STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 19. března 2013(1)
Spojené věci C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P
Evropská komise,
Rada Evropské unie,
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
proti
Yassinovi Abdullahovi Kadimu
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem – Nařízení (ES) č. 881/2002 – Zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů osoby zapsané na seznam vyhotovený orgánem Spojených národů – Výbor Rady bezpečnosti zřízený na základě odstavce 6 rezoluce 1267 (1999) Rady bezpečnosti (Výbor pro sankce) – Zahrnutí osoby do přílohy I nařízení č. 881/2002 – Žaloba na neplatnost – Základní práva – Právo být vyslechnut, právo na účinný soudní přezkum a právo na ochranu vlastnictví – Rozsah a intenzita soudního přezkumu“
1. V rozsudku ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise(2), Soudní dvůr shledal, že soudy Evropské unie musejí zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality aktů Evropské unie, které provádějí rezoluce přijaté Radou bezpečnosti Spojených národů(3), jež stanoví zmrazení majetku osob a subjektů zahrnutých Výborem pro sankce Rady bezpečnosti(4) na konsolidovaný seznam(5).
2. Soudní dvůr má v projednávaných věcech upřesnit rozsah a povahu tohoto přezkumu.
3. Problém, kterému zde Soudní dvůr čelí, se týká otázky, o niž se v dané problematice jedná, a sice prevenci terorismu koordinovanou na světové úrovni.
4. V rámci jiné věci(6) jsem již uvedl zvláštnosti, kterými se vyznačuje boj proti terorismu.
5. Terorismus je trestnou činností inspirovanou totalitní ideologií, která popírá zásadu osobní svobody a jejímž cílem je zmocnit se v dané společnosti politické, ekonomické a soudní moci s cílem zavést ideologii, na níž se zakládá. Nepředvídatelnost a ničivý účinek teroristických činů vyžadují, aby orgány veřejné moci vyvinuly veškeré představitelné prostředky prevence. Z tohoto hlediska je ochrana prostředků a zdrojů informací absolutní prioritou. Musí umožnit vyhodnocení stupně potenciální hrozby, jíž je třeba čelit preventivním opatřením, které je přizpůsobeno zjištěnému riziku. Tento postup vyžaduje co největší pružnost v přístupu vyplývající z mnohotvárné povahy konkrétní reality. Podmínky hrozby a boje vedeného proti ní totiž mohou mít v závislosti na místě a času různou podobu, přičemž reálnost a intenzita rizika může kolísat v rytmu změn světových geopolitických podmínek.
6. Boj proti terorismu však nemůže vést demokratické režimy k tomu, aby se vzdaly nebo zřekly svých základních zásad, mezi něž patří právní stát. Vede je nicméně k tomu, aby tyto zásady upravily v rozsahu nezbytném k jejich zachování.
7. Akce, o kterých rozhoduje Rada bezpečnosti, a posouzení Výboru pro sankce týkající se existence teroristické hrozby, která by mohla narušit celosvětový mír a bezpečnost, mají zásadní úlohu v mezinárodním boji proti terorismu.
8. Unijní soud tudíž musí při vymezení rozsahu a intenzity přezkumu legality unijních aktů, které provádějí rezoluce Rady bezpečnosti, zohlednit primární odpovědnost, která náleží tomuto mezinárodnímu orgánu k zachování celosvětového míru a bezpečnosti.
9. V tomto stanovisku nejprve vysvětlím, proč není podle mého názoru možné, aby Soudní dvůr upustil od svého rozhodnutí neudělit žádnou soudní imunitu nařízením provádějícím rezoluce Rady bezpečnosti.
10. Dále vysvětlím, jaký by měl být podle mého názoru rozsah a intenzita přezkumu těchto nařízení vykonávaného unijními soudy. Po uvedení jednotlivých skutečností, které brání tezi přijaté Tribunálem Evropské unie v jeho rozsudku ze dne 30. září 2010, Kadi v. Komise(7), se vyslovím ve prospěch běžného přezkumu vnější legality a omezeného přezkumu vnitřní legality uvedených nařízení.
11. Na závěr vyvodím důsledky z takto vymezeného stupně soudního přezkumu na chráněný obsah základních práv dovolávaných Y. A. Kadim.
I – Kasační opravné prostředky
12. Svými kasačními opravnými prostředky se Evropská komise (věc C‑584/10 P), Rada Evropské unie (věc C‑593/10 P) a Spojené království Velké Británie a Severního Irska (věc C‑595/10 P) domáhají zrušení napadeného rozsudku, kterým Tribunál zrušil nařízení Komise (ES) č. 1190/2008 ze dne 28. listopadu 2008(8), v rozsahu, v němž se tento akt týká Y. A. Kadiho. Komise, Rada a Spojené království se rovněž u Soudního dvora domáhají zamítnutí návrhu Y. A. Kadiho směřujícího ke zrušení napadeného nařízení v rozsahu, v němž se ho týká.
13. Komise, Rada a Spojené království se na podporu svých kasačních opravných prostředků dovolávají různých důvodů. Tyto důvody jsou v zásadě tři. První důvod vychází z nesprávného právního posouzení spočívajícího v tom, že napadený rozsudek nepřiznal napadenému nařízení soudní imunitu. Druhý důvod vychází z nesprávného právního posouzení, které se týká stupně intenzity soudního přezkumu vymezeného v napadeném rozsudku. Třetí důvod je založen na pochybení, kterých se dopustil Tribunál při přezkumu žalobních důvodů Y. A. Kadiho týkajících se porušení jeho práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu, jakož i porušení zásady proporcionality.
14. Než zahájím přezkum kasačních opravných prostředků, stručně popíšu rozsudek Kadi Soudního dvora, jeho dohru a napadený rozsudek.
II – Rozsudek Kadi Soudního dvora a jeho dohra
15. Připomínám, že rozsudkem Kadi Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 21. září 2005, Kadi v. Rada a Komise(9), jakož i nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu(10) v rozsahu, v němž se vztahovalo na Y. A. Kadiho.
16. Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že povinnosti vyplývající z mezinárodní dohody nemohou mít za následek porušení ústavních zásad Smlouvy o ES, zejména zásady, že veškeré unijní akty musejí respektovat základní práva, což je podmínkou jejich legality, k jejímuž přezkumu je příslušný Soudní dvůr v rámci úplného systému procesních prostředků zavedeného Smlouvou. Soudní dvůr dospěl k závěru, že přes to, že při provádění rezolucí Rady bezpečnosti musejí být respektovány závazky přijaté v rámci Organizace spojených národů (OSN), zásady, kterými se řídí mezinárodní právní řád vytvořený v rámci Spojených národů, neimplikují, že je vyloučen soudní přezkum takového unijního aktu, jako je nařízení č. 818/2002. Soudní dvůr dodal, že takováto soudní imunita nemá ve Smlouvě o ES oporu.
17. Za těchto podmínek Soudní dvůr rozhodl, že unijní soudy musejí zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality veškerých unijních aktů z hlediska základních práv, včetně takových aktů, které provádějí rezoluce přijaté Radou bezpečnosti, a že teze Tribunálu byla v důsledku toho stižena vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.
18. Při rozhodování o žalobě podané Y. A. Kadim k Tribunálu dospěl Soudní dvůr k závěru, že vzhledem k tomu, že Rada Y. A. Kadiho neuvědomila o skutečnostech svědčících v jeho neprospěch, o něž se opírají omezující opatření, která vůči němu byla zavedena, ani mu neumožnila se s těmito skutečnostmi seznámit v přiměřené lhůtě po zavedení těchto opatření, nemohl k nim dotyčný v tomto ohledu účelně zaujmout stanovisko. Za těchto okolností dospěl Soudní dvůr k závěru, že došlo k porušení práva na obhajobu Y. A. Kadiho a jeho práva na účinný soudní přezkum, jakož i k neodůvodněnému omezení jeho vlastnického práva. Účinky zrušeného nařízení v rozsahu, v němž se vztahovalo na Y. A. Kadiho, zůstaly zachovány po dobu, která nesměla přesáhnout tři měsíce, aby bylo Radě umožněno napravit zjištěná porušení.
19. Dohra tohoto rozsudku Soudního dvora v rozsahu, v němž se týká Y. A. Kadiho, může být shrnuta takto.
20. Dne 21. října 2008 sdělil předseda Výboru pro sankce stálému zástupci Francie při OSN shrnutí důvodů zápisu Y. A. Kadiho na seznam, přičemž dal souhlas k tomu, aby bylo toto shrnutí sděleno Y. A. Kadimu. Znění tohoto shrnutí je převzato v bodě 50 napadeného rozsudku.
21. Dne 22. října 2008 předal stálý zástupce Francie při OSN totéž shrnutí důvodů Komisi, která ho téhož dne zaslala Y. A. Kadimu, přičemž ho informovala o skutečnosti, že z důvodů upřesněných v tomto shrnutí hodlá zachovat zápis jeho jména na seznamu obsaženém v příloze I nařízení č. 881/2002. Komise poskytla Y. A. Kadimu lhůtu do 10. listopadu 2008 k tomu, aby předložil vyjádření k těmto důvodům a poskytl Komisi, dokud tato nepřijme konečné rozhodnutí, veškeré informace, které by považoval za důležité.
