DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
25. april 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – lufttransport – lufthavnsafgifter – direktiv 2009/12/EF – artikel 11, stk. 5 – finansiering af den uafhængige tilsynsmyndighed – bidrag fra lufthavnsbrugerne – kriterier for indførelse«
I sag C-204/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 24. marts 2023, indgået til Domstolen den 28. marts 2023, i sagen,
Autorità di regolazione dei trasporti
mod
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
procesdeltager:
Presidenza del Consiglio dei ministri,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, N. Piçarra (refererende dommer), og dommerne N. Jääskinen og M. Gavalec,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd og Lufthansa Cargo, ved avvocato F.L. Arrigoni,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato M. De Vergori og S.L. Vitale,
– Europa-Kommissionen ved P.A. Messina og B. Sasinowska, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 11, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/12/EF af 11. marts 2009 om lufthavnsafgifter (EUT 2009, L 70, s. 11).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Autorità di regolazione dei trasporti (transporttilsynsmyndigheden, Italien) (herefter »tilsynsmyndigheden«) på den ene side og Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd og Lufthansa Cargo (herefter samlet »de berørte lufthavnsbrugere«) på den anden side vedrørende gyldigheden af en afgørelse fra tilsynsmyndigheden om fastsættelse af størrelsen af og fremgangsmåden for betaling af bidraget til finansieringen af denne myndighed for 2019.
Retsforskrifter
EU-retten
3 12. betragtning til direktiv 2009/12 lyder således:
»For at sikre upartiske afgørelser og en korrekt og effektiv anvendelse af dette direktiv bør der oprettes en uafhængig tilsynsmyndighed i hver medlemsstat. Den uafhængige tilsynsmyndighed bør råde over de nødvendige personale- og ekspertressourcer samt økonomiske midler til at udføre sine opgaver.«
4 Dette direktivs artikel 2 foreskriver:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
2) »lufthavnsdriftsorgan«: et organ, som eventuelt i tilknytning til andre aktiviteter, i henhold til nationale love, bestemmelser eller kontrakter har fået til opgave at administrere og forvalte lufthavnsinfrastrukturen eller lufthavnsnetinfrastrukturen og at koordinere og kontrollere de aktiviteter, der udføres af de forskellige virksomheder, der opererer i de pågældende lufthavne eller lufthavnsnet
3) »lufthavnsbruger«: en fysisk eller juridisk person, der er ansvarlig for flybefordring af passagerer, post og/eller fragt til eller fra den pågældende lufthavn
4) »lufthavnsafgift«: en afgift, som lufthavnsbrugerne betaler til lufthavnsdriftsorganet for brug af de faciliteter og tjenesteydelser, der udelukkende stilles til rådighed af lufthavnsdriftsorganet, og som er knyttet til landing, start, afmærkning af flyvepladsen, parkering af fly samt passager- og fragtekspedition
[...]«
5 Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Ikke-diskrimination« bestemmer, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at lufthavnsafgifterne ikke medfører forskelsbehandling af lufthavnsbrugere, i overensstemmelse med fællesskabsretten«.
6 Samme direktivs artikel 11 med overskriften »Uafhængig tilsynsmyndighed« foreskriver i stk. 3-5:
»3. Medlemsstaterne garanterer, at den uafhængige tilsynsmyndighed er uafhængig, ved at sikre, at den er retligt adskilt fra og funktionelt uafhængig af lufthavnsdriftsorganerne og luftfartsselskaberne. Medlemsstater, som bevarer ejerskab til lufthavne, lufthavnsdriftsorganer eller luftfartsselskaber eller kontrol over lufthavnsdriftsorganer eller luftfartsselskaber, sikrer også, at de funktioner, der er knyttet til ejerskabet eller kontrollen, ikke overdrages til den uafhængige tilsynsmyndighed. Medlemsstaterne sikrer, at de uafhængige tilsynsmyndigheder udøver deres beføjelser på en upartisk og gennemskuelig måde.
[...]
