A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2023. december 21.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Közlekedés – Vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatások – 1370/2007/EK rendelet – Az 1. cikk (1) bekezdése – A 2a. cikk (2) bekezdése – A 3. cikk (1) bekezdése – A 4. cikk (1) bekezdése – A 6. cikk (1) bekezdése – Autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatási szerződés – Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélési eljárása – Nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás – Az ajánlattételhez szükséges dokumentáció – Az illetékes nemzeti hatóság által biztosított ellentételezés – Időben és a költségek sajátos kategóriáira korlátozott indexálás – A kockázatok megosztása”
A C‑421/22. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Augstākā tiesa (Senāts) (legfelsőbb bíróság, Lettország) a Bírósághoz 2022. június 22‑én érkezett, 2022. június 21‑i határozatával terjesztett elő
a „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA,
a „CATA” AS,
a „VTU VALMIERA” SIA,
a „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA,
a „Jēkabpils autobusu parks” SIA
és
az Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija” VSIA
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: E. Regan tanácselnök (előadó), K. Lenaerts, a Bíróság elnöke, az ötödik tanács bírájaként eljárva, Csehi Z., M. Ilešič és D. Gratsias bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: R. Stefanova‑Kamisheva tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2023. június 8‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, a „CATA” AS, a „VTU VALMIERA” SIA, a „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA és a „Jēkabpils autobusu parks” SIA képviseletében S. Novicka advokāte,
– az „Autotransporta direkcija” VSIA képviseletében S. Bērtaitis advokāts,
– a lett kormány képviseletében J. Davidoviča és K. Pommere, meghatalmazotti minőségben,
– a ciprusi kormány képviseletében I. Neophytou, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében P. Messina, I. Rubene és F. Tomat, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2023. szeptember 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2016. december 14‑i (EU) 2016/2338 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2016. L 354., 22. o.) módosított, a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2007. L 315., 1. o.; a továbbiakban: 1370/2007 rendelet) 1. cikke (1) bekezdése második albekezdésének, 2a. cikke (2) bekezdésének, valamint 3. cikke (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, a „CATA” AS, a „VTU VALMIERA” SIA, a „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA, valamint a „Jēkabpils autobusu parks” SIA lett jog szerinti, a szállítás területén tevékenységet végző társaságok (a továbbiakban együtt: Dobeles és társai) és az Iepirkumu uzraudzības birojs (közbeszerzéseket vizsgáló hivatal, Lettország), illetve az Autotransporta direkcija VSIA (a továbbiakban: ajánlatkérő hatóság) között a regionális viszonylatú vonalhálózatokon autóbusszal történő személyszállítási közszolgálati kötelezettség teljesítéséért fizetendő ellentételezés számítási szabályainak tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az 1370/2007 rendelet
3 Az 1370/2007 rendelet (4), (7), (27) és (34) preambulumbekezdése értelmében:
„(4) A[z Európai] Bizottság »Európai közlekedéspolitika 2010‑re: ideje dönteni« című, 2001. szeptember 12‑i fehér könyvének fő célja biztonságos, hatékony és magas színvonalú személyszállítási szolgáltatások biztosítása a személyszállítási közszolgáltatások átláthatóságát és teljesítményét is biztosító szabályozott verseny révén, figyelemmel a szociális, környezeti és területfejlesztési szempontokra, vagy azzal a céllal, hogy az utasok egyes csoportjai, például a nyugdíjasok részére különleges díjszabási feltételeket nyújtsanak, és kiküszöböljék a különböző tagállamokból származó közlekedési vállalkozások közötti azon különbségeket, amelyek alapvetően torzíthatják a versenyt.
[…]
(7) Az elvégzett tanulmányok és a tömegközlekedési ágazatban a versenyt több éve bevezető tagállamok tapasztalata azt mutatja, hogy – megfelelő védintézkedésekkel – a szolgáltatók közötti szabályozott verseny bevezetése lehetővé teszi a vonzóbb és innovatívabb, alacsonyabb költséggel járó szolgáltatások nyújtását anélkül, hogy akadályoznák a közszolgáltatókat a rájuk bízott sajátos feladataik végrehajtásában. Ezt a megközelítést az Európai [Unió Tanácsa] a 2000. március 28‑i úgynevezett lisszaboni folyamat keretében támogatta, amely felszólította a Bizottságot, a Tanácsot és a tagállamokat, hogy – hatáskörükkel összhangban – »gyorsítsák az olyan területek liberalizálását, mint például […] a közlekedés«.
[…]
(27) A közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése során felmerült költségek fedezésére az illetékes hatóságok által nyújtott ellentételezést oly módon kell kiszámítani, hogy elkerüljék a túlkompenzációt. Amennyiben valamely illetékes hatóság versenyeztetés nélkül kíván odaítélni egy közszolgáltatási szerződést, akkor is be kell tartania azokat a részletes szabályokat, amelyek biztosítják, hogy az ellentételezések összege megfelelő, továbbá tükrözik a hatékony és minőségi szolgáltatásra való törekvést.
[…]
(34) Szükségessé válhat a közszolgáltatási szerződések ellentételezésének bevezetése a szárazföldi személyszállítási ágazatban annak érdekében, hogy a közszolgáltatási feladatokért felelős vállalkozások olyan alapelvek alapján és olyan feltételek mellett működjenek, amelyek lehetővé teszik a feladataik végrehajtását. Az ilyen ellentételezés bizonyos feltételek mellett a 73. cikk alapján összeegyeztethető lehet a[z EK‑]Szerződéssel. Először is, azt olyan szolgáltatások nyújtásának a biztosítása érdekében kell odaítélni, amelyek a Szerződés szerinti általános érdekű szolgáltatások. Másodszor, a verseny indokolatlan torzulásainak elkerülése érdekében nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerült nettó költségek fedezéséhez szükséges mértéket, figyelembe véve az ezzel kapcsolatos bevételeket, valamint egy észszerű nyereséget.”
4 Az 1370/2007 rendelet „Cél és hatály” című 1. cikkének (1) bekezdése ekképp rendelkezik:
„E rendelet célja annak meghatározása, hogy a közösségi jog szabályainak megfelelően az illetékes hatóságok hogyan avatkozhatnak be a személyszállítás területén az olyan általános érdekű szolgáltatások nyújtásának biztosítása érdekében, amelyek többek között számosabbak [helyesen: egyenletesebb üteműek], biztonságosabbak, magasabb minőségűek vagy alacsonyabb költséggel járnak, mint azok, amelyek nyújtását a piaci verseny lehetővé tenné.
