsom (Zakon o javnoj nabavi).”
16 Člankom 11. stavkom 1. Zakona o uslugama javnog prijevoza predviđa se:
„Prijevozniku se nadoknađuju gubici povezani s pružanjem usluga javnog prijevoza u iznosu i obliku koje utvrdi Vijeće ministara. […]”
17 Ministru kabineta noteikumi n° 435 – Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu (Uredba Vijeća ministara br. 435 o postupku utvrđivanja i nadoknađivanja gubitaka i troškova povezanih s pružanjem usluga javnog prijevoza te određivanju cijena navedenih usluga) od 28. srpnja 2015. (Latvijas Vēstnesis, 2015., br. 155) sadržava sljedeće odredbe:
„[…]
2. Prijevozniku se nadoknađuju gubici i troškovi povezani s izvršenjem ugovora o pružanju usluga javnog prijevoza.
2.1. Ako je javni naručitelj utvrdio tarifu za uslugu javnog prijevoza, nastali gubici nadoknađuju se ako troškovi nužni za izvršenje ugovora o uslugama javnog prijevoza prelaze ostvarene prihode.
[…]
56. U ugovoru o uslugama javnog prijevoza može se utvrditi iznos naknade (ugovorna cijena) ili postupak izračuna navedene naknade (s obzirom na ugovornu cijenu). Prilikom utvrđivanja iznosa naknade (ugovorna cijena) ili postupka izračuna navedene naknade (s obzirom na ugovornu cijenu) u ugovoru o uslugama javnog prijevoza, javni naručitelj uzima u obzir opseg dodijeljenih prava, intenzitet pružanja usluge javnog prijevoza, isplativost usluge javnog prijevoza, utvrđene zahtjeve u pogledu kvalitete usluge javnog prijevoza, zahtjeve u pogledu tehničke opreme vozila i druge objektivne kriterije čije je ispunjavanje izravno povezano s iznosom naknade koju treba isplatiti.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
18 Javni naručitelj pokrenuo je otvoreni postupak javne nabave radi dodjele prava na pružanje javnih usluga autobusnog prijevoza putnika na latvijskoj mreži linija od regionalne važnosti u trajanju od deset godina.
19 Društvo Dobeles i dr. podnijeli su Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisiji (Povjerenstvo za odlučivanje o žalbama pri Uredu za nadzor javne nabave, Latvija) žalbu kojom su osporili odredbe dokumentacije za nadmetanje. Oni su u potporu toj žalbi istaknuli da se tom dokumentacijom i odgovarajućim nacrtom ugovora uspostavlja nezakoniti sustav isplata naknada za predmetne javne usluge prijevoza jer ponuditelji u svojoj ponudi moraju biti u stanju predvidjeti cijenu ponuđene usluge za sljedećih deset godina, na temelju koje se utvrđuje naknada koja se za vrijeme trajanja ugovora plaća pružateljima usluga, dok se u navedenom ugovoru ne predviđa cjeloviti postupak revizije cijene usluge u slučaju promjene troškova koji utječu na tu cijenu.
20 To je povjerenstvo odlukom od 11. studenoga 2019. odbilo tu žalbu.
21 Društvo Dobeles i dr. su potom podnijeli tužbe pred Administratīvā rajona tiesom (Općinski upravni sud, Latvija) radi poništenja te odluke. U prilog tim tužbama oni ističu da je postupak revizije ugovorne cijene za pružanje usluga prijevoza, koji je naveden u prilogu nacrtu ugovora o javnoj nabavi, isključio iz indeksacije ugovorne cijene koja je predviđena samo za troškove goriva i plaća kao i troškove doprinosa za socijalno osiguranje, s jedne strane, promjene troškova goriva i plaća koje ne premašuju 5 % odnosno 8 %, kao i, s druge strane, prve četiri i tri posljednje godine pružanja usluga. Dobeles i dr. također osporavaju odredbe dokumentacije za nadmetanje koje se odnose na pravila o reviziji ugovorne cijene po kilometru, prema kojima se ta cijena može revidirati samo ako javni naručitelj smanji količinu usluga koje treba pružiti za više od 30 %, zato što takve odredbe ne predviđaju objektivne i transparentne kriterije relevantne za reviziju ugovorne cijene.
