ĢENERĀLADVOKĀTA
NĪLO JĒSKINENA [NIILO JÄÄSKINEN] SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 23. oktobrī (1)
Lieta C‑461/13
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V.
pret
Vācijas Federatīvo Republiku
(Bundesverwaltungsgericht (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Vide – Direktīvas 2000/60/EK 4. pants – Eiropas Savienības politika ūdens resursu jomā – Vides aizsardzības mērķi attiecībā uz virszemes ūdeņiem – Virszemes ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanās – Ūdensceļa ierīkošanas projekts – Dalībvalstu pienākums attiecīgā gadījumā aizliegt jebkuru projektu, kas rada vai varētu radīt negatīvu ietekmi uz virszemes ūdenstilpes stāvokli
I – Ievads
1. Šie prejudiciālie jautājumi, kurus ir uzdevusi Bundesverwaltungsgericht [Federālā Administratīvā tiesa] (Vācija), ir radušies strīdā par Vēzeres [Weser] upes paplašināšanu, kas ir viena no lielākajām upēm Vācijā. Strīds iesniedzējtiesā ir starp bezpeļņas organizāciju Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (Vides aizsardzības biedrība, turpmāk tekstā – “BUND”) un Bundesrepublik Deutschland [Vācijas Federatīvo Republiku], kura darbojas kā Vēzeres upes padziļināšanas iniciatore, lai Brēmerhāfenes (Vācija), Brakes (Vācija) un Brēmenes (Vācija) ostās varētu iebraukt lielāki konteinerkuģi. Šajā strīdā ir radušies jautājumi par ievērojamiem fiziskiem pārveidojumiem un par kaitīgām hidroloģiskām un morfoloģiskām sekām, kuras, iepriekš minētais projekts ir radījis Vēzeres ekosistēmai.
2. Šajā ziņā Tiesa ir aicināta noteikt jēdzienu “vides aizsardzības mērķi” un virszemes ūdens objektu stāvokļa “pasliktināšanās” apjomu Eiropas Parlamenta un Padomes 2000. gada 23. oktobra Direktīvas 2000/60/EK, ar ko izveido sistēmu Kopienas rīcībai ūdens resursu politikas jomā (2) (turpmāk tekstā – “ŪPD”), 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē.
3. Minēto jēdzienu interpretācija Tiesai liek pieņemt vairākus izaicinājumus, svarīgākie no tiem ir aplūkoti turpmāk.
4. Pirmkārt, pat ja ar ŪPD būtu ticis nolemts izveidot kopīgu galveno pamatu, lai koordinētu spēkā esošo Kopienas un valstu leģislatīvo tekstu mozaīku, tomēr ŪPD tik un tā ir sarežģīts un ļoti sīki izstrādāts teksts, kurš ir neierasti grūti saprotams (3). Tostarp likumdošanas tehnika, ar kuru vienā tiesību normā tiek ietvertas daudzas atsauces uz citām tiesību normām un citiem tiesību aktiem, kā arī paredzot vairākas atkāpes, kuru piemērošanas apjoms nav skaidri nosakāms, rada daudzas grūtības (4). Šajā ziņā ir zīmīgi, ka ūdens apsaimniekošanas sistēmā, kā tā izriet no ŪPD, ir pieņemts ievērojams skaits paskaidrojošu aktu (5), ir izveidotas specializētās datubāzes (6), kā arī pētījumi par ūdeni saistībā ar Septīto pamatprogrammu pētniecībai Eiropas Savienībā (7).
5. Otrkārt, saistībā ar iepriekš minētajām grūtībām šī lieta norāda uz diviem pilnīgi pretrunīgiem skatījumiem uz ŪPD. Pirmo pieeju varētu kvalificēt kā minimālu, jo ŪPD esot tikai plānošanas instruments ūdens apsaimniekošanai lielā mērogā. Turpretī atbilstoši otrai pieejai, kurai es piekrītu, ŪPD esot jauna metodoloģija ūdens apsaimniekošanai, kura aptver ne tikai plānošanas līmeni, bet arī saistošu vides mērķu īstenošanas līmeni, tā izpaužas kā konkrētu pasākumu noteikšana, ar kuriem ir jāgarantē labs ūdeņu stāvoklis un jānovērš ūdeņu stāvokļa pasliktināšanās. Tādējādi, lai atbildētu uz abiem uzdotajiem jautājumiem, ir jāveic padziļināta analīze par tīri tehniskiem vai zinātniskiem jēdzieniem, metodēm vai rādītājiem, kas veido pamatu ūdeņu stāvokļa noteikšanas sistēmai.
6. Visbeidzot ir jāatgādina, ka ŪPD ievēro ilgtspējīgas attīstības principu, saskaņā ar kuru “pašreizējās paaudzes vajadzības jāapmierina, neapdraudot iespējas nākamajām paaudzēm nodrošināt savas vajadzības”. Šis ir viens no Eiropas Savienības pamatprincipiem, tas ir noteikts līgumā, un tas ir obligāts visām Savienības darbībām un politikām (8). Tādējādi ŪPD interpretācija, kurai ir jāatbilst Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 37. pantā noteiktajām pamattiesībām uz vides aizsardzību, prasa veikt izpēti vairākos līmeņos, ņemot vērā galamērķi, kas ir ūdens kā sabiedriskā labuma aizsardzība un kas izpaužas kā Savienības ūdens vides saglabāšana, uzlabošana un tās pasliktināšanas aizliegums (9).
II – Atbilstošās tiesību normas
7. Ņemot vērā ar ŪPD ieviesto sistēmu, ir svarīgi iepazīstināt ar tās galvenajiem jēdzieniem.
8. ŪPD 1. pantā ir noteikts:
“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt iekšējo virszemes ūdeņu, pārejas ūdeņu, piekrastes ūdeņu un gruntsūdeņu aizsardzību, kas:
a) novērš turpmāku ūdens ekosistēmu stāvokļa pasliktināšanos, aizsargā un nostiprina to, kā arī aizsargā sauszemes ekosistēmas un mitrzemes, kas tieši atkarīgas no ūdens ekosistēmām, ciktāl tas attiecas uz to vajadzībām pēc ūdens; [..].”
9. Šajā ziņā visi ūdeņi, uz kuriem attiecas ŪPD (10) piemērošanas joma, ietilpst kādā no ŪPD paredzētajām vienībām, proti, tas var būt upes baseins, upju baseinu apgabals, kā arī ūdens objekts. Upes baseina jēdziens ir definēts ŪPD 2. panta 13. punktā, un tas aptver platību, kurā visi virszemes noteces ūdeņi ieplūst jūrā. Upju baseinu apgabala jēdziens, kas ir ietverts minētajā 2. panta 15. punktā, ir platība, kurā ietilpst vairāki baseini, kas veido vienu galveno vienību to apsaimniekošanai.
10. Turpretī ūdenstilpes jēdziena mērķis ir identificēt visas ūdeņu raksturiezīmes, kā arī noteikt to pašreizējo stāvokli. Tādējādi saskaņā ar ŪPD 2. panta 10. punktu virszemes ūdens objekts (11) ir nošķirts un nozīmīgs virszemes ūdeņu elements, kā, piemēram, ezers, ūdenskrātuve, strauts, upe vai kanāls, vai strauta, upes vai kanāla daļa, pārejas ūdeņu vai piekrastes ūdeņu posms. ŪPD tostarp ir minēts jēdziens stipri pārveidots ūdens objekts, saskaņā ar tās 2. panta 9. punktu tas ir jebkurš ūdens objekts, kuram cilvēku darbības izraisītu fizikālu izmaiņu dēļ ir ievērojami mainītas īpašības.
11. Virszemes ūdens objektiem, kas ietilpst vienā upju baseinu apgabalā, tātad, pirmkārt, ir jāietilpst vienā no kategorijām (upes, ezeri, pārejas ūdeņi, piekrastes ūdeņi un gruntsūdeņi) (12). Otrkārt, katra virszemes ūdens kategorija tiek iedalīta atbilstoši baseina objektam, tos klasificējot pēc tipiem, saskaņā ar ŪPD II pielikuma 1.2. punktā definēto A vai B sistēmu. Sistēma A ir nemainīga un pamatojas uz “ekoreģioniem” atbilstoši noteiktiem parametriem, turpretī sistēma B elastīga ar izvēles parametriem.
12. Jēdziens virszemes ūdeņu stāvoklis ir definēts ŪPD 2. panta 17. punktā tā, ka ar to apzīmē virszemes ūdens objekta stāvokli, ko nosaka pēc tā sliktākajiem ekoloģiskās un ķīmiskās kvalitātes rādītājiem. ŪPD 2. panta 18. punktā ir definēts virszemes ūdens objekta labs stāvoklis, kas ir tad, ja tā ekoloģiskās kvalitātes un ķīmiskās kvalitātes rādītāji ir vismaz labi. Jēdzieni ekoloģiskais stāvoklis, labs ekoloģiskais stāvoklis, kā arī labi ķīmiskās kvalitātes rādītāji ir attiecīgi definēti ŪPD 2. panta 21., 22. un 24. punktā (13).
