Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PRIIT PIKAMÄE
presentadas el 29 de febrero de 2024 (1)
Asunto C‑8/23
FH
contra
Conseil national de l’ordre des médecins,
con intervención de:
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia)]
«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Reconocimiento de cualificaciones profesionales — Directiva 2005/36/CE — Derecho a ejercer la profesión de médico — Régimen de reconocimiento automático — Título de formación básica de médico expedido por un tercer país — Título reconocido por el Estado miembro de origen — Obtención de un título de médico especialista en el Estado miembro de origen — No reconocimiento de ese título por el Estado miembro de acogida»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial, presentada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Francia) con arreglo al artículo 267 TFUE, tiene por objeto la interpretación de los artículos 21 y 25, apartado 4, y de los puntos 5.1.1 y 5.1.2 del anexo V de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (2) (en lo sucesivo, «Directiva 2005/36)». Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre FH y el Conseil national de l’ordre des médecins (Consejo Nacional de Colegios de Médicos, Francia) (en lo sucesivo, «CNCM»), en relación con la denegación de este último de inscribir a FH en el registro del Colegio de Médicos.
2. El asunto que nos ocupa plantea, bajo el régimen de la Directiva 2005/36, una cuestión jurídica importante y —en cierta medida— novedosa relativa al reconocimiento automático dentro de la Unión Europea del título de médico especialista y al reparto entre los Estados miembros de la responsabilidad de controlar la formación de médico especialista y el acceso a esta profesión, cuando la formación básica en medicina se haya completado fuera de la Unión. En particular, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre los efectos del reconocimiento por un Estado miembro de un título de formación básica de médico obtenido en un tercer país y sobre la eventual obligación de los demás Estados miembros de reconocer igualmente dicho título.
3. En el supuesto de que se determine que la Directiva 2005/36 no contiene disposiciones relativas a las circunstancias específicas del litigio principal, corresponderá al Tribunal de Justicia indicar, en la medida de lo posible, soluciones prácticas para facilitar el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas por una persona que se encuentre en la situación antes descrita. En sus consideraciones, el Tribunal de Justicia deberá tener en cuenta los objetivos perseguidos por el legislador, a saber, fomentar la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento en la Unión, garantizando al mismo tiempo el estricto respeto de la salud y la seguridad públicas y de la protección del consumidor.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Los considerandos 6, 19 y 44 de la Directiva 2005/36 enuncian lo siguiente:
«(6) La prestación de servicios debe garantizarse en el marco de un respeto estricto de la salud y seguridad públicas y de la protección del consumidor. Por lo tanto, se deben prever disposiciones específicas para las profesiones reguladas que tengan relación con la salud o la seguridad públicas en las que se presten servicios transfronterizos de manera temporal u ocasional.
[…]
(19) La libre circulación y el reconocimiento mutuo de los títulos de formación de médico […] deben basarse en el principio fundamental del reconocimiento automático de los títulos de formación sobre la base de la coordinación de las condiciones mínimas de formación. Por otra parte, el acceso en los Estados miembros a [la profesión] de médico […] [debe] supeditarse a la posesión de un título de formación determinado, que garantice que el interesado ha recibido una formación que cumple las condiciones mínimas establecidas. […]
[…]
(44) La presente Directiva se entiende sin perjuicio de las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel de protección de la salud y de los consumidores.»
5. El artículo 1, párrafo primero, de dicha Directiva dispone lo siguiente:
«La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de acogida”) reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de origen”) y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión.»
6. El artículo 2, apartado 2, de la citada Directiva establece:
«Los Estados miembros podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de una profesión regulada, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra a), a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro. Para las profesiones correspondientes al título III, capítulo III, este primer reconocimiento deberá realizarse cumpliendo las condiciones mínimas de formación que se establecen en dicho capítulo.»
7. Según el artículo 3, apartados 1 y 3, de la misma Directiva:
«1. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
c) “título de formación”, los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por una autoridad de un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de dicho Estado, que sancionan una formación profesional adquirida de manera preponderante en la [Unión]. Cuando la primera frase de la presente definición no sea de aplicación, los títulos de formación a que se hace referencia en el apartado 3 quedarán equiparados a un título de formación;
[…]
3. Quedará equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que su titular tenga, en la profesión de que se trate, una experiencia profesional de tres años en el territorio del Estado miembro que haya reconocido dicho título de formación con arreglo al artículo 2, apartado 2, certificada por este.»
8. En virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2005/36, el reconocimiento de las cualificaciones profesionales por el Estado miembro de acogida permitirá a los beneficiarios acceder en ese Estado miembro a la misma profesión que aquella para la que están cualificados en el Estado miembro de origen y ejercerla en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que sus nacionales.
9. En el capítulo I, que lleva por epígrafe «Régimen general de reconocimiento de títulos de formación», el artículo 10 de esta Directiva preceptúa lo siguiente:
«El presente capítulo se aplicará a todas las profesiones no cubiertas por los capítulos II y III del presente título, así como a los siguientes casos en los que el solicitante no reúna, por una razón particular y excepcional, las condiciones previstas en dichos capítulos:
[…]
d) no obstante lo dispuesto en el artículo 21, apartado 1, y en los artículos 23 y 27, a los médicos, enfermeros, odontólogos, veterinarios, matronas, farmacéuticos y arquitectos que posean títulos de formación como especialista y que deberán haber seguido una formación para obtener uno de los títulos enumerados en los puntos 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 y 5.7.1 del anexo V, únicamente a efectos de reconocimiento de la especialidad correspondiente;
[…]
g) a los migrantes que cumplan los requisitos previstos en el artículo 3, apartado 3.»