5. Medlemsstaterne kan indføre en finansieringsmekanisme for den uafhængige tilsynsmyndighed, som kan omfatte opkrævning af en afgift på lufthavnsbrugere og lufthavnsdriftsorganer.«
Italiensk ret
7 Artikel 37, stk. 6, litra b), i decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lovdekret nr. 201 om hasteforanstaltninger til vækst, rimelighed og rationalisering af de offentlige finanser) af 6. december 2011 (GURI nr. 284, af 6.12.2011, ordinært tillæg nr. 251), ændret til lov ved legge n. 214 (lov nr. 214) af 22. december 2011 (GURI nr. 300, af 27.12.2011, ordinært tillæg nr. 276) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov nr. 214/2011«), foreskriver:
»Udøvelsen af de i stk. 2 omhandlede beføjelser og aktiviteter i henhold til stk. 3 samt udøvelsen af andre beføjelser og aktiviteter, der er tildelt ved lov, skal være som følger:
[...]
b) mod et bidrag fra de erhvervsdrivende inden for transportsektoren, for hvilke [tilsyns]myndigheden konkret har truffet foranstaltninger på det marked, hvor de opererer, under udøvelse af de beføjelser eller aktiviteter, der er fastsat i loven, i et omfang, der ikke overstiger 1 promille af den omsætning fra udøvelsen af de gennemførte aktiviteter, der er oppebåret i løbet af det seneste regnskabsår, og ved at fastsætte tærskler for fritagelse, der tager hensyn til omsætningens størrelse. Omsætningen beregnes på en sådan måde, at dobbeltbidrag undgås. Bidragets størrelse fastsættes årligt ved en retsakt udstedt af [tilsyns]myndigheden, der skal godkendes af ministerrådets formand efter aftale med økonomi- og finansministeren. Der kan inden for 30 dage sendes bemærkninger til [tilsyns]myndigheden, som efterkommer dem. Hvis der ikke fremsættes bemærkninger, anses retsakten for at være godkendt.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8 Den 19. december 2018 vedtog tilsynsmyndigheden på grundlag af artikel 37, stk. 6, litra b), i lov nr. 214/2011 en afgørelse, der fastsatte størrelsen af og vilkårene for lufthavnsbrugernes bidrag til denne myndighed for 2019.
9 De berørte lufthavnsbrugere anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol for Piemonte, Italien) til prøvelse af denne afgørelse.
10 Idet denne ret gav lufthavnsbrugerne medhold, iværksatte tilsynsmyndigheden appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), den forelæggende ret, idet den gjorde gældende dels, at de økonomiske operatører i transportsektoren er omfattet af kredsen af enheder, der er forpligtet til at betale det bidrag, der er fastsat i artikel 37, stk. 6, litra b), i lov nr. 214/2011, dels, at tilsynsmyndighedens udøvelse af sine beføjelser i luftfartssektoren, der er reguleret ved direktiv 2009/12, er rettet til såvel lufthavnsdriftsorganerne som lufthavnsbrugerne.
11 På deres side har de berørte lufthavnsbrugere gjort gældende, at det på omsætningen baserede bidrag, som de skal betale i medfør af den nævnte afgørelse fra tilsynsmyndigheden, udgør en generel afgift, der ikke er forbundet med ydelsen af en bestemt tjenesteydelse, i modsætning til den i artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 omhandlede afgift. Følgelig er den italienske lovgivning i strid med denne artikel 11, stk. 5, for så vidt som den fastsætter et bidrag, der skal bruges til at dække samtlige denne myndigheds omkostninger, uden at knytte den til reelle driftsomkostninger. Hvis alle lufthavnsbrugere, og ikke kun dem, der er etableret i den medlemsstat, som den pågældende tilsynsmyndighed henhører under, eller som er oprettet i henhold til denne medlemsstats lovgivning, var forpligtet til at bidrage til finansieringen af tilsynsmyndighederne i flere medlemsstater, ville dette i øvrigt medføre en mangedobling af omkostninger, der er unormale og i strid med dette direktivs ånd.
12 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at artikel 37, stk. 6, litra b), i lov nr. 214/2011 ikke umiddelbart er i strid med EU-retten, for så vidt som medlemsstaterne i henhold til artikel 11, stk. 3 og 5, i direktiv 2009/12 har ret til at sikre tilsynsmyndighedernes finansiering ved at pålægge lufthavnsbrugerne at betale et bidrag til denne finansiering.