13. ŪPD 4. panta “Vides aizsardzības mērķi” 1. punkta a) apakšpunktā ir noteikts:
“Ieviešot praksē pasākumu programmas, kas precizētas upju baseinu apsaimniekošanas plānos:
a) attiecībā uz virszemes ūdeņiem
i) dalībvalstis īsteno vajadzīgos pasākumus, lai novērstu visu virszemes ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos, ievērojot 6. un 7. punktu un neierobežojot 8. punktu;
ii) dalībvalstis aizsargā, stiprina un atjauno visus virszemes ūdens objektus, ievērojot iii) apakšpunktu attiecībā uz stipri pārveidotiem ūdens objektiem, nolūkā panākt labu virszemes ūdeņu stāvokli vēlākais 15 gadus pēc šīs direktīvas spēkā stāšanās dienas, saskaņā ar V pielikumā paredzētajiem noteikumiem, ievērojot saskaņā ar 4. punktu noteiktos pagarinājumus un ievērojot 5., 6. un 7. punktu, neierobežojot 8. punktu;
iii) dalībvalstis aizsargā, stiprina un atjauno visus mākslīgus un stipri pārveidotos ūdens objektus, nolūkā panākt labu ekoloģisko potenciālu un labus virszemes ūdeņu ķīmiskos rādītājus vēlākais 15 gadus pēc šīs direktīvas spēkā stāšanās dienas, saskaņā ar V pielikumā paredzētajiem noteikumiem, ievērojot saskaņā ar 4. punktu noteiktos pagarinājumus un ievērojot 5., 6. un 7. punktu, neierobežojot 8. punktu;
[..].”
14. ŪPD 4. panta 4., 5., 6. un 7. punktā ir paredzēta virkne izņēmumu no tajā noteiktajiem mērķiem. It īpaši ŪPD 4. panta 7. punktā ir paredzēti nosacījumi izņēmumiem gadījumā, ja tiek veikti jauni virszemes ūdens objekta fizisko īpašību pārveidojumi vai izmaiņas gruntsūdens tilpju līmenī, vai arī jaunu noturīgu, cilvēku veiktu darbību gadījumā.
15. ŪPD 11. panta 1. punktā ir paredzēts noteikt tādu pasākumu programmu, kuri veido pamata plānošanas instrumentu katram upju baseinu apgabalam vai starptautiskam upju baseinam daļā, kas atrodas dalībvalsts teritorijā. Programmās jāņem vērā ŪPD 5. pantā paredzētās analīzes rezultāti, lai sasniegtu tās 4. pantā noteiktos mērķus.
16. ŪPD 13. pants attiecas uz upju baseinu apsaimniekošanas plāniem, kuri ir izstrādāti saskaņā ar tās VII pielikumu. No tā tostarp izriet, ka šādā apsaimniekošanas plānā ietver vides aizsardzības mērķus, kas noteikti atbilstoši ŪPD 4. pantam, kā arī identificē gadījumus, kuros piemēro šī 4. panta 4.–7. punktu. Apsaimniekošanas plānā ietver pasākumu programmas vai programmu, kas pieņemtas saskaņā ar ŪPD 11. pantu, kopsavilkumu, tostarp veidu, kādā ar tām jāīsteno atbilstoši iepriekš minētajā 4. pantā noteiktie mērķi.
III – Pamatlietas fakti, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
17. Ar 2011. gada 15. jūlija apstiprināšanas lēmumu (turpmāk tekstā – “apstiprināšanas lēmums”) federālā iestāde Wasser‑ und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Ziemeļrietumu Ūdeņu un kuģniecības administrācija) atļāva trīs projektus attiecībā uz Vēzeres upes ierīkošanu, šī upe ir federācijas nozīmes ūdensceļš.
18. Pirmā projekta mērķis ir ierīkot ārējo Vēzeri starp atklāto jūru un Brēmerhāfeni. Šajā ziņā ir paredzēts padziļināt tās kanālu par vismaz 1,16 metriem (m), lai lielie konteinerkuģi, kuru iegrime ar kravu var sasniegt 13,5 m, varētu ieiet Brēmerhāfenes ostā neatkarīgi no paisuma un bēguma.
19. Otrais projekts attiecas uz iekšējās Vēzeres iekārtošanu aiz Brēmerhāfenes un līdz Brakei, padziļinot kanālu lielākais par vienu metru, lai kuģi, kuru maksimālā iegrime ar kravu sasniedz 12,8 m, varētu ieiet šajā ostā ar paisumu.
20. Trešais projekts attiecas uz iekšējās Vēzeres paplašināšanu aiz Brakes līdz Brēmenei. Šajā upes daļā ir paredzēts padziļināt kanālu tā, lai Brēmenes ostu paisuma laikā varētu sasniegt kuģi, kuru maksimālā iegrime ar kravu sasniedz 11,1 m. Pašlaik Brēmenes ostā paisuma laikā var ieiet kuģi, kuru maksimālā iegrime ar kravu sasniedz 10,7 m.
21. Šo projektu īstenošana nozīmē, ka ir jāveic upes kanālu gultņu bagarēšana. Pēc sākotnējās rakšanas līdz dziļumam, kas bija paredzēts saistībā ar ierīkošanu, turpmāk būs nepieciešams veikt regulāras apkopes bagarēšanas. Ir paredzēts, ka lielākā daļa no ierīkošanas un uzturēšanas bagarēšanas pārpalikumiem tiks izlieti ārējās Vēzeres un iekšējās Vēzeres posmos, kuri šādam nolūkam ir tikuši izmantoti jau iepriekš.
22. Ārpus bagarēšanas un izliešanas tiešajām sekām šie projekti, kā apgalvo iesniedzējtiesa, radīs arī citas hidroloģiskas un morfoloģiskas sekas skartajos upes posmos. Tādējādi tostarp būs lielāks straumes ātrums gan paisuma, gan bēguma laikā, jūras līmenis paisuma laikā paaugstināsies, bet bēguma laikā pazemināsies, dažos Vēzeres upes iekšējos posmos pieaugs sāļums un iekšējās Vēzeres sālsūdens robeža pārbīdīsies uz zemes iekšieni, visbeidzot ārpus kanāla būs vairāk upes gultnes dūņu sanesu.
23. Skartajos ūdens objektos, kuri ir “Vēzeres pārejas ūdeņi” un “plūdmaiņu zona no Brakes uz jūras pusi”, tie ir definēti kā “stipri pārveidoti” ŪPD 2. panta 9. punkta izpratnē. Vēzeres ārējais reģions ir definēts kā dabīgs ūdens objekts, ciktāl tas ietilpst piekrastes ūdeņos. Turklāt ir skarti arī vairāki ūdens objekti, kas ir upju pietekas, un dažas no tām definē kā dabīgus ūdens objektus, bet citus kā “stipri pārveidotus”.
24. Saistībā ar šo projektu pārbaudi kompetentā iestāde secināja, ka attiecībā uz piekrastes ūdeņiem nav sagaidāma pasliktināšanās ŪPD izpratnē. Turpretī tā uzskatīja, ka ar pašreizējiem padziļināšanas projektiem ūdens objekti “Vēzere/plūdmaiņu zona Brakes ziemeļos, tips 22.3” un “T1 tipa Vēzeres pārejas ūdeņi” tiktu negatīvi izmainīti, tomēr tas neradīs stāvokļa grupas grozījumus ŪPD V pielikuma izpratnē. Kompetentā iestāde uzskatīja, ka šādu stāvokļa pasliktināšanos vienas grupas iekšienē nevarot uzskatīt par ekoloģiskā potenciāla vai stāvokļa pasliktināšanos. Pakārtoti kompetentā iestāde uzskatīja, ka bija izpildīti nosacījumi izņēmumam no pasliktināšanas aizlieguma, kā tie izriet no Federālā Likuma par ūdenssaimniecību (Wasserhaushaltsgesetz, turpmāk tekstā – “WHG” (14)) 31. panta 2. punkta un ŪPD 4. panta 7. punkta.
25. BUND apstrīdēja apstiprināšanas lēmumu, atsaucoties uz tiesiskā regulējuma par ierīkošanas plānu apstiprināšanu, ietekmes uz vidi novērtējumu un vides aizsardzību daudziem pārkāpumiem, kā arī to tiesību normu neievērošanu, ar kurām transponē ŪPD.
26. Šādos apstākļos Bundesverwaltungsgericht vērsās Tiesā ar šādiem prejudiciāliem jautājumiem:
“1) Vai [ŪPD] 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalstīm – izņemot, ja ir noteikts izņēmums, – ir jāatsaka atļauja projektam, ja tas var pasliktināt virszemes ūdens objekta stāvokli, vai šis regulējums vienīgi nosaka apsaimniekošanas plānošanas mērķus?
2) Vai jēdziens “stāvokļa pasliktināšanās” [ŪPD] 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā ir jāinterpretē tādējādi, ka tas ietver tikai nelabvēlīgas izmaiņas, kas liek klasificēt zemākā klasē atbilstoši [ŪPD] V pielikumam?
3) Ja atbilde uz otro jautājumu ir noraidoša, ar kādiem nosacījumiem var secināt, ka ir notikusi “stāvokļa pasliktināšanās” [ŪPD] 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē?
4) Vai [ŪPD] 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ii) punkts, kā arī iii) punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalstīm – izņemot, ja ir noteikts izņēmums, – ir pienākums atteikt atļauju projektam, ja tas apdraud virszemes ūdeņu laba stāvokļa vai attiecīgi virszemes ūdeņu laba ekoloģiskā potenciāla un laba ķīmiskā stāvokļa sasniegšanu direktīvā noteiktajā brīdī, vai šis regulējums nosaka tikai apsaimniekošanas plānošanas mērķus?”
27. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesas kancelejā tika reģistrēts 2013. gada 22. augustā. Rakstveida apsvērumus iesniedza BUND, Bundesrepublik Deutschland, Nīderlandes Karaliste, Polijas Republika, Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste un Eiropas Komisija. BUND, Bundesrepublik Deutschland, Freie Hansestadt Bremen [Hanzas brīvpilsēta Brēmene], Čehijas Republika, Francijas Republika un Komisija tika uzklausītas 2014. gada 8. jūlija tiesas sēdē.