10. Bajo el epígrafe «Principio de reconocimiento automático», el artículo 21 de la citada Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros reconocerán los títulos de formación de médico que den acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica y médico especialista […] mencionados, respectivamente, en los puntos 5.1.1 [y] 5.1.2 […] del anexo V, que se ajusten a las condiciones mínimas de formación contempladas en los artículos 24 [y] 25 […] otorgándoles, para el acceso a las actividades profesionales y su ejercicio, el mismo efecto en su territorio que a los títulos de formación que ese Estado miembro expide.
Tales títulos de formación deberán ser expedidos por los organismos competentes de los Estados miembros y, en su caso, ir acompañados de un certificado, ambos mencionados en los puntos 5.1.1 [y] 5.1.2 […] del anexo V
Lo dispuesto en los párrafos primero y segundo se entenderá sin perjuicio de los derechos adquiridos a los que se refieren los artículos 23 [y] 27 […]
[…]
6. Los Estados miembros supeditarán el acceso a las actividades profesionales de médico […], y su ejercicio, a la posesión de un título de formación mencionado, respectivamente, en los puntos 5.1.1 [y] 5.1.2 del anexo V que ofrezca la garantía, en su caso, de que el interesado ha adquirido, durante el período total de su formación, los conocimientos y competencias mencionados en el artículo 24, apartado 3, […]».
11. El artículo 24 de la misma Directiva, relativo a la formación básica de médico, establece lo siguiente:
«1. La admisión a la formación básica de médico implicará la posesión de un título o certificado que permita el acceso, para la realización de esos estudios, a los centros universitarios.
2. La formación básica de médico comprenderá, en total, por lo menos cinco años de estudio, que podrán expresarse en créditos ECTS [(Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de Créditos)] equivalentes, y constará como mínimo de 5 500 horas de enseñanza teórica y práctica impartidas en una universidad o bajo el control de una universidad.
[…]
3. La formación básica de médico garantizará que el interesado ha adquirido los siguientes conocimientos y competencias [mencionados en las letras a) a d)]».
12. Bajo el epígrafe «Formación médica especializada», el artículo 25 de la Directiva 2005/36 dispone:
«1. La admisión a la formación de médico especialista estará supeditada a la conclusión y la convalidación de un programa de formación básica de médico contemplada en el artículo 24, apartado 2, en el transcurso del cual deberán haberse adquirido conocimientos básicos adecuados de medicina.
[…]
4. Los Estados miembros supeditarán la expedición de un título de formación médica especializada a la posesión de uno de los títulos de formación básica de médico mencionados en el punto 5.1.1 del anexo V.
[…]»
13. El artículo 50, apartado 2, de la referida Directiva establece lo siguiente:
«En caso de duda justificada, el Estado miembro de acogida podrá exigir de las autoridades competentes de otro Estado miembro una confirmación de la autenticidad de los títulos de formación expedidos en ese otro Estado miembro y, llegado el caso, una confirmación de que, para las profesiones previstas en el título III, capítulo III, de la presente Directiva, el beneficiario reúne las condiciones mínimas de formación previstas en los artículos 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 y 46, respectivamente.»
14. El anexo V de la misma Directiva lleva por epígrafe «Reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación». Bajo la rúbrica «V.1. Médico», el punto 5.1.1 del citado anexo enuncia los «[títulos] de formación básica de médico», a saber, por lo que respecta a la República Federal de Alemania, el «Zeugnis über die Ärztliche Prüfung» y el «Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war».
15. El punto 5.1.2 de ese mismo anexo enuncia los «[títulos] de formación de médico especialista» de los Estados miembros, a saber, por lo que respecta a la República Federal de Alemania, el «Fachärztliche Anerkennung».
B. Derecho francés
16. El artículo L. 4111‑1 del code de la santé publique (Código de Salud Pública), en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
«Para poder ejercer en Francia la profesión de médico […] deberán reunirse los siguientes requisitos:
1.º Ser titular de uno de los diplomas, certificados u otros títulos mencionados en [el artículo] L. 4131‑1 […]
[…]
3.° Estar inscrito en el registro del Colegio de Médicos, […] sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos L. 4112‑6 y L. 4112‑7.
[…]»
17. El artículo L. 4111‑2 de dicho Código establece:
«[…]
II. Asimismo, la autoridad competente, tras haber recabado el dictamen de una comisión compuesta, en particular, por profesionales, podrá autorizar individualmente a ejercer la profesión de médico en la especialidad de que se trate […] a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo que posean títulos de formación expedidos por terceros Estados, y reconocidos en un Estado miembro o Estado parte, distinto de Francia, que permitan ejercer legalmente la profesión en dicho Estado. Por lo que respecta a los médicos […], el reconocimiento se referirá tanto al título básico como al título de la especialidad.
[…]»
18. El artículo L. 4131‑1 del referido Código dispone lo siguiente:
«Los títulos de formación exigidos en virtud del artículo L. 411‑1, apartado 1, para el ejercicio de la profesión de médico son:
1.º El diploma de Estado de doctor en Medicina expedido en Francia;
[…]
2.º Si el interesado es nacional de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo:
a) los títulos de formación de médico expedidos por uno de los referidos Estados de conformidad con las obligaciones comunitarias y que figuran en una lista establecida mediante orden ministerial dictada por los ministros responsables de la enseñanza superior y de la salud;
b) los títulos de formación de médico expedidos por un Estado miembro o Estado parte, de conformidad con las obligaciones comunitarias, que no figuren en la lista mencionada en la letra a), si vienen acompañados de una certificación de ese Estado por la que se acredite que representan una formación que es conforme a tales obligaciones y que están equiparados, por ese Estado, a los títulos de formación que figuran en dicha lista;
[…]».