22. Dne 10. listopadu 2008 Y. A. Kadi předložil Komisi své vyjádření, v němž požadoval, aby Komise předložila důkazy k podložení tvrzení a prohlášení uvedených ve shrnutí důvodů i příslušné dokumenty ze spisu Komise a zároveň požadoval, aby mu byla znovu dána možnost vyjádřit se k těmto důkazům, až je obdrží. Pokoušel se též za pomoci důkazů v jeho prospěch vyvrátit tvrzení formulovaná ve shrnutí důvodů v tom rozsahu, v jakém měl za to, že je s to reagovat na obecná obvinění.
23. Dne 28. listopadu 2008 přijala Komise napadené nařízení.
24. Třetí až šestý a devátý bod odůvodnění napadeného nařízení zní takto:
„(3) Aby bylo vyhověno rozsudku [Kadi], sdělila Komise [shrnutí důvodů] panu Kadi a poskytla [mu] příležitost, aby sdělil svá stanoviska k těmto důvodům, a tím se k záležitosti vyjádřil.
(4) Komise obdržela vyjádření pana Kadi [...] a posoudila je.
(5) Na seznamu osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů, vytvořeném [Výborem pro sankce] [...], j[e] uveden pan Kadi [...]
(6) Po důkladném zvážení stanoviska pana Kadi obdrženého v dopisu ze dne 10. listopadu 2008 a vzhledem k preventivní povaze zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů je Komise toho názoru, že uvedení pana Kadi na seznamu je opodstatněné z důvodu jeho napojení na síť Al‑Kajdá.
[...]
(8) S ohledem na výše uvedené by pan Kadi [...] měl […] být doplněn […] do přílohy I.
(9) Toto nařízení by mělo být použitelné ode dne 30. května 2002 vzhledem k preventivní povaze zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů podle nařízení […] č. 881/2002 a vzhledem k potřebě chránit oprávněné zájmy hospodářských subjektů, které spoléhaly na legálnost […] nařízení [zrušeného rozsudkem Kadi Soudního dvora].“
25. Podle článku 1 a přílohy napadeného nařízení se příloha I nařízení č. 881/2002 mění zejména tak, že se v položce „Fyzické osoby“ doplňuje následující záznam, a to „Yasin Abdullah Ezzedine Qadi (znám také jako a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah, b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al‑Qadi). Datum narození: 23.2.1955. Místo narození: Káhira, Egypt. Státní příslušnost: saúdsko‑arabská. Pas č.: a) B 751550, b) E 976177 (vydaný dne 6.3.2004 s platností do 11.1.2009). Další informace: Jeddah, Saúdská Arábie“.
26. Podle jeho článku 2 vstoupilo napadené nařízení v platnost dne 3. prosince 2008 a je použitelné ode dne 30. května 2002.
27. Dopisem ze dne 8. prosince 2008 odpověděla Komise na vyjádření Y. A. Kadiho ze dne 10. listopadu 2008 a v podstatě uvedla, že:
– tím, že žalobci předala shrnutí důvodů a vyzvala jej, aby jí předložil své vyjádření, vyhověla rozsudku Kadi Soudního dvora;
– rozsudek Kadi Soudního dvora jí neuložil povinnost sdělit dodatečné důkazy požadované žalobcem;
– jelikož příslušné rezoluce Rady bezpečnosti vyžadují „preventivní“ zmrazení prostředků, musí se uvedené zmrazení, pokud jde o požadovaný důkazní standard, opírat „o přiměřené důvody nebo základ, které umožňují podezření, že stanovený jednotlivec nebo subjekt je teroristou, osobou financující terorismus nebo teroristickou organizací“;
– dopis Y. A. Kadiho potvrzuje jeho účast na rozhodnutích a činnostech Nadace Muwafaq, jakož i vazby na pana Ayadiho, který byl členem sítě, která byla v kontaktu s Usámou bin Ládinem, a
– zastavení trestního stíhání proti Y. A. Kadimu ve Švýcarsku, Turecku a Albánii nemělo vliv na relevanci jeho zápisu na seznam vyhotovený Výborem pro sankce, jenž se může opírat o informace pocházející z jiných členských států Spojených národů. Mimoto tato rozhodnutí o zastavení trestního stíhání byla přijata v rámci trestních řízení, jejichž požadavky v důkazní oblasti se liší od požadavků vztahujících se na rozhodnutí Výboru pro sankce, jež jsou z povahy preventivní.
28. Komise zakončila svůj rozbor tím, že zápis Y. A. Kadiho na seznam připojený k nařízení č. 881/2002 je odůvodněn jeho vztahy se sítí Al‑Kajdá. Komise ke svému dopisu přiložila shrnutí důvodů totožné se shrnutím důvodů, které předtím zaslala Y. A. Kadimu, jakož i text napadeného nařízení a připomněla, že má dotyčný možnost napadnout toto nařízení před Tribunálem a kdykoli předložit žádost o výmaz Výboru pro sankce.
III – Napadený rozsudek
29. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 26. února 2009 podal Y. A. Kadi žalobu na neplatnost napadeného nařízení v rozsahu, v němž se ho dotýká. Na podporu svých návrhových žádání se dovolával pěti žalobních důvodů. Druhý žalobní důvod vycházel z porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu a pátý žalobní důvod z porušení zásady proporcionality.
30. V napadeném rozsudku Tribunál na úvod v bodě 126 uvedl, že má s ohledem na body 326 a 327 rozsudku Kadi Soudního dvora povinnost zajistit „v zásadě úplný“ přezkum legality napadeného nařízení z hlediska základních práv, aniž umožní uvedenému nařízení těšit se jakékoli soudní imunitě z důvodu, že je jeho účelem provést rezoluce přijaté Radou bezpečnosti. V bodech 127 až 129 napadeného rozsudku dodal, že pokud přezkumná řízení uplatňovaná Výborem pro sankce zjevně neposkytují záruky účinné soudní ochrany, jak dal Soudní dvůr na srozuměnou v bodě 322 svého rozsudku Kadi, lze přezkum unijních opatření určených ke zmrazení prostředků prováděný unijním soudem označit za účinný pouze tehdy, týká-li se nepřímo věcných posouzení provedených samotným Výborem pro sankce, jakož i prvků, ze kterých tato posouzení vycházejí.
31. Argumentace Komise a Rady týkající se toho, že Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi nezaujal stanovisko k otázce rozsahu a intenzity tohoto soudního přezkumu, byla považována v bodě 131 napadeného rozsudku za zjevně nesprávnou. Tribunál v podstatě v bodech 132 až 135 uvedeného rozsudku rozhodl, že z bodů 326, 327, 336 a 342 až 344 rozsudku Kadi Soudního dvora zřetelně plyne, že Soudní dvůr měl na mysli, aby se jeho „v zásadě úplný“ soudní přezkum týkal nejen zjevné opodstatněnosti napadeného aktu, nýbrž rovněž důkazů a informací, o které se posouzení obsažená v tomto aktu opírají.
32. V bodech 138 až 146 napadeného rozsudku dodal, že Soudní dvůr tím, že převzal podstatnou část odůvodnění rozvinutého Tribunálem v rozsudku ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada(11), schválil a měl v úmyslu si osvojit i úroveň a intenzitu soudního přezkumu provedeného Tribunálem v uvedeném rozsudku, takže bylo třeba do tohoto kontextu přenést zásady dovozené Tribunálem v tomto rozsudku i v jeho následné judikatuře týkající se režimu „autonomních“ unijních sankcí.
33. Tribunál pokračoval některými dodatečnými úvahami opírajícími se o povahu a účinky sporných opatření ke zmrazení prostředků pro ty, kdo jim jsou podrobeni, vnímanými v jejich časové dimenzi. V této souvislosti se v bodě 150 napadeného rozsudku zabýval otázkou, zda závěr obsažený v bodě 248 jeho rozsudku Kadi I a v podstatě převzatý v bodě 358 rozsudku Kadi Soudního dvora, „že zmrazení prostředků je zajišťovacím opatřením, které na rozdíl od konfiskace nezasahuje do samotné podstaty vlastnického práva dotčených osob k jejich finančním aktivům, ale pouze do jejich užívání, by nyní po deseti letech od původního zmrazení žalobcových prostředků neměl být zpochybněn“.
34. Tribunál v bodě 151 napadeného rozsudku učinil závěr, že „je‑li připuštěna premisa, stanovená rozsudkem Kadi Soudního dvora, že se s takovými akty proto, že jejich účelem je provést rezoluce Rady bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, nepojí soudní imunita[,] je zásada úplného a důsledného soudního přezkumu opatření ke zmrazení prostředků toho druhu, o jaké jde v projednávaném případě, tím důvodnější, že se tato opatření citelným způsobem a dlouhodobě dotýkají základních práv dotčené osoby“.
35. Tribunál poté v rámci přezkumu druhého a pátého žalobního důvodu směřujících ke zrušení ve světle těchto jednotlivých úvodních úvah a v souvislosti s první částí druhého žalobního důvodu vycházejícího z porušení práva Y. A. Kadiho na obhajobu, dospěl v bodech 171 až 175 napadeného rozsudku k závěru, že:
– uvedené právo bylo respektováno jen ryze formálně a zdánlivě, protože Komise se ve skutečnosti považovala být důsledně vázána posouzeními Výboru pro sankce, a v žádném okamžiku proto neuvažovala o zpochybnění těchto posouzení ve světle vyjádření Y. A. Kadiho, ani o zohlednění názoru, který vyjádřil,
– Komise odepřela přístup Y. A. Kadimu přes jeho výslovnou žádost k důkazům v jeho neprospěch, bez jakéhokoli vyvážení zájmů této osoby oproti nutnosti chránit důvěrnost dotčených informací a
– některé informace a vágní tvrzení uvedená ve shrnutí důvodů, jako jsou ta, že Y. A. Kadi byl akcionářem bosenské banky, v níž se „možná“ konaly schůzky věnované přípravě útoku na americké zařízení v Saudské Arábii, se jeví jako zjevně nedostatečná k tomu, aby žalobce mohl účinně vyvrátit obvinění, která se ho týkají.