IV – Analīze
A – Par prejudiciālo jautājumu sagrupēšanu
28. Kaut arī iesniedzējtiesa ir Tiesai uzdevusi četrus prejudiciālos jautājumus, man šķiet, ir skaidrs, ka tie svārstās ap divām galvenajām tēmām, kas attiecas uz ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta interpretāciju.
29. Tādējādi iesākumā pirmā tēma, kura ir skarta ar pirmo no četriem prejudiciālajiem jautājumiem, ir par to, vai ŪPD 4. pantā ir noteikts tikai vienkāršs mērķis saistībā ar ūdeņu apsaimniekošanas plānošanu vai arī šī tiesību norma ir jāinterpretē tādējādi, ka ar to ir aizliegta jebkāda ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanās saistībā ar dažādu projektu īstenošanu, izņemot tos gadījumus, uz kuriem attiecas ŪPD paredzētie izņēmumi. Šajā tēmā ietilpst arī problemātika, kas attiecas uz uzlabošanas pienākumu apjomu, kāds izriet no ŪPD.
30. Otrā tēma, kurai pieskaras iesniedzējtiesa ar otro un trešo prejudiciālo jautājumu (15), ir ŪPD 4. panta [1. punkta] a) apakšpunktā i) punktā minētā jēdziena “stāvokļa pasliktināšanās” interpretācija.
31. Līdz ar to es piedāvāju sagrupēt uzdotos jautājumus atbilstoši iepriekš izklāstītajām tēmām.
B – Par ŪPD noteikto mērķi novērst jebkuru turpmāku stāvokļa pasliktināšanos (pirmais un ceturtais prejudiciālais jautājums)
1) Lietas dalībnieku apsvērumi
32. Ar saviem jautājumiem iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai ŪPD ir noteikta principiāla norma, ar kuru ir aizliegta jebkura virszemes ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanās, izņemot no ŪPD izrietošo izņēmumu gadījumā.
33. Lietas dalībniekiem attiecībā uz šo jautājumu ir diametrāli pretējas nostājas. BUND, Polijas un Apvienotās Karalistes valdības un Komisija pievienojas iesniedzējtiesas attīstītajai analīzei, atbilstoši kurai ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i)–iii) punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalstīm – izņemot, ja ir noteikts izņēmums, – ir pienākums atteikt atļauju projektam, ja tas var izraisīt virszemes ūdeņu stāvokļa pasliktināšanos vai ja tas apdraud virszemes ūdeņu laba stāvokļa vai attiecīgi virszemes ūdeņu laba ekoloģiskā potenciāla un laba ķīmiskā stāvokļa sasniegšanu. Tādējādi gan ŪPD teksts, gan arī tā sistēma un mērķi liecinot par labu tādai interpretācijai, atbilstoši kurai paredzētais stāvokļa pasliktināšanas aizliegums dalībvalstīm rada autonomu pienākumu saistībā ar projektu atļaujām, kas neietilpst apsaimniekošanas plānošanā. Līdzīgi Francijas valdība tiesas sēdē precizēja, ka tā uzskata, ka 4. pantā ir nevis noteikts mērķis, bet gan pienākums noteikt konkrētus pasākumus.
34. Turpretī Vācijas un Nīderlandes valdības uzskata, ka ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā i)–iii) punktā ietvertie vides aizsardzības mērķi attiecas uz upes baseina apsaimniekošanas plāniem un uz dalībvalstu pasākumu programmām, kuras piemēro virszemes ūdeņiem. Šīs valdības apgalvo, ka šie nav kritēriji, kas attiecas uz atļauju izsniegšanu individuāliem projektiem. Turklāt Nīderlandes valdība apgalvo, ka ar ŪPD ir noteikta “programmatiska” pieeja tajā ziņā, ka ar to dalībvalstīm esot atstāta liela rīcības brīvība attiecībā uz tās ieviešanu (16).
35. Vācijas valdība turklāt apgalvo, ka ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā ir nevis aizliegta stāvokļa pasliktināšanās, bet gan tajā ir noteikts pienākums noteikt pasākumus, lai novērstu stāvokļa pasliktināšanos. Minētās normas teksts neesot izteikts aizlieguma formā, tieši otrādi, tajā ir prasīta pozitīva darbība. No tā izriet, ka uz pienākumu novērst stāvokļa pasliktināšanos attiecoties vienīgi pasākumi, kas izpaužas kā pozitīva plānošana.
2) Par ŪPD raksturīgo un 4. panta vietu ŪPD sistēmā
36. Ņemot vērā izklāstītās problemātika sarežģītību, es piedāvāju veikt analīzi vairākos posmos un, pirmkārt, analizēt ŪPD galvenos jēdzienus, lai, otrkārt, izklāstītu stadijas vides aizsardzības mērķu noteikšanai ŪPD 4. panta izpratnē, vienlaikus uzsverot attiecīgās direktīvas raksturīpašības. Šī analīze radīs secinājumu par stāvokļa pasliktināšanās aizlieguma raksturu, kurš pēc tam tiks pamatots ar virkni attaisnojumu.
a) Par ŪPD galveno jēdzienu sistēmu
37. Ievadam es atgādinu, ka ŪPD ir pamatdirektīva, kas pieņemta, pamatojoties uz EKL 175. panta 1. punktu (tagad LESD 192. pants). Tajā ir noteikti vispārīgie principi un rīcības vispārīgās robežas, lai aizsargātu ūdens resursus un nodrošinātu vispārīgo principu un to struktūru koordināciju, integrāciju un ilgtermiņa attīstību, kas ļauj aizsargāt un ekoloģiski ilgtspējīgi izmantot Eiropas Savienības ūdens resursus. Tajā paredzētie vispārīgie principi un vispārīgais rīcības plāns turpmāk ir jāattīsta dalībvalstīm, kurām direktīvā paredzētajos termiņos ir jāveic virkne īpašu pasākumu. Šī direktīva tomēr neliek pilnībā saskaņot dalībvalstu tiesisko regulējumu ūdens resursu jomā (17).
38. Saskaņā ar ŪPD 1. panta a) punktu šīs direktīvas mērķis ir ieviest tiesisko regulējumu, ar kuru nodrošina ūdeņu aizsardzību, kas novērš jebkuru turpmāku stāvokļa pasliktināšanos, aizsargā un nostiprina ūdens ekosistēmu stāvokli. Tātad ŪPD galveno mērķi likumdevējs ir definējis no šāda koordinētu darbību, kas skar virszemes iekšējos ūdeņus, pārejas ūdeņus, piekrastes ūdeņus un gruntsūdeņus, skatpunkta.
39. Ir skaidrs, ka ŪPD galvenais mērķis ir panākt visu Savienības virszemes ūdeņu un gruntsūdeņu atbilstību “laba stāvokļa” kritērijam līdz 2015. gadam (18).
40. Šajā ziņā no ŪPD preambulas 25. apsvēruma izriet, ka ir “jānosaka vides aizsardzības mērķi, lai nodrošinātu to, ka visā Kopienā ir panākts labs virszemes ūdeņu un gruntsūdeņu stāvoklis un ka Kopienas līmenī tiek novērsta ūdens resursu bojāšanās”.
41. ŪPD 4. panta 1. punkts ir pamatnorma, kurā ir precizēti vides aizsardzības mērķi, kurus dalībvalstīm ir pienākums sasniegt. Šajā ziņā tajā ir noteikti divi atsevišķi, kaut arī cieši saistīti mērķi. Pirmkārt, saskaņā ar ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktu dalībvalstis īsteno vajadzīgos pasākumus, lai novērstu visu virszemes ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos. Otrkārt, atbilstoši šī 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ii) un iii) punktam dalībvalstis aizsargā, stiprina un atjauno visus ūdens objektus, lai panāktu labu ekoloģisko potenciālu vēlākais 2015. gada beigās. Saskaņā ar minētā 4. panta 1. punkta a) apakšpunktu, ieviešot praksē pasākumu programmas, kas precizētas apsaimniekošanas plānos, dalībvalstis nosaka vajadzīgos pasākumus, lai īstenotu ūdens objektu stāvokļa nepasliktināšanās, saglabāšanas un uzlabošanas mērķus. Vienlaikus šajā pašā 4. pantā noteiktie mērķi, kurus likumdevējs vēlas sasniegt kā vides aizsardzības mērķus, tiek saprasti kā virszemes ūdens objekta labs stāvoklis, labs ekoloģiskais potenciāls vai virszemes ūdeņu labi ķīmiskās kvalitātes rādītāji.
42. Konceptuālās grūtības saistībā ar ŪPD ir tajā, ka likumdevējs ir ļāvis pārklāties statiska veida jēdzienam (piemēram, labs virszemes ūdeņu stāvoklis, kas jāpanāk 2015. gadā) un dinamiska veida jēdzienam (proti, vides aizsardzības mērķu sasniegšana ŪPD 4. panta izpratnē, kas ir nepārtraukts process).
b) Par stadijām, kuras rada vides aizsardzības mērķu noteikšanu ŪPD 4. panta izpratnē
43. Lai varētu sasniegt vides aizsardzības mērķus, dalībvalstu rīcībā ir jābūt attiecīgo ūdens objektu raksturīpašību kopainai.
44. Saskaņā ar ŪPD 3. pantu dalībvalstis tātad uzskaita upes baseinus, tos iekļauj apgabalos un nosaka kompetentās iestādes.
45. Pēc tam dalībvalstis veic ūdens objektu analīzi ŪPD 5. panta izpratnē, to lasot kopā ar tās II pielikumu. Šajā ziņā dalībvalstis veic analīzi par katra upju baseinu apgabala īpašībām, kurā ietver cilvēku darbības ietekmes uz vidi pārskatu (19). Svarīga stadija saistībā ar vēlāko vides aizsardzības mērķu noteikšanu attiecas uz antropogēnu spiedienu identifikāciju, kuriem var būt pakļauti ūdens objekti (20), kā arī novērtējumu par iespējamību, ka ūdens objekti varētu neatbilst ŪPD 4. pantā noteiktajiem vides kvalitātes mērķiem (21).