Ebből a célból ez a rendelet meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett az illetékes hatóságok a közszolgáltatási kötelezettségek előírásakor vagy ilyen kötelezettségek ellátására vonatkozó szerződés megkötése esetén ellentételezik a közszolgáltatóknál felmerült költségeket, és/vagy kizárólagos jogokat biztosítanak a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése fejében.”
5 E rendeletnek „A közszolgáltatási kötelezettségek meghatározása” című 2a. cikke előírja:
(1) Az illetékes hatóságnak a személyszállítási közszolgáltatással kapcsolatos rendelkezésekben a 2. cikk e) pontjának megfelelően meg kell határoznia a közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó előírásokat, valamint azok hatályát. Az említett előírások magukban foglalják annak lehetőségét is, hogy a költségeket fedező szolgáltatásokat összevonjanak a költségeket nem fedező szolgáltatásokkal.
Az említett előírásoknak, valamint azok hatályának meghatározásakor az illetékes hatóságnak – az uniós jognak megfelelően – kellően tiszteletben kell tartania az arányosság elvét.
[…]
(2) A közszolgáltatási kötelezettségek meghatározásának és azok nettó pénzügyi hatása ellentételezésének biztosítania kell:
a) a közösségi közlekedéssel kapcsolatos szakpolitika célkitűzéseinek költséghatékony módon történő megvalósulását; és
b) a személyszállítási közszolgáltatásnak a közösségi közlekedési szakpolitikában meghatározott követelményeknek megfelelő, hosszú távú pénzügyi fenntarthatóságát.”
6 Az említett rendelet „Közszolgáltatási szerződések és általános szabályok” című 3. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1) Amennyiben valamely illetékes hatóság úgy dönt, hogy a választása szerinti szolgáltatónak a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésének fejében kizárólagos jogot és/vagy bármilyen jellegű ellentételezést biztosít, ezt közszolgáltatási szerződés keretében kell megtennie.
(2) Az (1) bekezdéstől eltérően, azon közszolgáltatási kötelezettségek is, amelyek célja maximált díjak megállapítása valamennyi utas vagy az utasok egyes csoportjai számára, általános szabályok hatálya alá vonhatók. Az illetékes hatóság – a 4. és a 6. cikkben, valamint a mellékletben meghatározott elvekkel összhangban – oly módon ellentételezi a közszolgáltatók részére az általános szabályokban meghatározott díjszabási kötelezettségek betartása miatt felmerült költségekre és elért bevételre gyakorolt nettó – pozitív vagy negatív – pénzügyi hatást, hogy elkerüljék a túlkompenzációt. Ez nem áll ellentétben az illetékes hatóságok azon jogával, hogy a legmagasabb díjakat megállapító közszolgáltatási kötelezettségeket közszolgáltatási szerződésekbe foglalják.”
7 Az 1370/2007 rendeletnek „A közszolgáltatási szerződések és az általános szabályok kötelező tartalma” című 4. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A közszolgáltatási szerződéseknek és az általános szabályoknak:
a) egyértelműen meg kell határozniuk a közszolgáltató által teljesítendő, az e rendeletben meghatározott és a rendelet 2a. cikkében részletezett közszolgáltatási kötelezettségeket és az érintett földrajzi területeket;
b) objektív és átlátható módon előre meg kell határozniuk:
i) azon paramétereket, amelyeket ellentételezés esetén az ellentételezés kiszámításához alapul kell venni; és
ii) a biztosított kizárólagos jogok jellegét és mértékét úgy, hogy azzal megelőzhető legyen a túlkompenzáció.
A nem az 5. cikk (1), (3) vagy (3b) bekezdésének értelmében odaítélt közszolgáltatási szerződések esetében ezeket a paramétereket úgy kell meghatározni, hogy az ellentételezés egyetlen esetben se haladja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerült költségekre és elért bevételre gyakorolt nettó pénzügyi hatás fedezéséhez szükséges összeget, figyelembe véve az ezzel kapcsolatosan a közszolgáltató által megtartott bevételeket, valamint egy észszerű nyereséget;
c) meg kell határozniuk a szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó költségek megosztására vonatkozó szabályokat. Ezek a költségek különösen a személyzet, az energia, az infrastrukturális díjak, továbbá a személyszállítási szolgáltatások működtetéséhez szükséges, a közlekedési közszolgáltatásban használt járművek, gördülőállomány, valamint létesítmények karbantartása és javítása költségeit, továbbá az állandó költségeket és egy megfelelő tőkemegtérülést foglalhatnak magukban.”
8 E rendeletnek a „Közszolgáltatási ellentételezés” című 6. cikke (1) bekezdése ekképp rendelkezik:
„Valamely általános szabályhoz vagy közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó valamennyi ellentételezésnek meg kell felelnie a 4. cikkben foglalt rendelkezéseknek, tekintet nélkül a szerződés odaítélésének módjára. A nem az 5. cikk (1), (3) vagy (3b) bekezdésének értelmében odaítélt közszolgáltatási szerződéshez vagy valamely általános szabályhoz kapcsolódó valamennyi ellentételezésnek természetétől függetlenül meg kell felelnie a mellékletben meghatározott rendelkezéseknek is.”
9 Az említett rendelet mellékletének „A 6. cikk (1) bekezdésében említett esetekben az ellentételezésre alkalmazandó szabályok” című 7. pontja értelmében:
„Az ellentételezési módszernek ösztönöznie kell a következők fenntartását vagy fejlesztését:
– a közszolgáltató által végzett hatékony gazdálkodás, amelyet objektíven lehet értékelni, és
– megfelelően magas minőségű személyszállítási szolgáltatások nyújtása.”
Az iránymutatás
10 Az 1370/2007 rendeletre vonatkozó értelmező iránymutatásokról szóló bizottsági közlemény (HL 2014. C 92., 1. o.; a továbbiakban: iránymutatás) „Bevezetés” című 1. szakaszának ötödik bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A közleményben a Bizottság bemutatja a rendelet számos rendelkezésére vonatkozó saját értelmezését, amelyet bevált módszerek alapján alakított ki annak érdekében, hogy a tagállamok teljes mértékben kiaknázhassák a belső piacban rejlő lehetőségeket. E közlemény nem törekszik valamennyi rendelkezés teljes körű tárgyalására és nem állapít meg új jogszabályokat. Fontos megjegyezni, hogy az uniós jog értelmezése minden esetben végső soron az Európai Unió Bíróságának a hatásköre.”