36. Tribunál měl tudíž v bodě 177 napadeného rozsudku s odkazem na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. února 2009, A. a další v. Spojené království, za to, že Y. A. Kadi nebyl zjevně s to účinně zpochybnit žádné z tvrzení vznesených proti němu pouze na základě shrnutí důvodů, které mu bylo předáno. Když ještě poukázal v bodě 178 napadeného rozsudku na to, že Komise nevyvinula žádné vážně míněné úsilí, aby vyvrátila důkazy, které ve svůj prospěch vznesl Y. A. Kadi, dospěl v bodě 179 téhož rozsudku k závěru, že napadené nařízení bylo přijato za porušení práva na obhajobu Y. A. Kadiho. Tribunál, s odkazem na body 319 až 325 rozsudku Kadi Soudního dvora, v bodě 180 napadeného rozsudku dodal, že možnost, aby byl Y. A. Kadi vyslechnut Výborem pro sankce s cílem dosáhnout svého výmazu ze seznamu tohoto Výboru, není zjevně toto porušení s to napravit.
37. Co se týče druhé části druhého žalobního důvodu vycházející z porušení zásady účinné soudní ochrany, Tribunál v bodech 181 a 182 napadeného rozsudku rozhodl, že vzhledem k tomu, že Y. A. Kadi neměl ani v nejmenším skutečný přístup k informacím a důkazům svědčícím v jeho neprospěch, nemohl bránit svá práva ve vztahu k těmto informacím za uspokojivých podmínek ani před unijním soudem a že k nápravě tohoto porušení práva na účinný soudní přezkum během řízení před Tribunálem nedošlo, jelikož totiž dotyčné orgány nepředložily během tohoto řízení žádný důkaz. Tribunál v bodě 183 napadeného rozsudku konstatoval, že není s to přikročit k přezkumu legality napadeného nařízení, takže je třeba učinit závěr, že nebylo v tomto případě dodrženo základní právo Y. A. Kadiho na takový účinný prostředek soudní ochrany. Vzhledem k tomu, že měl Tribunál za to, že napadené nařízení bylo přijato za porušení práva na obhajobu, v bodě 184 napadeného rozsudku shledal, že byla porušena zásada účinné soudní ochrany.
38. Argument Rady, že dodatečné procesní záruky poskytnuté v tomto případě Komisí v návaznosti na rozsudek Kadi Soudního dvora, které odpovídají těm, které byly poskytnuty jí samou v návaznosti na rozsudek OMPI a které byly Tribunálem v rozsudku ze dne 23. října 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada(12) schváleny, byl odmítnut z důvodu, že takový argument přehlíží zásadní procesní rozdíly, jež mezi oběma režimy Společenství ke zmrazování prostředků, které zmiňuje, existují(13).
39. Druhý žalobní důvod směřující ke zrušení byl tedy shledán opodstatněným v obou svých částech(14).
40. Co se týče pátého žalobního důvodu, Tribunál v bodech 192 až 194 napadeného rozsudku shledal, že jelikož napadené nařízení bylo přijato, aniž bylo Y. A. Kadimu umožněno vylíčit příslušným orgánům svůj případ, a to v situaci, kdy je nutné omezení jeho vlastnických práv kvalifikovat jako značné vzhledem k obecnému rozsahu a délce trvání opatření ke zmrazení jeho majetku, uložení takových opatření je neodůvodněným omezením tohoto práva, takže výtky Y. A. Kadiho týkající se porušení zásady proporcionality v souvislosti se zásahem napadeného nařízení do jeho základního práva na respektování vlastnictví jsou důvodné.
41. V důsledku toho Tribunál zrušil napadené nařízení v rozsahu, v němž se týkalo Y. A. Kadiho.
42. Poukazuji na to, že dne 5. října 2012 Výbor pro sankce rozhodl o výmazu Y. A. Kadiho ze seznamu poté, co posoudil jeho žádost o výmaz, jakož i zprávu ombudsmana. Údaj o jménu Y. A. Kadiho byl v důsledku toho vypuštěn z přílohy I nařízení č. 881/2002(15). Tento výmaz, ke kterému došlo po podání projednávaných kasačních opravných prostředků, nemá podle mého názoru za následek zánik právního zájmu Komise, Rady a Spojeného království na podání opravného prostředku ani právního zájmu Y. A. Kadiho na podání žaloby v rámci jeho žaloby na neplatnost(16).
43. Nyní je třeba posoudit úvahy Tribunálu postupným přezkoumáním tří otázek, a sice otázky týkající se neexistence soudní imunity napadeného nařízení, otázky týkající se rozsahu a intenzity soudního přezkumu v kontextu projednávaných věcí a konečně otázky týkající se chráněného obsahu základních práv dovolávaných v projednávaném případě Y. A. Kadim.
IV – K neexistenci soudní imunity napadeného nařízení
44. Tento první důvod kasačního opravného prostředku uplatňuje primárně Rada. Rada, podporovaná Španělským královstvím, Irskem a Italskou republikou, Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v souladu s rozsudkem Kadi Soudního dvora odmítl zejména v bodě 126 napadeného rozsudku přiznat napadenému nařízení soudní imunitu.
45. Rada a Irsko vyzývají formálně Soudní dvůr, aby znovu zvážil zásady vyjádřené v tomto ohledu ve svém rozsudku Kadi. Irsko tvrdí, že se na otázku neexistence soudní imunity napadeného nařízení nevztahuje překážka věci pravomocně rozsouzené vzhledem k tomu, že uvedené nařízení ani postup jeho tvůrce před jeho přijetím nejsou totožné s nařízením a postupem dotčenými ve věci, v níž byl vydán rozsudek Kadi Soudního dvora. Rada a Irsko dodávají, že před Soudním dvorem již proběhla řízení, ve kterých se tento odklonil od zásad vyjádřených v jeho starší judikatuře(17).
46. Podle mého názoru není možné, aby Soudní dvůr upustil od svého odmítnutí ve svém rozsudku Kadi přiznat takovému unijnímu aktu, jako je napadené nařízení, soudní imunitu.
47. Podotýkám totiž, že řešení spočívající v odmítnutí přiznat soudní imunitu unijním aktům, které provádějí omezující opatření, o nichž bylo rozhodnuto na mezinárodní úrovni, není ojedinělé v judikatuře Soudního dvora, který toto řešení potvrdil ve svých rozsudcích ze dne 3. prosince 2009, Hassan a Ayadi v. Rada a Komise(18), jakož i ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada(19).
48. Soudní dvůr tak v bodě 105 posledně uvedeného rozsudku, opíraje se o rozsudek Kadi Soudního dvora, připomněl – „čímž však není zpochybňována přednost rezoluce Rady bezpečnosti z hlediska mezinárodního práva – že respekt vůči orgánům Organizace spojených národů, k němuž jsou povinny orgány Společenství, nemůže vést k tomu, že se nebude provádět přezkum legality aktu Společenství z hlediska základních práv, která jsou nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství“.
49. Pokud jde o opodstatněnost tohoto řešení, nevidím důvod se domnívat, že unijní soud musí nevykonat svou funkci, je‑li vyzván k rozhodnutí o legalitě takového nařízení, jako je nařízení, jež je dotčeno v projednávaných věcech. Sdílím tudíž četné argumenty uplatněné Soudním dvorem v jeho rozsudku Kadi k odůvodnění jeho odmítnutí přiznat soudní imunitu nařízením, která v rámci Unie provádějí taková omezující opatření přijatá na úrovni Spojených národů, jako je zmrazení prostředků dotčené v projednávaném případě. Tyto argumenty se týkají v podstatě „ústavní“ záruky, kterou v Unii práva ztělesňuje soudní přezkum slučitelnosti jakéhokoliv unijního aktu, a to i tehdy, když provádí akt mezinárodního práva, se základními právy zakotvenými unijním právem, neexistence neslučitelnosti takového přezkumu se zásadami, kterými se řídí vztah mezi mezinárodním právním řádem Spojených národů a unijním právním řádem, jakož i neexistence opory ve smlouvách, na nichž je založena Unie, ve prospěch soudní imunity takových aktů, jako je napadené nařízení.
50. Stručně řečeno, Soudní dvůr konstatoval, že i když mají unijní orgány malý rozhodovací prostor k provedení mezinárodního práva, mají povinnost dodržovat základní práva. Soudní dvůr mohl jedině potvrdit svou pravomoc přezkoumat dodržování základních práv osob zapsaných na seznamu Výboru pro sankce, neboť by v opačném případě dovolil, že by provádění mezinárodního práva unijními orgány mohlo v některých případech porušovat základní práva. Opačné řešení by bylo v jasném rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora směřující k zajištění obecné ochrany základních práv, podléhá-li unijní akt jeho posouzení.
51. Jak o tom svědčí ostatní důvody vznesené v rámci projednávaných kasačních opravných prostředků, předmětem diskuze již nemůže být to, zda je, či není možný soudní přezkum, nýbrž podmínky tohoto přezkumu. Zohlednit kontext, v němž došlo ke zmrazení majetku Y. A. Kadiho, za účelem přizpůsobení přezkumu prováděného unijním soudem, do značné míry umožňuje rozptýlit kritiku, která mohla být někdy vznášena vůči zásadnímu postoji zaujatému Soudním dvorem v jeho rozsudku Kadi.