19. La lista establecida en el punto 2, letra a), del arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les États membres de l’Union européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen visées au 2.º de l’article L. 4131‑1 du code de la santé publique (Orden de 13 de julio de 2009 por la que se establecen las listas y las condiciones de reconocimiento de los títulos de formación de médico y de médico especialista expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea o Estados parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo contemplados en el artículo L. 4131‑1, apartado 2, del Código de Salud Pública) se corresponde con la que figura en los puntos 5.1.1 y 5.1.2 del anexo V de la Directiva 2005/36.
III. Hechos que originaron el litigio, procedimiento principal y cuestión prejudicial
20. FH es un nacional francoalemán que posee un diploma de Estado de doctor en Medicina expedido por la Universidad de Monastir (Túnez) el 18 de septiembre de 2012.
21. Mediante una resolución de 6 de noviembre de 2015, las autoridades competentes alemanas reconocieron este diploma como un diploma de formación básica de médico y autorizaron a FH a ejercer la profesión de médico. Mediante una resolución de 1 de agosto de 2016, dichas autoridades inscribieron a FH en el Colegio de Médicos del estado federado de Niedersachsen (Baja Sajonia, Alemania). El 28 de enero de 2021, FH obtuvo el título de especialista en anestesiología expedido por la Universidad de Hanóver (Alemania).
22. El 25 de marzo de 2021, FH presentó ante el conseil départemental de Saône et Loire de l’ordre des médecins (Consejo Departamental de Saona y Loira del Colegio de Médicos, Francia) una solicitud de colegiación en virtud del artículo L. 4111‑1 del Código de Salud Pública. Mediante una resolución de 20 de mayo de 2021, el Consejo Departamental se negó a dar curso a dicha solicitud.
23. A raíz del recurso interpuesto por FH contra la resolución de la formación restringida del conseil régional de Bourgogne‑Franche‑Comté de l’ordre des médecins (Consejo Regional de Borgoña‑Franco Condado del Colegio de Médicos, Francia), de 15 de julio de 2021, por la que, a su vez, se había denegado su solicitud de colegiación, la formación restringida del CNCM ratificó, mediante resolución de 17 de septiembre de 2021, su denegación de inscripción en el registro de colegiados.
24. Así las cosas, FH interpuso un recurso contra esta última resolución, actualmente pendiente ante el Conseil d’État (Consejo de Estado).
25. En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Puede un médico, nacional de uno de los Estados miembros de la Unión Europea, que posee un título de formación médica especializada expedido en un Estado miembro, contemplado en el punto 5.1.2 del anexo V de la Directiva [2005/36], beneficiarse en otro Estado miembro, únicamente con este título, del régimen de reconocimiento automático de los títulos de formación definido en el artículo 21 de esta Directiva, siendo así que es poseedor de un título de formación básica de médico expedido por un tercer Estado que únicamente ha sido reconocido por el Estado miembro en el que obtuvo su título de médico especialista y no figura entre los contemplados en el punto 5.1.1 del anexo V de la citada Directiva, y que el artículo 25, apartado 4, de la misma Directiva supedita la expedición de un título de formación médica especializada a la posesión de uno de esos títulos de formación básica de médico?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. La resolución de remisión de 27 de diciembre de 2022 se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de enero de 2023.
27. FH, el CNCM, los Gobiernos francés, italiano, neerlandés y polaco, el Órgano de Vigilancia de la AELC (Asociación Europea de Libre Comercio) y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas dentro del plazo fijado por el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
28. En la vista celebrada el 11 de enero de 2024, los mandatarios ad litem de FH y del CNCM, del Gobierno francés, del Órgano de Vigilancia de la AELC y de la Comisión presentaron observaciones.
V. Análisis jurídico
A. Observaciones preliminares
29. El presente asunto se refiere a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Directiva 2005/36 por la que se definen los derechos y las obligaciones de los profesionales a efectos del reconocimiento de títulos de formación obtenidos en la Unión y del ejercicio de una profesión en otro Estado miembro. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2005/36, el reconocimiento de las cualificaciones profesionales por el Estado miembro de acogida permite a los beneficiarios acceder en ese Estado miembro «a la misma profesión que aquella para la que están cualificados en el Estado miembro de origen» y ejercerla «en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que sus nacionales», tal como, por otra parte, ha declarado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia. (3)
30. La Directiva 2005/36 derogó y sustituyó un conjunto de directivas sectoriales y generales que regulaban el reconocimiento de las cualificaciones profesionales y establece, en esencia, tres regímenes alternativos para el reconocimiento de dichas cualificaciones. Tales regímenes son, para empezar, el régimen general (capítulo I, artículos 10 a 15), que se aplica a todas las profesiones no cubiertas por los otros dos regímenes (artículo 10). A continuación, el régimen de reconocimiento basado en la experiencia profesional (capítulo II, artículos 16 a 20), que se aplica a determinadas actividades mencionadas en el anexo IV de esta Directiva.