11 Az iránymutatás 2.4. szakasza, címének megfelelően a közszolgáltatási kompenzációra vonatkozik.
12 Ezen iránymutatás 2.4.3. pontjának szövege a következő:
„[…]
A melléklet megállapítja, hogy az »’ésszerű haszon’: egy adott tagállam ezen ágazatában szokásos tőkemegtérülési ráta, amelynek számításba kell vennie a közszolgáltató által a hatóság beavatkozásából következően viselt kockázatot vagy kockázat hiányát.« Ugyanakkor a melléklet semmiféle további iránymutatást nem tartalmaz a »tőkemegtérülési ráta« vagy az »ésszerű nyereség« helyes szintjével kapcsolatban.
[…]
Az egyes közszolgáltatási szerződések sajátos körülményeitől függően az észszerű nyereség megfelelő szintjének meghatározásához mindenféleképpen szükség van az illetékes hatóság általi eseti értékelésre. Ennek során egyebek mellett figyelembe kell venni a szóban forgó vállalkozás jellemzőit, a hasonló szolgáltatásokért szokásos piaci körülmények között kapott díjazást, valamint az egyes közszolgáltatási szerződésekkel járó kockázat szintjét. Egy olyan közszolgáltatási szerződés például, amelyben váratlan költségek felmerülése esetén külön rendelkezés védi a kompenzáció szintjét, kevésbé kockázatos, mint egy olyan közszolgáltatási szerződés, amelyben nincs ilyen rendelkezés. Ezért ha minden más feltételt azonosnak tekintünk, az észszerű nyereségnek az előző esetben alacsonyabb szintűnek kell lennie, mint az utóbbiban.
A hatékonysági ösztönzők kompenzációs mechanizmusban való alkalmazása általában szorgalmazandó […]. Hangsúlyozni kell, hogy az olyan kompenzációs rendszerek, amelyek egyszerűen megtérítik a ténylegesen felmerülő költségeket, kevéssé ösztönzik a közlekedési vállalatot költségei visszafogására vagy a hatékonyabb működés elérésére. Ezért a kompenzációs rendszerek alkalmazását azokra az esetekre érdemes korlátozni, amikor a költségek tekintetében nagy a bizonytalanság és a közlekedési szolgáltató magas szintű bizonytalanság elleni védelmet igényel.
[…]”
13 Az említett iránymutatás 2.4.5. pontja értelmében:
„Az 1370/2007/EK rendelet (27) preambulumbekezdése megállapítja, hogy közvetlen odaítélés vagy általános szabályok alkalmazása esetén a kompenzációs paramétereket úgy kell megállapítani, hogy a kompenzáció megfelelő legyen, és tükrözze »a hatékony és minőségi szolgáltatásra való törekvést.« Ez azt jelenti, hogy az illetékes hatóságoknak a kompenzációs mechanizmuson keresztül nagyobb hatékonyságra kell ösztönözniük a szolgáltatókat, vagyis arra, hogy a megkövetelt szolgáltatási szintet és minőséget a lehető legkevesebb erőforrás felhasználásával biztosítsák.
A kompenzációval kapcsolatban az 1370/2007/EK rendeletben leírt szabályok bizonyos szabadságot adnak az illetékes hatóságoknak a közszolgáltatók részére kidolgozott ösztönző rendszerek terén. Az illetékes hatóságok mindig kötelesek ösztönözni »a következők fenntartását vagy fejlesztését: a közszolgáltató által végzett hatékony gazdálkodás, amelyet objektíven lehet értékelni« (a melléklet 7. pontja). Ez a rendelkezés arra utal, hogy a kompenzációs rendszert úgy kell kialakítani, hogy az idővel legalább bizonyos mértékű hatékonyságnövekedést biztosítson.
A hatékonysági ösztönzőknek azonban a hatékonysági célok elérésének nehézségét figyelembe véve arányosnak kell lenniük és észszerű szinten kell maradniuk. Ez például úgy valósítható meg, hogy a hatékonyságnövekedésből származó nyereséget egyenlően osztják el a szolgáltató, a hatóságok és/vagy a felhasználók között. Mindenféleképpen szükség van egy rendszerre annak biztosítására, hogy a vállalkozás ne tarthasson meg hatékonyságból származó aránytalan nyereséget. Ezenfelül az ösztönző rendszerek paramétereit a közszolgáltatási szerződésekben teljeskörűen és pontosan meg kell határozni.
A közszolgáltatások hatékonyabb nyújtását elősegítő ösztönző rendszerek ugyanakkor nem akadályozhatják meg azt, hogy kiváló minőségű szolgáltatásnyújtás történjen. Az 1370/2007/EK rendelet alkalmazásában a hatékonyság úgy értelmezendő, mint a közszolgáltatások minősége vagy szintje és az azok nyújtásához felhasznált erőforrások közötti viszony. Ezért a hatékonysági ösztönzőknek a költségcsökkentésre és a szolgáltatások minőségének vagy szintjének emelésére egyaránt hangsúlyt kell fektetnie.”
14 Ugyanezen iránymutatás 2.4.8. pontjának második és harmadik bekezdése előírja:
„[…] [A]z 1370/2007/EK rendelet előírásainak célja nemcsak az, hogy megakadályozzák a közszolgáltatási kötelezettségek esetleges túlkompenzációját, hanem az is, hogy biztosítsák a közszolgáltatási szerződésben meghatározott közszolgáltatások pénzügyi fenntarthatóságát, illetve a magas szolgáltatási színvonal elérését és fenntartását. Ezért a közszolgáltatásért megfelelő kompenzációt kell fizetni annak érdekében, hogy a szolgáltató valamely közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó saját tőkéje hosszú távon ne erodálódjon, és ezáltal ne akadályozza meg a szerződés szerinti kötelezettségek hatékony teljesítését és a folyamatosan magas színvonalú személyszállítási szolgáltatások nyújtását az 1370/2007/EK rendelet mellékletének 7. pontjában említett módon.