52. Respekt Unie vůči závazným normám mezinárodního práva tedy nesmí být chápán jako soudní imunita napadeného aktu, nýbrž jako přizpůsobení vykonávaného soudního přezkumu. Domnívám se tudíž, že závěr Soudního dvora o jeho úloze v oblasti ochrany základních práv osob zapsaných na seznam Výboru pro sankce musí být doplněn o nezbytná upřesnění ohledně rozsahu a intenzity přezkumu, který unijní soudy musejí vykonávat ve vztahu k unijním aktům, které tyto zápisy provádějí.
V – K rozsahu a intenzitě soudního přezkumu
A – Nesprávné právní posouzení, kterého se dopustil Tribunál při vymezení uplatnitelného standardu přezkumu
53. Stejně jako Komise, Rada a Spojené království, jakož i všechny vlády, které předložily vyjádření, se domnívám, že se Tribunál dopustil vícenásobného nesprávného právního posouzení při vymezení charakteristik a úrovně přezkumu, který by měl unijní soud vykonávat v kontextu takových omezujících opatření, jako je zmrazení majetku Y. A. Kadiho.
54. V napadeném rozsudku Tribunál odmítl tezi zastávanou Komisí, Radou a vládami, které předložily vyjádření, jež se vyslovily ve prospěch omezení soudního přezkumu unijních aktů, které v rámci Unie transponují seznam osob a subjektů označených Výborem pro sankce a jejichž majetek musí být zmrazen. Tyto účastnice řízení v podstatě vyzvaly Tribunál k tomu, aby nenahrazoval posouzení Výboru pro sankce svým vlastním posouzením. Komise se konkrétně domnívala, že Tribunál se měl omezit na přezkoumání zaprvé toho, zda žalobci bylo skutečně dáno právo být vyslechnut, a zadruhé toho, zda se posouzení žalobcových vyjádření Komisí jeví jako nepřiměřené nebo stižené zjevně nesprávným právním posouzením.
55. Tribunál dospěl k závěru, že takové omezení jeho kontroly „by [...] znamenalo provádět nikoli účinný soudní přezkum toho druhu, který požaduje Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi, nýbrž nápodobu takového přezkumu“. Dodal, že „[t]o by de facto znamenalo zvolit přístup, jehož se Tribunál přidržel ve svém rozsudku Kadi“(20).
56. Již tento první závěr Tribunálu, z něhož vyplývají jeho následné úvahy, se mi zdá zásadně nesprávný. Spočívá totiž na předpokladu, že se Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi jednoznačně přiklonil k zevrubnému soudnímu přezkumu opodstatněnosti zápisu Y. A. Kadiho na seznam. Teze zastávaná Tribunálem je nesprávná i v tom, že staví omezený soudní přezkum na roveň neexistenci přezkumu.
57. Dále v napadeném rozsudku Tribunál upřesnil svou úvahu konstatováním, že „lze přezkum opatření Společenství určených ke zmrazení prostředků prováděný soudem Společenství označit za účinný pouze tehdy, týká-li se nepřímo věcných posouzení provedených samotným Výborem pro sankce, jakož i prvků, ze kterých tato posouzení vycházejí“(21). Tribunál měl též za to, že „Soudní dvůr měl na mysli, aby se jeho ‚v zásadě úplný‘ soudní přezkum týkal nejen zjevné opodstatněnosti napadeného aktu, nýbrž rovněž důkazů a informací, o které se posouzení obsažená v tomto aktu opírají“(22). Tribunál tak podle mého názoru vyvozuje z rozsudku Kadi Soudního dvora závěr, který uvedený rozsudek neobsahuje.
58. Ke správnému pochopení významu zmínky Soudního dvora o „v zásadě úplném“(23) přezkumu unijních aktů, které provádějí rezoluce přijaté Radou bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, je totiž třeba mít na mysli, že Soudní dvůr použitím této formulace zamýšlel reagovat na tezi zastávanou Tribunálem v rozsudku Kadi I, která – připomínám – spočívala ve vyloučení jakéhokoliv přezkumu takových unijních aktů z hlediska základních práv chráněných unijním právem.
59. Účelem této zmínky Soudního dvora o „v zásadě úplném“ přezkumu je tedy zdůraznit skutečnost, že se soudní přezkum vztahuje na všechny unijní akty nehledě na to, zda jsou přijaty na základě normy mezinárodního práva, či nikoliv, a že se tento přezkum týká jak vnější legality těchto aktů, tak jejich vnitřní legality z hlediska základních práv chráněných unijním právem. Na základě tohoto zásadního postoje Soudní dvůr odmítl tezi Tribunálu, podle které se na sporné nařízení musí „vztahovat soudní imunita, co se týče jeho vnitřní legality, s výjimkou přezkumu jeho slučitelnosti s normami z oblasti ius cogens“(24).
60. I když tedy lze ze zmínky Soudního dvora o „v zásadě úplném“ přezkumu odvodit náznak o rozsahu soudního přezkumu napadeného nařízení, který Soudní dvůr zamýšlí provést, je podle mého názoru nepřiměřené domnívat se, že se Soudní dvůr tím, že použil tuto formulaci, jasně vyslovil ke stupni intenzity tohoto přezkumu. Soudní dvůr se ve svém rozsudku Kadi nikterak výslovně nepřiklonil k zevrubnému přezkumu opodstatněnosti zápisu Y. A. Kadiho na seznam, který by vyžadoval důkladný přezkum důkazů a informací, na kterých spočívají závěry Výboru pro sankce.
61. Z výrazu „v zásadě úplný“, a konkrétně z použití slov „v zásadě“ tam, kde je Soudní dvůr umístil, patrně vyplývá přesně opačný výklad, než je ten, který podal Tribunál. Kdyby Soudní dvůr chtěl vyjádřit myšlenku, že z hlediska intenzity musí být jeho přezkum úplný bez jakékoliv výjimky, by bylo použití slov „v zásadě“ zbytečné. Kdyby chtěl zdůraznit, že z něho zamýšlel učinit absolutní zásadu, pak měl použít výraz „zásadně úplný“. Ve skutečnosti Soudní dvůr jasně a výstižně třemi slovy vyjadřuje myšlenku, že jeho přezkum bez ohledu na to, jak je široký, je úplný pouze v zásadě, a že tudíž existují možné výjimky. Existuje‑li přitom oblast, v níž je třeba uplatnit výjimku, pak je jí z důvodů, které jsem uvedl výše, oblast boje proti terorismu, jejíž součástí je prevence, pojímaného zejména z hlediska koordinace na celosvětové úrovni.
62. Soudní dvůr sice uznal zásadu přezkumu vnitřní legality unijních aktů, které směřují k provedení rezolucí přijatých Radou bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, avšak neupřesnil podmínky tohoto přezkumu. V této souvislosti na rozdíl od toho, co uvádí Tribunál v bodě 133 napadeného rozsudku, konstatování Soudního dvora v bodě 336 jeho rozsudku Kadi, že se soudní přezkum musí vztahovat zejména na legalitu důvodů, o něž se opírá napadený unijní akt, neznamená zevrubný přezkum opodstatněnosti tohoto aktu Soudním dvorem na základě důkazů na podporu uvedených skutkových a právních důvodů.
63. Mimoto je podle mého názoru nesprávné se domnívat, jak to činí Tribunál v bodech 138 až 147 napadeného rozsudku, že Soudní dvůr v rozsudku Kadi „schválil a měl v úmyslu si osvojit i úroveň a intenzitu soudního přezkumu provedeného Tribunálem ve věci, která vedla k vydání rozsudku OMPI“. K tomuto je třeba uvést, že rozsudek Kadi Soudního dvora neobsahuje žádný odkaz na tento rozsudek. Navíc analýza Tribunálu ve prospěch harmonizace standardů soudního přezkumu v obou částech řízení týkajícího se opatření ke zmrazení majetku se zdá být v rozporu se zjištěním samotného Tribunálu, podle kterého „zásadní procesní rozdíly [...] mezi oběma režimy Společenství ke zmrazování prostředků [...] existují“(25).
64. Co se týče věci samé, nepovažuji přinejmenším z důvodu rozdílné povahy obou režimů zmrazení majetku za vhodné, aby byl standard přezkumu stanovený Tribunálem v judikatuře vyplývající z rozsudku OMPI uplatněn v rámci režimu zápisů, o kterých rozhodl Výbor pro sankce. Připomínám, že z této judikatury vyplývá(26), že i když Tribunál přiznává příslušnému unijnímu orgánu v dané oblasti určitou posuzovací pravomoc, „neznamená to, že se musí zdržet přezkumu výkladu příslušných údajů ze strany tohoto orgánu“. Podle Tribunálu unijní soud „musí zejména ověřit nejen věcnou správnost dovolávaných důkazních materiálů, jejich věrohodnost a soudržnost, ale musí rovněž přezkoumat, zda tyto skutečnosti představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování situace vzaty v úvahu, a zda o ně lze opřít vyvozené závěry“. Tribunál však upřesňuje, že „[v] rámci tohoto přezkumu mu však nepřísluší nahrazovat posouzení příslušného orgánu Společenství ohledně účelnosti posouzením vlastním“.
65. Standard přezkumu takto vytyčený Tribunálem se vyznačuje tím, že „soudní přezkum legality rozhodnutí Společenství o zmrazení prostředků se vztahuje na posouzení skutečností a okolností dovolávaných k jeho odůvodnění, stejně jako na ověření důkazů a informací, na nichž je toto posouzení založeno“(27).