22 Presudom od 29. svibnja 2019. taj je sud odbio navedene tužbe uz obrazloženje, u biti, da država nije dužna pokriti sve troškove operatera javne usluge prijevoza, neovisno o njihovoj operativnoj učinkovitosti, i da postupak indeksacije ugovorne cijene predviđen nacrtom ugovora o javnoj nabavi nije protivan zahtjevima Uredbe br. 1370/2007.
23 Dobeles i dr. podnijeli su Augstākā tiesi (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija), odnosno sudu koji je uputio zahtjev, žalbu u kasacijskom postupku radi ukidanja te presude. U prilog svojoj žalbi Dobeles i dr. tvrde da se financijskim modelom iz dokumentacije za nadmetanje predmetnim prijevoznicima ne jamči „odgovarajuća naknada” u smislu Uredbe br. 1370/2007 jer dodijeljena naknada ne pokriva sve objektivno opravdane troškove za pružanje usluge koju zahtijeva javni naručitelj. Konkretno, navode da je indeksacija predviđena u nacrtu ugovora o javnoj nabavi pretjerano restriktivna i da nije objektivno moguće predvidjeti povećanje troškova do kojeg može doći tijekom razdoblja od deset godina obuhvaćenog tim ugovorom. Odabrani financijski model stoga nema za cilj osigurati operativnu učinkovitost prijevoznika, nego prenijeti rizik od povećanja troškova s države na prijevoznika.
24 S druge strane, javni naručitelj naglašava da je cilj Uredbe br. 1370/2007 izbjeći svaki rizik prekomjerne naknade, pri čemu se državama članicama ostavlja mogućnost da odluče hoće li dodijeliti naknadu prijevoznicima putnika, potom da se sustav naknade mora iskoristiti kako bi se pružatelje usluga potaknulo da postanu učinkovitiji, omogućavajući traženu razinu i kvalitetu usluge s najmanjim mogućim financijskim sredstvima te da se na temelju pravila o naknadi iz te uredbe, koja nadležnim tijelima ostavljaju manevarski prostor, ne može zaključiti da je država dužna pokriti sve troškove pružatelja usluga javnog prijevoza, bez obzira na njihovu operativnu učinkovitost.
25 U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev ističe da iz članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 i Smjernica, osobito njihove točke 2.4.8., proizlazi da država ima obvezu jamčiti sustav javnih usluga prijevoza čija je svrha pružanje kvalitetnije usluge, na način da se njezinu pružatelju daje odgovarajuća financijska potpora za postizanje tog cilja.
26 Prema mišljenju tog suda, nekoliko argumenata pobija tezu društva Dobeles i dr. prema kojoj Uredba br. 1370/2007 zahtijeva da se nadoknade svi gubici koje bi pružatelj javne usluge prijevoza mogao pretrpjeti.
27 Konkretno, iz uvodne izjave 27. i točke 7. Priloga toj uredbi kao i iz točaka 2.4.3. i 2.4.5. Smjernica proizlazi da država nema obvezu pokrivati sve troškove operatera javne usluge prijevoza, neovisno o njihovoj operativnoj učinkovitosti. U tom pogledu, raspisivanje otvorenog postupka javne nabave, uz utvrđivanje spornih odredbi i posebnog modela financiranja usluga javnog prijevoza, sastavni je dio provedbe projekta razvoja javnih usluga u području prijevoza. Naime, kako bi se osiguralo učinkovitije korištenje državnog proračuna, naknada dodijeljena za pružanje takvih usluga ne temelji se, počevši od 2021., na sustavu u okviru kojeg država u biti preuzima sve rizike pokrivajući sve troškove pružatelja usluga prijevoza povezane s ponudom i potražnjom, nego na ugovornom modelu koji se temelji na razlici između ugovorne cijene koju je taj pružatelj ponudio u okviru otvorenog postupka javne nabave i prihoda od javne usluge prijevoza.
28 S obzirom na to, navedeni sud smatra da treba provjeriti prisiljavaju li – kao što to ističu društvo Dobeles i dr. – taj novi model i njegovi provedbeni instrumenti ponuditelje da preuzmu prekomjerni rizik kada utvrđuju cijene usluge te doseže li taj rizik onaj prag kad se može smatrati da država zapravo izbjegava svoju obvezu isplate odgovarajuće naknade troškova povezanih s pružanjem javne usluge prijevoza. Naime, općenito nije moguće precizno predvidjeti ni cijenu energenata u sljedećih deset godina ni prosječne plaće u predmetnom sektoru ili iznos doprinosa za socijalnu sigurnost. U okviru sustava isplate naknada u kojem se cijene mogu ponovno izračunati tek svakih nekoliko godina, i to samo za dio troškova, mogao bi čak, pa i kada je riječ o učinkovitoj gospodarskoj djelatnosti, postojati rizik da povećanje troškova, zbog nedovoljno točnih predviđanja, dovede do operaterovih gubitaka.
