Zaak T‑135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH e.a.
tegen
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)
„REACH – Identificatie van bepaalde inhalatieallergenen als zeer zorgwekkende stoffen – Even zorgwekkende stoffen – Beroep tot nietigverklaring – Rechtstreeks geraakt – Ontvankelijkheid – Rechten van de verdediging – Evenredigheid”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 30 april 2015
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) waarbij een stof als zeer zorgwekkende stof wordt geïdentificeerd – Beroep ingesteld door leveranciers van de stof – Ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 31, lid 9, en 59)
2. Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Beroep dat door verschillende verzoekers tegen hetzelfde besluit is ingesteld – Procesbevoegdheid van een van hen – Ontvankelijkheid van het gehele beroep
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
3. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Begrip regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU – Elke handeling van algemene strekking met uitzondering van de wetgevingshandelingen – Besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) waarbij een stof als zeer zorgwekkende stof wordt geïdentificeerd – Daaronder begrepen – Handeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van die bepaling van het Verdrag
[Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 57, f), en 59]
4. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Lijst van de in artikel 57, onder f), van de verordening genoemde stoffen – Niet-exhaustief
[Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 16 en art. 57, f), en 59]
5. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Beoordelingsbevoegdheid van de autoriteiten van de Unie – Omvang – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Kennelijke fout, misbruik van bevoegdheid of kennelijke overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid
(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 57 en 59)
6. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Mogelijkheid om de negatieve gevolgen van een stof te beheersen door het gebruik van beheersmaatregelen – Omstandigheid die niet in de weg staat aan de identificatie van de stof als zeer zorgwekkende stof – Verplichting voor het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) om rekening te houden met een risicobeoordeling voor een stof van categorie 1 van richtlijn 67/548/EEG – Geen
[Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 57, a)‑f), 58, lid 2, 59, lid 4, en 60, lid 2, en bijlage XIV; richtlijn 67/548 van de Raad]
7. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Stoffen die persistent, bio-accumulerend en toxisch of zeer persistent en zeer bio-accumulerend zijn – Verplichtingen inzake informatie die over de vervangingsstoffen moet worden verstrekt – Omvang – Invloed die dergelijke informatie zou kunnen hebben op een besluit houdende identificatie van een stof als zeer zorgwekkende stof – Grenzen
(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 59)
8. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Vaststelling van de mate van zorgwekkendheid van een stof – Onderzoek geval per geval wanneer in de verordening geen objectieve criteria zijn vastgesteld – Schending van de rechten van de verdediging – Geen
[Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 16 en art. 57, a)‑f), en 59; Gids voor de identificatie van zeer zorgwekkende stoffen, punt 3.3.3.2]
9. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Procedure die verschilt en losstaat van de beoordelingsprocedure
(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 19‑21 en 69 en art. 14, 44‑48 en 59)
10. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) houdende identificatie van hexahydromethylftaalzuuranhydride als zeer zorgwekkende stof – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 16 en art. 14, lid 6, 44‑48, 55, 58, lid 5, 59 en 69 en bijlage XVII)
11. Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Zeer zorgwekkende stoffen – Identificatieprocedure – Eenparige beslissing van het Comité lidstaten – Onthouding van een lidstaat – Geen invloed op een met eenparigheid van stemmen van de aanwezige lidstaten genomen besluit
[Art. 238, lid 4, VWEU; verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 59, lid 8; reglement van orde van het Comité lidstaten van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA), art. 19, lid 1]
1. In het kader van een beroep op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt een natuurlijke persoon of een rechtspersoon slechts rechtstreeks geraakt indien, ten eerste, de gelaakte maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier en, ten tweede, deze maatregel degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en uitsluitend op grond van de regeling van de Europese Unie gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden toegepast.
Een besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) houdende identificatie van een stof als zeer zorgwekkende stof volgens de procedure van artikel 59 van verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, heeft rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van de leveranciers van die stof wegens de verplichting om het betrokken veiligheidsinformatieblad aan te passen, waarin artikel 31, lid 9, van die verordening voorziet. Bijgevolg worden die leveranciers rechtstreeks geraakt door het besluit van ECHA.
