SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 2. September 2021(1)
Rechtssache C‑262/20
VB
gegen
Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto“ kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Vorabentscheidungsersuchen des Rayonen sad Lukovit [Kreisgericht Lukovit, Bulgarien])
„Vorabentscheidungsersuchen – Sozialpolitik – Arbeitszeitgestaltung – Richtlinie 2003/88/EG – Begrenzung der Dauer der Nachtarbeit – Arbeitnehmer im öffentlichen und im privaten Sektor – Gleichbehandlung“
1. Erfordert die Gewährleistung der vollen Wirksamkeit der mit der Richtlinie 2003/88/EG(2) verfolgten Ziele des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer, dass die Mitgliedstaaten vorsehen, dass die normale Dauer des Nachtdienstes von Feuerwehrleuten kürzer ist als die festgelegte normale Dauer des Dienstes am Tag? Ist eine nationale Regelung, die nur für Arbeitnehmer im privaten Sektor eine Höchstdauer der Nachtarbeit von sieben Stunden vorsieht, mit den Bestimmungen der Charta der Grundrechte vereinbar? Ist es schließlich notwendig, dass die Mitgliedstaaten die normale Dauer der Nachtarbeit auch für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst ausdrücklich festlegen?
2. Das sind im Wesentlichen die im vorliegenden Verfahren zu behandelnden Fragen, die der Rayonen sad Lukovit (Kreisgericht Lukovit, Bulgarien) im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen gestellt hat, und die dem Gerichtshof Gelegenheit geben, sich in Bezug auf die Richtlinie 2003/88, aber auch auf einige Bestimmungen der „Charta“ (insbesondere deren Art. 20 und 31) eingehender mit der Materie der Grenzen der Nachtarbeit, insbesondere im Hinblick auf die in den Mitgliedstaaten geltenden Regelungen für den privaten und den öffentlichen Sektor, zu befassen.
3. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darlegen, weshalb ich der Ansicht bin, dass die Richtlinie 2003/88 den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum in Bezug auf die Regelung der Nachtarbeit gewährt – vorausgesetzt, die Mindestvorschriften dieser Richtlinie, deren Ziel darin besteht, die volle Wirksamkeit des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, werden eingehalten.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
4. In Art. 6 Abs. 1 des Vertrags über die Europäische Union heißt es, dass die Charta und „die Verträge … rechtlich gleichrangig [sind]“.
5. Art. 20 der Charta lautet:
„Alle Personen sind vor dem Gesetz gleich.“
6. Art. 31 („Gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen“) der Charta sieht vor:
„(1) Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen.
(2) Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit, auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten sowie auf bezahlten Jahresurlaub.“
7. In den Erwägungsgründen 7, 8 und 10 der Richtlinie 2003/88 heißt es:
„(7) Untersuchungen zeigen, dass der menschliche Organismus während der Nacht besonders empfindlich auf Umweltstörungen und auf bestimmte belastende Formen der Arbeitsorganisation reagiert und dass lange Nachtarbeitszeiträume für die Gesundheit der Arbeitnehmer nachteilig sind und ihre Sicherheit bei der Arbeit beeinträchtigen können.
(8) Infolgedessen ist die Dauer der Nachtarbeit, auch in Bezug auf die Mehrarbeit, einzuschränken und vorzusehen, dass der Arbeitgeber im Fall regelmäßiger Inanspruchnahme von Nachtarbeitern die zuständigen Behörden auf Ersuchen davon in Kenntnis setzt.
…
(10) In Anbetracht der besonderen Lage von Nacht- und Schichtarbeitern müssen deren Sicherheit und Gesundheit in einem Maß geschützt werden, das der Art ihrer Arbeit entspricht, und die Schutz- und Vorsorgeleistungen oder ‑mittel müssen effizient organisiert und eingesetzt werden.“
8. Art. 8 („Dauer der Nachtarbeit“) der Richtlinie 2003/88 lautet:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit:
a) die normale Arbeitszeit für Nachtarbeiter im Durchschnitt acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreitet;
b) Nachtarbeiter, deren Arbeit mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden ist, in einem 24-Stunden-Zeitraum, während dessen sie Nachtarbeit verrichten, nicht mehr als acht Stunden arbeiten.
Zum Zweck von Buchstabe b) wird im Rahmen von einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten oder von Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern festgelegt, welche Arbeit unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Nachtarbeit und der ihr eigenen Risiken mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen und geistigen Anspannung verbunden ist.“
9. Art. 12 („Sicherheits- und Gesundheitsschutz“) der Richtlinie 2003/88 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit:
a) Nacht- und Schichtarbeitern hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit in einem Maß Schutz zuteilwird, das der Art ihrer Arbeit Rechnung trägt;
b) die zur Sicherheit und zum Schutz der Gesundheit von Nacht- und Schichtarbeitern gebotenen Schutz- und Vorsorgeleistungen oder ‑mittel denen für die übrigen Arbeitnehmer entsprechen und jederzeit vorhanden sind.“
B. Nationales Recht
10. Art. 140 des Kodeks na truda (Arbeitsgesetzbuch) bestimmt:
„(1) Die regelmäßige wöchentliche Dauer der Nachtarbeit darf bei einer Arbeitswoche von fünf Arbeitstagen 35 Stunden nicht überschreiten. Die regelmäßige Dauer der Nachtarbeit darf bei einer Woche von fünf Arbeitstagen sieben Stunden nicht überschreiten.
(2) Nachtarbeit ist die Arbeit, die zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr geleistet wird; bei Arbeitnehmern unter 16 Jahren erstreckt sich dieser Zeitraum von 20.00 Uhr bis 6.00 Uhr.
…“
11. Art. 142 des Zakon za Ministerstvo na vatreshnite raboti (Gesetz über das Ministerium für Innere Angelegenheiten, DV Nr. 53 vom 27. Juni 2014, im Folgenden: ZMVR) bestimmt:
„(1) Die Bediensteten des Ministeriums für Innere Angelegenheiten sind:
1. Beamte – Polizeiangehörige sowie Angehörige des Brand- und Bevölkerungsschutzes;
2. Beamte;
3. Vertragsbedienstete.
…
(5) Das Arbeitsgesetzbuch und dieses Gesetz regeln die Rechtsstellung der Vertragsbediensteten“.
12. Art. 187 ZMVR sieht vor:
„(1) Die regelmäßige Arbeitszeit für Beamte des Innenministeriums beträgt acht Stunden pro Tag und 40 Stunden pro Woche bei einer Arbeitswoche von fünf Tagen.
