Дело C‑106/22
Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.
срещу
Innovációs és Technológiai Miniszter
(Преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Törvényszék)
Решение на Съда (втори състав) от 13 юли 2023 година
„Преюдициално запитване — Свободно движение на капитали — Свобода на установяване — Регламент (ЕС) 2019/452 — Законодателство на държава членка, с което се въвежда механизъм за скрининг на чуждестранни инвестиции в местни предприятия, считани за „стратегически“ — Прието въз основа на това законодателство решение, с което се забранява придобиването от местно дружество на всички дялове на друго местно дружество — Придобивано предприятие, считано за „стратегическо“, тъй като основната му дейност е свързана с добив на някои основни суровини като чакъл, пясък и глина — Предприятие приобретател, считано за „чуждестранен инвеститор“, тъй като е част от група от дружества, чието холдингово дружество е установено в трета държава — Нарушаване или опасност от нарушаване на държавен интерес, на обществената сигурност или обществения ред в държавата членка — Цел да се гарантира сигурността на доставките на основни суровини за строителния сектор, особено на регионално равнище“
1. Обща търговска политика — Скрининг на преки чуждестранни инвестиции в Съюза — Регламент 2019/452 — Приложно поле — Инвестиции, направени от предприятия на държава членка, в които предприятие от трета държава има решаващо влияние — Изключване
(Регламент 2019/452 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 32—34)
2. Свобода на установяване — Дружество, учредено съгласно законодателството на държава членка, чието седалище по устав или действително седалище се намира в тази държава — Определяне на привръзката към правния ред на дадена държава членка — Местонахождение на седалището, централното управление или основното място на дейност на дружествата — Определяне на правото на дружеството да се позовава на свободата на установяване — Критерии — Местонахождение на седалището и привръзка към правния ред — Гражданство на акционерите — Липса на последици
(член 54 ДФЕС)
(вж. т. 45—49)
3. Преюдициални въпроси — Компетентност на Съда — Граници — Въпрос, повдигнат по повод на спор, чиито аспекти са свързани само с една държава членка — Дружество приобретател и придобивано дружество, които са местни дружества за една и съща държава членка — Дружество приобретател, което е част от група от дружества, установени по-специално в различни държави членки — Компетентност с оглед на трансграничната структура на собствеността на местното дружество приобретател в рамките на Съюза
(член 54 ДФЕС)
(вж. т. 50—52 и 56)
4. Свобода на установяване — Дружества — Скрининг на преки чуждестранни инвестиции в Съюза — Местни предприятия, считани за стратегически — Интерес от гарантиране на доставките на основни суровини — Придобиване от местно дружество на всички дялове на друго местно дружество — Придобивано предприятие, считано за стратегическо предвид основната му дейност, свързана със снабдяването с основни суровини — Предприятие приобретател, считано за чуждестранен инвеститор поради участието му в група от дружества с холдингово дружество, установено в трета държава — Придобиване, забранено поради евентуално нарушаване на интереса от гарантиране на доставките — Недопустимост
(членове 49—54 ДФЕС)
(вж. т. 58, 60, 61, 64—68, 74 и диспозитива)
Резюме
Janes és Társa е дружество по унгарското право, чиято основна дейност е добив на чакъл, пясък и глина в кариерата му, намираща се в Лази (област Дьор-Мошон-Шопрон, окръг Панонхалма, Унгария).
Поради тази дейност Janes és Társa е квалифицирано като „стратегическо дружество“ по смисъла на закон, с който се установява механизъм за скрининг на чуждестранните инвестиции. Неговият пазарен дял на унгарския пазар за производство на съответните суровини e бил 0,52 %.
Xella Magyarország е друго дружество по унгарското право, което е част от група от дружества с холдингово дружество, установено на Бермудските острови, и в крайна сметка принадлежи на ирландски гражданин. То извършва дейност на унгарския пазар на строителни материали и основната му дейност е производството на изделия от бетон за строителството. Xella Magyarország изкупува около 90 % от годишната продукция на Janes és Társa с цел в завода си, разположен в близост до кариерата, да преработи тези суровини в тухли от калциев силикат.