13 Selv om den forelæggende ret medgiver, at en lufthavnsafgift adskiller sig fra bidrag, der ikke er knyttet til en bestemt tjenesteydelse, ved at den er en modydelse for en ydelse, har den anført, at finansieringsmekanismen, »som kan omfatte opkrævning af en afgift« i henhold til artikel 11, stk. 5, ikke udelukker en form for finansiering, der er uafhængig af en specifik modydelse. Ifølge den forelæggende ret tager den nationale praksis i forbindelse med den flerfasede procedure, der er indført ved artikel 37, stk. 6, litra b), i lov nr. 214/2011, under alle omstændigheder hensyn til sammenhængen mellem størrelsen af det omhandlede bidrag og tilsynsmyndighedens driftsomkostninger.
14 Den forelæggende ret har tilføjet, at indførelsen af en fælles ramme for lufthavnsafgifter, der er fastsat i direktiv 2009/12, har til formål at sikre en ensartet behandling ikke blot mellem lufthavnsdriftsorganerne i EU, men også mellem lufthavnsbrugerne, såsom luftfartsselskaber. Kommissionen har heraf udledt, at en eventuel begrænsning af det omhandlede bidrag til kun at gælde for brugere af lufthavne med hjemsted på det nationale område kan skabe en konkurrencefordrejning.
15 Det er på denne baggrund, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 11, stk. 5, i [direktiv 2009/12] – som omfatter lufthavnssektoren – fortolkes således, at tilsynsmyndigheden kun må finansieres ved opkrævning af lufthavnsafgifter, eller er andre finansieringsformer også tilladt, såsom opkrævning af et bidrag ([Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] [...] er af den opfattelse, at det er fuldt ud muligt for medlemsstaten at opkræve lufthavnsafgifter for finansiering af tilsynsmyndighedens drift)?
2) Skal de afgifter eller det bidrag, som kan opkræves for finansiering af tilsynsmyndigheden i henhold til artikel 11, stk. 5, i [direktiv 2009/12], alene vedrøre specifikke tjenesteydelser og omkostninger – som imidlertid ikke er nævnt i direktivet – eller er det tilstrækkeligt, at afgifterne eller bidraget har sammenhæng med tilsynsmyndighedens driftsomkostninger, sådan som de fremgår af de budgetter, som er fremsendt til og kontrolleret af regeringsmyndigheder?
3) Skal artikel 11, stk. 5, i [direktiv 2009/12] fortolkes således, at afgifter kun kan opkræves fra personer, der er hjemmehørende eller stiftet efter retten i den stat, som har oprettet tilsynsmyndigheden, og kan dette også gælde med hensyn til bidrag, som opkræves for finansiering af tilsynsmyndighedens drift?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
16 Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved, at der af lufthavnsbrugerne opkræves et bidrag, hvis størrelse ikke er knyttet til omkostningerne ved de tjenester, der leveres af denne myndighed.
17 I henhold til artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 »[kan] [m]edlemsstaterne [...] indføre en finansieringsmekanisme for den uafhængige tilsynsmyndighed, som kan omfatte opkrævning af en afgift på lufthavnsbrugere og lufthavnsdriftsorganer«.
18 Det skal for det første bemærkes, at den i denne bestemmelse omhandlede »afgift« ikke er sammenfaldende med »lufthavnsafgift« som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 4). For det første betales denne lufthavnsafgift »til lufthavnsdriftsorganet«, som defineret i artikel 2, nr. 2), mens en »afgift« som omhandlet i direktivets artikel 11, stk. 5, bl.a. kan opkræves af lufthavnsdriftsorganer. For det andet udgøres modydelsen for »lufthavnsafgiften« som omhandlet i nævnte artikel 2, nr. 4), af »brug af de faciliteter og tjenesteydelser, der udelukkende stilles til rådighed af lufthavnsdriftsorganet, og som er knyttet til landing, start, afmærkning af flyvepladsen, parkering af fly samt passager- og fragtekspedition«. Leveringen af disse tjenesteydelser henhører således ikke under kompetencen for den »uafhængige tilsynsmyndighed«, der er omhandlet i samme direktivs artikel 11.
19 For det andet fremgår det klart af ordlyden af artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12, at indførelsen af en ordning for finansiering af tilsynsmyndighederne blot er en mulighed og ikke en forpligtelse for medlemsstaterne. Det samme gælder for opkrævning med henblik på denne finansiering af en afgift hos lufthavnsbrugerne som defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 3).
