Preliminär utgåva
DOMSTOLENS BESLUT (sjätte avdelningen)
4 juli 2024 (*)
”Överklagande – Artikel 181 i domstolens rättegångsregler – Institutionell rätt – Artikel 265 FEUF – Passivitetstalan – Fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien – Skyldighet att anta ett beslut enligt artikel 4 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen – Uppenbart att överklagandet i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundat”
I mål C‑786/23 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 18 december 2023,
Eugen Tomac, Bryssel (Belgien), företrädd av R. Duta, avocat,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska unionens råd,
svarande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna P.G. Xuereb (referent) och A. Kumin,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet enligt artikel 181 i domstolens rättegångsregler genom ett särskilt uppsatt beslut som är motiverat,
följande
Beslut
1 Eugen Tomac har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 26 oktober 2023, Tomac/rådet (T‑244/23, EU:T:2023:685) (nedan kallat det överklagade beslutet). Genom detta beslut ogillade tribunalen den talan som han väckt med stöd av artikel 265 FEUF dels för att få det fastställt att Europeiska unionens råd rättsstridigt hade underlåtit att vidta åtgärder för att få till stånd ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, dels för att tribunalen skulle tillerkänna honom ställning som ”privilegierad sökande” och således förbehålla honom alla rättigheter och rättsmedel i detta avseende.
Tillämpliga bestämmelser
2 Följande anges i artikel 4 i Akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203) (nedan kallad anslutningsakten), som fogats till fördraget mellan Europeiska unionens medlemsstater och Republiken Bulgarien och Rumänien om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 11), med stöd av artikel 2.2 i fördraget, som undertecknades den 25 april 2005 och trädde i kraft den 1 januari 2007:
”1. Bestämmelserna i Schengenregelverket, som det införlivats inom Europeiska unionens ramar … och i de rättsakter som grundas på detta eller på annat sätt har samband med detta, enligt förteckningen i bilaga II, samt i eventuella ytterligare sådana rättsakter som antagits före anslutningen, skall vara bindande för och tillämpas i Bulgarien och Rumänien från och med dagen för anslutningen.
2. De bestämmelser i Schengenregelverket, som det införlivats inom Europeiska unionens ramar, och i rättsakter som grundas på detta eller på annat sätt har samband med detta, vilka inte avses i punkt 1 skall visserligen vara bindande för Bulgarien och Rumänien från och med dagen för anslutningen men skall inte tillämpas i respektive stat förrän efter beslut av rådet när det i enlighet med tillämpliga Schengenutvärderingsförfaranden har kontrollerats att de nödvändiga villkoren för tillämpning av samtliga delar av regelverket är uppfyllda i den staten.
Rådet skall fatta sitt beslut, efter att ha hört Europaparlamentet, med enhällighet bland de medlemmar som företräder regeringarna i de medlemsstater för vilka tillämpningen av de bestämmelser som avses i denna punkt redan har inletts och företrädaren för regeringen i den medlemsstat för vilken tillämpningen av bestämmelserna skall inledas. …”
Bakgrund till tvisten
3 Bakgrunden till tvisten har beskrivits av tribunalen i punkterna 2–23 i det överklagade beslutet och kan, i de delar den är relevant i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
4 Klaganden är ledamot av Europaparlamentet och rumänsk medborgare.
5 Efter anslutningen till unionen den 1 januari 2007 vidtog Rumänien mellan åren 2009 och 2011 en rad åtgärder med tillämpning av Schengenutvärderingsförfarandena i syfte att uppfylla kriterierna för att få till stånd en fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket.
6 Rådets ordförandeskap utarbetade två utkast till beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien. Därefter antog parlamentet flera olika resolutioner till stöd för Rumäniens anslutning till Schengenområdet och uppmanade rådet att vidta nödvändiga åtgärder för detta ändamål. Dock har inget av dessa två utkast varit föremål för omröstning i rådet.
7 Den 29 november 2022 upprättade rådets ordförandeskap, på grundval av artikel 4.2 i anslutningsakten, utkast nr 15218/22 till rådets beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien (nedan kallat utkast nr 15218/22).
8 Den 8 december 2022 sammanträdde rådets grupp för rättsliga och inrikes frågor (RIF) för att besluta om utkast nr 15218/22. Frågan fanns upptagen i punkt 3 a på dagordningen, och där angavs att en omröstning kunde begäras för att det skulle kunna antas av företrädarna för medlemsstaternas regeringar. På grund av att det inte förelåg enhällighet blev utkastet inte antaget.