31. Por último, el régimen de reconocimiento automático (capítulo III, artículos 21 a 49), que se caracteriza por una armonización mínima en materia de formación. La profesión de médico es una de las siete profesiones cubiertas por el régimen de reconocimiento automático, junto con las de enfermero, matrona, odontólogo, farmacéutico, arquitecto y veterinario. (4) El reconocimiento automático exige el cumplimiento de las condiciones mínimas de formación establecidas, según sea la profesión, en los artículos 24 y siguientes de la citada Directiva. El Tribunal de Justicia ha precisado que los Estados miembros tienen prohibido someter el reconocimiento a exigencias distintas de la presentación de la prueba de formación pertinente. (5)
32. Mediante su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si un médico, nacional de uno de los Estados miembros de la Unión, que posee un título de formación médica especializada expedido en un Estado miembro, puede beneficiarse en otro Estado miembro, únicamente con este título, del régimen de reconocimiento automático de los títulos de formación antes mencionado, siendo así que es poseedor de un título de formación básica de médico expedido por un tercer Estado que únicamente ha sido reconocido por el Estado miembro en el que obtuvo su título de médico especialista.
33. Como expondré en mi análisis, basado en una exégesis de la Directiva 2005/36 y en los métodos de interpretación reconocidos por la jurisprudencia, la respuesta a esta cuestión es negativa, puesto que en el presente asunto no es aplicable el régimen de reconocimiento automático. Dicho esto, no me limitaré a responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, sino que expondré también los medios de que dispone una persona que se encuentre en la situación descrita para alcanzar su objetivo en la mayor medida de lo posible. Es recomendable adoptar tal enfoque al efecto de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, conforme al espíritu de cooperación que debe orientar el procedimiento prejudicial.
B. Sobre la posibilidad de que el demandante en el procedimiento principal se acoja al sistema de reconocimiento automático
1. Sobre el vínculo indisociable entre la especialización médica y la formación básica de médico
34. Según reiterada jurisprudencia, para interpretar disposiciones del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que formen parte. (6)
35. El artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2005/36 establece que los Estados miembros reconocerán los títulos de formación de médico que den acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica y médico especialista mencionados, respectivamente, en los puntos 5.1.1 y 5.1.2 del anexo V, que se ajusten a las condiciones mínimas de formación contempladas, respectivamente, en los artículos 24 y 25 otorgándoles, para el acceso a las actividades profesionales y su ejercicio, el mismo efecto en su territorio que a los títulos de formación que ese Estado miembro expide.
36. Por consiguiente, en principio, cuando, como sucede en el presente asunto, un nacional de un Estado miembro posee un título de formación de médico especialista mencionado en el punto 5.1.2 del citado anexo V, dicho nacional debería obtener, sobre la base del artículo 21, apartado 1, el reconocimiento automático de ese título en el Estado miembro de acogida para ejercer en su territorio la profesión de médico correspondiente a la especialidad de que se trate. Sin embargo, se plantea la cuestión de si supone un obstáculo para tal reconocimiento automático el hecho de que la persona en cuestión no posea también un título de formación básica de médico expedido en un Estado miembro.
37. A este respecto, procede señalar que dicho artículo 21, apartado 1, impone la exigencia de que los títulos de formación de médico «se ajusten a las condiciones mínimas de formación contempladas [en particular en el artículo] 25 de [dicha Directiva]». El artículo 25, apartado 4, dispone que «los Estados miembros supeditarán la expedición de un título de formación médica especializada a la posesión de uno de los títulos de formación básica de médico mencionados en el punto 5.1.1 del anexo V». En la entrada para la República Federal de Alemania, el punto 5.1.1 menciona dos tipos de títulos alemanes de formación básica de médico. (7)
38. La interpretación literal del citado artículo 25, apartado 4, parece sugerir que el reconocimiento automático del título de formación de médico especialista, mencionado en el punto 5.1.2 del anexo V de dicha Directiva, está indisociablemente vinculado al reconocimiento del título de formación médica básica, mencionado en el punto 5.1.1 del mismo anexo, y que exige la obtención previa de este título.
39. En efecto, procede señalar que las disposiciones del artículo 21 de la Directiva 2005/36 se refieren en todo caso conjuntamente a los títulos de formación básica de médico y de formación de médico especialista. En particular, estas disposiciones no se refieren en ningún caso de forma independiente al punto 5.1.2 del anexo V de la misma Directiva, relativo a los títulos de formación de médico especialista, sino que siempre mencionan ese punto en relación con el punto 5.1.1 del mismo anexo, relativo a los títulos de formación básica de médico.
40. Dicho artículo 21, apartado 1, alude globalmente a «los títulos de formación de médico», precisando que dan acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica y médico especialista. Además, aun cuando estos títulos de formación sean objeto de dos puntos distintos del referido anexo V, se encuentran agrupados bajo el mismo epígrafe «V.1. Médico», que enumera en primer lugar los títulos de formación básica de médico y, a continuación, los de médico especialista.
41. Por otro lado, del propio epígrafe del artículo 24 de la Directiva 2005/36 [«Formación básica de médico» (el subrayado es mío)] se desprende claramente que la formación básica de médico es esencial para garantizar la adquisición de los conocimientos y competencias mínimos necesarios para ejercer la profesión de médico. De conformidad con el apartado 2 de dicho artículo, esta formación básica tiene una duración mínima de cinco años, es decir, superior a la duración mínima de todas las formaciones de médico especialista.
42. Los conocimientos y competencias adquiridos durante la formación básica de médico, descritos en el artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2005/36, conforman, por tanto, un bagaje que no aporta la formación médica especializada, tal como se describe en el artículo 25 de dicha Directiva, y que, no obstante, es indispensable para el ejercicio de las actividades profesionales de médico especialista, sea cual sea la especialidad.