46. Paralēli dalībvalstīm saskaņā ar ŪPD 8. pantu ir jāievieš prasītā uzraudzības sistēma (22), kura kā nepārtraukts pienākums šādā sistēmā ir galvenais instruments, lai noteiktu katra atsevišķā ūdens objekta stāvokli (23). Minētā sistēma ir jāizstrādā tā, lai tā sniegtu saskanīgu kopainu par katra apgabala ekoloģisko un ķīmisko stāvokli (24). Tātad šajā ziņā es pievienojos Vācijas valdības viedoklim, kura uzsver, ka pienākums analizēt tendences un apvērst tendences ir piemērojams pirms pasliktināšanās aizlieguma.
47. Virszemes ūdens objekta ekoloģiskais stāvoklis izriet no vērtējuma par ūdens ekosistēmu struktūru un funkcionēšanu, tās savienojot ar šo ūdens objektu. To nosaka, izmantojot zinātniska veida mehānismu, kas balstās uz kvalitātes kritērijiem, proti: bioloģiskie (augu un dzīvnieku sugas), hidromorfoloģiskie un fizikāli ķīmiskie elementi, kurus novērtē atbilstoši radītājiem (piemēram, vai ūdensceļā dzīvo bezmugurkaulnieki vai zivis). Katram ūdens objektam tā ekoloģiskais stāvoklis atspoguļojas ŪPD V pielikumā ietvertajā klasifikācijas sistēmā, pie kura detalizētākas aplūkošanas es atgriezīšos vēlāk saistībā ar otrā un trešā jautājuma analīzi.
48. Pēc tam, kad dalībvalstis ir veikušas klasifikāciju atbilstoši ŪPD V pielikumam, tām ir jānosaka, kā sasniegt labu ūdens stāvokli vai vismaz labu ekoloģisko potenciālu, kā arī jānovērš attiecīgo ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanās atbilstoši ŪPD 4. pantam.
49. Šajā ziņā atbilstoši ŪPD 11. pantam dalībvalstis nosaka pasākumu programmas katram upju baseinu apgabalam vai apgabala daļai. Programma ir instruments, ar kuru var reaģēt uz novēroto spiedienu, un tādējādi ar to var sasniegt labu ūdens stāvokli upju baseinos vai ūdens objektos (25). Šīs pasākumu programmas var ietvert atsauces uz pasākumiem, kādi izriet no valsts līmenī pieņemtiem tiesību aktiem, kuri aptver vienas dalībvalsts teritoriju (26). Minētajās programmās ietver “pamatpasākumus” kā minimālās ievērojamās prasības un, ja nepieciešams, “papildpasākumus” (27). Pamatpasākumos tostarp ietilpst pasākumi, kas noteikti saskaņā ar speciālajām direktīvām ŪPD 11. panta 3. punkta a) apakšpunkta (28) izpratnē, kā arī pasākumi, kas ir paredzēti minētā 11. panta 3. punkta i) apakšpunktā ievērojamas nelabvēlīgas ietekmes uz ūdens stāvokli gadījumā, tāpēc, lai ūdens objekta hidromorfoloģiskie apstākļi ļautu sasniegt prasīto ekoloģisko stāvokli.
50. Attiecībā uz katru negatīvu ietekmi pārbaužu forma var izpausties kā iepriekšēja pilnvarojuma prasība vai reģistrācija, kas, šķiet, ir būtiski svarīgi, ievērojot ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta apjomu. Kā izriet no minētā 11. panta 3. punkta c) apakšpunkta, pamatpasākumos ietilpst pasākumi, ar kuriem tiek veicināta tāda ūdens izmantošana, lai izvairītos no iepriekš minētā 4. panta izpratnē noteikto mērķu sasniegšanas apgrūtināšanas. Starp papildpasākumiem ietilpst tostarp pasākumi, kuri ir paredzēti, lai īstenotu vides aizsardzības mērķus, kā tas ir paredzēts ŪPD 11. panta 4. punktā.
51. Dalībvalstis izstrādā pasākumu programmas vairākos etapos. Tādējādi minētajām valstīm ir pienākums identificēt spiedienu un ietekmi (29) tādā veidā, kas ļauj identificēt attiecīgā upju baseinu apgabala galvenās problēmas. Atbilstoši ŪPD 11. panta 5. punktam dalībvalstīm, turklāt specifiskā veidā, ir jānosaka tie gadījumi, kuros pastāv risks nesasniegt vides kvalitātes mērķus. Saistībā ar to dalībvalstis ņem vērā arī stipri pārveidotus ūdens objektus un vajadzību vai iespējamību piemērot izņēmumus ŪPD 4. panta izpratnē. Par pirmo pasākumu programmas versiju veic ekonomisko analīzi saskaņā ar ŪPD III pielikumā paredzētajiem nosacījumiem, atbilstoši kurai dalībvalstis nosaka šo mērķu īstenošanas izmaksas un termiņus. Pasākumu plāniem, kuri apstiprināti no ekonomiska skatpunkta, tālāk piemēro pienākumu veikt sabiedrības informēšanu un apspriešanos atbilstoši ŪPD 14. pantam.
52. Pēc tam pasākumu programmas iekļauj ŪPD 13. pantā paredzētajos apsaimniekošanas plānos. Apsaimniekošanas plānos ietver tās VII pielikumā paredzētos elementus. ŪPD ir noteikta regulāra pasākumu programmu pārskatīšana un atjaunināšana (30). Apsaimniekošanas plāns vienlaikus ir upju baseinu apgabalu aprakstošs dokuments un darbības plāns tajā ziņā, ka tajā paredz jaunus pasākumus, kas paredzēti, lai sasniegtu ŪPD noteiktos mērķus. Pamatojoties uz novērtējumu par visām pastāvošajām ietekmēm un iespējamo attīstību nākotnē, dalībvalstis paredz vides aizsardzības mērķu sasniegšanai nepieciešamos pasākumus, kas noteikti atbilstoši ŪPD 4. pantam. Tas skaidri izriet no šīs direktīvas VII pielikuma 5. un 7. punkta, kuros ir precizēts, ka apsaimniekošanas plānā ietver vides aizsardzības mērķu sarakstu, kā arī pasākumu programmas kopsavilkumu, kurā ir ietverts veids, kādā ar šo programmu ir iecerēts īstenot minētos mērķus. Šī darbietilpīgā procesa noslēgumā dalībvalstīm ir pienākums īstenot noteiktos pasākumus.
53. Šajā lietā no lietas materiāliem izriet, ka ir pieņemts apsaimniekošanas plāns, kurš ietver pasākumu programmu Vēzeres upju baseinu apgabalam (31). Līdz ar to tiesai nav lūgts noteikt, kāda ir ŪPD 4. panta 1. punkta iedarbība attiecībā uz ūdens objektu, par kuru nebūtu pieņemti ŪPD 4. pantā prasītie novērtējuma un plānošanas pasākumi.
3) Secinājums par ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā noteikto stāvokļa pasliktināšanās aizliegumu
54. Ņemot vērā iepriekš veikto analīzi, ir jākonstatē, ka, lai arī ar ŪPD netiek veikta pilnīga saskaņošana, tā tomēr nav arī ierobežota ar tikai “programmatisku” pieeju, ar kuru dalībvalstīm būtu atstāta plaša rīcības brīvība attiecībā uz politiskajām izvēlēm un pasākumiem, kuri jāievieš vai jāieplāno (32).
55. Taisnība, ka dalībvalsts nosaka vajadzīgos pasākumus, lai sasniegtu vides aizsardzības mērķus atbilstoši ūdens objektu, kuri ir identificēti viņu teritorijās, īpašībām un raksturīpašībām. Tomēr katra ūdens apsaimniekošanas stadija ir detalizēti reglamentēta līdz pat zinātnisku kritēriju noteikšanai, izmantojot darbību, ko sauc par “interkalibrāciju” (33).
56. Manuprāt, tas izslēdz nostāju, atbilstoši kurai tik sarežģīta un ambicioza akta piemērošanas joma varētu tikt samazināta līdz vienkāršai atsaucei uz principiem, kuriem nav saistoša rakstura. No ŪPD 4. panta teksta skaidri izriet, ka tas ir domāts, lai vides aizsardzības mērķu īstenošana ietekmētu apsaimniekošanas plānu tā izpildes laikā, un šādiem plāniem jābūt pieņemtiem par katru ūdens objektu. Turklāt atļaujas procedūras piemērošana saskaņā ar vispārējiem tiesību aktiem, manuprāt, ir piemērs, kā tiek īstenota pasākumu programma atbilstoši ŪPD 11. panta 1. punktam.
57. Turklāt, kā es to jau iepriekš pierādīju, vides aizsardzības mērķu atbilstoši ŪPD 4. pantam noteikšana patiesībā notiek jau ļoti agrīnā ūdens objektu identifikācijas stadijā, kura ir jāveic dalībvalstīm. Šo mērķu saistošā iedarbība tomēr nav ierobežota tikai šajā stadijā. Vides aizsardzības mērķu īstenošana ir piemērojama tikai saistībā ar jau noteiktu ūdens objekta stāvokli, un tas izslēdz hipotēzi, atbilstoši kurai iepriekš minētajā 4. pantā būtu paredzēts vienīgi nesaistošs mērķis. Tādējādi vides aizsardzības mērķu noteikšanai ir jākalpo, lai garantētu labu ūdeņu stāvokli un novērstu jebkuru stāvokļa pasliktināšanos.