Amennyiben az illetékes hatóság nem fizet megfelelő kompenzációt, azt kockáztatja, hogy a közszolgáltatási szerződés odaítélésére kiírt versenytárgyalási eljárásra kevesebb ajánlat fog érkezni, hogy a közszolgáltatási szerződés közvetlen odaítélése esetén a szolgáltatót súlyos pénzügyi nehézségek elé állítja, illetve hogy csökken a szerződés időtartama alatt nyújtott közszolgáltatások általános mértéke és minősége.”
A lett jog
15 A 2007. június 14‑i Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums (a tömegközlekedési szolgáltatásokról szóló törvény, Latvijas Vēstnesis, 2007., 106. sz.) 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A szállítót e törvény 11. és 12. cikkének rendelkezései szerint kell kártalanítani a közlekedési közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos veszteségekért és költségekért.
[…]
(3) Az e törvény értelmében vett veszteség fogalmába a szolgáltatások kifizetése is beletartozik, ha az ajánlatkérő szerv a közlekedési közszolgáltatással való megbízást a Publisko iepirkumu likums (közbeszerzési törvény) szerint szervezte meg”.
16 A tömegközlekedési szolgáltatásokról szóló törvény 11. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A szállítót a közlekedési közszolgáltatás nyújtására irányuló közbeszerzési szerződés teljesítéséből eredő veszteségekért a Minisztertanács által meghatározott összegben és módon ellentételezni kell. […]”
17 A 2015. július 28‑i Ministru kabineta noteikumi no 435 Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu (a közlekedési közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos veszteségek és költségek meghatározására és ellentételezésére, valamint az ilyen szolgáltatások árképzésére vonatkozó eljárásról szóló 435. számú kormányrendelet; Latvijas Vēstnesis 2015, 155. sz.) a következő rendelkezéseket tartalmazza:
„[…]
2. A fuvarozót a közlekedési közszolgáltatási szerződés teljesítésével kapcsolatos veszteségekért és költségekért ellentételezni kell:
2.1. Amennyiben az ajánlatkérő szerv a közlekedési közszolgáltatásra vonatkozóan tarifát határozott meg, a felmerült veszteségekért kompenzációt kell fizetni, ha a közlekedési közszolgáltatási szerződés teljesítéséhez szükséges költségek meghaladják a keletkezett bevételt.
[…]
56. A közlekedési közszolgáltatási szerződés meghatározza az ellentételezés összegét (szerződéses ár) vagy az (szerződéses árra vonatkozó) ellentételezés kiszámításának módját. A közlekedési közszolgáltatási szerződésben az ellentételezés (szerződéses ár) összegének vagy az (szerződéses árra vonatkozó) ellentételezés kiszámítási módjának meghatározásakor az ajánlatkérő szerv figyelembe veszi a biztosított jogok mértékét, a közlekedési közszolgáltatás nyújtásának intenzitását, a közlekedési közszolgáltatás költséghatékonyságát, a közlekedési közszolgáltatással szemben támasztott minőségi követelményeket, a járművek műszaki felszereltségére vonatkozó követelményeket és egyéb olyan objektív szempontokat, amelyek teljesülése közvetlen összefüggésben áll a fizetendő ellentételezés összegével.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
18 Az ajánlatkérő hatóság nyílt ajánlattételi felhívást tett közzé a regionális jelentőségű közlekedési útvonalak hálózatán autóbuszos közlekedési közszolgáltatások nyújtására vonatkozó jog tízéves időtartamra történő odaítélése céljából.
19 A Dobeles és társai jogorvoslati kérelmet nyújtottak be az Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisijához (a közbeszerzéseket vizsgáló hivatal panaszkezelési bizottsága, Lettország), amelyben vitatták az ajánlattételhez szükséges dokumentáció rendelkezéseit. E jogorvoslati kérelem alátámasztása érdekében arra hivatkoztak, hogy ez utóbbi dokumentáció és a vonatkozó szerződéstervezet együtt a szóban forgó közlekedési közszolgáltatás ellentételezésére irányuló jogellenes mechanizmust írt elő, mivel ajánlatukban az ajánlattevőknek képesnek kell lenniük arra, hogy előre lássák az ajánlott szolgáltatás árát a következő tíz évre, aminek alapján a szerződés időtartama alatt a gazdasági szereplőknek fizetendő kompenzációt megállapításra kerül, miközben a szerződés nem írja elő a szolgáltatás árának teljes felülvizsgálati eljárását az ezen árra hatást gyakorló költségek változása esetén.
20 2019. november 11‑i határozatával e bizottság elutasította jogorvoslati kérelmüket.
21 A Dobeles és társai ekkor kereseteket indítottak az administratīvā rajona tiesa (körzeti közigazgatási bíróság, Lettország) előtt e határozat megsemmisítése iránt. E keresetek alátámasztása érdekében azt kifogásolják, hogy a szállítási szolgáltatások szerződéses árának felülvizsgálatára irányuló, a közbeszerzési szerződés tervezetének mellékletében szereplő eljárás kizárja egyrészt az üzemanyag‑ és bérköltségekre, valamint a társadalombiztosítási járulékokra előírt szerződéses ár indexálásából az 5%‑ot, illetve 8%‑ot meg nem haladó üzemanyag‑ és bérváltozást, másrészt pedig a szolgáltatásnyújtás első négy és utolsó három évét. A Dobeles és társai azért vitatják az ajánlattételhez szükséges dokumentációnak a kilométerenkénti szerződéses ár felülvizsgálata szabályaira vonatkozó rendelkezéseit is, amelyek szerint ezt az árat csak akkor lehet felülvizsgálni, ha az ajánlatkérő a nyújtandó szolgáltatások mennyiségét több mint 30%‑kal csökkenti, mivel e rendelkezések nem írnak elő a szerződéses ár felülvizsgálatára vonatkozó, objektív és átlátható szempontokat.
22 2019. május 29‑i ítéletével e bíróság lényegében azzal az indokkal utasította el e kereseteket, hogy az állam nem köteles fedezni a közlekedési közszolgáltatás üzemeltetőinek valamennyi költségét, bármilyen legyen is azok működési hatékonysága, a szerződéses árnak a közbeszerzési szerződés tervezetében előírt indexálási eljárása pedig nem ellentétes az 1370/2007 rendeletben előírt követelményekkel.