66. Třebaže zde nebudu přezkoumávat relevanci takového standardu přezkumu v rámci režimu autonomních seznamů zmrazení majetku, musím poukázat na to, že použití v oblasti boje proti terorismu judikatury, podle které komplexní hospodářská posouzení mohou vést k poměrně důkladnému přezkoumání unijním soudem(28), není podle mého názoru vůbec samozřejmé. Měly by analýzy a zdroje zpravodajských služeb podléhat unijním soudům? Rovněž se mi zdá, že přijmout takový standard přezkumu znamená zapomenout na to, že zápis na autonomní seznam je ve značné míře založen na posouzení prováděném příslušnými vnitrostátními orgány existence, spolehlivosti a dostatečnosti důkazů nebo závažnosti a důvěryhodnosti indicií týkajících se účasti dotčené osoby na teroristických činnostech(29). Je tudíž třeba se zabývat otázkou, zda je v systému spočívajícím ve značné míře na důvěře, kterou unijní orgány vkládají do posouzení, prováděného příslušnými vnitrostátními orgány, závažnosti důkazů nebo indicií na podporu opatření ke zmrazení majetku, zevrubný přezkum těchto důkazů unijním soudem skutečně namístě.
67. Pokud jde o provádění omezujících opatření, o kterých rozhodl Výbor pro sankce, v každém případě brání tomu, aby byl zvolen tak důkladný soudní přezkum, jaký učinil Tribunál v napadeném rozsudku s odkazem na svůj rozsudek OMPI, několik důvodů. Tyto důvody souvisí s preventivní povahou dotčených opatření, mezinárodního kontextu, do kterého napadený akt zapadá, nezbytného souladu požadavků boje proti terorismu s požadavky na ochranu základních práv, politické povahy závěrů Výboru pro sankce za účelem rozhodnutí, zda osobu či entitu na seznam zapsat, jakož i zdokonalení řízení před tímto orgánem, ke kterému v těchto posledních letech došlo, a to zejména od rozsudku Kadi Soudního dvora. Budu je přezkoumávat postupně.
68. Zaprvé je třeba připomenout, že Soudní dvůr konsistentně a nedávno znovu rozhodl, že opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků představuje zajišťovací opatření, jejichž zamýšleným cílem není zbavit dotčené osoby majetku(30). Prostředky jsou tedy dočasně zmrazeny, nikoliv zabaveny. Tato opatření nepředstavují trestní sankce a kromě toho neznamenají žádné obvinění této povahy(31). Jejich cílem je zabránit páchání nových teroristických činů a významné důsledky, které tato opatření mohou mít pro označené osoby a subjekty, jsou nevyhnutelnou součástí této preventivní funkce. Financování terorismu využívá natolik široké, složité a skryté kanály, že jeho prevence vyžaduje, aby byla přijata opatření ve velmi rané fázi a ve značném odstupu od konkrétní trestné činnosti. Prevence musí ve skutečnosti směřovat k ochromení celé sítě se vším, co tento pojem znamená. Existence takových omezujících opatření má tak odrazující účinek vůči případným dárcům prostředků, kteří vědí, že se vystavují velmi vážným následkům, podporují-li teroristické organizace. I když tato opatření mohou trvat dlouho (proč by ostatně prevence měla být kratší než hrozba?), důležité je, že opatření a jeho délka trvání mohou podléhat soudnímu přezkumu přizpůsobenému zvláštnímu charakteru opatření. Navíc poznamenávám, že tento druh opatření může být časově omezen, jak ostatně dokládá případ Y. A. Kadiho. Z toho plyne, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v bodech 148 až 151 napadeného rozsudku vycházel z možného zpochybnění preventivní povahy opatření směřujících ke zmrazení prostředků, aby odůvodnil důkladný soudní přezkum těchto opatření.
69. Zadruhé Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi připomněl, že „[unijní] pravomoci musejí být uplatňovány v souladu s mezinárodním právem“(32). Upřesnil, že „[d]održovat závazky přijaté v rámci Spojených národů je nutné […] v oblasti zachovávání mezinárodního míru a bezpečnosti, když [Unie] […] provádí rezoluce přijaté Radou bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů“(33). Zdůraznil rovněž skutečnost, že „[p]ři výkonu posledně uvedené pravomoci [Unie] musí brát zvláštní ohled na skutečnost, že podle článku 24 Charty spojených národů je přijímání rezolucí na základě kapitoly VII této Charty Radou bezpečnosti výkonem hlavní odpovědnosti, která je svěřena tomuto mezinárodnímu orgánu za účelem zachování míru a bezpečnosti na celosvětové úrovni, tj. odpovědnosti, která v rámci uvedené kapitoly VII zahrnuje pravomoc určit, čím jsou mezinárodní mír a bezpečnost ohrožovány, a dále pravomoc přijmout nezbytná opatření k jejich zachování nebo obnovení“(34). Konečně Soudní dvůr uvedl, že Unie je při vypracovávání opatření provádějících rezoluci Rady bezpečnosti přijatou na základě kapitoly VII Charty Spojených národů povinna „řádně zohlednit znění a cíle dotyčné rezoluce, jakož i příslušné povinnosti vyplývající z Charty Spojených národů, které se pojí k tomuto provedení“(35).
70. I když tyto úvahy nemohou vyloučit přezkum legality unijního aktu, kterým se provádí rezoluce Rady bezpečnosti, unijním soudem, jak o tom rozhodl Soudní dvůr v bodě 299 svého rozsudku Kadi, přispívají naproti tomu podle mého názoru k odůvodnění přizpůsobení vykonávaného soudního přezkumu v závislosti na mezinárodním kontextu, do kterého zapadá unijní činnost.
71. Tento kontext se zde vyznačuje hlavní odpovědností příslušející Radě bezpečnosti za zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, přičemž tato odpovědnost brání v zásadě unijním orgánům a soudu v tom, aby posouzení týkající se opodstatněnosti omezujících opatření, o kterých bylo rozhodnuto v rámci tohoto orgánu, nahrazovaly svým posouzením. Takový důkladný soudní přezkum, jaký zastává Tribunál v napadeném rozsudku, nelze provádět bez zásahu do pravomoci Rady bezpečnosti určit, co představuje hrozbu pro mezinárodní mír a bezpečnost a opatření nezbytná k odstranění této hrozby. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o tom, zda zapsat osobu nebo subjekt na seznam, přísluší Výboru pro sankce, soudní přezkum prováděný v rámci Unie musí odpovídat omezenému prostoru unijních orgánů pro uvážení. Stručně řečeno je třeba nezbavit hlavní odpovědnost, která je v předmětné oblasti svěřena Radě bezpečnosti, její podstaty a neučinit z Unie odvolací nebo přezkumný orgán pro rozhodnutí přijatá Výborem pro sankce.
72. Několik ustanovení Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU rovněž svědčí ve prospěch omezení soudního přezkumu v tomto kontextu.
73. Článek 3 odst. 5 SEU tak stanoví, že Unie „[p]řispívá k míru, bezpečnosti, […] ochraně lidských práv, […] a k přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace spojených národů“. Kromě toho podle čl. 21 odst. 1 SEU platí, že činnost Unie na mezinárodní scéně spočívá zejména na „dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva“. Toto ustanovení rovněž stanoví, že Unie „[p]odporuje vícestranná řešení společných problémů, především v rámci Organizace spojených národů“. Cituji rovněž čl. 21 odst. 2 písm. c) SEU, který stanoví, že Unie usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze „zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty Organizace spojených národů“. Konečně prohlášení č. 13 dodává, že „[konference] [z]důrazňuje, že Evropská unie a její členské státy budou i nadále vázány ustanoveními Charty Organizace spojených národů, a zejména hlavní zodpovědností Rady bezpečnosti a jejích členů za zachování mezinárodního míru a bezpečnosti“(36).
74. Tato ustanovení stanoví základ unijní činnosti v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, která respektuje činnost Organizace spojených národů.
75. Při vymezení rozsahu a intenzity svého přezkumu musí Soudní dvůr zohlednit původ a kontext unijního aktu, který přezkoumává. V projednávaném případě Soudní dvůr nemůže ponechat bez povšimnutí skutečnost, že se o zápisu na seznam rozhoduje na základě centralizovaného a univerzálního postupu na úrovni Organizace spojených národů, ani skutečnost, že je takové rozhodnutí založeno na shrnutí důvodů vypracovaném Výborem pro sankce na základě informací a důkazů, které mu byly poskytnuty státem nebo státy, které ve většině případů v důvěře požádaly o zápis na seznam, a které nejsou určeny k tomu, aby je měly k dispozici unijní orgány.
76. S ohledem na tyto skutečnosti spočívá podle mého názoru nejúčinnější způsob, jak skloubit cíl boje proti terorismu s optimální ochranou základních práv osob zapsaných na seznam, v duchu ustanovení výše uvedených smluv, v rozvoji spolupráce mezi Unií a Organizací spojených národů v předmětné oblasti. V této souvislosti poukazuji na to, že čl. 220 odst. 1 SFEU stanoví, že „Unie naváže veškerou účelnou spolupráci s orgány Organizace spojených národů a jejími odbornými organizacemi“. Z toho plyne, že konstatování autonomie unijního právního řádu, které v rozsudku Kadi Soudního dvora odůvodnilo odmítnutí Soudního dvora přiznat soudní imunitu unijním aktům provádějícím rozhodnutí Výboru pro sankce, není podle mého názoru v rozporu s rozvojem užší spolupráce s tímto orgánem. Ostatně poznamenávám, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada(37) uvedl, že společný postoj 2002/402, nařízení č. 881/2002 a nařízení (EU) č. 1286/2009(38) zavádějí „systém vzájemného působení mezi Výborem pro sankce a Unií“(39).