(cf. punten 27, 36‑38)
2. Indien eenzelfde besluit door verschillende verzoekers wordt aangevochten in het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU en vaststaat dat een van hen procesbevoegdheid heeft, hoeft de Unierechter om redenen van proceseconomie niet meer te onderzoeken of de andere verzoekers procesbevoegdheid hebben.
(cf. punt 39)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 40)
4. Artikel 57, onder f), van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, dat betrekking heeft op stoffen die niet aan de criteria onder d) en e) van dat artikel voldoen en geval per geval volgens de procedure van artikel 59 van die verordening worden geïdentificeerd, sluit niet uit dat inhalatieallergenen binnen de werkingssfeer van die bepaling vallen. Ook al wordt in artikel 57, onder f), van verordening nr. 1907/2006 geen melding gemaakt van die categorie van stoffen, neemt dit immers niet weg dat de in die bepaling uitdrukkelijk vermelde stoffen slechts als voorbeeld worden genoemd, zoals blijkt uit de door de wetgever gebruikte woorden „zoals die welke”. Een restrictieve uitlegging van die bepaling zou overigens ingaan tegen het doel van verordening nr. 1907/2006, een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu te waarborgen, omdat daardoor een groot aantal gevaarlijke stoffen met ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu aan de werkingssfeer van de autorisatieprocedure van titel VII van die verordening zou worden onttrokken.
(cf. punten 44‑46)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 52, 53, 111)
6. Met betrekking tot de beoordeling door het Europees Agentschap voor chemische stoffen of een stof even zorgwekkend is als de stoffen genoemd in artikel 57, onder a) tot en met e), van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, om als zeer zorgwekkende stof te worden geïdentificeerd, kan op grond van het feit dat ECHA er geen rekening mee heeft gehouden dat de gebruikers van de betrokken stof doeltreffende risicobeheersmaatregelen zouden treffen, niet worden geoordeeld dat dit oordeel van ECHA op een kennelijke boordelingsfout berust. Uit artikel 60, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 blijkt immers dat het feit dat de negatieve gevolgen van het gebruik van een stof afdoende kunnen worden beheerst, niet eraan in de weg staat dat die stof als zeer zorgwekkende stof wordt aangemerkt. Anders zou de mogelijkheid om op grond van die bepaling autorisatie te verlenen voor een stof waarvan de risico’s afdoende kunnen worden beheerst, geen enkele zin hebben. Dit wordt bevestigd door artikel 58, lid 2, van die verordening.
In dit verband dient onderscheid te worden gemaakt tussen de gevaren en de risico’s. De beoordeling van de gevaren is de eerste fase van het proces van risicobeoordeling, dat een nauwkeuriger concept is. Aldus mag een beoordeling van de aan de intrinsieke eigenschappen van een stof verbonden gevaren niet worden beperkt uit hoofde van specifieke gebruiksomstandigheden, zoals bij risicobeoordeling, en kan een beoordeling van de gevaren geldig worden verricht ongeacht de plaats waar de stof wordt gebruikt, de wijze waarop ermee in contact kan worden gekomen, en de eventuele niveaus van blootstelling eraan.
De indeling en het kenmerken van stoffen, zoals vastgesteld bij richtlijn 67/548 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen, berusten overigens op de mededeling van informatie over de aan de intrinsieke eigenschappen van de stoffen verbonden gevaren. In dit verband kan, aangezien de indeling onder de kankerverwekkende, mutagene en voortplantingstoxische stoffen van categorie 1 van richtlijn 67/548 volstaat om een stof op grond van artikel 57, onder a) tot en met c), van verordening nr. 1907/2006 als zeer zorgwekkende stof te identificeren, niet tot de slotsom worden gekomen dat het Europees Agentschap voor chemische stoffen voor de identificatie van een stof overeenkomstig artikel 57, onder f), van verordening nr. 1907/2006 rekening moet houden met een risicobeoordeling.
(cf. punten 61, 68‑71, 81)
7. Uit de identificatieprocedure van artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen blijkt niet dat informatie over de vervangingsstoffen relevant is voor de uitkomst van deze procedure.