43. En el contexto de una interpretación contextual de los artículos 21, apartado 1, y 25, apartado 4, de la Directiva 2005/36, es preciso sacar a colación el artículo 21, apartado 6, de esta Directiva, que dispone que «los Estados miembros supeditarán el acceso a las actividades profesionales de médico […], y su ejercicio, a la posesión de un título de formación mencionado, respectivamente, en los puntos 5.1.1 [y] 5.1.2 […] del anexo V que ofrezca la garantía, en su caso, de que el interesado ha adquirido, durante el período total de su formación, los conocimientos y competencias mencionados en el artículo 24, apartado 3, […]». Esta disposición demuestra claramente que el título de formación de médico especialista no es, por sí solo, una garantía de que el interesado haya adquirido tales conocimientos y competencias y que, por consiguiente, el reconocimiento automático de ese título debe estar indisociablemente vinculado al reconocimiento de un título de formación básica.
44. Por último, es importante recordar que el reconocimiento automático solo se aplica a los títulos de formación médica enumerados en los puntos 5.1.1 y 5.1.2 de dicho anexo V, que los Estados miembros consideran que garantizan las condiciones mínimas de formación. Así sucede también con los títulos de formación alemanes, enumerados en el punto 5.1.1, que el demandante no posee. En consecuencia, un título de formación obtenido en un tercer Estado no puede ser objeto de reconocimiento automático a pesar de que un Estado miembro lo haya reconocido unilateralmente con arreglo a su Derecho interno, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2005/36.
45. Este último aspecto merece una serie de observaciones adicionales por mi parte, en particular porque varios Estados miembros que han intervenido en el presente asunto han expresado algunas dudas sobre las posibles consecuencias jurídicas del reconocimiento por un Estado miembro de tal título de formación obtenido en un tercer país.
2. Sobre las consecuencias jurídicas del reconocimiento unilateral por un Estado miembro de un título de formación en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2005/36
46. Las normas que se aplican son distintas en función del lugar en que se hayan adquirido las cualificaciones profesionales. Una cualificación profesional expedida por un Estado miembro de la Unión que sancione una formación adquirida de manera preponderante dentro de la Unión será más fácilmente reconocida que un diploma expedido por un tercer país. En efecto, el artículo 1 de la Directiva 2005/36 enuncia que esta «reconocerá […] las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros». (8) El artículo 3, apartado 1, letra c), de dicha Directiva precisa además que constituyen títulos de formación «los diplomas, certificados y otros títulos […] que sancionan una formación profesional adquirida de manera preponderante en la [Unión]». (9) En el caso de las cualificaciones profesionales obtenidas en terceros países, el Derecho de la Unión solo prevé su reconocimiento cuando este sea otorgado por un Estado miembro de la Unión con arreglo a su Derecho nacional.
47. En efecto, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2005/36, los Estados miembros «podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de una profesión regulada, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra a), a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro». (10) Esta disposición permite a los Estados miembros celebrar con terceros países acuerdos bilaterales sobre el reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales. Así pues, los Estados miembros pueden establecer los requisitos necesarios para dicho reconocimiento siempre que se cumplan las condiciones mínimas de formación exigidas para las profesiones sectoriales correspondientes al título III, capítulo III, de la Directiva. No obstante, el texto de esta disposición indica claramente que los efectos jurídicos de tal reconocimiento, sobre la base de la normativa nacional, se limitan al territorio del Estado miembro en cuestión y no pueden crear obligaciones para los demás Estados miembros.
48. Esta interpretación se ve además corroborada por la sentencia recaída en el asunto Haim, (11) en la que el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 1, apartado 4, de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, (12) cuya redacción era similar a la del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2005/36, (13) en el sentido de que el reconocimiento por parte de un Estado miembro de títulos expedidos por Estados terceros, aun cuando su equivalencia haya sido reconocida en uno o varios Estados miembros, no vincula a los demás Estados miembros. A efectos del presente asunto, ello significa que dicho artículo 2, apartado 2, se opone a que el demandante en el procedimiento principal pueda invocar el reconocimiento por las autoridades alemanas de la cualificación profesional que obtuvo en Túnez para obligar a las autoridades francesas a que también la reconozcan con arreglo al régimen de reconocimiento automático.
49. Con independencia de la aplicabilidad de esta disposición, procede señalar que el artículo 21, apartado 6, de la Directiva 2005/36 establece que los conocimientos y competencias específicos de la formación básica de médico deben «[adquirirse] durante el período total de [la] formación», (14) lo que excluye, en principio, cualquier decisión de las autoridades nacionales que tenga por efecto equiparar la formación adquirida en un tercer país a la adquirida en un Estado miembro. Dicho de otro modo, esta disposición presupone un proceso de aprendizaje en el marco de un programa académico. Por consiguiente, solo una formación de médico «adquirida» dentro de la Unión puede aportar los conocimientos y competencias necesarios a efectos del reconocimiento automático sobre la base del artículo 21, apartado 1, de dicha Directiva.