…
(3) Die Arbeitszeit der Beamten wird in Arbeitstagen auf täglicher Basis berechnet; für diejenigen, die 8‑, 12- oder 24-Stunden-Schichten leisten, wird sie über einen Zeitraum von drei Monaten berechnet. … Bei Schichtarbeit kann Nachtarbeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr geleistet werden, jedoch darf die durchschnittliche Arbeitsdauer acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreiten.
…
(9) Die Verfahren zur Organisation und zur Verteilung der Dienstzeit der Beamten und deren Abrechnung, der Ausgleich für den von den Beamten außerhalb der normalen Arbeitszeit versehenen Dienst, das Dienstsystem und die Ruhezeiten und Pausen der Beamten werden durch Verordnung des Innenministers festgelegt“.
13. Art. 188 Abs. 2 ZMVR lautet:
„Die Beamten, die in der Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr Dienst versehen, genießen den besonderen Schutz nach dem Arbeitsgesetzbuch.“
14. Die vom Innenminister auf der Grundlage von Art. 187 Abs. 9 ZMVR erlassenen Verordnungen regeln die Einzelheiten der Organisation und der Verteilung der Dienstzeit, den Ausgleich für den außerhalb der normalen Arbeitszeit versehenen Dienst sowie die Modalitäten der Ruhezeiten und Pausen der Beamten des Innenministeriums.
15. So sah Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 8121z-407 vom 11. August 2014 (DV Nr. 69 vom 19. August 2014, im Folgenden: Verordnung von 2014) die Umrechnung von Nachtarbeitsstunden in Tagarbeitsstunden durch Anwendung eines Multiplikators vor; demnach waren die zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr geleisteten Arbeitsstunden mit einem Koeffizienten von 0,143 zu multiplizieren und das Ergebnis war der Gesamtzahl der in diesem Zeitraum geleisteten Arbeitsstunden hinzuzuaddieren.
16. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung Nr. 8121h-592 vom 25. Mai 2015 (DV Nr. 40 vom 2. Juni 2015) und anschließend durch die Verordnung Nr. 8121h-776 vom 29. Juli 2016 (DV Nr. 60 vom 2. August 2016) aufgehoben; diese sieht das in Art. 31 Abs. 2 der Verordnung von 2014 festgelegte System der Gewichtung der Nachtarbeitsstunden nicht mehr vor.
17. In Bezug auf Arbeitnehmer, die nicht im Innenministerium beschäftigt sind, bestimmt Art. 9 Abs. 2 der Verordnung über die Struktur und Organisation des Arbeitsentgelts (DV Nr. 9 vom 26. Januar 2007):
„Gemäß den Berechnungsmethoden zur Zusammenrechnung der Arbeitszeit werden die Stunden der Nachtarbeit in Stunden der Tagarbeit umgerechnet, und zwar durch Anwendung eines im Hinblick auf die tägliche Abrechnung der Arbeitszeit für eine bestimmte Stelle festgelegten Koeffizienten, der das Verhältnis zwischen der normalen Dauer der Tagarbeitszeit und der Dauer der Nachtarbeitszeit widerspiegelt.“
II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
18. VB ist Bediensteter im Kreisamt der Stadt Lukovit (Bulgarien) bei der Hauptdirektion „Brand- und Bevölkerungsschutz“ des Innenministeriums (im Folgenden: Direktion) auf der Stelle eines „Schichtleiters“.
19. Im streitgegenständlichen Zeitraum – vom 3. Oktober 2016 bis zum 3. Oktober 2019 – leistete VB 24 Stunden dauernde Bereitschaftsdienste, die jeweils für einen Zeitraum von drei Monaten insgesamt abgerechnet wurden. Für jedes Quartal wurden VB sämtliche über die normale Dienstzeit für den jeweiligen Zeitraum hinaus geleistete Überstunden abgerechnet und ausbezahlt.
20. Bis zum 25. Mai 2015 wurde, aufgrund der damals geltenden nationalen Bestimmungen (nämlich der Verordnung des Innenministers von 2014), der von VB geleistete Nachtdienst mit 0,143 multipliziert und das Ergebnis der Gesamtanzahl der im Abrechnungszeitraum geleisteten Stunden hinzuaddiert; somit wurden sieben Stunden Nachtdienst als acht Stunden versehener Dienst abgerechnet.
21. Die Nachfolgeverordnung von 2015 enthielt keine derartige Regelung mehr. Daher wandte die Direktion ab dem 25. Mai 2015, und folglich im streitgegenständlichen Zeitraum, bei der Abrechnung des versehenen Dienstes die Regelung zur Umrechnung der Nachtdienststunden in am Tag geleistete Dienststunden nicht mehr an.
22. VB erhob Klage beim Rayonen sad Lukovit (Kreisgericht Lukovit) – dem erstinstanzlichen Gericht im nationalen System und vorlegenden Gericht in der vorliegenden Rechtssache – und beantragte, die Direktion zu verurteilen, 1 683,74 Leva (BGN) zuzüglich der gesetzlichen Verzugszinsen als Arbeitsentgelt für geleistete und nicht bezahlte Überstunden an ihn zu zahlen.
23. Er trägt vor, dass er im Zeitraum vom 3. Oktober 2016 bis zum 3. Oktober 2019 Nachtdienst im Umfang von insgesamt 1 784 Stunden versehen habe, den die Direktion mit einem Koeffizienten von 1,143 in Dienststunden am Tag hätte umrechnen müssen.
24. Seiner Ansicht nach hätte die Direktion zu diesem Zweck Art. 9 Abs. 2 der Verordnung über die Struktur und Organisation des Arbeitsentgelts anwenden müssen(3), wonach bei einer Sammelabrechnung der Arbeitszeit die Nachtarbeitsstunden mit Hilfe eines Koeffizienten, der dem Verhältnis der normalen Dauer der Tagarbeit zu jener der Nachtarbeit für die entsprechende Arbeitsstelle entspricht, in Tagarbeitsstunden umgerechnet werden.
25. In diesem Zusammenhang hat das vorlegende Gericht das Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Erfordert der wirksame Schutz nach Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 2003/88/ЕG, dass die normale Dauer des Nachtdienstes von Polizisten und Feuerwehrleuten kürzer ist als die festgelegte normale Dauer des Dienstes am Tag?
2. Erfordert das in den Art. 20 und 31 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Gleichheitsgebot, dass die im nationalen Recht für die Arbeitnehmer im privaten Sektor festgelegte normale Dauer der Nachtarbeit von sieben Stunden auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, einschließlich Polizisten und Feuerwehrleute, gilt?
3. Ist das im achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 verankerte Ziel, die Dauer der Nachtarbeit einzuschränken, nur wirksam zu erreichen, wenn das nationale Recht die normale Dauer der Nachtarbeit, einschließlich für die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, ausdrücklich festlegt?