58. Līdz ar to, kaut arī ŪPD 4. panta struktūra nav tāda, kas ļautu viegli veikt tajā ietverto normu analīzi (34), vienīgā interpretācija, kas ir atbilstoša gan tā tekstam, gan mērķim, ir tāda, ka ar minēto pantu dalībvalstīm ir noteikts saistošs pienākums, ar kuru ir noteikts, ka ir jāpieņem visi vajadzīgie pasākumi, kuri ļauj novērst turpmāku ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos, kuriem – kā tas ir Vēzeres gadījumā – ir izstrādāts apsaimniekošanas plāns ar pasākumu programmu, kā arī ir jācenšas izmantot visi līdzekļi, lai aizsargātu, atjaunotu un uzlabotu ūdens objektu stāvokli un lai galu galā sasniegtu, ka to stāvoklis ir labs.
59. Pasliktināšanās aizliegums reizē ir aizliegums un pamudinoša norma, ar kuru ir paredzēts sasniegt ŪPD prasītos rezultātus kopumā. Tādējādi dalībvalstīm ne vien ir pienākums aizliegt jebkuru stāvokļa pasliktināšanos, bet arī šādu aizliegumu efektīvi īstenot. Efektīva mērķa “novērst jebkuru pasliktināšanos”, kas ir konkrēta ŪPD 1. panta noteiktā vispārējā aizsargāšanas pienākuma konkrēta izpausme, īstenošana ir iespējama, tikai nosakot konkrētus pasākumus, kuri ir domāti, lai novērstu pasliktināšanos, kā arī traucējumus, kuriem var būt būtiska ietekme, ievērojot šajā direktīvā noteiktos mērķus (35).
4) ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā izvirzītā mērķa novērst jebkuru turpmāku stāvokļa pasliktināšanos saistošā rakstura attaisnojums
a) Par secinājumiem, kādi jāizdara no ŪPD likumdošanas darba
60. Piedāvātajai interpretācijai runā par labu arī ŪPD izstrādāšanas vēsture, šī direktīva tika sagatavota, kā izriet no tās sākotnējā projekta paskaidrojumu raksta, “lai nepieļautu jebkādu ūdens ekosistēmu, kā arī zemes ekosistēmu, ņemot vērā to vajadzības pēc ūdens, stāvokļa turpmāku pasliktināšanos, lai tās aizsargātu un nostiprinātu gan kvalitatīvi, gan kvantitatīvi”. Turklāt “ŪPD apstiprina un formalizē tā saukto “kombinēto” pieeju, ar kuru apvieno piesārņojuma samazināšanu tā izcelsmes vietā ar vides aizsardzības mērķu noteikšanu” (36). Vides aizsardzības mērķu nozīmi apstiprina leģislatīvo grozījumu skaits un apjoms, kuru ir būtiski papildinājuši ŪPD 4. pantu vēlākajās likumdošanas darba stadijās (37).
61. It īpaši no sagatavojošajiem darbiem [travaux préparatoires] skaidri izriet, ka sākotnējā versijā ŪPD nebija noteikts pienākums dalībvalstīm faktiski sasniegt noteiktos mērķus attiecībā uz ūdeņu stāvokli. Tika uzsvērts, ka tām noteiktais pienākums bija noteikts drīzāk tādēļ, lai tiktu uzraudzīts, ka tiek izstrādāti plāni, kuri ļautu sasniegt noteiktos mērķus. Dalībvalstīm tātad bija noteikts pienākums izstrādāt darbības plānus, nevis sasniegt rezultātus. Turklāt Eiropas Parlaments piedāvāja grozījumus ar mērķi “piešķirt stingru struktūru plānošanas procesam un sekot līdzi, lai būtu iespēja prasīt no kompetentās iestādes par upju baseinu apgabalu apsaimniekošanu, lai tā atskaitītos gadījumā, ja tā neizstrādātu prasītos plānus” (38).
62. It īpaši attiecībā uz pienākumu novērst virszemes ūdeņu stāvokļa pasliktināšanos sagatavošanas darbi tostarp pierāda, ka savā pirmajā versijā šīs normas varēja nozīmēt, ka uzreiz pēc ŪPD pieņemšanas ūdens objekti, kuri ir klasificēti augstākā kategorijā par kategoriju “labs stāvoklis”, varēja degradēties, līdz tie nokļūst kategorijā “labs stāvoklis”. Tādēļ Parlaments iesniedza grozījumu, ar kuru var nošķirt pienākumu sasniegt “labu stāvokli” un pienākumu novērst jebkuru stāvokļa pasliktināšanos, paredzot ŪPD 4. panta 1. punktā jaunu ievilkumu, ar kuru šis pēdējais pienākums ir paredzēts atsevišķi (39).
63. Turklāt vēlme konkretizēt vides aizsardzības mērķus to pasākumu līmenī, kuri jānosaka dalībvalstīs, tostarp izriet no secīgo ŪPD 4. panta redakciju salīdzinājuma: sākotnējais priekšlikums (40) (“dalībvalstis izstrādā un ievieš praksē [..] programmas un pasākumus, lai novērstu pasliktināšanos [..]), kopējā nostāja (“dalībvalstis apņemas īstenot šādus mērķus [..]”) (41), vēlākais Komisijas atzinums (“dalībvalstis nodrošina, lai upju baseinu apgabala apsaimniekošanas plānā precizētās pasākumu programmas tiktu ieviestas praksē [..]”) (42) un galu galā pieņemtais formulējums (“ieviešot praksē pasākumu programmas, kas precizētas upju baseinu [apgabalu] apsaimniekošanas plānos”).
64. Visbeidzot ir interesanti atzīmēt, ka kopīgā dokumenta apstiprināšanas stadijā Parlaments atzinīgi novērtēja kopējās nostājas teksta pastiprināšanu, lai padarītu skaidrākus vides aizsardzības mērķus un tiem piešķirtu saistošāku raksturu (43).
b) Pasliktināšanas aizlieguma horizontālais un praksē ieviešamais raksturs it īpaši saistībā ar uzlabošanas pienākuma apjomu
65. Tāpat kā iesniedzējtiesa, kuru atbalsta BUND, es uzskatu, ka ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā noteiktais stāvokļa pasliktināšanās aizliegums, to lasot kopā ar ŪPD 1. panta a) punktu, ir jāatzīst par vispārēji piemērojamu normu. Kā to ir precizējusi Tiesa (44), tās piemērojamība ir atkarīga no tā, vai par attiecīgo ūdens objektu ir pieņemts apsaimniekošanas plāns.
66. Tādējādi, pirmkārt, iepriekš minētā likumdošanas darba saturs pierāda, ka stāvokļa pasliktināšanas aizliegums ir noteikts autonomā veidā, lai pasargātu ūdens objektu stāvokli, tiklīdz to stāvoklis ir vismaz “labs”.
67. Otrkārt, stāvokļa pasliktināšanas aizlieguma horizontālais raksturs izriet no salīdzinājuma ar uzlabošanas pienākumu, kas noteikts ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ii) punktā. Es atgādinu, ka no ŪPD preambulas 19. apsvēruma izriet, ka ŪPD mērķis ir saglabāt un uzlabot ūdens vidi Savienībā. Manuprāt, uzlabošanas pienākumam likumdevējs tomēr ir noteicis īpašu statusu, un tas, pretēji Komisijas apgalvotajam, nav ierobežots ar pakārtotības attiecībām, atbilstoši kurām pasliktināšanās aizliegums būtu viens no uzlabošanas pienākuma instrumentiem.
68. Tādējādi, jau sākot ar ŪPD 1. pantu, kurā ir ietverts tās mērķis, uzlabošana ir otrajā vietā, salīdzinot ar svarīgāko dalībvalstu atbildību par jebkuras degradācijas novēršanu. Tāpat ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkts, pirmkārt, attiecas uz nepieciešamajiem pasākumiem, lai novērstu stāvokļa pasliktināšanos, pirms ii) punktā ir noteikta virszemes ūdens objektu aizsardzība un uzlabošana. Turklāt uzlabošanas pienākumam ir pievienoti gan īstenošanas termiņi, gan iespēja tos pagarināt atbilstoši ŪPD 4. panta 5. un 6. punktam. Turpretī pienākums, kurš izriet no ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta, nav pakļauts nekādam termiņam, tas ļauj secināt, ka pasākumu, ar kuriem aizliedz jebkādu pasliktināšanos, pieņemšana ir tūlītēja un vispārēja.
69. Ņemot vērā ŪPD vispārējo mērķi panākt labu ūdeņu stāvokli 2015. gadā, uzlabošanas pienākuma apjoms ir jāinterpretē attiecībā pret individuālu ūdens objektu un saistībā ar pieņemamajiem pasākumiem. Līdz ar to atskaites punktam vajadzētu būt attiecīgā ūdens objekta pašreizējajam stāvoklim. Tiklīdz individuāls projekts vai plānošanas pasākumi ir “neitrāli” tajā ziņā, ka tie neizraisa ne ūdens objekta uzlabošanos, ne pasliktināšanos, tad šādu pieeju, manuprāt, likumdevējs ir atļāvis vienīgi tad, ja attiecīgā ūdens objekta pašreizējais stāvoklis ir vismaz “labs”.
70. Turpretī pasliktināšanās aizliegums saglabājas saistošs katrā ŪPD īstenošanas stadijā un attiecas uz visiem virszemes ūdeņu objektu tipiem.