3. Sobre la posibilidad del reconocimiento, con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36, de un título de formación expedido en un tercer país
50. Sin embargo, ello no significa que una persona que se encuentra en la situación del demandante en el litigio principal, que ha obtenido un título de formación, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra c), de la Directiva 2005/36, en un tercer país, se vea privada de la posibilidad de ejercer su profesión en otro Estado miembro. Por el contrario, el artículo 3, apartado 3, de la citada Directiva dispone que «quedará equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que su titular tenga, en la profesión de que se trate, una experiencia profesional de tres años en el territorio del Estado miembro que haya reconocido dicho título de formación con arreglo al artículo 2, apartado 2, certificada por este». (15)
51. El reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en terceros países se rige, por tanto, por unas disposiciones bastante estrictas. El ciudadano de la Unión que posea tales cualificaciones profesionales solo puede invocar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36 si se cumplen dos requisitos: en primer término, que el diploma haya sido reconocido por un Estado miembro de la Unión con arreglo a su Derecho interno y, en segundo término, que el titular de la cualificación profesional haya completado tres años de práctica profesional en el primer Estado miembro de reconocimiento. Este último requisito tiene claramente por objeto evitar que los ciudadanos abusen del sistema de esta Directiva o intenten eludir las normas mediante el «reconocimiento del reconocimiento». (16)
52. Sin embargo, las modalidades de este «reconocimiento del reconocimiento» están sujetas a normas específicas. Para empezar, este reconocimiento está sometido exclusivamente al régimen general del título III, capítulo I, de la Directiva 2005/36. (17) Así pues, si bien todo Estado miembro debe reconocer las cualificaciones adquiridas en el territorio de un tercer país que hayan sido previamente reconocidas en la Unión, no está obligado a reconocerlas de forma automática. Esta norma tiene como consecuencia, para empezar, permitir al segundo Estado miembro asegurarse, mediante medidas compensatorias, de que el titular del diploma del tercer país alcanza no solo el nivel mínimo de formación exigido por la Directiva, sino también un nivel de formación que se sitúe por encima de los mínimos fijados por la Unión y que el Estado en cuestión haya decidido exigir a sus propios nacionales. A continuación, el segundo Estado miembro de reconocimiento no está obligado a ofrecer la posibilidad de escoger entre dos medidas compensatorias en caso de haber detectado diferencias sustanciales de formación. De conformidad con el artículo 14 de dicha Directiva, puede elegir el tipo de medida compensatoria exigida, a saber, o bien una prueba de aptitud, o bien un período de prácticas.
53. A efectos del examen de la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente, procede señalar que, si bien las autoridades alemanas reconocieron el título de formación tunecino del demandante en el procedimiento principal con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2005/36, las posiciones de las partes en dicho procedimiento difieren en cuanto a si el demandante en el litigio principal adquirió efectivamente una experiencia profesional de tres años en territorio alemán. Por este motivo, a falta de información más precisa, debe presumirse que el referido demandante no cumple una de las dos exigencias impuestas por el artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva.
C. Sobre la posibilidad de que el demandante en el procedimiento principal se acoja al régimen general de reconocimiento
54. Se plantea entonces la cuestión de si un ciudadano de la Unión, en la situación descrita en la cuestión prejudicial, puede, sin embargo, invocar el régimen general de reconocimiento de títulos de formación. Como establece el artículo 10 de la Directiva 2005/36, dicho régimen tiene carácter subsidiario, ya que se aplica «a todas las profesiones no cubiertas por los capítulos II y III del presente título, así como a los […] casos en los que el solicitante no reúna, por una razón particular y excepcional, las condiciones previstas en dichos capítulos».
55. A priori, considero que el primer requisito se cumple en el presente asunto, ya que la formación de médico adquirida en un tercer país no está cubierta por los capítulos II y III del título III de la Directiva 2005/36, relativo a la libertad de establecimiento. Más concretamente, como he explicado en mi análisis, el régimen de reconocimiento automático no es aplicable al presente asunto, puesto que el demandante en el procedimiento principal no posee ninguno de los títulos de formación básica de médico a que se refiere el punto 5.1.1 del anexo V de esta Directiva. En otras palabras, el reconocimiento por las autoridades alemanas del título tunecino del demandante en el litigio principal con arreglo al artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva no tiene por efecto transformarlo en uno de los diplomas alemanes enumerados en ese punto.
56. Dicho esto, procede llamar la atención sobre el hecho de que el artículo 10 de la Directiva 2005/36 presenta ciertas particularidades, dado que prevé la aplicación del régimen general de reconocimiento de títulos de formación únicamente en casos «particulares y excepcionales», expresamente contemplados en dicha disposición. (18) Se trata del segundo de los dos requisitos acumulativos. El supuesto contemplado en el referido artículo 10, letra d), podría resultar pertinente en el presente asunto en la medida en que se refiere al médico que «[tiene que seguir] una formación para obtener uno de los títulos enumerados en [el punto 5.1.1 del anexo V de dicha Directiva]». Sin embargo, es importante señalar que esta disposición contiene una precisión importante, a saber, que el régimen general se aplica «únicamente a efectos de reconocimiento de la especialidad correspondiente».
57. Pues bien, dudo que este requisito se cumpla en el presente asunto, puesto que el demandante solicita el reconocimiento no solo de su especialización como anestesista, obtenida en un Estado miembro, sino también de su formación básica de médico, adquirida en un tercer país. En consecuencia, me parece que la redacción de la citada disposición ya se opone a su aplicación al presente asunto. Por otro lado, de las observaciones formuladas por el demandante en el procedimiento principal no se desprende que este invoque y demuestre la existencia de una razón «particular y excepcional», en el sentido del artículo 10 de la Directiva 2005/36, que justifique la aplicación del régimen general de reconocimiento.
58. En mi opinión, también existen consideraciones basadas en la interpretación contextual que desaconsejan la aplicación del artículo 10, letra d), de la Directiva 2005/36. Como he explicado en los puntos anteriores, esta Directiva establece, en su artículo 3, apartado 3, un procedimiento específico que permite el reconocimiento de cualificaciones profesionales obtenidas en terceros países, que exige que el interesado haya ejercido la profesión de que se trate durante al menos tres años en el territorio del Estado miembro en el que haya obtenido un primer reconocimiento con arreglo al artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva. Si se cumple este requisito, el reconocimiento de sus cualificaciones se llevará a cabo al amparo del régimen general. Ante esta constatación, es difícil comprender por qué la Directiva 2005/36 prevería una vía paralela, mucho menos restrictiva, que ofrezca acceso al mismo sistema de reconocimiento. Me parece que la aplicación alternativa del artículo 10, letra d), con el fin de facilitar el reconocimiento de las cualificaciones profesionales obtenidas en terceros países en una situación como la del presente asunto privaría de todo efecto útil a dicho artículo 3, apartado 3.