(cf. punt 88)
8. Het ontbreken van objectieve criteria als bedoeld in artikel 57, onder a) tot en met e), van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, om uit te maken of een stof even zorgwekkend is als de in artikel 57, onder a) tot en met e), van die verordening vermelde stoffen in de zin van artikel 57, onder f), van die verordening, kan geen schending opleveren van de rechten van verdediging van een leverancier van een stof die door het Europees Agentschap voor chemische stoffen als zeer zorgwekkende stof is geïdentificeerd. Artikel 57, onder f), heeft immers juist tot doel, mogelijk te maken dat een stof, bij gebreke van objectieve criteria als bedoeld in artikel 57, onder a) tot en met e), van die verordening, geval per geval als zeer zorgwekkende stof wordt geïdentificeerd. Daartoe moet wetenschappelijk worden bewezen dat een stof ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu kan hebben die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die in artikel 57, onder a) tot en met e), van verordening nr. 1907/2006 zijn vermeld.
Verder zijn de in punt 3.3.3.2 van de Gids voor de identificatie van zeer zorgwekkende stoffen bepaalde criteria, die onder meer de ernst van de gevolgen, de onomkeerbaarheid van de gevolgen voor de gezondheid, de gevolgen voor de maatschappij en de moeilijkheid om de risico’s te evalueren op basis van de concentratie van de betrokken stof omvatten, weliswaar algemeen, maar neemt dit niet weg dat zij voldoende nauwkeurig zijn om de belanghebbende partijen in staat te stellen nuttig en doeltreffend hun standpunt kenbaar te maken over de vraag of een stof even zorgwekkend is als het gebruik van andere stoffen die in artikel 57, onder a) tot en met e), van verordening nr. 1907/2006 zijn vermeld. In dit verband is het feit dat die criteria niet door de bevoegde autoriteiten zijn goedgekeurd en dat daarover geen debat tussen de belanghebbende partijen heeft plaatsgevonden, geen voldoende grond om schending van de rechten van verdediging van die partijen aan te nemen, aangezien deze laatsten in de in het kader van de procedure van identificatie van een stof opgestelde dossiers alle informatie vonden over deze criteria en over de wijze waarop deze zijn toegepast.
(cf. punten 101‑104)
9. Uit verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen blijkt niet dat het de bedoeling van de wetgever is geweest de identificatieprocedure, die wordt gevoerd volgens artikel 59 van die verordening, dat deel uitmaakt van de autorisatieprocedure van titel VII van deze verordening, afhankelijk te stellen van de registratieprocedure van een stof bedoeld in titel II van die verordening, waaronder de in artikel 14 van die verordening bedoelde verplichtingen vallen, of van de beoordelingsprocedure bedoeld in de artikelen 44 tot en met 48 van die verordening. De registratieprocedure en de beoordelingsprocedure, die volgens overweging 20 van verordening nr. 1907/2006 is opgevat als een follow-up van de registratie, strekken inderdaad ook tot verbetering van de informatie van het publiek en van de marktdeelnemers over de gevaren en de risico’s van een stof, zoals blijkt uit de overwegingen 19 en 21 van deze verordening. Terwijl de geregistreerde stoffen op de interne markt moeten kunnen circuleren, zoals in overweging 19 van verordening nr. 1907/2006 wordt gezegd, heeft de autorisatieprocedure, waarvan de identificatieprocedure van artikel 59 van deze verordening deel uitmaakt, echter met name tot doel, de zeer zorgwekkende stoffen geleidelijk te vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn. Bovendien blijkt uit overweging 69 van verordening nr. 1907/2006 dat de wetgever bijzondere aandacht heeft willen besteden aan de zeer zorgwekkende stoffen.