71. Tāpat formulējums ““ieviešot praksē” pasākumu programmas”, kas ir paredzēts ŪPD 4. panta 1. punktā, skaidri norāda, ka likumdevējs nav aprobežojies tikai ar pienākuma, ka jāpieņem liela mēroga plāni, noteikšanu, toties viņa iecere ir bijusi noteikt pienākumu izveidot saistību starp konkrēta ūdens objekta stāvokli, kas ietilpst vienā upes baseinā un upju baseinu apgabalā, un to mērķu īstenošanu, kuri ir noteikti ŪPD 4. pantā saistībā ar ŪPD vispārējo mērķi, kas noteikts tās 1. pantā.
72. Spriedums Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u.c. (EU:C:2012:560) man šķiet ārkārtīgi pamācošs šajā ziņā. Šajā lietā bija jāveic novērtējums par ūdeņu novirzīšanas projektu no viena upes baseina vai upju baseinu apgabala uz citu, kaut arī vēl nebija izstrādāti apsaimniekošanas plāni. Tiesa nepārprotami izslēdza ŪPD 4. panta piemērošanu šādā gadījumā, kā arī šī paša panta 7. punkta piemērošanu (45). Turpretī Tiesa minēja atturēšanās pienākumu, kas gulstas uz jebkuru pasākumu, ar kuru var aizkavēt ŪPD noteikto rezultātu sasniegšanu, un kas ir piemērojams gan transponēšanas, gan pārejas periodā (46). Manuprāt, tas pierāda, cik lielu nozīmi Tiesa piešķir ŪPD 4. pantā noteikto mērķu īstenošanai un to saistošā spēka saglabāšanai. Tāpēc ir grūti iedomāties, ka pirms transponēšanas termiņā beigām varētu būt piemērojamas stingrākas prasības nekā pēc šī termiņa beigām.
73. Visbeidzot, tieši neizsakoties par ŪPD 4. panta veidu, Tiesa tomēr savā judikatūrā ir precizējusi, ka ŪPD “ir ietverti dažāda rakstura noteikumi, ar kuriem dalībvalstīm uzliek pienākumus (skat., piemēram, 4. pantu, ar kuru dalībvalstīm ir noteikts īstenot pasākumus, kas vajadzīgi, lai novērstu visu virszemes ūdeņu objektu un gruntsūdeņu objektu stāvokļa pasliktināšanos)”. Tiesa turklāt konstatēja, ka “direktīvas 2. pantā, skatot to kopā, piemēram, ar tās 4. pantu, dalībvalstīm uzliek precīzus pienākumus, kuri jāizpilda noteiktos termiņos, lai novērstu visu virszemes ūdens objektu un gruntsūdeņu objektu stāvokļa pasliktināšanos” (47).
74. ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkts tātad ir interpretēts kā tiesību norma, ar kuru dalībvalstīm uzliek pienākumu noteikt vajadzīgos pasākumus, lai īstenotu tajā paredzētos mērķus (48), proti, novērst precīzus pienākumus, kuri ir jāizpilda noteiktos termiņos, lai novērstu visu ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos un sasniegtu labu minēto ūdeņu objektu stāvokli vēlākais līdz 2015. gada beigām (49).
75. Visi šie elementi skaidri atspēko Vācijas valdības apgalvojumu, ka stāvokļa pasliktināšanās novēršana nenozīmējot stāvokļa pasliktināšanās aizliegumu un ka šāda novēršana esot tikai tāls un nesaistošs ŪPD noteikts mērķis.
c) Par ŪPD 4. panta 7. punktā paredzētā izņēmuma nozīmi
76. Saskaņā ar ŪPD preambulas 32. apsvērumu “iespējams pamatots atbrīvojums no prasības novērst turpmāku ūdens stāvokļa pasliktināšanos”. ŪPD 4. pantā paredzētie izņēmumi tātad sastāv no vairākām kategorijām (50). It īpaši saskaņā ar minētā 4. panta 7. punktu faktu, ka netiek novērsta virszemes ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanās, ja šāda pasliktināšanās rodas jaunu ūdens objekta fizisko īpašību pārgrozījumu dēļ (51), neuzskata par ŪPD pārkāpumu. Šis izņēmums tomēr ir piemērojams tikai ar nosacījumu, ka ir noteikti visi izdarāmie pasākumi, lai novērsto negatīvo ietekmi uz ūdens objektu, un pēc tiem ir pieņemti programmu pasākumi un apsaimniekošanas plāni. Katrā ziņā ir jāatzīmē, ka saskaņā ar ŪPD preambulas 51. apsvērumu ar ŪPD ir jāpanāk tāds ūdens resursu aizsardzības līmenis, kas ir vismaz līdzvērtīgs tam, kurš paredzēts agrāk pieņemtajos Savienības tiesību aktos.
77. ŪPD 4. panta 7. punkts ir būtiski svarīgs vides aizsardzības mērķu – šī panta 1. punkta izpratnē – apjoma interpretācijai. Tas tā ir divu iemeslu dēļ. Pirmkārt, ar minēto izņēmumu tiek apstiprināts, ka ir piemērojama prasība novērst jebkuru stāvokļa pasliktināšanos, lai atļautu atsevišķus projektus, kuri var izraisīt viena ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanos. Otrkārt, šī punkta teksts neapšaubāmi apstiprina mērķa novērst pasliktināšanos saistošo raksturu. Dalībvalstij tātad ir pienākums atteikt atļauju tādam projektam, ja tas ir šķērslis, lai sasniegtu labu virszemes ūdeņu stāvokli, ja vien neuzskata, ka minētais projekts attiecas uz izņēmumu.
78. Kā to ir atgādinājusi ģenerāldvokāte J. Kokote savos apsvērumos lietā Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u.c. (C‑43/10, EU:C:2011:651), ŪPD 4. pantā ir ietverti ne tikai principa veida pienākumi, bet tas attiecas arī uz konkrētiem projektiem vismaz tad, ja ar tiem jūtami ietekmē atsevišķa ūdens objekta stāvokli (52). Ar šo 4. panta 7. punktu ir atļauta ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanās jaunu pārveidojumu dēļ. Tādi var rasties individuālu projektu dēļ. Nav iespējams aplūkot nošķirti noteiktu projektu no apsaimniekošanas plānu ieviešanas, tāpat kā jebkura būvatļauja zonā, par kuru ir pieņemts pilsētplānošanas plāns, ir jāizsniedz atbilstoši šim plānam.
79. Līdz ar to, ja vien tie nav projekti, kuri praktiski neatstāj ietekmi uz ūdens objektu stāvokli un tātad uz upju baseinu apgabala apsaimniekošanu, tie ietilpst vispārējā ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanas aizliegumā, kurus tomēr var atļaut, piemērojot ŪPD 4. pantā noteikto izņēmumu sistēmu.
80. Turpretī atbilstoši Vācijas valdības piedāvātajai interpretācijai sekas būtu tādas, ka ŪPD tiktu atņemta jebkāda iedarbība, jo rastos iespēja pieņemt tīri teorētiskus apsaimniekošanas plānus, kuriem nebūtu nekādas saistības vai kuri neietekmētu individuālus pasākumus.
81. Kā izriet no lietas materiāliem, Vēzeres upes stāvoklis jau tika uzskatīts par kritisku. BUND norādīja un tam attiecībā uz šo jautājumu netika iebilsts, ka Vēzeres upei jau gadiem ilgi tiek veikti padziļināšanas darbi. Ņemot vērā daudzas problēmas saistībā ar potašas (kālija karbonāta) izraisītu sāļošanos un antropogēnas izcelsmes barības vielu ieplūdi, ir maz iespējams, ka Vēzere tuvā nākotnē atgūs labu ekoloģisko stāvokli vai labu ekoloģisko potenciālu (53). Šāds secinājums izriet arī no pašreizējā 2009. gada Vēzeres apsaimniekošanas plāna, atbilstoši kuram ŪPD mērķus nevarēs sasniegt pirms 2015. gada, kas nozīmē, ka ir jāizmanto izņēmumi un pagarinājumi (54). Pati Vācijas valdība savos rakstveida apsvērumos atzīst, ka attiecīgais apsaimniekošanas projekts tiek ņemts vērā pasākumu programmā saistībā ar plānošanu, un, manuprāt, tas šo projektu piesaista tām saistībām, kuras ir uzliktas dalībvalstīm saskaņā ar ŪPD.
82. Līdz ar to pakļaut tādu projektu kā Vēzeres upes apsaimniekošanas plānu aizliegumam saskaņā ar ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktu ir ne tikai parasta ŪPD piemērošana, bet arī piemērotākais pasākums, lai saglabātu ŪPD lietderīgo iedarbību, kā tas tiek prasīts tās 1. pantā.
83. Tiesa, ka šāda ŪPD interpretācija liek konstatēt, ka vairums projektu, par kuriem ir jāsaņem atļauja un kuri var izraisīt stāvokļa pasliktināšanos, ietilps izņēmumā, kas paredzēts ŪPD 4. panta 7. punktā, kaut arī principā uz tiem attiektos stāvokļa pasliktināšanas aizliegums. Tomēr šāda pieeja man šķiet piemērota, jo tā ļauj īstenot tādus projektus, kuri atbilst citām vajadzībām (tostarp ekonomiskām), vienlaikus ievērojot ŪPD priekšmetu un galvenos mērķus, tādējādi ļaujot atļaujā izvirzīt piemērotus nosacījumus un ierobežojumus.
5) Priekšlikums atbildei uz pirmo un ceturto prejudiciālo jautājumu
84. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es uzskatu, ka ŪPD 4. panta paredzētais stāvokļa pasliktināšanās aizliegums un uzlabošanas pienākums ir piemērojami individuālu projektu atļauju izsniegšanas procedūrām. No tā izriet, ka šajā stadijā, ja vien nepastāv izņēmums, kas piešķirts atbilstoši piemērojamajām Savienības tiesību normām (55), dalībvalstīm ir pienākums atteikt atļauju individuālam projektam, kurš var izrādīties par šķērsli minētās direktīvas mērķim.