77. Zatřetí Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi poté, co zdůraznil, že „jsou to [...] bezpečnostní imperativy nebo důvody spojené s mezinárodními vztahy [Unie] a [jejích] členských států, jež mohou bránit sdělení určitých informací dotčeným osobám“(40), konstatoval, že se unijní soud musí podílet na nezbytném skloubení boje proti terorismu s ochranou základních práv. Je tak na unijním soudu, aby „při provádění soudního přezkumu použil techniky, které umožňují skloubit legitimní bezpečnostní obavy týkající se povahy a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání předmětného aktu, s nutností poskytnout jednotlivcům v dostatečné míře možnost využít procesních pravidel“(41). Jedna z těchto technik spočívá podle mého názoru v tom, že unijní soud přizpůsobí intenzitu svého přezkumu okolnostem, za kterých byl napadený unijní akt přijat.
78. Začtvrté, jak Komise i vlády, které předložily svá vyjádření, zdůraznily v prvním stupni řízení, pravomoc rozhodnout, že určitá osoba je spojena s Al‑Kajdou, a že je tedy nutné zmrazit její majetek, aby se zabránilo financování nebo přípravě teroristických činů, byla svěřena Radě bezpečnosti a lze si stěží představit důležitější a složitější politickou oblast zahrnující posuzování v záležitostech ochrany mezinárodní bezpečnosti.
79. Seznamy zmrazení majetku jsou součástí politiky k předcházení mezinárodní teroristické hrozbě. Cílem opatření spočívajících ve zmrazení majetku označených osob „je zabránit tomu, aby tyto osoby měly přístup k hospodářským nebo finančním zdrojům jakéhokoli druhu, které by mohly použít na podporu teroristických činností“(42).
80. Zápis na seznam vyhotovený Výborem pro sankce se sice zakládá na indiciích, které naznačují, v čem má chování osoby nebo subjektu souvislost s teroristickou organizací, a tedy představuje hrozbu pro mezinárodní mír a bezpečnost, avšak obecně se rovněž dotýká strategických a geopolitických zájmů. V tomto ohledu musí být výběr zapsaných osob upraven v závislosti na vývoji hrozby a odráží vůli bojovat proti té či oné teroristické organizaci nacházející se v té či oné části světa(43). Zápisy na seznam jsou tak součástí politického procesu, který překračuje individuální případ. Tento režim zmrazení majetku je přes svou cílenou povahu, která mu skýtá osobní rozměr, především prostředkem boje proti teroristickým organizacím, k jejich oslabení, či dokonce jejich zneškodnění. Politický rozměr tohoto procesu, na kterém se Unie rozhodla podílet, si podle mého názoru vyžaduje umírněnost při výkonu soudního přezkumu unijním soudem, to znamená, aby v zásadě nenahrazoval posouzení příslušných politických orgánů posouzením vlastním.
81. Zapáté zdokonalení řízení před Výborem pro sankce, ke kterému došlo od roku 2008, též svědčí ve prospěch omezeného přezkumu vnitřní legality napadeného nařízení unijním soudem. Ať se omezíme na zohlednění v rámci projednávaných kasačních opravných prostředků vývoje, ke kterému došlo před napadeným nařízením, nebo přezkoumáme‑li rovněž vývoj, ke kterému došlo od té doby, je nepochybné, že Organizace spojených národů započala přijetím rezolucí Radou bezpečnosti 1822(2008) ze dne 30. června 2008, 1904(2009) ze dne 17. prosince 2009 a 1989(2011) ze dne 17. června 2011 proces zdokonalování postupů při zápisu a výmazu z hlediska spravedlnosti a dodržování práva na obhajobu.
82. Tento proces svědčí o tom, že si Organizace spojených národů přes požadavky na zachování důvěrnosti uvědomila, že postupy při zápisu a výmazu musejí být napříště prováděny na základě dostatečného množství informací, že sdělení těchto informací dotyčné osobě musí být podporováno a že odůvodnění musí být dostatečně podloženo. Ombudsman, který vykonává své funkce zcela nezávisle a nestranně, hraje v tomto ohledu významnou úlohu. Shromažďuje informace nezbytné k posouzení od dotyčných států, zahajuje na tomto základě dialog s navrhovatelem a poté předkládá Výboru pro sankce návrhy týkající se nutnosti ponechat osobu či subjekt na seznamu. V rámci postupu při výmazu tedy tento výbor přijímá svá rozhodnutí na základě nezávislého a nestranného posouzení nutnosti ponechat dotyčné osoby na seznamu. Důkladný přezkum prováděný ombudsmanem vyžaduje, aby ponechání jména na seznamu bylo řádně odůvodněno, to znamená, aby existoval dostatek informací pro poskytnutí „přiměřeného a věrohodného“ důvodu zápisu na seznam(44). Vzhledem k důležité roli, kterou při rozhodnutích přijímaných Výborem pro sankce hraje ombudsman, se domnívám, že řízení před tímto výborem již nemůže být považováno za ryze diplomatické a mezistátní. Je mimoto třeba poznamenat, že soustavné přezkoumávání seznamu umožňuje zejména zajistit pravidelnou aktualizaci údajů a případně doplnit shrnutí důvodů. Zdokonalení řízení před Výborem pro sankce tak přispívá k zajištění, že se zápisy na seznam zakládají na dostatečně závažných skutečnostech a že jsou průběžně vyhodnocovány.
83. Jak uznává ombudsman(45), rozsudek Kadi Soudního dvora, který měl za následek vytvoření úřadu ombudsmana, umožnil značně zvýšit kvalitu seznamu. Bylo by paradoxní, kdyby Soudní dvůr nezohlednil zdokonalení, ke kterému přímo přispěl, přestože úřad ombudsmana není soudním orgánem.
84. Ombudsman přispěl k rozvoji předávání informací Výboru pro sankce státy, což zaručuje přijetí rozhodnutí spočívajícího na pevnějších základech. Seznam bude průběžně aktualizován a bude se i nadále těšit mezinárodní podpoře pouze díky takovému dialogu. Toto tempo by se mohlo zastavit, kdyby byl Výbor pro sankce de facto nucen, jak předpokládá řešení, k němuž dospěl Tribunál v napadeném rozsudku, sdělit unijním orgánům důkazy nebo informace, které mu státy byly ochotny, byť nikoli bez obtíží, předat. Tyto státy by mohly být v budoucnu méně ochotny předávat Výboru pro sankce důvěrné informace, což by mělo negativní vliv na kvalitu a spravedlnost postupů při zápisu a výmazu. Příliš vysoké regionální nebo národní požadavky by se ve skutečnosti mohly ukázat kontraproduktivní z hlediska skloubení boje proti terorismu s ochranou základních práv osob zapsaných na seznamu.
85. Mám za to, že účinný boj proti terorismu na celosvětové úrovni předpokládá důvěru a spolupráci mezinárodních, regionálních a národních orgánů, které se na něm podílejí, nikoliv jejich nedůvěru. Vzájemná důvěra, jež musí panovat mezi Unií a Organizací spojených národů, je odůvodněna tím, že hodnoty týkající se dodržování základních práv jsou oběma organizacím společné.
86. To neznamená, že je třeba přiznat rozhodnutím Výboru pro sankce bianko šek a automaticky je uplatňovat bez jakékoliv kritiky i tehdy, když v postupu provádění vyjde najevo zjevné pochybení. Pakliže postupy při zápisu a výmazu ve Výboru pro sankce umožňují důkladný přezkum opodstatněnosti zápisů a nutnosti jejich zachování, není podle mého názoru namístě, aby unijní soudy přijaly takovou míru přezkumu, který by unijním orgánům ukládal systematicky a důkladně přezkoumávat opodstatněnost rozhodnutí přijatých Výborem pro sankce na základě důkazů nebo informací, které má tento orgán k dispozici, ještě před jejich provedením. Zdokonalení postupu při zápisu a výmazu totiž může posílit důvěru, kterou unijní orgány a soud mohou mít v rozhodnutí přijatá Výborem pro sankce.
87. S ohledem na tyto skutečnosti jsem názoru, že postupy při zápisu a výmazu ve Výboru pro sankce představují dostatečné záruky pro to, aby unijní orgány mohly presumovat opodstatněnost rozhodnutí přijatých tímto orgánem. Zdokonalení postupu v rámci Organizace spojených národů umožňuje zejména předpokládat, že důvody dovolávané na podporu zápisu jsou dostatečně podloženy důkazy a informacemi. Unijní soud tedy nesmí vykonávat zevrubný přezkum opodstatněnosti zápisu na základě důkazů a informací, na kterých se zakládají závěry Výboru pro sankce.
88. Tato domněnka opodstatněnosti bude moci být nicméně vyvrácena během postupu provádění v rámci Unie, během něhož zapsaná osoba bude moci uplatnit nové důkazy či informace. V tomto ohledu je jasné, že čím více bude postup v rámci Organizace spojených národů transparentní a zakládat se na dostatečném množství seriózních informací, tím méně budou prováděcí regionální a národní orgány sváděny ke zpochybnění závěrů učiněných Výborem pro sankce.