III. Rechtliche Würdigung
A. Anwendung des Eilvorabentscheidungsverfahrens
26. Das vorlegende Gericht hat die Anwendung des Eilvorabentscheidungsverfahrens beantragt, weil bei den bulgarischen Gerichten zahlreiche, dem vorliegenden ähnliche Verfahren anhängig seien, und die Entscheidungspraxis der Gerichte uneinheitlich sei.
27. Da die vorliegende Rechtssache jedoch keinen der von Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) des Dritten Teils des AEUV erfassten Bereiche betrifft, ist Art. 107 Abs. 1 der Verfahrensordnung hier nicht anzuwenden.
B. Zulässigkeit der Fragen
28. Die auf Art. 153 Abs. 2 AEUV beruhende Richtlinie 2003/88 beschränkt sich darauf, bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung zu regeln, um den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, und gilt nach Art. 153 Abs. 5 AEUV – mit Ausnahme des in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie geregelten besonderen Falles des bezahlten Jahresurlaubs – nicht für Aspekte, die das Arbeitsentgelt der Arbeitnehmer betreffen; die Richtlinie findet daher auf das Arbeitsentgelt der Arbeitnehmer grundsätzlich keine Anwendung(4).
29. Im Ausgangsverfahren geht es um die Feststellung der Anzahl der vom Kläger geleisteten nächtlichen Überstunden, mit dem Ziel, sein Arbeitsentgelt zu bestimmen und die Begleichung der unbezahlten Stunden zu erwirken.
30. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts hängt die Entscheidung des Ausgangsverfahrens davon ab, wie der Gerichtshof den Begriff „Dauer der Nachtarbeit“ im Sinne der Art. 8 und 12 der Richtlinie 2003/88 in Bezug auf den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer auslegt.
31. Wie die Kommission zutreffend bemerkt hat, zielen die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen im Wesentlichen darauf ab, festzustellen, ob die für die Bediensteten des Innenministeriums geltenden Bestimmungen über die normale Dauer der Nachtarbeit in Anbetracht der für die Arbeitnehmer im privaten Sektor geltenden Bestimmungen des Arbeitsgesetzbuchs auszulegen sind, die die normale Dauer der Nachtarbeit auf sieben Stunden festsetzen (was die Umrechnung der Nachtarbeit in Tagarbeit zur Folge hätte, was sich wiederum auf das Arbeitsentgelt des Klägers auswirken würde). Es besteht also ein Zusammenhang zwischen den Vorlagefragen und dem Gegenstand des Rechtsstreits.
32. Es kommt daher nicht darauf an, dass es im Ausgangsrechtsstreit um eine Frage des Arbeitsentgelts geht, da es Sache des nationalen Gerichts, und nicht des Gerichtshofs, ist, diese Frage im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits zu entscheiden(5).
33. In Anbetracht der Annahme der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen bin ich daher der Ansicht, dass die dem Gerichtshof in dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen gestellten Fragen in der Sache zu beantworten sind.
C. Ziel der Richtlinie und Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten
34. Ziel der Richtlinie 2003/88 ist es, Mindestvorschriften festzulegen, die dazu bestimmt sind, den Schutz der Gesundheit und der Sicherheit am Arbeitsplatz zu verbessern, wobei dieses Ziel u. a. durch eine Angleichung der innerstaatlichen Arbeitszeitvorschriften erreicht wird(6).
35. Für die Erreichung dieser Ziele legt die Richtlinie 2003/88 tägliche und wöchentliche Mindestruhezeiten, eine durchschnittliche wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden (einschließlich der Überstunden), sowie die Höchstdauer der Nachtarbeitszeit fest.
36. Über diese Bestimmungen wird Art. 31 der Charta der Grundrechte umgesetzt, der in Abs. 1 anerkennt, dass „[j]ede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer … das Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen [hat]“, und in Abs. 2 bestimmt, dass „[j]ede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer … das Recht auf eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit, auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten sowie auf bezahlten Jahresurlaub [hat]“. Dieses Recht steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Achtung der Menschenwürde, die in Titel I der Charta allgemein geschützt ist(7).
37. In diesem systematischen Rahmen hat der Gerichtshof bestätigt, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2003/88 besonders wichtige Regeln des Sozialrechts der Union sind, die jedem Arbeitnehmer als ein zum Schutz seiner Sicherheit und seiner Gesundheit bestimmter Mindestanspruch zugutekommen müssen(8).
38. Die Bestimmung einer Höchstgrenze der Nachtarbeitszeit(9), die zu diesen Schutzmaßnahmen gehört, liegt nicht nur im individuellen Interesse des Arbeitnehmers, sondern auch im Interesse seines Arbeitgebers sowie der Allgemeinheit(10). Insbesondere die Erwägungsgründe 7 und 10 der Richtlinie 2003/88 verweisen auf die möglichen nachteiligen Auswirkungen der Nachtarbeit und auf die Notwendigkeit, deren Dauer zu begrenzen, um einen stärkeren Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten.
39. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass die praktische Wirksamkeit der Rechte, die den Arbeitnehmern durch die Richtlinie 2003/88 verliehen werden, in vollem Umfang zu gewährleisten sei, was für die Mitgliedstaaten zwangsläufig die Verpflichtung mit sich bringt, die Einhaltung jeder der darin aufgestellten Mindestvorschriften zu gewährleisten. Diese Auslegung entspricht nämlich als einzige dem Ziel der Richtlinie 2003/88, einen wirksamen Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, indem ihnen tatsächlich die ihnen von der Richtlinie eingeräumten Rechte zugutekommen(11).
40. Die soeben dargestellten Vorschriften der Richtlinie 2003/88 erlegen den Mitgliedstaaten Ergebnispflichten auf, um die praktische Wirksamkeit der Rechte zu gewährleisten, die diese Richtlinie den Arbeitnehmern verleiht.
41. Allerdings ergibt sich aus der Richtlinie, und zwar insbesondere aus deren 15. Erwägungsgrund, dass sie den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung ihrer Bestimmungen eine gewisse Flexibilität einräumt(12).
42. Hieraus folgt somit, dass die Mitgliedstaaten über einen gewissen Spielraum bei den Modalitäten der Umsetzung dieser Mindestvorschriften verfügen, wobei sie jedoch, wie aus dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 ausdrücklich hervorgeht, stets verpflichtet sind, die Beachtung der Grundsätze des Schutzes der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten(13).
D. Vorlagefragen
1. Allgemeine Bemerkungen
43. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich, dass im betreffenden Mitgliedstaat, und zwar über verschiedene Gerichtsinstanzen hinweg, eine Debatte über die Vorschriften im Gange ist, die auf die Nachtarbeit von Beamten des Innenministeriums anzuwenden sind; hierbei geht es insbesondere um die Nachtarbeit von Feuerwehrleuten, zu denen der Kläger des Ausgangsverfahrens gehört.