23 A Dobeles és társai felülvizsgálati kérelmet terjesztettek az Augstākā tiesa (Senāts) (legfelsőbb bíróság, Lettország), azaz a kérdést előterjesztő bíróság elé ezen ítélet hatályon kívül helyezése iránt. Felülvizsgálati kérelmük alátámasztása érdekében a Dobeles és társai arra hivatkoznak, hogy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban szereplő pénzügyi modell nem biztosít az érintett fuvarozók számára az 1370/2007 rendelet értelmében vett „megfelelő ellentételezést”, mivel a nyújtott ellentételezés nem fedezi az ajánlatkérő szerv által megkövetelt szolgáltatás biztosításához objektíve igazolt összes költséget. Közelebbről, a közbeszerzési szerződés tervezetében előirányzott indexálás túlságosan korlátozó jellegű, és objektíve nem látható előre az e szerződés által lefedett tízéves időszak alatt esetlegesen bekövetkező költségnövekedés. A választott pénzügyi modell tehát nem a fuvarozó működési hatékonyságának biztosítására irányul, hanem arra, hogy a költségek emelkedésének kockázatát az állam ez utóbbira hárítsa át.
24 Az ajánlatkérő szerv a maga részéről hangsúlyozza, hogy az 1370/2007 rendelet a túlkompenzáció bármely kockázatának elkerülésére irányul, meghagyva egyébként a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy eldöntsék, nyújtanak‑e kompenzációt a személyszállítási szolgáltatóknak, az ellentételezési rendszert arra kell ösztönözni, hogy a szolgáltatók hatékonyabbak legyenek azáltal, hogy a lehető legkisebb erőforrásokkal biztosítják a szükséges szintet és minőséget, és hogy az e rendeletben szereplő, az illetékes hatóságok számára mozgásteret biztosító, kompenzációra vonatkozó szabályok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy az állam köteles a közlekedési közszolgáltatást nyújtó szolgáltatók valamennyi költségét fedezni, bármilyen legyen is azok működési hatékonysága.
25 Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy az 1370/2007 rendelet 1. cikkének (1) bekezdéséből, valamint az iránymutatásokból, különösen annak 2.4.8. pontjából az következik, hogy az állam köteles olyan közlekedési közszolgáltatási rendszert biztosítani, amely jobb minőségű szolgáltatás nyújtására irányul oly módon, hogy e cél eléréséhez megfelelő pénzügyi támogatást biztosít e szolgáltatás nyújtójának.
26 E bíróság szerint több érv is cáfolja a Dobeles és társai azon álláspontját, amely szerint az 1370/2007 rendelet a szállítási közszolgáltatás nyújtóját esetlegesen ért valamennyi veszteség ellentételezését írja elő.
27 Közelebbről, e rendelet (27) preambulumbekezdéséből és mellékletének 7. pontjából, valamint az iránymutatás 2.4.3. és 2.4.5. pontjából az tűnik ki, hogy az állam nem köteles a közlekedési közszolgáltatás üzemeltetőinek valamennyi költségét ez utóbbiak működési hatékonyságától függetlenül fedezni. E tekintetben a vitatott rendelkezéseket előíró nyílt közbeszerzési eljárás megindítása és a szóban forgó közszolgáltatás finanszírozási modellje a közlekedés területén a közszolgáltatások fejlesztésére vonatkozó nemzeti koncepció végrehajtásának keretébe illeszkedik. Az állami költségvetés hatékonyabb felhasználásának biztosítása érdekében ugyanis az ilyen szolgáltatások nyújtásáért biztosított ellentételezés 2021‑től kezdve már nem azon a rendszeren alapul, amelynek keretében lényegében az állam viseli az összes kockázatot, fedezve a szállítási szolgáltató kínálathoz és kereslethez kapcsolódó összes költségét, hanem egy olyan szerződéses modellen, amely az e szolgáltató által egy nyílt közbeszerzési eljárás keretében kínált szerződéses ár és a szállítási közszolgáltatásból származó bevételek közötti különbségen alapul.
28 Ezt követően az említett bíróság úgy ítéli meg, hogy azt kell megvizsgálni, hogy – amint arra a Dobeles és társai hivatkoznak – ez az új modell és az azt végrehajtó eszközök nem kötelezik‑e az ajánlattevőket arra, hogy túlzott kockázatot vállaljanak a szolgáltatás árának meghatározása során, és hogy az ilyen kockázatok nem érik‑e el azt a küszöbértéket, amely alapján úgy lehetne tekinteni, hogy az állam nem tesz eleget azon kötelezettségének, hogy megfelelő ellentételezést nyújtson a szállítási közszolgáltatással kapcsolatos kiadásokért. Általánosságban ugyanis nem lehet pontosan megjósolni sem az energiaforrások árát tíz év múlva, sem az érintett ágazat átlagbéreit vagy a társadalombiztosítási járulékok összegét. Egy olyan kompenzációs rendszerben, amelyben csak többéves időközönként van lehetőség az árak megfelelő újraszámítására, és csak a költségek egy részének vonatkozásában, fennáll a veszélye annak, hogy a nem elég pontos becslés miatti költségnövekedés, még hatékony gazdasági tevékenység esetén is, veszteséget okozhat a szolgáltatónak.
29 Kétségtelen, hogy semmi nem tiltja az ajánlattevőknek, hogy ajánlatuk árának kiszámítása során figyelembe vegyék a rájuk háruló kockázattal kapcsolatos költséget oly módon, hogy egy olyan meghatározott időszakra vonatkozóan rögzítik az árat, amely figyelembe veszi a releváns gazdasági és kereskedelmi feltételek változó jellegét.
30 Ez azonban nem szünteti meg teljesen annak lehetőségét, hogy a javasolt ellentételezési rendszer nem fedezi a gazdasági szereplőnek a szerződés végrehajtásából eredő valamennyi veszteségét. Egy pályázat keretében ugyanis előfordulhat, hogy az ajánlattevők abban a reményben, hogy ők lesznek a nyertesek, nem szívesen ajánlanak olyan szerződéses árat, amivel kivédhetnék ezt a kockázatot, bár a megvalósítás során felmerülő nehézségeket így esetleg a szolgáltatás elérhetőségének vagy minőségének csökkentésével kell majd orvosolniuk. Következésképpen az a kérdés merül fel, hogy a jelen ügyben az ajánlatkérő szerv által előírt árfelülvizsgálati mechanizmus elegendő és az 1370/2007 rendelet által követett célnak megfelelő ellentételezést biztosít‑e.