89. Postup provádění unijními orgány, který plně respektuje právo na obhajobu, umožňuje právě těmto orgánům dbát na to, aby se přes domněnku opodstatněnosti, která se pojí k závěrům Výboru pro sankce, nemohl zápis v rámci Unie zakládat na shrnutí důvodů, které by se ukázalo zjevně nedostatečným nebo nesprávným. Právě z tohoto důvodu musí postup provádění zapsaným osobám a subjektům umožnit napadnout shrnutí důvodů tak, že případně předloží nové důkazy nebo informace.
90. Má tudíž prvořadý význam, aby unijní soud vykonával striktní přezkum způsobu, jakým Komise vedla postup provádění. Přezkum týkající se vnitřní legality napadeného unijního aktu se musí omezit na ověření případného zjevně nesprávného posouzení. Nyní se budu podrobněji zabývat tím, jaký by měl být podle mého názoru rozsah a intenzita přezkumu unijních aktů provádějících rozhodnutí Výboru pro sankce vykonávaného unijním soudem.
B – Můj návrh týkající se uplatnitelného standardu přezkumu
91. Vymezení rozsahu a intenzity tohoto přezkumu vyvolává tři otázky: Jaké jsou referenční normy, podle nichž je přezkum vykonáván? Co soud přezkoumává? Jak přezkoumává?
92. Odpověď na první dvě otázky vyplývá z rozsudku Kadi Soudního dvora. Unijní soud může přezkoumat legalitu unijních aktů provádějících rozhodnutí Výboru pro sankce z hlediska celého unijního práva, a zejména z hlediska základních práv chráněných unijním právním řádem. Mimoto se soudní přezkum může týkat nejen vnější legality napadeného aktu, nýbrž i jeho vnitřní legality. Rozsah soudního přezkumu je tudíž obzvláště široký, takže může být kvalifikován jako „úplný“.
93. Odpověď na třetí otázku vede k zamyšlení se nad intenzitou soudního přezkumu.
94. Jak vyplývá z mých předcházejících úvah, nesdílím tezi zastávanou Tribunálem, podle které musí být v podstatě soudní přezkum v omezené intenzitě postaven na roveň neexistenci přezkumu. Unijní soud vždy přizpůsoboval svůj přezkum v závislosti na druhu sporů, které mu jsou předloženy, na kontextu, jehož součástí je napadený akt, a na povaze posouzení, ze kterých napadený akt vychází, která mohou mít například komplexní povahu nebo politickou povahu(46).
95. Specifický kontext, jak je popsán výše, v němž bylo přijato napadené nařízení, podle mého názoru odůvodňuje, aby hlediska týkající se vnější legality uvedeného nařízení byla předmětem běžného přezkumu, zatímco hlediska týkající se vnitřní legality uvedeného nařízení musejí být předmětem omezeného přezkumu.
1. Běžný přezkum vnější legality napadeného nařízení
96. Co se týče rozsudku Kadi Soudního dvora, jeden autor poznamenal, že využití procesních práv často umožňuje zajistit nepřímou ochranu hmotných práv(47). Jiní autoři připomněli, že pokud nejsou oznámeny důvody, jako ve věci Kadi I, platí domněnka nevhodnosti nebo nepřiměřenosti, která může odůvodnit zrušení aktu(48). Obě poznámky správně zdůrazňují důležitost soudního přezkumu týkajícího se formálních a procesních hledisek napadeného aktu.
97. Zajištění striktního přezkumu dodržování podstatných náležitostí a existence řízení, ve kterém je dodržováno právo na obhajobu, umožňuje unijnímu soudu zaujmout zdrženlivější přístup při přezkumu vnitřní legality napadeného aktu. Jedná se zde o klasický dialektický vztah mezi přezkumem vnější legality a přezkumem vnitřní legality. Unijní soud na jedné straně přizná příslušným politickým orgánům volné uvážení, z čehož vyplývá omezení přezkumu hmotněprávní legality, a na straně druhé posílí formální a procesní omezení, kterým podřídí vydání aktu(49). Cílem procesních a formálních pravidel je zaručit hmotněprávní legalitu aktu, umožnit její ověření a navíc usnadnit posouzení vhodnosti aktu jeho tvůrcem. Zvýšením procesních a formálních omezení se tedy soud snaží posílit domněnku vnitřní legality a vhodnosti napadeného opatření(50). I když tedy soud zaujme zdrženlivý přístup („self‑restraint“) k opodstatněnosti zápisu, vysokými nároky, které klade v procesní oblasti, zaručuje řádné skloubení ochrany základních práv s bojem proti terorismu.
98. Co se týče napadeného aktu, unijní soud musí důkladně přezkoumat, zda byl uvedený akt přijat v rámci řízení, v němž bylo dodrženo právo na obhajobu. Musí zejména ověřit, zda byly dotyčné osobě oznámeny důvody zápisu, zda jsou tyto důvody dostatečné k tomu, aby jí umožnily účinně se bránit, zda mohla dotyčná osoba předložit vyjádření Komisi a zda Komise toto vyjádření dostatečně zohlednila.
99. Pokud jde o ověření dostatečnosti důvodů oznámených zapsané osobě, je třeba odkázat na ustálenou judikaturu Soudního dvora týkající se povinnosti uvést odůvodnění unijních aktů(51). Odůvodnění musí v podstatě dotyčné osobě umožnit se seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušnému soudu provést jeho přezkum. Odůvodnění musí uvádět specifické a konkrétní důvody, na základě kterých se příslušný orgán domníval, že se na dotyčnou osobu musí vztahovat omezující opatření, tak, aby jí toto odůvodnění umožnilo pochopit, co je jí vytýkáno, a aby se mohla účinně bránit zpochybněním dovolávaných důvodů.
100. Požadavek uvedení odůvodnění se liší v závislosti na povaze dotčeného aktu a kontextu, v němž byl přijat. Tento požadavek musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(52).
101. Stručně řečeno, dotyčné osobě musí být umožněno, aby na základě odůvodnění mohla zpochybnit opodstatněnost sporného aktu. Musí mít zejména možnost zpochybnit pravdivost uváděných skutečností, jejich právní kvalifikaci a obecně obsah tohoto aktu, zejména s ohledem na zásadu proporcionality.
102. Unijní soud musí vedle oznámení dostatečného odůvodnění rovněž ověřit, zda dotyčná osoba mohla předložit vyjádření Komisi a zda ho Komise dostatečně zohlednila. V této souvislosti je třeba, aby Komise důkladně přezkoumala vyjádření a nové skutečnosti, které dotyčná osoba případně uplatnila.
103. Naproti tomu v kontextu, v němž bylo přijato napadené nařízení, nezachází požadavek řízení, v němž je dodrženo právo na obhajobu, tak daleko, aby unijním orgánům ukládal povinnost získat od Výboru pro sankce všechny informace či důkazy, které má k dispozici, a následně je předat zapsané osobě, aby se vyjádřila k relevanci těchto skutečností.
104. Takové sdělení důkazů je odůvodněno o to méně, že unijní soud musí podle mého názoru omezit intenzitu svého přezkumu hmotněprávní legality napadeného nařízení.
2. Omezený přezkum vnitřní legality napadeného nařízení
105. Viděli jsme, že unijní soud na jednu stranu musí vykonávat důkladný přezkum dostatečnosti odůvodnění, na druhou stranu však musí vykonávat omezený přezkum opodstatněnosti odůvodnění. Vzhledem zejména ke skutečnosti, že posouzení vhodnosti zápisu přísluší Výboru pro sankce, nepřísluší unijnímu soudu přezkoumávat důkazy o tvrzeném jednání.
106. Jednotlivé složky hmotněprávní legality unijního aktu, který provádí rozhodnutí Výboru pro sankce, tedy podle mého názoru musejí být omezeny na ověření existence zjevného pochybení.
107. Zaprvé je tomu tak v případě přezkumu věcné správnosti skutkových okolností. V rámci systému interakce zavedeného mezi Unií a Výborem pro sankce přísluší tomuto výboru(53) shromažďovat od dotyčných států informace či důkazy umožňující prokázat existenci skutkových okolností, které mohou odůvodnit zápis na seznam. Unijní orgány by neměly mít tyto informace či důkazy k dispozici. Jelikož musí platit domněnka, že Výbor pro sankce prokázal věcnou správnost skutkových okolností, pouze zjevné pochybení v provedeném skutkovém zjištění může mít za následek zrušení prováděcího aktu.
108. Zadruhé je tomu tak i v případě přezkumu právní kvalifikace skutkových okolností. Unijní soud se musí podle mého názoru omezit na ověření, zda se Komise nedopustila zjevného pochybení tím, že vzhledem k odůvodnění konstatovala, že jsou splněny právní podmínky umožňující přijetí opatření ke zmrazení prostředků.
109. Pokud jde konečně o přezkum obsahu sporného aktu, přezkum unijního soudu se musí vzhledem k široké posuzovací pravomoci, kterou je nadán Výbor pro sankce ohledně vhodnosti zápisu na seznam, omezit na ověření, zda není tento zápis zjevně nevhodný nebo nepřiměřený z hlediska významu sledovaného cíle, a sice boje proti mezinárodnímu terorismu.
110. Stručně řečeno, přezkum vnitřní legality unijních aktů provádějících rozhodnutí přijatá Výborem pro sankce vykonávaný unijním soudem ho nesmí v zásadě vést ke zpochybnění opodstatněnosti zápisu na seznam, vyjma případu, kdy postup provádění tohoto zápisu v rámci Unie umožnil odhalit zjevné pochybení v provedeném zjištění skutkového stavu, v právní kvalifikaci skutkových okolností nebo v posouzení přiměřenosti opatření.