44. Zunächst möchte ich die für die rechtliche Würdigung relevanten Umstände, die ich der Akte entnehmen kann, darlegen.
45. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Feuerwehrmann und gehört meines Erachtens zu den Beamten, und zwar den Angehörigen des Brand- und Bevölkerungsschutzes, des Innenministeriums im Sinne von Art. 142 ZMVR.
46. In Bulgarien gibt es eine allgemeine, im Arbeitsgesetzbuch getroffene Regelung über die Nachtarbeit sowie eine Sonderregelung für die Beamten des Innenministeriums, nämlich das ZMVR.
47. Das ZMVR regelt das Arbeitsverhältnis der Bediensteten des Innenministeriums, also der Beamten – Polizeiangehörige sowie Angehörige des Brand- und Bevölkerungsschutzes, der sonstigen Beamten und der Vertragsbediensteten. Das Arbeitsgesetzbuch und das ZMVR regeln die Rechtsstellung der Vertragsbediensteten (Art. 142).
48. Die Regelung der Arbeitszeit (einschließlich der Nachtarbeitszeit) der Beamten (zu denen meines Erachtens auch die Gruppe der Feuerwehrleute zählt, zu der der Kläger des Ausgangsverfahrens gehört) ist ausdrücklich in Art. 187 ZMVR vorgesehen; dieser verweist für Detailregelungen auf besondere Verordnungen des Innenministeriums.
49. Dem vorlegenden Gericht zufolge beträgt gemäß Art. 187 Abs. 1 ZMVR die normale Dauer der Dienstzeit der Beamten des Ministeriums acht Stunden pro Tag. Dieses spezielle Gesetz, das für Beamte des Innenministeriums gelte, enthalte keine ausdrückliche Rechtsvorschrift zur Festlegung der normalen Dauer des Nachtdienstes, es bestimme lediglich, welcher Zeitabschnitt als Nacht gelte, nämlich von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr, genauso wie es das Arbeitsgesetzbuch festlege.
50. Allerdings verweise Art. 188 Abs. 2 ZMVR ausdrücklich auf den im Arbeitsgesetzbuch vorgesehenen Schutz, der kürzere Nachtarbeitszeiten, nämlich bis zu höchstens sieben Stunden, bestimme.
51. Die Vorschrift des Art. 187 Abs. 3 ZMVR sehe keine normale Dauer des Nachtdienstes von acht Stunden vor, sondern lege lediglich fest, dass bei Schichtdienst, wie im vorliegenden Fall, auch der Nachtdienst zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr zulässig sei, wobei die Dienststunden im Mittel acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreiten dürften.
52. Daher müsse die normale Dauer des Nachtdienstes für Beamte des Innenministeriums sieben Stunden betragen, damit sie nicht schlechter behandelt würden als Beschäftigte im privaten Sektor.
53. Die soeben dargestellte Auslegung des nationalen Rechts sei von der Rechtsmittelinstanz, dem Okrazhen sad Lovech (Bezirksgericht Lovech, Bulgarien) – das nach meinem Verständnis in einem Fall wie dem, um den es im Ausgangsverfahren geht, die letzte Instanz im nationalen Gerichtssystem ist – verworfen worden.
54. Die Grundauffassung der Rechtsmittelinstanz, die in deren Urteilen zu gleichartigen Ansprüchen von Polizisten und Feuerwehrleuten zum Ausdruck komme, stütze sich auf zwei Hauptargumente.
55. Das erste Argument sei, dass das Fehlen einer Regelung, die die Umwandlung der Nachtdienststunden in Dienststunden am Tag im Verhältnis 7:8 vorsehe, in den untergesetzlichen Rechtsvorschriften, die nach der Aufhebung der Verordnung von 2014 erlassen worden seien, eine Entscheidung des Normgebers und keine Regelungslücke darstelle. Die Fragwürdigkeit einer solchen rechtlichen Lösung könnte den Normgeber dazu veranlassen, von ihr künftig Abstand zu nehmen oder sie zu verändern, sie könne aber kein Argument für eine analoge Rechtsanwendung darstellen.
56. Das zweite Argument bestehe darin, dass Art. 188 Abs. 2 ZMVR nicht unmittelbar anwendbar sei, weil er auf den speziellen Schutz nach dem Arbeitsgesetzbuch verweise.
57. Laut dem vorlegenden Gericht ist die einschlägige Rechtsprechung in Bulgarien widersprüchlich, weshalb auf Ersuchen des Justizministers ein Auslegungsverfahren beim Varhoven kasatsionen sad (Oberstes Kassationsgericht, Bulgarien) eingeleitet worden sei, dessen Entscheidung aber noch ausstehe.
58. Das Vorabentscheidungsersuchen besteht zwar, wie oben ausgeführt, die Zulässigkeitsprüfung, erlaubt aber keine vollständige Kenntnis des Stands der oben genannten Debatte, um die volle Vereinbarkeit des geltenden innerstaatlichen Rechts, wie es von den nationalen Gerichten ausgelegt wird, mit dem Unionsrecht zu prüfen.
59. Ich möchte im Übrigen hinzufügen, dass ich nach der Prüfung des Akteninhalts der Auffassung bin, dass es sich im vorliegenden Fall in erster Linie um eine Rechtsfrage des innerstaatlichen Rechts handelt, da das Unionsrecht, wie ich noch darlegen werde, nicht eindeutig die eine oder andere der von den verschiedenen Gerichten des Mitgliedstaats vorgeschlagenen Lösungen vorschreibt.
60. In meinen nun folgenden Erwägungen werde ich mich darauf beschränken, eine Antwort auf die Vorlagefragen auf der Grundlage dessen vorzuschlagen, was ich den Akten entnehmen kann – wobei festzuhalten ist, dass die Ausführungen des vorlegenden Gerichts in mehrfacher Hinsicht lückenhaft sind.
2. Zur ersten Vorlagefrage
61. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 2003/88 erfordert, dass die normale Dauer des Nachtdienstes von Polizeiangehörigen und Feuerwehrleuten kürzer ist als die normale Dauer des Dienstes am Tag.
62. Der Zweck der Richtlinie 2003/88 ist, wie erwähnt, in deren Art. 1 Abs. 1 definiert, der Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung festlegt.