31 E körülmények között az Augstākā tiesa (Senāts) (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A[z] […] 1370/2007 […] rendelet 1. cikke (1) bekezdésének második albekezdése, 2a. cikkének (2) bekezdése és 3. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi‑e egy olyan ellentételezési rendszer kialakítását, amely nem kötelezi az illetékes hatóságot arra, hogy a szerződéses ár (az ellentételezés összege) időszakos indexálásával teljes mértékben ellentételezze a közlekedési közszolgáltatót a szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos minden olyan költségnövekedés vonatkozásában, amelyre a szolgáltatónak nincs ráhatása, és amely ezért nem küszöböli ki teljes mértékben annak kockázatát, hogy a szolgáltatónak olyan veszteségei keletkeznek, amelyek nem kerülnek ellentételezésre?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
32 Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1370/2007 rendeletet, hogy azzal ellentétes az olyan ellentételezési rendszer, amely egy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzés keretében és egy nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárást követően nem kötelezi az illetékes nemzeti hatóságokat arra, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató számára olyan teljes ellentételezést nyújtsanak, amely rendszeres indexálás útján fedezi az e szolgáltatás kezeléséhez és működtetéséhez kapcsolódó összes olyan költségnövekedést, amelyre a szolgáltatónak nincs ráhatása.
33 Emlékeztetni kell arra, hogy az 1370/2007 rendelet 1. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében e rendelet célja annak meghatározása, hogy az illetékes nemzeti hatóságok – az uniós jogi szabályok tiszteltben tartása mellett – miként avatkozhatnak be a személyszállítás területén a közérdekű szolgáltatások nyújtásának biztosítása érdekében, hogy azok többek között egyenletesebb üteműek, biztonságosabbak, magasabb minőségűek vagy alacsonyabb költséggel járnak, mint azok, amelyek nyújtását a piaci verseny lehetővé tenné.
34 Ebből a célból az említett rendelet ezen 1. cikk második bekezdésének megfelelően meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett az illetékes hatóságok a közszolgáltatási kötelezettségek előírásakor vagy ilyen kötelezettségek ellátására vonatkozó szerződés megkötése esetén ellentételezik a közszolgáltatóknál felmerült költségeket, és/vagy kizárólagos jogokat biztosítanak a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése fejében.
35 A 1370/2007 rendelet ennek megfelelően az általános közbeszerzési rendszerekbe való beavatkozás módjait előíró különös szabályokat tartalmaz (lásd ebben az értelemben: 2016. október 27‑i Hörmann Reisen ítélet, C‑292/15, EU:C:2016:817, 45. pont), amelyek célja a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése során felmerülő költségek ellentételezésének és/vagy kizárólagos jogainak nyújtására vonatkozó jogi keret létrehozása (lásd ebben az értelemben: 2019. október 24‑i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato [Közszolgálati szállítási szerződés közvetlen odaítélése] ítélet C‑515/18, EU:C:2019:893, 31. pont).
36 Az e jogi keretet alkotó rendelkezések közül e rendelet 3. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy amennyiben valamely tagállam illetékes hatósága úgy dönt, hogy a választása szerinti szolgáltatónak a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése fejében kizárólagos jogot és/vagy bármilyen jellegű közszolgáltatásért járó ellentételezést biztosít, ezt közszolgáltatási szerződés keretében teszi, e rendelkezés ily módon azt az elvet fogalmazza meg, miszerint a közszolgáltatási kötelezettségeket és az azokhoz kapcsolódó ellentételezéseket ilyen szerződés keretében kell megállapítani (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 8‑i Lux Express Estonia ítélet, C‑614/20, EU:C:2022:641, 52. pont).
37 Az e 3. cikk (1) bekezdésétől való eltérésképpen az említett 3. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy általános szabályok útján olyan közszolgáltatási kötelezettségeket írjanak elő, amelyek célja, hogy az utasok összessége vagy az utasok bizonyos csoportjai tekintetében maximált díjszabásokat állapítsanak meg, amely esetben az illetékes hatóság köteles az érintett közszolgáltatás üzemeltetőjének ellentételezést nyújtani (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 8‑i Lux Express Estonia ítélet, C‑614/20, EU:C:2022:641, 53–55. és 92. pont).
38 Mindazonáltal a jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból az tűnik ki, hogy az alapeljárás az autóbusszal végzett személyszállítási szolgáltatások nyújtására irányuló közszolgáltatási szerződés nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás eredményeként történő megkötésére vonatkozik, így az 1370/2007 rendeletnek a kérdést előterjesztő bíróság által a kérdésében említett 3. cikke (2) bekezdése nem releváns e kérdés megválaszolása szempontjából.
39 Az 1370/2007 rendelet 6. cikke (1) bekezdése első mondatának kifejezett megfogalmazásából az következik, hogy a nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás eredményeként odaítélt ilyen közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó ellentételezésnek tiszteletben kell tartania az e rendelet 4. cikkében előírt követelményeket, és e cikk (1) bekezdése írja elő az ilyen ellentételezés részletes szabályait. Következésképpen az előterjesztett kérdés megválaszolásához figyelembe kell venni ezt a rendelkezést.
40 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezésekor nemcsak annak szövegét kell figyelembe venni, hanem az azt alkotó jogszabály által követett célokat és az összefüggéseket is (lásd ebben az értelemben 2019. október 24‑i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato [Közszolgálati szállítási szerződés közvetlen odaítélése] ítélet C‑515/18, EU:C:2019:893, 23. pont).
41 Ami először is az 1370/2007 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének szövegét illeti, meg kell állapítani, hogy e rendelkezés azt írja elő, hogy a közszolgáltatási szerződéseknek egyrészt e rendelkezés b) pontja első albekezdése i. alpontjának megfelelően objektív és átlátható módon előre meg kell határozniuk azon paramétereket, amelyeket ellentételezés esetén az ellentételezés kiszámításához alapul kell venni, illetve, másrészt, meg kell határozniuk a szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó költségek megosztására vonatkozó szabályokat, amely költségek különösen a személyzet, az energia, az infrastrukturális díjak, továbbá a személyszállítási szolgáltatások működtetéséhez szükséges, a közlekedési közszolgáltatásban használt járművek, gördülőállomány, valamint létesítmények karbantartása és javítása költségeit, továbbá az állandó költségeket és egy megfelelő tőkemegtérülést foglalhatnak magukban.