59. Además, es preciso tener en cuenta que ese mismo artículo 10, como excepción, debe interpretarse restrictivamente. (19) En efecto, de los trabajos preparatorios se desprende que la propuesta inicial de la Comisión no contenía el concepto de «razón particular y excepcional» ni las disposiciones del artículo 10, letras a) a g), de la Directiva 2005/36. (20) Tal concepto y tales disposiciones fueron añadidas a iniciativa del Consejo. De la exposición de motivos del Consejo se desprende que este consideraba que la propuesta inicial de la Comisión relativa al artículo 10 de la Directiva era demasiado amplia. (21)
60. En este contexto, cabe remitirse a la sentencia dictada en el asunto Angerer, (22) en la que el Tribunal de Justicia consideró que el sistema, el objetivo y la génesis de la Directiva 2005/36 se oponen a una interpretación en sentido amplio del concepto de «razón particular y excepcional». (23) Aparte de que, en el presente asunto, es evidente que no se cumplen los demás requisitos para la aplicación del artículo 10, letra d), de dicha Directiva, no puedo sino suscribir la posición del Tribunal de Justicia. No veo cómo puede interpretarse esta disposición de manera que su ámbito de aplicación cubra las circunstancias del presente asunto.
61. Por los motivos anteriormente expuestos, considero que el artículo 10, letra d), de la Directiva 2005/36 no está destinado a aplicarse a las circunstancias del presente asunto.
62. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede afirmar, en esta fase del análisis, como conclusión parcial, que ni el régimen de reconocimiento automático ni el sistema general de reconocimiento son aplicables al presente asunto.
63. El hecho de que ninguna disposición de la Directiva 2005/36 contemple una situación como la descrita por el órgano jurisdiccional remitente abre, en principio, la posibilidad de aplicar directamente las disposiciones del Derecho primario y, más concretamente, los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, que regulan la libre circulación de trabajadores y el derecho de establecimiento, (24) extremo que examinaré con detalle a continuación.
D. Sobre la posibilidad de que el demandante en el procedimiento principal invoque las libertades fundamentales
64. Del análisis anterior se desprende que la Directiva 2005/36 no es aplicable en el supuesto de que un profesional nacional de la Unión desee establecerse en otro Estado miembro sin poder acreditar que cuenta con los tres años de experiencia profesional, en el Estado miembro que reconoció el título del tercer país, exigidos por el artículo 3, apartado 3, de esta Directiva. (25)
65. Dicho esto, procede recordar que la Directiva 2005/36 no tiene por objeto hacer más difícil el reconocimiento de cualificaciones profesionales en situaciones que no están comprendidas en su ámbito de aplicación, ni puede tener tal efecto. (26) Ciertamente, el régimen de reconocimiento automático previsto por dicha Directiva completa los derechos garantizados por las libertades fundamentales, pero no sustituye una apreciación en virtud de las disposiciones antes citadas. En consecuencia, fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36, (27) incluso cuando no se cumplen los requisitos para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales, (28) el profesional puede invocar las libertades fundamentales. (29)
66. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto Vlassopoulou, (30) los requisitos nacionales de aptitud, incluso aplicados sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueden crear obstáculos para el ejercicio, por parte de los nacionales de otros Estados miembros, de su derecho de establecimiento, (31) conclusiones estas que alcanzó también la jurisprudencia ulterior por lo que respecta a la libre circulación de los trabajadores. (32) En consecuencia, el Estado miembro en el que se solicite autorización para ejercer una profesión, cuyo acceso esté subordinado, con arreglo a la normativa nacional, a la posesión de un diploma o de una aptitud profesional, deberá tomar en cuenta los diplomas, certificados y otros títulos, así como la experiencia pertinente del interesado, efectuando una comparación entre, por una parte, las competencias acreditadas por dichos títulos y dicha experiencia y, por otra, los conocimientos y cualificaciones exigidos por las normas nacionales. (33)
67. En la sentencia recaída en el asunto Hocsman, (34) el Tribunal de Justicia consideró que los principios de reconocimiento establecidos en la sentencia dictada en el asunto Vlassopoulou también se aplican a las cualificaciones obtenidas en un tercer país. El asunto Hocsman versó sobre un médico cuyo título argentino de formación básica en medicina le había sido reconocido como equivalente al título nacional en un Estado miembro, permitiéndole así proseguir los estudios de especialización en este mismo Estado y obtener en él un diploma de especialista que le habría sido reconocido como equivalente en virtud del Derecho de la Unión si también el título de formación básica en medicina le hubiera sido expedido en un Estado miembro. En este contexto, es importante señalar que, en la sentencia dictada en el asunto Haim, antes citada, el Tribunal de Justicia reiteró la validez de los principios desarrollados en dicha jurisprudencia, sin perjuicio de la constatación de que el reconocimiento unilateral por parte de un Estado miembro de títulos expedidos por terceros países no puede vincular a los demás Estados miembros de la Unión. (35)
68. La consecuencia de esta jurisprudencia es que, a la hora de apreciar los conocimientos y cualificaciones de un profesional en situaciones no comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36, el Estado miembro de acogida está obligado, por una parte, a tener en consideración toda la documentación pertinente en materia de conocimientos y cualificaciones expedida por otros Estados miembros de la Unión, (36) en particular la documentación relativa a la equivalencia, con independencia del lugar en que se haya impartido la formación, incluidos los terceros países, y con independencia de la denominación de esa formación en otro Estado miembro o en un tercer país y, por otra, a tener en cuenta toda la experiencia profesional pertinente, en particular la adquirida en el contexto de una formación especializada. (37)