29 Dakako, ništa ne bi sprečavalo ponuditelje da u izračun cijene svoje ponude uključe trošak koji se odnosi na rizik koji preuzimaju, na način da odrede cijenu za određeno razdoblje koja uzima u obzir varijabilnost relevantnih gospodarskih i poslovnih uvjeta.
30 Međutim, to ne bi u potpunosti isključilo mogućnost da predloženi sustav isplate naknada neće pokriti sve operaterove gubitke koji proizlaze iz izvršenja ugovora. Naime, moguće je da u okviru javne nabave ponuditelji, u nadi da će im biti dodijeljeni ugovori, ne budu skloni ponuditi ugovornu cijenu koja bi mogla spriječiti taj rizik, unatoč tomu što će tijekom izvršavanja ugovora nastale poteškoće možda morati otklanjati smanjenjem raspoloživosti ili kvalitete usluge. Slijedom toga, postavlja se pitanje jamči li se u ovom slučaju mehanizmom revizije cijena koji je predvidio javni naručitelj dovoljna naknada koja je sukladna cilju koji se nastoji postići Uredbom br. 1370/2007.
31 U tim je okolnostima Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Dopušta li se člankom 1. stavkom 1. drugim podstavkom, člankom 2.a stavkom 2. i člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 sustav naknada kojim se nadležnom tijelu ne nalaže obveza da na temelju redovitog usklađivanja (indeksacije) ugovorne cijene (iznosa naknade) pružatelju usluge javnog prijevoza u potpunosti naknadi svako povećanje troškova povezanih s pružanjem usluge koji su izvan njegove kontrole i kojim se stoga ne otklanja u potpunosti rizik od gubitaka koji se pružatelju usluga ne mogu nadoknaditi?”
O prethodnom pitanju
32 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Uredbu br. 1370/2007 tumačiti na način da joj se protivi sustav naknade koji, u okviru javne nabave usluga i nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, ne nalaže nadležnim nacionalnim tijelima da pružatelju usluga prijevoza putnika koji podliježe obvezama pružanja javne usluge dodijele punu naknadu koja pokriva, putem redovite indeksacije, svako povećanje troškova povezanih s upravljanjem i korištenjem te usluge koji nisu pod njegovim nadzorom.
33 Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 1. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 1370/2007, ona ima za svrhu da odredi kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Unije, nadležna nacionalna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi moglo ponuditi samo tržište.
34 S tim ciljem, navedena uredba, u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1. drugim podstavkom, utvrđuje uvjete po kojima nadležna nacionalna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihova ugovaranja, operaterima javnih usluga [trebaju nadoknaditi] nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.
35 Uredba br. 1370/2007 stoga sadržava posebna pravila kojima se predviđaju načini intervencije u opće sustave javne nabave (vidjeti u tom smislu presudu od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, t. 45.), čiji je predmet uspostava pravnog okvira u području dodjele naknada i/ili isključivih prava za troškove nastale izvršavanjem obveza pružanja javnih usluga (vidjeti u tom smislu presudu od 24. listopada 2019., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Izravno sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza), C‑515/18, EU:C:2019:893, t. 31.).
36 Među odredbama koje čine taj pravni okvir, članak 3. stavak 1. te uredbe predviđa da, ako nadležno tijelo države članice odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu za pružanje javne usluge bilo koje naravi operateru po svojem izboru u zamjenu za ispunjenje obveza obavljanja javnih usluga, ono to čini u okviru ugovora o javnim uslugama, pri čemu ta odredba uspostavlja načelo prema kojem se obveze pružanja javne usluge i s njima povezane naknade moraju utvrditi u okviru takvog ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2022., Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, t. 52.).
37 Odstupajući od navedenog stavka 1. članka 3., stavkom 2. istog članka dopušta se utvrđivanje obveza obavljanja javnih usluga putem općih pravila kojima je cilj utvrditi maksimalne tarife za sve putnike ili određene kategorije putnika, u kojem slučaju nadležno tijelo mora dotičnom operateru javnih usluga dodijeliti naknadu (vidjeti, u tom smislu presudu od 8. rujna 2022., Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, t. 53. do 55. i 92.).