VI – Ke chráněnému obsahu dovolávaných základních práv
111. Odpovím zde na třetí důvod kasačního opravného prostředku uplatněný Komisí, podpůrně Radou a Spojeným královstvím, podle kterého se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při přezkumu žalobních důvodů vznesených Y. A. Kadim, týkajících se porušení jeho práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu, jakož i porušení zásady proporcionality.
112. V prvním stupni Tribunál potvrdil argumentaci Y. A. Kadiho, podle které mělo právo na obhajobu a právo na účinnou soudní ochranu takový obsah, že Komise byla před provedením zápisu, o kterém rozhodl Výbor pro sankce, nucena shromáždit a přezkoumat důkazy, na jejichž základě byl zápis učiněn. Komise se tak stala přezkumným orgánem pro rozhodnutí přijatá Výborem pro sankce a unijní soud odvolacím orgánem pro tato rozhodnutí.
113. Výše jsem vysvětlil důvody, proč se musí vztah mezi Výborem pro sankce a Unií chápat nikoliv v tomto smyslu, avšak na základě vzájemné důvěry a účinné spolupráce.
114. Domnívám se tudíž, že se odkazy učiněné Soudním dvorem v jeho rozsudku Kadi na nutnost, aby zapsané osoby byly informovány „o skutečnostech, které proti nim svědčí“, nebo „o skutečnostech svědčících v jejich neprospěch“, týkají pouze sdělení dostatečně podrobného odůvodnění, avšak nikoliv sdělení důkazů či informací, které má k dispozici Výbor pro sankce na podporu zápisů, o kterých rozhodl. V této souvislosti připomínám, že Soudní dvůr neopomenul v bodě 342 svého rozsudku Kadi uvést, že „bezpečnostní imperativy nebo důvody spojené s mezinárodními vztahy [Unie] a [jejích] členských států, [...] mohou bránit sdělení určitých informací dotčeným osobám“.
115. V rámci systému interakce zavedeného mezi Výborem pro sankce a Unií spočívá tedy chráněný obsah práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu především v tom, že se dotyčné osobě sdělí odůvodnění uvádějící specifické a konkrétní důvody, na jejichž základě se příslušný politický orgán domníval, že musí být přijato opatření ke zmrazení prostředků, a v tom, že se řádně zohlední vyjádření zapsané osoby za účelem zpochybnění relevance těchto důvodů. Podle mého názoru nelze na základě ochrany práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu vyžadovat, aby Komise a unijní soud přezkoumávaly důkazy a informace, které má k dispozici Výbor pro sankce a na jejichž základě tento výbor vypracoval své odůvodnění.
116. V projednávaném případě je nutno s ohledem na znění odůvodnění uvedeného v bodě 50 napadeného rozsudku konstatovat, že Y. A. Kadi byl seznámen se specifickými a konkrétními důvody, které podle Výboru pro sankce odůvodnily zápis dotyčného na seznam. Skutečnosti svědčící v neprospěch Y. A. Kadiho nepředstavují na rozdíl od toho, co konstatoval Tribunál v bodě 174 napadeného rozsudku, „vágní tvrzení“, nýbrž jsou dostatečně přesné na to, aby dotyčnému umožnily zpochybnit osobní a profesní vztah s Al‑Kajdou a jejím financováním, které mu jsou vytýkány. To platí zejména pro tvrzení, že Nadace Muwafaq, jejímž zakládajícím členem a vedoucím představitelem byl Y. A. Kadi, se spojila s Al‑Kajdou, dále pro úlohu, kterou tato nadace hrála ve financování teroristických činností, vztahy, které Y. A. Kadi udržoval s Al‑Ayadim, jemuž je vytýkáno, že spolupracoval s Usámou bin Ládinem, nebo i pro tvrzení, že společnosti vlastněné Y. A. Kadim obdržely v Albánii provozní prostředky od Usámy bin Ládina.
117. Kromě toho na rozdíl od závěrů Tribunálu v bodě 171 napadeného rozsudku nic nenasvědčuje tomu, že by právo navrhovatele na obhajobu bylo dodrženo „jen ryze formálně a zdánlivě“. Y. A. Kadi v tomto ohledu neprokázal, že Komise neprovedla dostatečně důkladný a pečlivý přezkum vyjádření, které předložil poté, co mu bylo sděleno odůvodnění(54).
118. Z toho plyne, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že shledal, že napadené nařízení bylo přijato v rozporu s právem na obhajobu žalobce.
119. Kromě toho sdělení odůvodnění Y. A. Kadimu umožnilo jmenovanému bránit se u unijního soudu a tomuto soudu vykonat přezkum legality napadeného nařízení za podmínek, které jsem popsal výše.
120. Tribunál se tedy dopustil dalšího nesprávného právního posouzení tím, že v bodech 182 a 183 napadeného rozsudku shledal, že jelikož nemůže přezkoumat důkazy uváděné proti žalobci, není s to přezkoumat legalitu napadeného nařízení, což ho vedlo k závěru, že bylo porušeno právo žalobce na účinný soudní přezkum.
121. Konečně se Tribunál dopustil posledního nesprávného právního posouzení tím, že shledal, že vzhledem ke konstatování porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu jsou žalobcovy výtky týkající se porušení zásady proporcionality v souvislosti se zásahem napadeného nařízení do jeho základního práva na respektování vlastnictví důvodné.
122. Ze všech těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby napadený rozsudek zrušil.
123. Vzhledem k tomu, že kasační opravné prostředky jsou podle mého názoru opodstatněné, zdá se mi nejen odůvodněné s ohledem na čl. 61 první pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie, nýbrž i vhodné za účelem uzavření ságy věcí Kadi, aby Soudní dvůr sám rozhodl o žalobě Y. A. Kadiho na neplatnost. Jak uvidíme dále, většina odpovědí na jednotlivé žalobní důvody vznesené Y. A. Kadim vyplývá z velké části z výše uvedených úvah.
VII – K žalobě k Tribunálu
124. Žalobce se dovolává pěti žalobních důvodů na podporu svého návrhu na zrušení napadeného nařízení. První vychází z nedostatečného právního základu. Druhý žalobní důvod vychází z porušení práv na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu. Třetí vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění zakotvené v článku 296 SFEU. Čtvrtý žalobní důvod vychází ze zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu. Konečně pátý vychází z nepřiměřeného zásahu do jeho vlastnického práva.
125. Co se týče žalobního důvodu vycházejícího z nedostatečného právního základu, žalobce má za to, že napadené nařízení nebylo přijato v souladu s tím, co stanoví čl. 7 odst. 1 první odrážka nařízení č. 881/2002, ve znění platném v rozhodné době. Podle tohoto ustanovení platí, že „Komise je zmocněna […] měnit nebo doplňovat přílohu I na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti […] nebo Výboru pro sankce“. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, uvedené ustanovení nepodmiňuje přijetí napadeného nařízení novým „rozhodnutím“ vedoucím k novému zápisu Y. A. Kadiho Výborem pro sankce na seznam. Komise vyhověla rozsudku Kadi Soudního dvora a jednala v souladu s čl. 7 odst. 1 první odrážkou nařízení č. 881/2002, když jméno Y. A. Kadiho doplnila do přílohy I tohoto nařízení po ukončení druhého řízení, ve kterém bylo tentokrát respektováno právo Y. A. Kadiho na obhajobu. První žalobní důvod tedy musí být zamítnut jako neopodstatněný.
126. Co se týče druhého žalobního důvodu, vycházejícího z porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu a třetího žalobního důvodu vycházejícího z porušení povinnosti uvést odůvodnění zakotvené v článku 296 SFEU, odkazuji na výše uvedené úvahy, ze kterých vyplývá, že tyto žalobní důvody musejí být zamítnuty jako neopodstatněné.
127. Co se týče čtvrtého žalobního důvodu, vycházejícího ze zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu, poukazuji zaprvé na to, že diskuze, ke které došlo jak před Tribunálem, tak před Soudním dvorem, podle mého názoru neodhalila zjevné pochybení ve věcné správnosti skutkových zjištění, jak jsou uvedena v odůvodnění. Zadruhé se Komise podle mého názoru nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když v návaznosti na Výbor pro sankce na základě odůvodnění vypracovaného tímto výborem a po ukončení korespondence se žalobcem konstatovala, že skutečnosti zjištěné Výborem pro sankce odrážejí existenci hrozby pro mezinárodní mír a bezpečnost, o které nebyl žalobce s to prokázat, že od jeho původního zápisu na seznam pominula.
128. Konečně k pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nepřiměřeného zásahu do vlastnického práva Y. A. Kadiho jsem již uvedl, že na rozdíl od situace v rozsudku Kadi Soudního dvora nemůže takový zásah v projednávaném případě vyplývat z porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu, ke kterému podle mého názoru nedošlo. Navíc kromě procesního hlediska ochrany vlastnického práva nedošlo k porušení tohoto práva ani z meritorního hlediska. V této souvislosti odkazuji na úvahy Soudního dvora v bodech 354 až 366 jeho rozsudku Kadi, jakož i obdobně s rozhodnutím Soudního dvora v rámci autonomního režimu zmrazení prostředků na body 120 až 130 jeho výše citovaného rozsudku Al‑Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al‑Aqsa.
VIII – Závěry
129. S ohledem na všechny předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
– zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 30. září 2010, Kadi v. Komise (T‑85/09) a
– zamítl žalobu Yassina Abdullaha Kadiho.