69. Si ese examen comparativo permite constatar que los conocimientos y las cualificaciones equivalen a los exigidos por las disposiciones nacionales, el Estado miembro está obligado a reconocer que ese título cumple los requisitos que tales disposiciones establecen. (38) Al proceder al examen comparativo, solo se pueden tener en consideración las diferencias objetivas. (39) Si los conocimientos y cualificaciones del solicitante certificados por el título y la experiencia profesional pertinente no son equivalentes, o se corresponden solo parcialmente, a los exigidos por el Estado de acogida, dicho Estado debe especificar de qué formación carece el solicitante para que este pueda completarla o complementarla. (40) Las medidas compensatorias impuestas por el Estado miembro de acogida no deben ser desproporcionadas. (41)
70. Considero que una interpretación diferente no permitiría facilitar el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE. A este respecto, procede recordar que el Derecho de la Unión impone la obligación de motivar las decisiones nacionales que afectan al ejercicio de un derecho fundamental conferido por el Tratado a los particulares. (42) Por consiguiente, un solicitante, como el demandante en el procedimiento principal, debe estar en condiciones de conocer los motivos por los que se le ha denegado el reconocimiento, en particular la formación de la que carece. (43)
71. Es jurisprudencia reiterada que la falta de reconocimiento de los conocimientos y cualificaciones adquiridos en otro Estado miembro de la Unión puede tener por efecto obstaculizar la libre circulación y el establecimiento de los profesionales, aun cuando las normas nacionales se apliquen sin ninguna discriminación vinculada a la nacionalidad. (44) Por consiguiente, el Estado miembro de acogida no puede hacer caso omiso de los conocimientos y cualificaciones adquiridos en otro Estado miembro de la Unión. Considero que esto mismo debe aplicarse a la falta de reconocimiento de los conocimientos y cualificaciones adquiridos en un tercer país y reconocidos como equivalentes por otro Estado miembro, y que el Estado miembro de acogida no puede hacer caso omiso de tales cualificaciones. En particular, las disposiciones nacionales adoptadas a este respecto no pueden constituir un obstáculo injustificado al ejercicio efectivo de las libertades fundamentales garantizadas por el Derecho de la Unión. (45)
72. A mi juicio, en una situación como la del presente asunto, en la que la formación de médico especialista recibida por un profesional que es ciudadano de la Unión cumple, por sí misma, los requisitos para su reconocimiento automático en virtud de la Directiva 2005/36, y en la que la formación básica recibida en un tercer país ha sido reconocida como equivalente por otro Estado miembro, el margen para restringir de manera justificada las libertades fundamentales es limitado. Ello es tanto más cierto cuanto que, en virtud del apartado 2 del artículo 2 de dicha Directiva, al reconocer de forma unilateral cualificaciones profesionales obtenidas en terceros países, los Estados miembros están obligados a respetar las «condiciones mínimas de formación» establecidas para la profesión de médico, lo que excluye, en principio, que la protección de la salud y la seguridad públicas dentro de la Unión se vea comprometida. Desde este punto de vista, me pregunto seriamente si no sería justo y acertado considerar que, en tales circunstancias, existe una presunción de equivalencia de la formación básica en el Estado miembro de acogida. (46) A este respecto, quisiera señalar que ninguna de las partes interesadas ha presentado argumentos sólidos que pongan en tela de juicio tal interpretación.
73. En cualquier caso, el Estado miembro de acogida no puede invocar dificultades prácticas o administrativas para justificar el hecho de no proceder a la apreciación que está obligado a efectuar conforme a lo establecido en la sentencia dictada en el asunto Vlassopoulou. (47) Las libertades fundamentales que constituyen la libre circulación de los trabajadores y el libre establecimiento deben interpretarse en el sentido de que imponen al Estado miembro de acogida la obligación de llevar a cabo una apreciación de los conocimientos y de la formación acreditados por las cualificaciones profesionales del solicitante. Al realizar dicha apreciación, el Estado miembro de acogida debe tomar en cuenta, como se he indicado en las presentes conclusiones, todos los diplomas, certificados y otros títulos, así como la experiencia pertinente del interesado. La negativa a efectuar tal apreciación sobre la base de dificultades prácticas o administrativas constituye en sí misma una restricción injustificada de las libertades antes mencionadas.
VI. Conclusión
74. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia):
«La Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales,
debe interpretarse en el sentido de que
las autoridades competentes de un Estado miembro no deben reconocer, en virtud del régimen de reconocimiento automático establecido en el artículo 21 de dicha Directiva, un título de formación de médico especialista expedido en otro Estado miembro y contemplado en el punto 5.1.2 del anexo V de dicha Directiva, a menos que el médico titular de ese título de formación posea además un título de formación básica de médico expedido en un Estado miembro y mencionado en el punto 5.1.1 del anexo V de la misma Directiva. Esta interpretación se entiende sin perjuicio de la posibilidad, a falta de tal título de formación básica de médico, de reconocer un título de formación médica especializada con arreglo al régimen general de reconocimiento de títulos de formación definido en el título III, capítulo I, de la Directiva 2005/36 o, en su caso, sobre la base del artículo 45 TFUE o del artículo 49 TFUE.»