20 Det følger heraf, at når medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 beslutter at indføre en finansieringsordning for deres tilsynsmyndigheder, er de ikke forpligtet til at etablere en forbindelse mellem på den ene side størrelsen af det bidrag, som de pålægger lufthavnsbrugerne og lufthavnsdriftsorganerne, og på den anden side omkostningerne ved de tjenester, der leveres af en sådan myndighed.
21 Ved indførelsen af en sådan mekanisme skal medlemsstaterne imidlertid overholde de almindelige EU-retlige principper, såsom proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling (jf. analogt dom af 23.4.2009, Angelidaki m.fl., C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 83 og 85, og af 5.5.2011, Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, C-201/10 og C-202/10, EU:C:2011:282, præmis 37).
22 I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet må den nationale lovgivning, der gennemfører en finansieringsmekanisme for tilsynsmyndigheden i henhold til artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12, ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der er omhandlet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 8.2.2018, Lloyd’s of London, C-144/17, EU:C:2018:78, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis), dvs., således som det fremgår af stk. 3 i denne artikel 11, sammenholdt med 12. betragtning til dette direktiv, at give denne myndighed de personale- og ekspertressourcer samt økonomiske midler, der er nødvendige til at udføre dens opgaver, på en upartisk, gennemsigtig og uafhængig måde.
23 Hvad angår forbuddet mod forskelsbehandling af lufthavnsbrugere er dette fastsat i artikel 3 i direktiv 2009/12 for så vidt angår lufthavnsafgifter som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 4), og følger direkte af princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt angår afgifter eller bidrag, der pålægges disse brugere i henhold til direktivets artikel 11, stk. 5.
24 Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved, at der af lufthavnsbrugerne opkræves et bidrag, hvis størrelse ikke er knyttet til omkostningerne ved de tjenester, der leveres af denne myndighed, for så vidt som en sådan lovgivning er i overensstemmelse med EU-rettens almindelige principper, herunder proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Det tredje spørgsmål
25 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved opkrævning af et bidrag fra lufthavnsbrugerne, selv om disse ikke er etableret i den medlemsstat, som denne myndighed henhører under, eller ikke er stiftet i henhold til denne medlemsstats lovgivning.
26 I denne henseende skal det for det første bemærkes, at ordlyden af artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 ikke begrænser anvendelsen af finansieringsmekanismen for den uafhængige tilsynsmyndighed til visse kategorier af lufthavnsbrugere afhængigt af, om de er etableret i den pågældende medlemsstat eller er oprettet i overensstemmelse med denne medlemsstats lovgivning.
27 For det andet, og således som såvel den forelæggende ret som Europa-Kommissionen i det væsentlige har anført i sine skriftlige indlæg, kan en begrænsning af de bidrag, der pålægges som finansiering af en medlemsstats uafhængige tilsynsmyndighed til kun at omfatte lufthavnsbrugere med hjemsted på denne medlemsstats område, når denne begrænsning fritager lufthavnsbrugere med hjemsted i en anden medlemsstat fra sådanne bidrag, selv om disse brugere benytter lufthavnene i den første medlemsstat, fordreje konkurrencen mellem disse to kategorier af lufthavnsbrugere.
28 Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved opkrævning af et bidrag fra lufthavnsbrugerne, selv om disse ikke er etableret i den medlemsstat, som denne myndighed henhører under, eller ikke er stiftet i henhold til denne medlemsstats lovgivning.
Sagsomkostninger
29 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1) Artikel 11, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/12/EF af 11. marts 2009 om lufthavnsafgifter
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved, at der af lufthavnsbrugerne opkræves et bidrag, hvis størrelse ikke er knyttet til omkostningerne ved de tjenester, der leveres af denne myndighed, for så vidt som en sådan lovgivning er i overensstemmelse med EU-rettens almindelige principper, herunder proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
2) Artikel 11, stk. 5, i direktiv 2009/12
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den uafhængige tilsynsmyndigheds finansiering sikres ved opkrævning af et bidrag fra lufthavnsbrugerne, selv om disse ikke er etableret i den medlemsstat, som denne myndighed henhører under, eller ikke er stiftet i henhold til denne medlemsstats lovgivning.
Underskrifter