42 E megfogalmazásból egyértelműen kitűnik, hogy az illetékes nemzeti hatóságok, mivel kötelesek meghatározni a közlekedési közszolgáltatást nyújtó szolgáltatónak járó ellentételezés számítási paramétereit, és kötelesek meghatározni az annak nyújtásával kapcsolatos költségek megosztására vonatkozó szabályokat, a közszolgáltatási szerződés keretében mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ilyen ellentételezés mechanizmusának kialakítása tekintetében.
43 Különösen azt kell megállapítani, amint azt a főtanácsnok is tette indítványának 35. pontjában, hogy a költségek megosztásának lehetősége szükségképpen azzal jár, hogy az illetékes nemzeti hatóságok nem kötelesek valamennyi költséget ellentételezni, hanem e közszolgáltatás nyújtójára háríthatják az egyes költségek alakulásához kapcsolódó kockázatokat, függetlenül azok jellegétől, következésképpen anélkül, hogy jelentősége lenne annak, hogy e szolgáltató – az energiaköltségekhez vagy bizonyos szociális költségekhez hasonlóan – teljes mértékben ráhatással lehet‑e azok alakulására, amennyiben az az említett szolgáltató üzemkörén kívüli körülmények közé tartozik.
44 Ennek megfelelően, magának az 1370/2007 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a szövegéből következik, hogy az illetékes nemzeti hatóságok mérlegelési mozgásterük gyakorlása során előírhatnak olyan ellentételezési rendszert, amely e rendszer számítási paraméterei és az e hatóságok által meghatározott költségmegosztási módok miatt nem biztosítja automatikusan a közlekedési közszolgáltatás nyújtója számára e költségek teljes körű fedezetét.
45 Másodsorban, ami az 1370/2007 rendelet által követett célt illeti, emlékeztetni kell arra, hogy amint az a jelen ítélet 34. pontjából kitűnik, e rendelet – amint az többek között az említett rendelet (4), (7), (27) és (34) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének (1) bekezdéséből, 2a. cikkének (2) bekezdéséből és mellékletének 7. pontjából következik – arra irányul, hogy meghatározza az ellentételezés nyújtására vonatkozó feltételeket annak érdekében, hogy méltányos versenyfeltételek mellett biztosítsa a személyszállítási közszolgáltatás hatékony és pénzügyileg nyereséges nyújtását e szolgáltatás magas színvonalának megvalósítása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 8‑i Lux Express Estonia ítélet, C‑614/20, EU:C:2022:641, 69. és 70. pont).
46 Ebből következik, hogy minden ellentételezési rendszernek nemcsak a költségek túlkompenzációjának elkerülésére kell irányulnia, hanem a közlekedési közszolgáltatást nyújtó szolgáltató nagyobb hatékonyságának előmozdítására is. Márpedig egy olyan ellentételezési rendszer, amely minden körülmények között biztosítja a közszolgáltatási szerződés teljesítéséhez kapcsolódó valamennyi költség automatikus fedezetét, nem ösztönöz nagyobb hatékonyságra, mivel a szóban forgó szolgáltató nem kényszerül költségeinek korlátozására.
47 Ezzel szemben egy olyan ellentételezési rendszer, amely rendszeres indexálás hiányában nem fedezi automatikusan e költségek összességét, hanem bizonyos kockázatoknak a közszolgáltatás nyújtójára való átruházásához vezet, hozzájárulhat e cél megvalósításához. Ugyanis még azon költségek tekintetében is, amelyekre az érintett közszolgáltatást nyújtó szolgáltatónak nincs ráhatása, a hatékonyság általa elért javulása lehetővé teszi számára, hogy e költségek fedezése érdekében megerősítse pénzügyi életképességét, ami hozzájárul a közszolgáltatási szerződésben előírt kötelezettségek megfelelő teljesítésének biztosításához.
48 Harmadsorban, ami azt a szövegkörnyezetet illeti, amelybe az 1370/2007 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése illeszkedik, emlékeztetni kell arra, amint azt a főtanácsnok is tette indítványának 65. pontjában, hogy az 1370/2007 rendelet nem tartalmaz az ellentételezés számítási módszerére alkalmazandó különös szabályokat abban az esetben, ha a közszolgáltatási szerződés odaítélésére versenytárgyalást követően kerül sor. Az ilyen esetben ugyanis az ellentételezésnek – a közvetlenül vagy általános szabály alapján, következésképpen versenyeztetés nélkül odaítélt közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó díjtól eltérően – e rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében nem kell megfelelnie a rendelet mellékletében foglalt részletesebb szabályoknak, amelyek célja – amint az a rendelet (27) preambulumbekezdéséből kitűnik – az ellentételezés összege megfelelőségének biztosítása.
49 Az uniós jogalkotó által bevezetett e szabályozásbeli különbség azon az előfeltevésen alapul, amely szerint versenyeztetési eljárás esetén nem szükséges annak érdekében pontosabb szabályokat elfogadni az ellentételezés kiszámítására vonatkozóan, hogy biztosítani lehessen összegének megfelelő jellegét, mivel az ilyen eljárás önmagában azzal a hatással jár, hogy e versenyeztetés okán a lehető legkisebbre csökkenti a szállítási közszolgáltatás nyújtójának járó ellentételezés összegét, és ily módon az automatikus kiigazítás által nem csupán a túlkompenzációt, hanem az elégtelen ellentételezést is elkerülve.
50 Amint ugyanis arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 72. és 82–84. pontjában, a közszolgáltatási szerződés teljesítésére irányuló közbeszerzési eljárásban való részvétel mellett döntő valamennyi szolgáltató maga határozza meg ajánlatának feltételeit az összes releváns paraméter, és különösen a szolgáltatásnyújtás befolyásolására alkalmas költségek várható alakulása alapján, függetlenül attól, hogy ez utóbbiakra van‑e ráhatása, vagy nincs, ily módon meghatározva azt a kockázati szintet, amelyet a költségek ezen alakulása tekintetében kész vállalni. Következésképpen, az uniós jog azon rendelkezéseinek sérelme nélkül, amelyek lehetővé teszik a nemzeti hatóságok számára a kirívóan alacsony összegű ajánlatok elutasítását, vélelmezhető, hogy ajánlata alkalmas lesz arra, hogy a szerződés elnyerése esetén a felhasznált tőke hozamának olyan mértékét biztosítsa számára, amely megfelel a vállalt kockázat szintjének.