63. Was insbesondere die Nachtarbeit anbelangt, so wird im siebten Erwägungsgrund der Richtlinie den mit diesem Tätigkeitszeitraum verbundenen Risiken Rechnung getragen und ausgeführt, dass „Untersuchungen zeigen, dass der menschliche Organismus während der Nacht besonders empfindlich auf Umweltstörungen und auf bestimmte belastende Formen der Arbeitsorganisation reagiert und dass lange Nachtarbeitszeiträume für die Gesundheit der Arbeitnehmer nachteilig sind und ihre Sicherheit bei der Arbeit beeinträchtigen können“.
64. Daher verpflichtet Art. 12 Buchst. a der Richtlinie die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit Nacht- und Schichtarbeitern hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit in einem Maß Schutz zuteilwird, das der Art ihrer Arbeit Rechnung trägt.
65. Die Mindestanforderungen an die Dauer der Nachtarbeit sind in Art. 8 der Richtlinie 2003/88 festgelegt, wonach die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die normale Arbeitszeit für Nachtarbeiter im Durchschnitt acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreitet.
66. Die Richtlinie 2003/88 enthält jedoch keinen Hinweis auf das Verhältnis zwischen der Dauer der Nachtarbeit und der Tagarbeit. Daher stünde Art. 8 Buchst. a der Richtlinie einer nationalen Vorschrift nicht entgegen, die die gleiche Dauer von Tag- und Nachtarbeit festlegt, sofern die Höchstgrenze von acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschritten wird.
67. Insbesondere im Hinblick auf Polizeiangehörige und Feuerwehrleute – unter der Annahme, dass diese Gruppen von Arbeitnehmern vernünftigerweise als „Nachtarbeiter, deren Arbeit mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden ist“, angesehen werden können(14) – bestimmt Art. 8 Buchst. b als Spezialregelung zu Art. 8 Buchst. a der Richtlinie 2003/88, dass sie „in einem 24-Stunden-Zeitraum, währenddessen sie Nachtarbeit verrichten, nicht mehr als acht Stunden arbeiten“. Selbst für diese besonderen Gruppen von Arbeitnehmern legt die Richtlinie also kein Verhältnis zwischen der Höchstdauer der Nachtarbeit und der Tagarbeit fest.
68. Was nun die Verpflichtung in Art. 12 Buchst. a der Richtlinie angeht, so ist – da diese Bestimmung keine Einzelheiten enthält – festzustellen, dass die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der zu treffenden geeigneten Maßnahmen lässt(15).
69. Dieses Ermessen muss natürlich so ausgeübt werden, dass die praktische Wirksamkeit der Richtlinie und die Erreichung der in ihr festgelegten Schutzziele gewährleistet sind. Aufgrund der größeren Belastung durch Nachtarbeit im Vergleich zur Tagarbeit könnte die Verkürzung der durchschnittlichen oder maximalen Dauer der Nachtarbeit im Vergleich zur Tagarbeit sicherlich eine geeignete Maßnahme der Mitgliedstaaten zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer darstellen.
70. Ich bin jedoch wie die Kommission der Ansicht, dass die Verkürzung der Dauer der Nachtarbeit im Verhältnis zur Dauer der Tagarbeit nur eine der möglichen Maßnahmen ist, um den Anforderungen von Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 2003/88 zu entsprechen. Auch die Gewährung von zusätzlichen Ruhezeiten oder von Freizeit könnte beispielsweise zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer beitragen.
71. Ich bin daher der Auffassung, dass – mangels eines konkreten Gebots in der Richtlinie 2003/88 und wegen ihres Charakters einer Mindestharmonisierung, wegen ihrer Zielsetzung und des den Mitgliedstaaten belassenen Ermessensspielraums – aus der allgemeinen Verpflichtung nach Art. 12 Buchst. a der Richtlinie keine konkrete Pflicht der Mitgliedstaaten abgeleitet werden kann, eine Höchstgrenze für die normale Dauer der Nachtarbeit festzulegen, die niedriger ist als die der Tagarbeit.
3. Zur zweiten Vorlagefrage
72. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob das in den Art. 20 und 31 der Charta verankerte Gleichheitsgebot erfordert, dass die im nationalen Recht für die Arbeitnehmer im privaten Sektor festgelegte normale Dauer der Nachtarbeit von sieben Stunden auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, einschließlich Polizisten und Feuerwehrleute, gilt.
73. Wie die Kommission zutreffend ausführt, geht es in Art. 31 der Charta nicht um den Gleichheitsgrundsatz, sondern um das „Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen“.
74. Ich stimme daher dem Vorschlag der Kommission zu, die zweite Vorlagefrage wie folgt umzuformulieren: „Erfordern das in Art. 20 der Charta verankerte Gleichheitsgebot und Art. 31 der Charta, dass die normale Dauer der Nachtarbeit von sieben Stunden auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, einschließlich Polizisten und Feuerwehrleute, gilt?“
75. Es geht es also darum, festzustellen, ob eine nationale Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wenn sie – in ihrer Auslegung durch die nationalen Gerichte – die normale Dauer der Nachtarbeit für den privaten Sektor anders regelt als für eine bestimmte Gruppe von Arbeitnehmern im öffentlichen Sektor (Beamte des Innenministeriums – im vorliegenden Fall Feuerwehrleute).
76. Zunächst ist festzuhalten, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die durch die Rechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen Anwendung finden(16).
77. Daher muss vorab geprüft werden, ob es sich bei den nationalen Bestimmungen, die in dem Mitgliedstaat gelten, um die Durchführung des Rechts der Union (im Sinne von Art. 51 der Charta) handelt.
78. Die Richtlinie 2003/88 sieht keine Maßnahmen zur Harmonisierung der Dauer der Nachtarbeit vor, sondern legt in Art. 8 lediglich die Mindestanforderungen zur Begrenzung der Dauer dieser Arbeit fest, indem sie bestimmt, dass die normale Arbeitszeit für Nachtarbeiter im Durchschnitt acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreiten darf. Der Unionsgesetzgeber legt somit einen „Durchschnitt“ für die „normale“ Arbeitszeit der Nachtarbeiter fest.
79. Nur wenn die „Arbeit mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden ist“, wird die Grenze in Art. 8 Buchst. b zu einer „Höchstgrenze“, indem bestimmt wird, dass die Arbeitnehmer „in einem 24-Stunden-Zeitraum … nicht mehr als acht Stunden arbeiten“.
80. Art. 140 Abs. 1 des bulgarischen Arbeitsgesetzbuchs bestimmt hingegen, dass „[d]ie regelmäßige Dauer der Nachtarbeit … bei einer Woche von fünf Arbeitstagen sieben Stunden nicht überschreiten [darf]“. Diese Bestimmung gilt, wie das vorlegende Gericht ausführt, für Arbeitnehmer im privaten Sektor.
81. Kann davon ausgegangen werden, dass die nationalen Rechtsvorschriften mit dieser Bestimmung eine Regelung schaffen, die günstiger ist als die in der Richtlinie vorgesehene?
82. Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere aus dem Urteil TSN(17), hervorgeht, können die in der Richtlinie vorgesehenen Mindestvorschriften die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, Schutzmaßnahmen zu treffen, die weiter gehen als die des Unionsgesetzgebers, sofern sie die Kohärenz des Unionsrechts nicht in Frage stellen.
83. Indem das Arbeitsgesetzbuch die normale Dauer der Nachtarbeit auf sieben Stunden festlegt, setzt es die in Art. 8 der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung um, und zwar unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums, der auf der Grundlage der in dieser Bestimmung festgelegten Mindestvorschriften eingeräumt wird. Folglich wird die Charta der Grundrechte im Einklang mit ihrem Art. 51 angewandt(18).
84. Wie die Kommission, meines Erachtens zutreffend, dargelegt hat, unterscheidet sich die vorliegende Rechtssache insofern von der, in der das Urteil TSN ergangen ist(19), als es in der Rechtssache TSN möglich war, zwischen den Ansprüchen auf Jahresurlaub, die sich aus der Anwendung von Art. 7 der Richtlinie (in der durch die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften umgesetzten Form) ergaben, und den zusätzlichen Ansprüchen, die sich aus dem Tarifvertrag des Unternehmens ergaben, zu unterscheiden, so dass eindeutig festgestellt werden konnte, welche Regelung sich aus der Anwendung des Unionsrechts ergibt, und welche dem nationalen Recht unterfällt. Dies ist im vorliegenden Fall nicht möglich, da Art. 140 Abs. 1 des Arbeitsgesetzbuchs zwar eine günstigere Regelung als die in Art. 8 der Richtlinie vorgesehene Höchstdauer vorsieht, aber die in der Richtlinie vorgesehene Mindestanforderung einführt, ohne dass sich bestimmen ließe, was genau aus den Mindestanforderungen der Richtlinie folgt, und was darüber hinausgeht.
85. Wie wir noch sehen werden, schließt dies jedoch nicht aus, dass von der Umsetzung der in Art. 8 der Richtlinie 2003/88 für private Beschäftigungsverhältnisse vorgesehenen Verpflichtung abgewichen wird, wenn es um andere und besondere Kategorien von Arbeitnehmern geht. Das heißt, dass die Tatsache, dass Art. 140 des Arbeitsgesetzbuchs die in der Richtlinie festgelegte Mindestanforderung umsetzt, nicht bedeutet, dass der Mitgliedstaat nicht befugt ist, sein Ermessen auszuüben, um für andere Arbeitnehmer, aufgrund objektiver Merkmale der ausgeübten Funktion und vorbehaltlich der Einhaltung der in der Richtlinie 2003/88 festgelegten Mindestanforderungen, eine andere Begrenzung der Dauer der Nachtarbeit festzulegen.
86. Die in den Art. 20 und 31 der Charta niedergelegten Grundsätze sind zusammen zu lesen und dienen als Maßstab für die Beurteilung, ob das Tätigwerden des nationalen Gesetzgebers allen Arbeitnehmern gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen gewährleistet.
87. Der Grundsatz der Gleichbehandlung ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der in Art. 20 der Charta verankert ist; das Diskriminierungsverbot des Art. 21 Abs. 1 der Charta stellt eine besondere Ausprägung dieses Grundsatzes dar. Dieser Grundsatz verlangt vom Unionsgesetzgeber, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen(20).
88. Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht(21).
89. Dabei ist die Vergleichbarkeit der Situationen nicht allgemein und abstrakt zu beurteilen, sondern spezifisch und konkret anhand aller diese Situationen kennzeichnenden Merkmale, insbesondere im Licht des Gegenstands und des Ziels der nationalen Regelung, mit der die fragliche Unterscheidung eingeführt wird, sowie gegebenenfalls der Grundsätze und der Ziele des Regelungsbereichs, dem diese nationale Regelung unterfällt(22).
90. Im vorliegenden Fall ist es schwierig, die Vergleichbarkeit der Situationen zu beurteilen, da das vorlegende Gericht einen Vergleich zwischen abstrakten Kategorien – Beamte und Arbeitnehmer im privaten Sektor – anbietet. Es hat jedoch keine Angaben zu den Arbeitsbedingungen der Nachtarbeiter gemacht, die der jeweiligen Regelung unterstehen, aber erst diese Angaben würden eine konkrete Beurteilung ermöglichen.
91. Die Bestimmungen des nationalen Rechts, so wie sie aus dem Studium der Verfahrensakten verstanden werden können, erlauben es nicht, unterschiedliche, aber mit dem Unionsrecht vereinbare Auslegungen auszuschließen.
92. Nach meinem Verständnis haben wir es nämlich mit von der Legislative erlassenen Bestimmungen (dem Arbeitsgesetzbuch und dem Gesetz über das Ministerium für Innere Angelegenheiten) zu tun, die die Organisation der Arbeit im privaten und im öffentlichen Sektor teilweise unterschiedlich regeln. Das Gesetz über das Ministerium für Innere Angelegenheiten delegiert sodann die Regelung der Einzelheiten an von der Exekutive erlassene Vorschriften (Verordnungen).
93. Der in einer Bestimmung enthaltene Verweis auf eine andere, der nach Ansicht des vorlegenden Gerichts von entscheidender Bedeutung zu sein scheint, ist sehr weit gefasst und lässt keine eindeutige Auslegung zu; Art. 188 Abs. 2 ZMVR sieht vor, dass Beamte, die Nachtdienst versehen, „den besonderen Schutz nach dem Arbeitsgesetzbuch [genießen]“. Diese Regelung für sich genommen lässt jedoch meines Erachtens nicht den Schluss zu, dass die auf Arbeitnehmer im privaten Sektor anwendbaren Bestimmungen des Arbeitsgesetzbuchs auch auf alle Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, unabhängig von ihrer Aufgabe, anzuwenden sind, und zwar aus einer Reihe von Gründen.
94. Zuallererst, weil es sich um einen allgemeinen Verweis handelt, und darüber hinaus, weil sich dieser Verweis in einer Vorschrift befindet, die Bestimmungen enthält, die mehrere Auslegungen zulassen, nämlich dem bereits erwähnten Art. 187 ZMVR, der in Abs. 1 die normale Arbeitszeit für Beamte des Ministeriums auf acht Stunden pro Tag festlegt, ohne zwischen Tag- und Nachtarbeit zu unterscheiden, und in Abs. 3 bestimmt, dass bei Nachtarbeit „die durchschnittliche Arbeitsdauer acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreiten [darf]“.