През октомври 2020 г. Xella Magyarország сключва договор за покупко-продажба с цел да придобие всички дялове на Janes és Társa и моли ресорния министър да вземе предвид съответната сделка или да потвърди, че тази формалност не е необходима предвид структурата му на собственост. С решение, прието през юли 2021 г., посоченият министър забранява изпълнението на правната сделка, за която е получил уведомление, и квалифицира Xella Magyarország като „чуждестранен инвеститор“, поради това че е притежавано непряко от LSF10 XL Investments, регистрирано на Бермудските острови дружество.
Освен това министърът поддържа, че сигурността и предвидимостта на добива и снабдяването със суровини имат стратегическото значение, по-специално с оглед на сериозните смущения във функционирането на световните вериги на доставки, предизвикани от пандемията от КОВИД-19. Според него в производството на инертни материали, като пясък, чакъл и натрошен камък, за строителния сектор вече доминират унгарските производители с чуждестранен капитал. При това положение възможността Janes és Társa да стане непряко собственост на дружество, регистрирано на Бермудските острови, пораждала риск в по-дългосрочен план за сигурността на доставките на суровини като разглежданите в настоящия случай, а това можело да навреди на „държавния интерес“ в широк смисъл.
В решението си Съдът заключава, че разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободата на установяване не допускат въпросния механизъм за скрининг на чуждестранните инвестиции. Всъщност този механизъм позволява да бъде забранено придобиването на собствеността върху местно дружество, считано за стратегическо, от друго местно дружество, което е част от група от установени в няколко държави членки дружества, в която предприятие от трета държава има решаващо влияние. Съответно Съдът отхвърля довода на унгарското правителство, че такова придобиване нарушава или има опасност да наруши държавния интерес от гарантиране на сигурността на доставките на основни суровини за строителния сектор, особено на местно равнище.
Съображения на Съда
На първо място, Съдът констатира, че национално законодателство, което позволява на властите на държава членка да забранят по съображения, свързани със сигурността и обществения ред, на дружество от Съюза да придобие в „стратегическо“ местно дружество участие, което му позволява да упражнява безспорно влияние върху управлението и контрола на последното дружество, очевидно представлява ограничение на свободата на установяване на това дружество от Съюза, в случая особено сериозно ограничение.
На второ място, Съдът проверява дали това ограничение може да бъде обосновано с императивно съображение от общ интерес. В това отношение Съдът припомня, че съгласно практиката му подобна обосновка предполага ограничението да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ.
В случая разглежданият по делото конкретен интерес от гарантиране на сигурността и непрекъснатостта на доставките за строителния сектор на някои основни суровини би могъл да попадне в приложното поле на член 52, параграф 1 ДФЕС. Всъщност тази разпоредба предвижда, че ограничение на свободата на установяване може да бъде обосновано със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве.
Съгласно съдебната практика обаче, макар държавите членки да са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, според националните си нужди, тези изисквания могат да бъдат изтъквани само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес.
Що се отнася конкретно до целта, свързана с осигуряването на сигурността на доставките за строителния сектор, по-специално на местно равнище, на някои основни суровини, Съдът е приел, че тя не може да представлява съображение, свързано с обществената сигурност, и следователно евентуално да обоснове разглежданата в главното производство пречка пред свободата на установяване, която в случая е особено сериозна пречка. Всъщност не може да се приеме, че подобна цел попада в обхвата на „основен обществен интерес“ по смисъла на практиката на Съда.
Освен това не се оказва, че забраненото с процесното решение придобиване действително може да породи „реална и достатъчно сериозна заплаха“ по смисъла на практиката на Съда. Всъщност, от една страна, преди това придобиване дружеството приобретател вече е купувало около 90 % от продукцията на съответните основни суровини от мината на придобиваното дружество, а останалите 10 % от тази продукция са били закупувани от местни предприятия от строителния сектор. От друга страна, общоизвестно е, че по естеството си тези основни суровини имат относително ниска пазарна стойност в сравнение преди всичко с разходите за техния превоз. Поради това опасността значителна част от продукцията на посочените суровини да бъде изнесена изглежда малко вероятна, дори изключена на практика.