51 Ebből következik, hogy a nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás eredményeként odaítélt közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó ellentételezési rendszer önmagában alkalmas arra, hogy garantálja e közszolgáltatás nyújtója számára költségeinek olyan fedezetét, amely szintén megfelelő ellentételezést biztosít számára, és amelynek összege azon kockázati szinttől függően változik, amelyet ez utóbbi hajlandó vállalni.
52 A fentiek összességéből tehát az következik, hogy az illetékes nemzeti hatóságok a versenyeztetési eljárás keretében nem kötelesek rendszeres indexálás útján automatikusan ellentételezni a szállítási szolgáltatás nyújtója által a közszolgáltatási szerződés teljesítésével összefüggésben viselt valamennyi költséget, függetlenül attól, hogy azokra e szolgáltatónak van‑e ráhatása, vagy nincs, annak érdekében, hogy e szerződés megfelelő ellentételezést nyújtson a szolgáltató számára.
53 A tárgyaláson a Dobeles és társai – e tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság által kifejezett, a jelen ítélet 28–30. pontjában felidézett kétségekre hivatkozva – kétségkívül azzal érveltek, hogy a közszolgáltatási kötelezettség teljesítésével kapcsolatos, általa nem befolyásolható költségek rendszeres indexálásának hiánya azt eredményezheti, hogy e közszolgáltatási szolgáltató nem részesül megfelelő ellentételezésben, abban az értelemben, hogy ennek összege elégtelenné válhat, ami – amint arra az iránymutatás 2.4.8. pontja is utal – azzal a kockázattal járna, hogy sérülne a pénzügyi életképessége vagy a nyújtott szolgáltatás minősége, sőt már az ajánlattételi felhívás szakaszában mesterségesen csökkenhet az ajánlattevők száma.
54 E tekintetben kétségtelenül meg kell állapítani, hogy az arányosság elve értelmében, amely az uniós jognak a közszolgáltatási kötelezettségek meghatározását illetően az 1370/2007 rendelet 2a. cikke (1) bekezdése második albekezdésében rögzített általános elve, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság is hivatkozik kérdésében, az illetékes nemzeti hatóságok az e kötelezettségek teljesítésével megbízott szállítási szolgáltatók számára nem írhatnak elő például az ellentételezés módjára vonatkozóan olyan feltételeket, amelyek túlzottak vagy észszerűtlenek.
55 Ily módon, ezen elvnek megfelelően az ellentételezés összegének – amint az a jelen ítélet 51. pontjából kitűnik – azon kockázattól függően kell változnia, amelyet a közszolgáltató kész vállalni.
56 Mindazonáltal a költségek rendszeres indexálására szolgáló mechanizmus hiánya önmagában nem tekinthető az arányosság elve megsértésének. Ugyanis, amint az a jelen ítélet 50. pontjában már megállapításra került, ha a szállítási szolgáltató úgy dönt, hogy részt vesz ilyen eljárásban, maga határozza meg ajánlatának feltételeit. Különösen azon kockázat szintjét kell megvizsgálnia, amelyet a közszolgáltatási szerződésben szereplő ellentételezési módokra tekintettel kész vállalni, különösen pedig az ilyen mechanizmus hiányát. Következésképpen, ha valamely illetékes nemzeti hatóságnak versenyeztetési eljárás keretében az érintett közszolgáltatást nyújtó szolgáltató által viselendő kockázatok tekintetében észszerűtlen vagy túlzott feltételeket kellene megadnia, kevéssé valószínű, hogy ajánlatokat nyújtanak be hozzá, így e hatóságnak módosítania kellene e feltételeket annak érdekében, hogy azokat összeegyeztethetővé tegye az arányosság elvével.
57 A jelen ügyben azonban – amint arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 86. pontjában – nem tűnik úgy, hogy a vitatott, ajánlattételhez szükséges dokumentáció ilyen észszerűtlen vagy túlzott feltételeket tartalmazott volna, mivel a tárgyaláson egyébként kiderült, hogy az illetékes nemzeti hatóságok több tagállamban letelepedett fuvarozási vállalkozásoktól mintegy száz ajánlatot kaptak, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
58 Ami a jelen ítélet 53. pontjában említett kockázatokat illeti, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott, a jelen ítélet 30. pontjában szereplő információk is megerősítik, azok abból az eshetőségből erednek, hogy a személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató a szerződés elnyerése reményében olyan szerződéses árat kínál, amely nem veszi kellőképpen figyelembe a költségek jövőbeni emelkedését. Márpedig annak eshetősége, hogy e szolgáltató olyan árat kínál, amely azzal a kockázattal jár, hogy lehetetlenné válik a szerződés megfelelő teljesítése, az egyes közbeszerzési eljárások velejárója, és az adott ügy körülményeitől függően – adott esetben – olyan uniós jogi rendelkezések alkalmazását vonhatja maga után, amelyek lehetővé teszik a nemzeti hatóságok számára a kirívóan alacsony összegű ajánlatok elutasítását. Ezzel szemben ez az eshetőség nem igazolja annak megkövetelését, hogy az illetékes nemzeti hatóságok által szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzés keretében és nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes pályázati eljárást követően kötött közszolgáltatási szerződéseknek mindig tartalmazniuk kell egy rendszeres indexálási mechanizmust, amely automatikusan lehetővé teszi a teljesítéssel kapcsolatos költségek növekedése teljes kompenzációjának biztosítását, függetlenül attól, hogy azokra van‑e ráhatása a szolgáltatónak, vagy nincs.
59 A fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1370/2007 rendeletet úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan ellentételezési rendszer, amely egy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzés keretében és egy nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárást követően nem kötelezi az illetékes nemzeti hatóságokat arra, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató számára olyan teljes ellentételezést nyújtsanak, amely rendszeres indexálás útján fedezi az e szolgáltatás kezeléséhez és működtetéséhez kapcsolódó összes olyan költségnövekedést, amelyre a szolgáltatónak nincs ráhatása.
A költségekről
60 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
A 2016. december 14‑i (EU) 2016/2338 európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet
a következőképpen kell értelmezni:
azzal nem ellentétes az olyan ellentételezési rendszer, amely egy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzés keretében és egy nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárást követően nem kötelezi az illetékes nemzeti hatóságokat arra, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató számára olyan teljes ellentételezést nyújtsanak, amely rendszeres indexálás útján fedezi az e szolgáltatás kezeléséhez és működtetéséhez kapcsolódó összes olyan költségnövekedést, amelyre a szolgáltatónak nincs ráhatása.
Aláírások