(cf. punten 107, 120)
10. Een besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen waarbij hexahydromethylftaalzuuranhydride, hexahydro-4-methylftaalzuuranhydride, hexahydro-1-methylftaalzuuranhydride en hexahydro-3-methylftaalzuuranhydride (MHHPA) aan het einde van een procedure als bedoeld in artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen als zeer zorgwerkkende stoffen worden geïdentificeerd, is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Wanneer een stof als zeer zorgwekkende stof wordt geïdentificeerd, zijn de betrokken marktdeelnemers immers onderworpen aan informatieverplichtingen. Dat besluit is geschikt voor de verwezenlijking van de door verordening nr. 1907/2006 nagestreefde doeleinden, doordat een dergelijke identificatie strekt tot verbetering van de informatie van het publiek en van de marktdeelnemers over de risico’s en de gevaren waaraan zij blootstaan, en deze identificatie dus moet worden aangemerkt als een instrument voor een betere bescherming van de gezondheid van de mens, het hoofddoel van die verordening. Een dergelijk besluit gaat ook niet verder dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1907/2006.
Ten eerste vormen de beoordeling van een stof overeenkomstig de artikelen 44 tot en met 48 van die verordening noch de op grond van artikel 14, lid 6, van die verordening voorgestelde risicobeheersingsmaatregelen immers geschikte maatregelen voor de verwezenlijking van de doelstellingen van die verordening die verband houden met de behandeling van zeer zorgwekkende stoffen, en zijn zij dus geen minder belastende maatregelen.
Ten tweede belet het loutere feit dat een stof is vermeld in de in artikel 59, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde lijst, niet dat deze stof, wanneer zij voorkomt in een product, wordt onderworpen aan beperkingen in de plaats van aan autorisatie. Zoals blijkt uit de artikelen 58, lid 5, en 69 van verordening nr. 1907/2006, kan de Commissie of een lidstaat immers steeds voorstellen dat de vervaardiging, het op de markt brengen of het gebruik van een stof als zodanig of vervat in een mengsel of in een product, wordt gecontroleerd door beperkingen in de plaats van door autorisatie. Bovendien kunnen, zoals blijkt uit bijlage XVII bij verordening nr. 1907/2006, de conform de procedure van titel VIII van die verordening vastgestelde beperkingen op de vervaardiging, het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen, mengsels en producten variëren van bijzondere voorwaarden voor de vervaardiging of het op de markt brengen van een stof tot een totaalverbod op het gebruik van een stof. Zelfs indien de beperkende maatregelen eveneens geschikt zouden zijn om de doelstellingen van deze verordening te verwezenlijken, vormen zij dus als zodanig geen minder belastende maatregelen dan de identificatie van een stof, die slechts informatieverplichtingen meebrengt.
Verder vormt een wettelijke regeling inzake bescherming van de werknemers die in risicobeheersingsmaatregelen voor de werknemers voorziet, geen passende en minder belastende maatregel voor de verwezenlijking van de door verordening nr. 1907/2006 ter zake van de behandeling van zeer zorgwekkende stoffen nagestreefde doelstellingen, en met name van de doelstelling, de zeer zorgwekkende stoffen geleidelijk te vervangen door andere geschikte stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn.
(cf. punten 113, 114, 122, 124‑126)
11. Het is inderdaad juist dat volgens artikel 59, lid 8, van verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen het Comité lidstaten van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) met eenparigheid van stemmen overeenstemming moet bereiken over de identificatie van een stof opdat ECHA die kan opnemen op de in lid 1 van dit artikel bedoelde lijst. Het feit dat een lidstaat opzettelijk afwezig is gebleven bij de stemming over de identificatie van een stof als zeer zorgwekkende stof, belet echter niet dat het Comité lidstaten van ECHA met eenparigheid van stemmen overeenstemming heeft bereikt. Volgens artikel 238, lid 4, VWEU, waarop de procedurele praktijk van dit comité berust, vormt onthouding van stemming door aanwezige of vertegenwoordigde leden immers geen beletsel voor het aannemen van besluiten waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist. Daarbij komt dat, volgens artikel 19, lid 1, van het reglement van orde van het Comité lidstaten van ECHA, elk lid dat op de bijeenkomst niet aanwezig of niet door een lasthebber is vertegenwoordigd, wordt geacht stilzwijgend te hebben ingestemd met de eenparige beslissing of met het standpunt van de meerderheid van het comité wanneer over een kwestie wordt gestemd.
(cf. punt 132)