95. Art. 187 Abs. 9 ZMVR wiederum verweist offenbar – betreffend die Einzelheiten der Organisation und der Verteilung der Dienstzeit, den Ausgleich für den außerhalb der normalen Arbeitszeit versehenen Dienst sowie die Modalitäten der Ruhezeiten und Pausen der Bediensteten des Innenministeriums – auf die vom Innenminister erlassenen Verordnungen.
96. Die letztgenannte Bestimmung scheint Ausdruck des Willens des Gesetzgebers des Mitgliedstaats zu sein, sein Ermessen, im Rahmen der durch die Richtlinie 2003/88 gesetzten Grenzen, in Bezug auf die Arbeitszeit einer besonderen Kategorie von Arbeitnehmern – der Beamten des Innenministeriums, einschließlich der Feuerwehrleute -auszuüben, indem er die Regelung der Einzelheiten, die den besonderen Aufgaben und der spezifischen Art und Weise der Erbringung der Arbeitsleistung Rechnung trägt, den durch die Exekutive erlassenen Vorschriften überlässt.
97. Das sich daraus ergebende, fragmentarische und nicht eindeutige Bild scheint somit Fragen des innerstaatlichen Rechts zu betreffen, die ausschließlich vom nationalen Gericht zu entscheiden sind.
98. Es ist meines Erachtens tatsächlich nicht ausgeschlossen, dass eine der vorgebrachten Auslegungen grundsätzlich mit dem Unionsrecht unvereinbar ist. Betrifft die Frage ausschließlich den Aspekt der Vergütung (die Umrechnung der sieben Nachtarbeitsstunden in eine höhere Anzahl von Tagarbeitsstunden mittels eines Multiplikators), so fällt sie nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/88 und allgemein nicht in den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Vorschriften über die Arbeitszeit.
99. Betrifft die Frage hingegen den Schutz der Arbeitnehmer, um zu verhindern, dass ein Übermaß an Nachtarbeit ihre Gesundheit schädigen kann, so sind alle Auslegungen mit dem Unionsrecht vereinbar, das sich, wie dargelegt, auf die Festlegung einer Höchstarbeitszeit von acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum beschränkt, wenn die Arbeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr geleistet wird.
100. Geht es bei der Frage aber um Gleichbehandlung und den Grundsatz der Gleichheit der Arbeitnehmer, so muss der vorzunehmende Vergleich, wie erwähnt, spezifisch und konkret sein, wobei nicht nur eine allgemeine Rechtsstellung (Arbeitnehmer im öffentlichen oder im privaten Sektor) zu berücksichtigen ist, sondern die spezifische Art und Weise der Erbringung der Arbeitsleistung, sowie der Zweck der Bestimmungen, die eine unterschiedliche Behandlung vorsehen; dabei sind die betroffenen öffentlichen Interessen, die mit den Erfordernissen des Schutzes der Arbeitnehmer in Einklang gebracht werden müssen, zu berücksichtigen.
101. Dieser Vergleich muss, wie in der Antwort auf die erste Vorlagefrage ausgeführt, die Gesamtheit der Vorschriften zur Arbeitsorganisation berücksichtigen, da die Dauer der Nachtarbeit nur eines der geeigneten Kriterien für die Beurteilung des wirksamen Schutzes der Gesundheit der Arbeitnehmer ist(23). Vorausgesetzt, die in Art. 8 der Richtlinie 2003/88 festgelegten Grenzen sind eingehalten, könnte nämlich beispielsweise auch die Gewährung von zusätzlichen Ruhezeiten oder von Freizeit zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer beitragen.
102. Außerdem ist die Rechtsgrundlage der Richtlinie Art. 153 AEUV und besteht ihr Ziel ausweislich ihres zweiten Erwägungsgrundes darin, die Tätigkeit der Mitgliedstaaten zu unterstützen und zu ergänzen, um die Arbeitsumwelt zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu verbessern. Folglich können auch andere Faktoren, wie die Dauer der Ruhezeit oder die Anzahl der Tage des Jahresurlaubs, dazu beitragen, ein bestimmtes Schutzniveau zu gewährleisten; das zeigt, dass der Vergleich der Arbeitszeit nicht das einzige relevante Kriterium sein kann, um zu gewährleisten, dass das mit der Richtlinie verfolgte Ziel erreicht wird.
103. Ferner gibt das nationale Gericht in Bezug auf die Vergleichbarkeit der Situationen nicht an, ob sich unter den als Feuerwehrleute oder Polizisten tätigen Beschäftigten in Bulgarien Vertragsbedienstete befinden, die nach dem Arbeitsgesetzbuch eingestellt wurden, und die die gleichen Aufgaben wahrnehmen wie die Beamten des Innenministeriums.
104. Die Flexibilität, die die Richtlinie den Mitgliedstaaten einräumt, ermöglicht es ihnen im Übrigen, in den nationalen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie Anforderungen zu berücksichtigen, die mit dem Schutz allgemeiner Interessen, wie dem Schutz der öffentlichen Ordnung, oder mit Besonderheiten bestimmter Tätigkeiten, die ein gewisses Maß an Flexibilität bei der Gestaltung der Arbeitszeit erfordern, verbunden sind(24).
105. Es geht darum, eine Abwägung zu treffen, und zwar zwischen der Kontinuität des Dienstes, den bestimmte Berufsgruppen, wie Polizeiangehörige und Feuerwehrleute, versehen, und der Effizienz ihrer Arbeit während der Nacht, gerade wegen des hohen Risikos, das diese Berufe kennzeichnet.
106. Diese Interessenabwägung kommt in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 89/391(25) zum Ausdruck, der bestimmte Tätigkeiten vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie und, indirekt, auch von dem der Richtlinie 2003/88 ausnimmt. Das Kriterium ist dabei nicht, ob die Arbeitnehmer einem der von dieser Bestimmung erfassten Sektoren des öffentlichen Dienstes angehören, sondern ausschließlich die besondere Natur einiger bestimmter, von den Arbeitnehmern ausgeübter Aufgaben im Bereich der Gesundheit, der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung. Diese Natur rechtfertigt, aufgrund der unbedingten Notwendigkeit, einen wirksamen Schutz der Allgemeinheit zu gewährleisten, eine Abweichung von den Vorschriften über den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer(26).
107. Sollte ein Vergleich dieser Situationen möglich sein, wäre es gleichwohl Sache des vorlegenden Gerichts, das allein für die Würdigung des Sachverhalts zuständig ist, festzustellen, ob das fragliche Ziel die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen kann, und ob die Maßnahme, die zu der unterschiedlichen Behandlung führt, nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist(27). Wie erwähnt ist eine unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht(28).