C – Par jēdzienu “pasliktināšanās” ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē (otrais un trešais jautājums)
1) Lietas dalībnieku apsvērumi
85. Ar savu otro un trešo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, kādos apstākļos ir jāsecina, ka pastāv ūdens objektu stāvokļa “pasliktināšanās” ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē. Pie viena es norādu, ka iesniedzējtiesas piedāvātā artikulācija starp uzdotajiem jautājumiem, manuprāt, nav piemērota, jo nav iespējams atbildēt uz jautājumu, kas attiecas uz klasifikācijas sistēmu, iepriekš neanalizējot jēdzienu “pasliktināšanās”.
86. Iesniedzējtiesa pievienojas iestādes, kas ir pieņēmusi apstiprināšanas lēmumu, apsvērumiem. No tiem izriet, ka lai gan ir konstatējums, ka Vēzeres upes ierīkošana radīs negatīvus pārveidojumus pašreizējā ūdens objekta stāvoklī, tomēr tā uzskata, ka tā ir pasliktināšanās vienas klases iekšienē un tai nevajadzētu radīt ūdens objekta ekoloģiskā potenciāla vai stāvokļa pasliktināšanos. Minētā iestāde tātad ir secinājusi, ka nepastāv pasliktināšanās WHG 27. panta, ar kuru transponē ŪPD 4. panta 1. punktu (56), izpratnē. Turpretī, pamatojoties tostarp uz ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktu, iesniedzējtiesa uzskata, ka jēdzienu “pasliktināšanās” nevar uzskatīt par tādu, kas attiecas tikai uz grozījumiem, kuri izpaužas kā klasificēšana zemākā klasē ŪPD V pielikuma izpratnē.
87. Attiecībā uz otro jautājumu BUND un Komisija uzskata, ka “pasliktināšanās” ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē nav atkarīga tikai no klašu grozījumiem, jo ar ŪPD ir aizliegta jebkura atbilstoša pasliktināšanās vienas klases iekšienē. Šajā ziņā tās apgalvo, ka ar šo normu ir noteikts vispārējs virszemes ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanās aizliegums (skat. i) punktu), un atsauces uz ŪPD V pielikumu tajā ir vienīgi attiecībā uz uzlabošanas pienākumu (skat. ii) un iii) punktu) un tātad arī uz tajā noteikto klasifikāciju.
88. Saistībā ar trešo jautājumu BUND apgalvo, ka “pasliktināšanās” ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē atbilst jebkurai ietekmei, kura negatīvi iespaido ūdens stāvokli, vai kura pārsniedz minimālo slieksni, kā tas izriet no samērīguma principa, tostarp principā attiecībā uz negatīvam sekām vietējā līmenī un īstermiņā. Komisija uzskata, ka “pasliktināšanās” ir tad, ja vismaz viens no kvalitātes elementiem, kurus izmanto, lai novērtētu virszemes ūdeņu ekoloģisko stāvokli ŪPD V pielikuma izpratnē, pasliktinās par vienu klasi.
89. Turpretī Vācijas, Nīderlandes, Polijas un Apvienotās Karalistes valdības uzskata, ka ar “pasliktināšanos” ir jāsaprot vienīgi izmaiņas, kuras izpaužas kā klasifikācija zemākā klasē, kuru definē atbilstoši ŪPD V pielikumam. Vācijas un būtībā arī Polijas un Apvienotās Karalistes valdības uzskata, ka, lai gan ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā nav atsauces uz ŪPD V pielikumu, tajā paredzētā klasifikācija ir netieši piemērojama. Turklāt, lai gan ir tās atbildes priekšlikums uz trešo prejudiciālo jautājumu, Nīderlandes valdība iesaka interpretēt jēdzienu “pasliktināšanās” saistībā ar dažādiem kvalitātes kritērijiem vai vielām, nevis atkarībā no vispārējā ekoloģiskā stāvokļa līmeņa. Visbeidzot Francijas valdība tiesas sēdē aizstāvēja pozīciju, atbilstoši kurai pasliktināšanās jēdziens atbilstot vispārējam ekoloģiskā stāvokļa klases pazeminājumam saskaņā ar ŪPD V pielikuma kritērijiem.
2) Par ŪPD noteikto ūdens objektu (57) ekoloģiskā stāvokļa klasifikācijas mehānismu
90. Iesākumā es norādu, ka gan šaubu, kādas ir radušās iesniedzējtiesai, gan arī viedokļu atšķirību lietas dalībnieku starpā izcelsme ir rodama doktrīnas debatēs, kurās ir pretnostatīti teorijas aizstāvji, atbilstoši kurai pasliktināšanās jēdziens atbilstot klasifikācijai zemākā klasē ŪPD V pielikuma izpratnē (tā sauktā “klašu” teorija), un teorijas aizstāvji, atbilstoši kurai jēdziens pasliktināšanās atbilstot jebkuram grozījumam ūdens objektu stāvokļa klasifikācijā (tā sauktā “statut quo” teorija). Šīs teorijas tātad atspoguļo divus diametrāli pretējus viedokļus attiecībā uz pasliktināšanās jēdziena interpretāciju ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē. Lai varētu analizēt šo jēdzienu, manuprāt, ir nepieciešams papildināt šīs debates ar padziļinātu tehnisko aspektu, kuri izriet no ŪPD (58), izpēti.
91. Tādējādi, kā es to jau iepriekš norādīju, virszemes ūdeņu stāvokļa novērtēšana ir balstīta uz ekoloģiskā stāvokļa analīzi, kurš ir iedalīts piecās klasēs (59).
92. Tomēr ir jāuzsver, ka katra klase, ieskaitot ļoti laba ekoloģiska stāvokļa klasi, tiek noteikta atbilstoši atkāpei attiecībā pret nosacījumiem par rādītājiem ŪPD V pielikuma 1.2. izpratnē, proti, vērtības, kuras parasti saista ar noteiktu ūdens objektu veidu normālos apstākļos. Tie tātad ir virszemes ūdeņu parastie apstākļi, kuri ir raksturīgi katram ūdens objekta veidam (60), lai gan tie nav definēti ŪPD.
93. Par labu ekoloģisko stāvokli ŪPD V pielikuma izpratnē tātad uzskata tādu, kas atbilst vājām izmaiņām, kuras rodas cilvēka darbības ietekmē, salīdzinot ar parasto stāvokli, kādu parasti saista ar attiecīgo ūdens objektu negrozītos apstākļos. Citiem vārdiem, jo lielāka ir atkāpe, salīdzinot ar neskarta ūdens objekta stāvokli vai tā agrāko stāvokli, jo vairāk ūdens objekta ekoloģiskais stāvokli tiks uzskatīts par degradētu.
94. Lai novērtētu ekoloģisko stāvokli, dalībvalstīm ir jābalstās uz bioloģiskās kvalitātes faktoriem, kuri ir tā pamatā un kurus papildina fizikālķīmiskie un hidromorfoloģiskie elementi (61). Katrā no minētajiem kvalitātes kritērijiem ietilpst garš parametru saraksts (62). Atsevišķi saraksti ir paredzēti upēm, ezeriem, pārejas un piekrastes ūdeņiem.
95. Tālāk, lai aprēķinātu starpību starp ūdens objekta normāliem apstākļiem un pašreizējo stāvokli, dalībvalstīm ir pienākums izstrādāt ekoloģiskās kvalitātes koeficientus (turpmāk tekstā – “EKK”). EKK izsaka attiecību starp novēroto bioloģisko parametru vērtībām attiecīgajam virszemes ūdens objektam un šo parametru vērtībām bāzes apstākļos, kas piemērojamas šim ūdens objektam (63). Koeficients ir izteikts skaitliskas vērtības veidā starp 0 un 1. Labu ekoloģisko stāvokli izsaka ar vērtībām, kas tuvojas 1, bet sliktu ekoloģisko stāvokli izsaka ar vērtību, kas tuvojas 0.
96. Tātad tikai šādā beigu stadijā dalībvalstis sadala EKK attiecībā uz katru virszemes ūdeņu kategoriju piecās klasēs, izmantojot bioloģiskās kvalitātes elementu robežvērtību, kura norāda robežas dažādu klašu starpā (ļoti labs, labs, vidējs, viduvējs un slikts) (64). Robežvērtības nosaka, izmantojot interkalibrāciju (65), kuru veic bioloģisko faktoru līmenī, salīdzinot valstu monitoringa sistēmu klasifikācijas rezultātus par katru bioloģisko faktoru un katru kopējo virszemes ūdensobjektu tipu to dalībvalstu starpā, kas ietilpst vienā interkalibrācijas ģeogrāfiskajā grupā, un izvērtējot rezultātu atbilstību minētajām normatīvajām definīcijām, kas ir ietvertas ŪPD V pielikuma 1.2. punktā (66). Interkalibrāciju tomēr var izmantot tikai, lai nošķirtu klases starp “ļoti labu”, “labu” un “vidēju” stāvokli (67). Dalībvalstu robežvērtības ir ietvertas Komisijas pieņemtajā “interkalibrācijas lēmumā” (68).
97. Visbeidzot galvenais noteikums, uz kuru atsaucas Komisija, tiek aprakstīts ar formulējumu “one out all out” (69). Saskaņā ar šo principu ūdens objektu klasificē nākamajā zemākajā klasē, ja viens no kvalitātes elementu koeficientiem ir zemāks par līmeni, kurš atbilst tā pašreizējai klasei. Šis paņēmiens ir saistīts ar ŪPD 2. panta 17. punktā ietverto “Virszemes ūdeņu stāvokļa” definīciju, kura ir jānosaka atbilstoši to ekoloģiskā un ķīmiskā stāvokļa sliktākajai vērtībai.