38 Međutim, u ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se glavni postupak odnosi na sklapanje, nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, ugovora o javnim uslugama radi pružanja usluga autobusnog prijevoza putnika, tako da članak 3. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007, koji sud koji je uputio zahtjev navodi u tekstu svojeg pitanja, nije relevantan za davanje odgovora na njega.
39 Iz izričitog teksta članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da naknada za takav ugovor o javnim uslugama, dodijeljena nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, mora poštovati zahtjeve predviđene u članku 4. te uredbe, pri čemu se u stavku 1. članka 4. pojašnjavaju uvjeti dodjele takve naknade. Stoga tu odredbu valja uzeti u obzir kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje.
40 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezinu formulaciju već i njezin kontekst te cilj propisa čiji je ta odredba dio (vidjeti u tom smislu presudu od 24. listopada 2019., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Izravno sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza), C‑515/18, EU:C:2019:893, t. 23.).
41 Što se tiče, kao prvo, teksta članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007, valja istaknuti da se tom odredbom pojašnjava da ugovori o javnim uslugama moraju, s jedne strane, u skladu s točkom (b) prvim podstavkom podtočkom (i) te odredbe, unaprijed objektivno i transparentno utvrditi parametre na temelju kojih se, ako je predviđena, mora izračunati naknada i, s druge strane, na temelju točke (c) navedene odredbe, utvrditi uvjete raspodjele troškova povezanih s pružanjem usluga, koji mogu uključivati, među ostalim, troškove osoblja, energije, infrastrukture, održavanja i popravka vozila javnog prijevoza, željezničkih vozila i postrojenja potrebnih za obavljanje usluga prijevoza putnika, fiksne troškove i odgovarajući povrat na kapital.
42 Iz takvog teksta jasno proizlazi da nadležna nacionalna tijela, s obzirom na to da je na njima da utvrde parametre za izračun naknade koja se duguje pružatelju javnih usluga prijevoza i da utvrde načine raspodjele troškova povezanih s njihovim pružanjem, raspolažu, u okviru ugovora o javnim uslugama, marginom prosudbe kako bi osmislila mehanizam takve naknade.
43 Konkretno, valja utvrditi, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, da mogućnost raspodjele troškova nužno podrazumijeva da nadležna nacionalna tijela nisu obvezna nadoknaditi sve troškove, nego mogu prenijeti na pružatelja te javne usluge rizike povezane s promjenom nekih od njih, bez obzira na njezinu prirodu i stoga bez obzira na to može li taj pružatelj, kao kada je riječ o troškovima energije ili određenim socijalnim troškovima, u potpunosti kontrolirati njihovu promjenu, s obzirom na to da ona ovisi o okolnostima koje su vanjske u odnosu na njega.
44 Stoga iz samog teksta članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da nadležna nacionalna tijela mogu, izvršavajući svoju marginu prosudbe, predvidjeti sustav naknade koji, zbog parametara njezina izračuna i načina podjele troškova koje utvrđuju ta tijela, pružatelju javne usluge prijevoza ne jamči automatsko potpuno pokriće tih troškova.
45 Kao drugo, što se tiče cilja Uredbe br. 1370/2007, valja podsjetiti na to da je, kao što to proizlazi iz točke 34. ove presude, cilj te uredbe, kao što to proizlazi, među ostalim, iz članka 1. stavka 1., članka 2.a stavka 2. i točke 7. Priloga navedenoj uredbi, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 4., 7., 27. i 34., definirati uvjete za dodjelu naknade kako bi se pod pravičnim uvjetima tržišnog natjecanja osiguralo pružanje javne usluge prijevoza putnika koja je istodobno učinkovita i financijski isplativa, s ciljem postizanja visoke razine kvalitete te usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2022., Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, t. 69. i 70.).
46 Iz toga slijedi da svaki sustav naknade mora imati za cilj ne samo izbjegavanje prekomjerne naknade troškova nego i poticanje veće učinkovitosti pružatelja javne usluge prijevoza. Međutim, sustav naknade kojim se u svim okolnostima jamči automatsko pokrivanje svih troškova povezanih s izvršenjem ugovora o javnim uslugama ne uključuje takvo poticanje na veću učinkovitost, s obzirom na to da predmetni pružatelj ne mora ograničiti svoje troškove.