108. Das Fehlen einer sachlichen Rechtfertigung für die Entscheidung des Gesetzgebers, verschiedene Kategorien vergleichbarer Arbeitnehmer im Bereich der Nachtarbeit unterschiedlich zu behandeln, könnte dem Unionsrecht widersprechen, und möglicherweise zu einer Verpflichtung des nationalen Gerichts führen, die nationale Regelung, auf der die Ungleichbehandlung beruht, unangewendet zu lassen.
109. Mit anderen Worten würde es der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung dem nationalen Gericht gestatten, das gesamte nationale Recht zu berücksichtigen und die von diesem anerkannten Auslegungsmethoden anzuwenden, um die volle praktische Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten, und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von dem Unionsrecht verfolgten Ziel übereinstimmt(29).
110. Daher bin ich der Meinung, dass das in Art. 20 der Charta verankerte Gleichheitsgebot und das in Art. 31 der Charta verankerte Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen nicht erfordern, dass die in einem Mitgliedstaat für die Arbeitnehmer im privaten Sektor vorgesehene normale Dauer der Nachtarbeit von sieben Stunden unterschiedslos auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, einschließlich Polizeiangehörige und Feuerwehrleute, gilt. Es liegt im Ermessen des Mitgliedstaats, unter Beachtung der in Art. 8 der Richtlinie 2003/88 vorgesehenen Höchstgrenzen, eine andere Dauer festzulegen, sofern es eine sachliche Rechtfertigung für die Entscheidung des Gesetzgebers gibt, verschiedene Kategorien von Arbeitnehmern, die spezifisch und konkret vergleichbar sind, in Bezug auf die Nachtarbeit unterschiedlich zu behandeln.
4. Zur dritten Vorlagefrage
111. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das im achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/88 verankerte Ziel, nämlich die Dauer der Nachtarbeit einzuschränken, erfordert, dass das innerstaatliche Recht die normale Dauer der Nachtarbeit, einschließlich für die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, ausdrücklich festlegt.
112. Es ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Kommission angemerkt hat, die Erwägungsgründe an sich nicht verbindlich sind. Im vorliegenden Fall soll mit diesem Erwägungsgrund der Inhalt von Art. 8 der Richtlinie, der die Höchstdauer der Nachtarbeit auf acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum festlegt, erhellt werden.
113. Daher schließe ich mich dem Vorschlag der Kommission an, die dritte Vorlagefrage wie folgt umzuformulieren: „Erfordert Art. 8 der Richtlinie in Verbindung mit ihrem achten Erwägungsgrund, dass das innerstaatliche Recht die normale Dauer der Nachtarbeit, einschließlich für die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, ausdrücklich festlegt?“
114. Art. 8 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, eine bestimmte Dauer der Nachtarbeit, nämlich acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum, nicht zu überschreiten. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten jedoch nicht, die normale Dauer der Nachtarbeit festzulegen. Insoweit ist die im achten Erwägungsgrund der Richtlinie getroffene Aussage, dass „die Dauer der Nachtarbeit … einzuschränken [ist]“ dahin auszulegen, dass die Richtlinie die Höchstdauer der Nachtarbeit angeben muss.
115. Mithin überlässt es die Richtlinie den Mitgliedstaaten, zu entscheiden, ob sie die normale Dauer der Nachtarbeit festlegen, und ob diese Dauer, je nach Art der betreffenden Tätigkeit, auf bestimmte oder auf alle Arbeitnehmer anzuwenden ist. Die Mitgliedstaaten können, unter Beachtung der Mindestvorschriften des Unionsrechts, über diese Dauer entscheiden, und zwar auf der Grundlage einer im Vorfeld durchgeführten Abschätzung der Auswirkungen auf die Gesundheit und die Sicherheit. Unter diesem letzten Gesichtspunkt verlangt die Richtlinie 2003/88 nur, dass die in ihrem Art. 8 festgelegten Mindestvorschriften über die Dauer der Nachtarbeit erfüllt sind.
116. Im Übrigen lässt die Richtlinie, wie oben dargelegt, den Mitgliedstaaten einen weiten Handlungsspielraum, gerade um den besonderen Erfordernissen der verschiedenen Sektoren Rechnung zu tragen. Es bestehen nämlich erhebliche Unterschiede zwischen den Sektoren, die einen 24-Stunden-Betrieb, d. h. ohne Unterbrechung, oder zumindest während der Nacht oder während eines Teils davon, erfordern, und den Sektoren, die eine solche Betriebskontinuität wiederum nicht erfordern.
117. In dieser Hinsicht scheint daher Art. 187 ZMVR den Mindestvorschriften der Richtlinie 2003/88 zu entsprechen.
118. Somit erfordert Art. 8 der Richtlinie in Verbindung mit ihrem achten Erwägungsgrund meines Erachtens nicht, dass das innerstaatliche Recht die normale Dauer der Nachtarbeit, einschließlich für die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, ausdrücklich festlegt.
IV. Schlussfolgerung
119. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen des Rayonen sad Lukovit (Kreisgericht Lukovit, Bulgarien) wie folgt zu beantworten:
1. Die Richtlinie 2003/88 legt lediglich die Höchstdauer der Nachtarbeit fest; insbesondere verpflichtet Art. 12 Buchst. a der Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht, für die Nachtarbeit eine kürzere Dauer festzulegen als für die Arbeit am Tag. Es steht den Mitgliedstaaten frei, die Maßnahmen zu ergreifen, die sie für am besten geeignet halten, um die praktische Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten.
2. Das in Art. 20 der Charta verankerte Gleichheitsgebot und das in Art. 31 der Charta verankerte Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen erfordern nicht, dass die in einem Mitgliedstaat für die Arbeitnehmer im privaten Sektor vorgesehene normale Dauer der Nachtarbeit von sieben Stunden unterschiedslos auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor, einschließlich für Polizeiangehörige und Feuerwehrleute, gilt. Es liegt im Ermessen des Mitgliedstaats, unter Beachtung der in Art. 8 der Richtlinie 2003/88 vorgesehenen Höchstgrenzen, eine andere Dauer festzulegen, sofern es eine sachliche Rechtfertigung für die Entscheidung des Gesetzgebers gibt, verschiedene Kategorien von Arbeitnehmern, die spezifisch und konkret vergleichbar sind, in Bezug auf die Nachtarbeit unterschiedlich zu behandeln.
3. Art. 8 der Richtlinie in Verbindung mit ihrem achten Erwägungsgrund erfordert nicht, dass das innerstaatliche Recht die normale Dauer der Nachtarbeit, einschließlich für die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, ausdrücklich festlegt. Es steht den Mitgliedstaaten frei, die Maßnahmen zu ergreifen, die am besten geeignet sind, um die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinie zu gewährleisten.