3) Sekas attiecībā uz jēdziena “pasliktināšanās” interpretāciju ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē
98. Ņemot vērā iepriekš veikto analīzi, ir skaidrs, ka klasifikācijas sistēma ir horizontāla tvēruma instruments, uz kura balstās ar ŪPD ieviestā apsaimniekošanās sistēma. To apstiprina ŪPD 2. panta 21. punkts, kurā ir atsauce uz klasifikāciju atbilstoši šīs direktīvas V pielikumam. Minētajā pielikumā šīs ekoloģiskā stāvokļa klasifikācijas ir kvalificētas kā “normatīvās definīcijas”.
99. Tomēr tāpat nav apstrīdams, ka robežvērtību noteikšana starp klasēm izpaužas kā ārkārtīgu plašu amplitūdu noteikšana. Klases tātad nav tikai instruments, kas aprobežojas ar vai ierobežo ļoti detalizēto dalībvalstu rīcību, kura izpaužas kā kvalitātes elementu noteikšana, kuri atspoguļo noteikta ūdens objekta reālo stāvokli. Tātad man šķiet, ka tas tostarp ir šī iemesla dēļ, kāpēc ŪPD 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktā nav ietverta atsauce uz V pielikumu, jo pasliktināšanās jēdziens, kas ir klasisks ūdens tiesību koncepts, ir vispārīgas piemērojamības jēdziens šajā jomā, kas pārsniedz ŪPD tehnisko raksturu.
100. Līdz ar to, izvēloties starp divām iepriekš minētajām teorijām, es uzskatu, ka saskanīgākā un līdzsvarotākā interpretācija, ņemot vērā ŪPD 1. un 4. panta mērķus, ir uzskatīt, ka jēdziens “virszemes ūdens objekta pasliktināšanās” ir jānovērtē salīdzinājumā ar jebkuru vielu vai jebkuru kvalitātes elementu, kas ietilpst ekoloģiskā stāvokļa novērtējumā ŪPD izpratnē, taču tas ne vienmēr nozīmē, ka ir jāmaina klasifikācija.
101. Jāatgādina, ka, pieņemot ŪPD, likumdevējs ir vēlējies uzsvērt ekoloģiskās pieejas nozīmi ūdens apsaimniekošanā. Šāda pieeja ir arī virszemes ūdeņu klasifikācijas pamatā, kurai ir vajadzīgs piemērot dažādas prasības, ievērojot šo ūdeņu ekoloģisko stāvokli un ķīmisko stāvokli. Šo pieeju apstiprina principa “one out all out” piemērošana, kas ir īpašs piesardzības principa (70) izpausmes veids. Tomēr jānorāda, ka šī principa piemērošanas sekas ir tādas, ka klasifikācijas sistēma kļūst gandrīz nevajadzīga, kā iespējams instruments operatīva lēmuma pieņemšanai, jo ar to attiecīgajiem ūdens objekta stāvokļa rādītājiem atņem to vidējo (matemātisko) funkciju.
102. Noteikuma “one out all out” piemērošana saistībā ar klašu teoriju, manuprāt, rada rezultātu, kas ir pretējs iecerētajam. Tādējādi līdzīgi Komisijai es uzskatu, ka, pieņemot klašu teoriju, pastāv risks izslēgt ūdeņus no viszemākās klases, kurai piemēro pasliktināšanās aizliegumu, kā arī tādējādi tiek vājināta to ūdeņu aizsardzība, kuri atrodas visaugstākajās klasēs. Ņemot vērā ŪPD mērķi, šādiem ūdens objektiem ir jāpievērš īpaša uzmanība saistībā ar ūdeņu apsaimniekošanu. Taisnība, ka atbilstoši principam “one out all out”, viena paša parametra pasliktināšanās ir pietiekama, lai pazeminātu par vienu klasi veselu objektu. Pēc šādas samazināšanas par vienu klasi varētu pasliktināties arī visi pārējie parametri, taču tas neradītu nekādu turpmāku pasliktināšanos atbilstoši klašu teorijai (71).
103. Pasliktināšanās jēdziena novērtēšana caur klašu prizmu tātad izraisīs to, ka no ŪPD piemērošanas jomas tiks izslēgti daudzi pārveidojumi kvalitātes elementu stāvoklī, kas ir šķērslis šīs direktīvas mērķu īstenošanai.
104. Turklāt, nevēloties iesaistīties zinātniskā diskusijā, kas notiek par ŪPD, es norādu uz to, ka pret klasificēšanas modeli ir vērstas vairākas kritiskas piezīmes (72). Tātad, šķiet, ka patiesībā minētā sistēma visbiežāk rada aptuvenus rezultātus tajā ziņā, ka tie neatspoguļo faktisko ekosistēmas stāvokli.
105. Turpretī, ja jēdzienu “pasliktināšanās” interpretē atbilstoši kvalitātes elementam vai kādai vielai, tad pasliktināšanās aizliegums saglabā visu savu lietderīgo iedarbību, jo tajā tiek ietvertas jebkuras izmaiņas, kas var būt par šķērsli ŪPD galvenā mērķa sasniegšanai.
106. Visbeidzot es norādīšu, ka vairāki lietas dalībnieki ir atsaukušies uz Komisijas politikas dokumentu (73), no tā izdarot pretējus secinājumus. Saskaņā ar šo dokumentu “saistībā ar 4. panta 7. punktu ekoloģiskā stāvokļa pasliktināšanās novēršanas mērķi drīzāk attiecas uz izmaiņām starp klasēm, nevis vienas klases iekšienē. Dalībvalstīm tātad nav jāpiemēro 4. panta 7. punkts attiecībā uz izmaiņām vienas klases iekšienē”.
107. Šajā ziņā jānorāda, ka pastāv zināms sajukums starp pasliktināšanās jēdzienu un ŪPD noteikto pienākumu neizpildi. Manuprāt, minētais dokuments pastiprina nostāju, ka dalībvalstij ir jānosaka jebkurš pasākums, kas ir nepieciešams, lai sasniegtu labu ūdens objektu stāvokli, tostarp ieviešot ŪPD 4. pantā minētos vides aizsardzības mērķus. Turpretī dalībvalstij netiks piemērotas nekāda veida sankcijas, ja minētais stāvoklis netiek sasniegts, neraugoties uz visām pūlēm. Katra ziņā, kā to precizē Vācijas valdība, šim dokumentam, lai arī cik tas nebūtu noderīgs, nav saistoša rakstura. Turklāt tas nav Komisijas paziņojums, kā to saprot judikatūrā attiecībā uz konkurences tiesībām vai naudas sodiem (74).
108. Katrā ziņā es vēlos uzsvērt, ka ne ŪPD teksts, ne mērķis neļauj apstiprināt, ka pastāv minimālais slieksnis atbilstoši smagas pasliktināšanās teorijai, kā to ir minējusi iesniedzējtiesa. Vienīgais minimālais pienākumu slieksnis ūdens objektu aizsardzībai ir tas, kurš izriet no jau spēkā esoša Savienības tiesiskā regulējuma atbilstoši ŪPD preambulas 51. apsvērumam, to lasot kopsakarā ar šīs direktīvas 4. panta 8. un 9. punktu un 11. panta 3. punkta a) apakšpunktu.
109. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es piedāvāju atbildēt uz otro un trešo prejudiciālo jautājumu tādējādi, ka pasliktināšanās jēdziens ir jāinterpretē ar atsauci uz vielu vai kvalitātes elementu, kurš ietilpst ekoloģiska stāvokļa novērtējumā atbilstoši ŪPD V pielikumam, un stāvokļa izmaiņu sekām nav obligāti jāizpaužas kā grozījumam klasifikācijā. Šāds grozījums klasifikācijā tomēr var notikt gadījumā, ja vielas vai kvalitātes elementa vērtība kļūst zemāka par līmeni, kas atbilst to pašreizējai klasifikācijai.
V – Secinājumi
110. Līdz ar to es iesaku Tiesai uz uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Eiropas Parlamenta un Padomes 2000. gada 23. oktobra Direktīvas 2000/60/EK, ar ko izveido sistēmu Kopienas rīcībai ūdens resursu politikas jomā, kurā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 23. aprīļa Direktīvu 2009/31/EK, 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalstīm – izņemot, ja ir noteikts izņēmums atbilstoši piemērojamajām Savienības tiesību normām, – ir jāatsaka atļauja projektam, ja tas var pasliktināt virszemes ūdens objekta stāvokli vai arī būt par šķērsli tam, lai sasniegtu labu virszemes ūdeņu stāvokli vai labu ekoloģisko potenciālu, vai labus ķīmiskās kvalitātes rādītājus virszemes ūdeņiem minētajā direktīvā noteiktajā datumā;
2) jēdziens “stāvokļa pasliktināšanās” Direktīvas 2000/60, kurā grozījumi izdarīti ar Direktīvu 2009/31, 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punkta izpratnē ir jāinterpretē tādējādi, ka tas attiecas uz izmaiņām saistībā ar vielu vai kvalitātes elementu, kurš ietilpst ekoloģiska stāvokļa novērtējumā atbilstoši minētās direktīvas V pielikumam, un stāvokļa izmaiņu sekām nav obligāti jāizpaužas kā grozījumam klasifikācijā minētā pielikuma izpratnē. Šāds grozījums klasifikācijā tomēr var notikt gadījumā, ja vielas vai kvalitātes elementa vērtība kļūst zemāka par līmeni, kas atbilst to pašreizējai klasifikācijai.