47 Suprotno tomu, sustav naknada koji, u nedostatku redovite indeksacije, automatski ne pokriva sve te troškove, nego dovodi do prijenosa određenih rizika na pružatelja javne usluge, može pridonijeti ostvarenju takvog cilja. Naime, čak i u pogledu troškova koji su izvan kontrole dotičnog pružatelja javne usluge, poboljšanje učinkovitosti koje je ostvario omogućit će mu da ojača svoju financijsku održivost kako bi snosio te troškove, što će pridonijeti osiguranju dobrog izvršenja obveza predviđenih ugovorom o javnim uslugama.
48 Kao treće, što se tiče konteksta u kojem se nalazi članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007, valja podsjetiti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 65. svojeg mišljenja, da Uredba br. 1370/2007 ne sadržava posebna pravila primjenjiva na metodu izračuna naknade kada se sklapanje ugovora o javnim uslugama odvija nakon postupka nadmetanja. Naime, u takvom slučaju naknada, za razliku od one koja je povezana s ugovorom o javnim uslugama koji je sklopljen izravno ili na temelju općeg pravila i stoga bez nadmetanja, ne smije biti u skladu, na temelju članka 6. stavka 1. druge rečenice te uredbe, s detaljnijim pravilima sadržanima u njezinu prilogu koja za cilj imaju osigurati, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 27., prikladnost iznosa naknade.
49 Ta razlika u sustavu koju je uspostavio zakonodavac Unije temelji se na pretpostavci prema kojoj, kada postoji postupak nadmetanja, donošenje preciznijih pravila o izračunu naknade kako bi se osigurala prikladnost njezina iznosa nije nužno, s obzirom na to da takav postupak sam po sebi ima za učinak smanjenje na najmanju moguću mjeru, upravo zbog nadmetanja, iznosa naknade dugovane pružatelju javne usluge prijevoza, čime se – posredstvom automatske prilagodbe – izbjegava ne samo prekomjernost naknade nego i njezina nedostatnost.
50 Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 72. i 82. do 84. svojeg mišljenja, svaki pružatelj usluga koji odluči sudjelovati u postupku javne nabave radi izvršenja ugovora o pružanju javne usluge sam određuje uvjete svoje ponude, s obzirom na sve relevantne parametre i, osobito, s obzirom na vjerojatnu promjenu troškova – neovisno o tome jesu li oni pod njegovim nadzorom – koji mogu utjecati na pružanje usluge, definirajući na taj način razinu rizika koji je spreman preuzeti u pogledu te promjene. Stoga se može pretpostaviti, ne dovodeći u pitanje odredbe prava Unije koje nacionalnim tijelima omogućuju da isključe izuzetno niske ponude, da će mu njegova ponuda, ako bude odabrana, osigurati stopu povrata na uloženi kapital koja odgovara razini snošenog rizika.
51 Iz toga slijedi da sustav naknada povezan s ugovorom o javnim uslugama dodijeljenim nakon provođenja otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, sam po sebi jamči pružatelju te javne usluge pokrivanje njegovih troškova, osiguravajući mu i odgovarajuću naknadu, čiji će iznos varirati ovisno o razini rizika koji je potonji spreman preuzeti.
52 Stoga iz svega prethodno navedenog proizlazi da nadležna nacionalna tijela nisu dužna, u okviru postupka nadmetanja, posredstvom redovite indeksacije, automatski nadoknaditi sve troškove koje snosi pružatelj usluge prijevoza u vezi s izvršenjem ugovora o javnim uslugama, bez obzira na to jesu li oni pod njegovim nadzorom ili nisu, kako bi mu se tim ugovorom dodijelila odgovarajuća naknada.
53 Točno je da su društvo Dobeles i dr. na raspravi istaknuli, pri čemu su u tom pogledu ponovili sumnje koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev, kako su navedene u točkama 28. do 30. ove presude, da nepostojanje redovite indeksacije troškova povezanih s izvršavanjem obveze pružanja javne usluge koji su izvan njihova nadzora može dovesti do toga da pružatelj te javne usluge ne prima odgovarajuću naknadu, u smislu da bi njezin iznos mogao postati nedovoljan, što bi moglo, kao što je to navedeno u točki 2.4.8. Smjernica, ugroziti njegovu financijsku održivost ili kvalitetu pružene usluge, odnosno, čak i već u fazi javne nabave, umjetno smanjiti broj ponuditelja.
54 U tom pogledu valja, doduše, istaknuti da na temelju načela proporcionalnosti, koje je opće načelo prava Unije, utvrđeno, što se tiče specifikacija obveza obavljanja javnih usluga, u članku 2.a stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 1370/2007, na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev u svojem pitanju, nadležna nacionalna tijela ne mogu pružateljima usluga prijevoza zaduženima za izvršenje tih obveza nametnuti uvjete poput onih koji se odnose na uvjete naknade, koji bi bili pretjerani ili nerazumni.
55 Stoga, u skladu s tim načelom, iznos naknade, kao što to proizlazi iz točke 51. ove presude, mora varirati ovisno o riziku koji je pružatelj javne usluge spreman preuzeti.
56 Međutim, ne može se smatrati da je samim nepostojanjem mehanizma redovite indeksacije troškova načelo proporcionalnosti povrijeđeno. Naime, kao što je to već istaknuto u točki 50. ove presude, kada pružatelj usluga prijevoza odluči sudjelovati u takvom postupku, on sam određuje uvjete svoje ponude. Konkretno, na njemu je da ispita razinu rizika koji je spreman preuzeti s obzirom na uvjete naknade iz ugovora o pružanju javne usluge, među ostalim, i s obzirom na nepostojanje takvog mehanizma. Stoga, ako bi nadležno nacionalno tijelo u okviru natječajnog postupka predvidjelo nerazumne ili prekomjerne uvjete s obzirom na rizike koje mora preuzeti dotični pružatelj javne usluge, bilo bi malo vjerojatno da bi mu bile podnesene ponude, tako da bi to tijelo moralo izmijeniti te uvjete kako bi ih uskladilo s načelom proporcionalnosti.
57 Međutim, u ovom slučaju, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 86. svojeg mišljenja, ne čini se da sporna dokumentacija za nadmetanje sadržava takve nerazumne ili prekomjerne uvjete, s obzirom na to da je na raspravi, uostalom, utvrđeno da su nadležna nacionalna tijela zaprimila stotinjak ponuda koje su podnijeli prijevoznici sa sjedištem u više država članica, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
58 Kada je riječ o rizicima iz točke 53. ove presude, kao što to potvrđuju navodi suda koji je uputio zahtjev iz točke 30. ove presude, oni proizlaze iz mogućnosti da pružatelj usluga prijevoza putnika, u nadi da će dobiti ugovor, ponudi ugovornu cijenu koja ne uzima dovoljno u obzir buduće povećanje troškova. Međutim, mogućnost da pružatelj tih usluga ponudi cijenu koja uključuje rizik da neće biti u mogućnosti izvršiti ugovor na primjeren način svojstvena je svakom postupku javne nabave i može, ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, dovesti do primjene, u slučaju potrebe, odredaba prava Unije koje nacionalnim tijelima omogućuju da isključe izuzetno niske ponude. Suprotno tomu, tom se mogućnošću ne opravdava zahtjev da ugovori o javnim uslugama koje su nadležna nacionalna tijela sklopila u okviru javne nabave usluga i nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave uvijek sadržavaju redovit mehanizam indeksacije, koji automatski omogućuje osiguranje potpune naknade za svako povećanje troškova u vezi s njihovim izvršenjem, bez obzira na to jesu li ti troškovi pod nadzorom pružatelja usluge.
59 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da Uredbu br. 1370/2007 treba tumačiti na način da joj se ne protivi sustav naknade koji, u okviru javne nabave usluga i nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, ne nalaže nadležnim nacionalnim tijelima da pružatelju usluga prijevoza putnika koji podliježe obvezama pružanja javne usluge dodijele punu naknadu koja pokriva, putem redovite indeksacije, svako povećanje troškova povezanih s upravljanjem i korištenjem te usluge koji nisu pod njegovim nadzorom.
Troškovi
60 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Uredbu (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016.,
treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi sustav naknade koji, u okviru javne nabave usluga i nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka javne nabave, ne nalaže nadležnim nacionalnim tijelima da pružatelju usluga prijevoza putnika koji podliježe obvezama pružanja javne usluge dodijele punu naknadu koja pokriva, putem redovite indeksacije, svako povećanje troškova povezanih s upravljanjem i korištenjem te usluge koji nisu pod njegovim nadzorom.
Potpisi