9 I ett mejl av den 15 december 2022 frågade klaganden generaldirektören för rättsliga och inrikes frågor vid rådets generalsekretariat om hon skulle kunna delge honom resultatet från omröstningen om utkast nr 15218/22 samt mötesprotokollet från rådets möte den 8 december 2022 eller tillhörande rapport.
10 Generaldirektören för rättsliga och inrikes frågor vid rådets generalsekretariat angav i sitt svar till klaganden, genom ett mejl av den 16 december 2022, att det var riktigt att utkast nr 15218/22 inte hade antagits under det aktuella mötet, samt att det rörde sig om överläggningar angående en icke offentlig rättsakt som inte utgjorde någon lagstiftningsakt, varför omröstningsresultaten inte offentliggjordes. Hon tillade att protokollet från detta möte inte heller gjordes tillgängligt för allmänheten.
11 Genom skrivelse av den 6 februari 2023 översände klaganden till en minister som ingår i rådets RIF-konstellation, en anmodan till rådet att vidta åtgärder med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF för att få rådet att besluta om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, med tillämpning av artikel 4.2 i anslutningsakten. Till stöd för denna anmodan att vidta åtgärder gjorde han bland annat gällande att likhetsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen och principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna hade åsidosatts. Eftersom det hade fastställts att Rumänien uppfyllde villkoren för utvärderingsförfarandet, var det enligt honom dessutom inte möjligt att neka Rumänien inkludering genom att skylla på en ogrundad invändning från en enda medlemsstat, och han anförde att rådet måste bortse från en uppenbart ogrundad invändning i den mening som avses i bland annat artikel 4 i anslutningsakten.
12 Generaldirektören med ansvar för allmän och institutionell politik (GIP) svarade klaganden genom skrivelse av den 13 april 2023. Generaldirektören erinrade om att det i artikel 4.2 i anslutningsakten föreskrivs att det krävs enhällighet vid omröstningen för att anta ett beslut i den mening som avses i denna artikel. Därefter angav han att utkast nr 15218/22 inte hade fått enhälligt stöd från företrädarna för de berörda medlemsstaterna vid mötena den 8 och den 9 december 2022 och att förhandlingarna om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien följaktligen fortsatte i syfte att uppnå den enhällighet som krävs enligt anslutningsakten.
Talan vid tribunalen och det överklagade beslutet
13 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 maj 2023 väckte klaganden, med stöd av artikel 265 FEUF, passivitetstalan mot rådet och yrkade att tribunalen dels skulle fastställa att rådet rättsstridigt hade underlåtit att vidta åtgärder för att få till stånd ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, med stöd av artikel 4.2 i anslutningsakten, dels skulle tillerkänna honom ställning som ”privilegierad sökande” och förbehålla honom alla rättigheter och rättsmedel i detta avseende.
14 Den 26 oktober 2023 ogillade tribunalen, utan vidare handläggning av målet, talan med tillämpning av artikel 126 i rättegångsreglerna, med hänvisning till att det var uppenbart att den helt saknade rättslig grund.
15 Vad gäller det första yrkandet konstaterade tribunalen, i punkt 30 i det överklagade beslutet, att det i artikel 4 i anslutningsakten inte fastställs någon tidsram inom vilken rådet ska fatta eller anses ha fattat ett beslut med stöd av nämnda bestämmelse.
16 Tribunalen påpekade dessutom, i punkt 31 i det överklagade beslutet, att det särskilt framgick av angivandet av en omröstning i artikel 4 i anslutningsakten samt kravet på enhällighet, att företrädarna för de berörda medlemsstaternas regeringar inte under alla omständigheter är skyldiga att fatta ett beslut i den mening som avses i denna bestämmelse, utan att de i detta avseende tvärtom har ett utrymme för skönsmässig bedömning som innebär att enskilda inte har rätt att kräva av dessa regeringar, och således av rådet, att de under diskussionerna angående ett utkast till beslut ska inta en viss ståndpunkt.
17 Tribunalen underströk således, i punkt 32 i det överklagade beslutet, att generaldirektören med ansvar för allmän och institutionell politik (GIP) med rätta hade påpekat att rådet inte rätteligen kunde bortse från bristen på enhällighet bland företrädarna för de berörda medlemsstaterna, utan att i så fall åsidosätta de villkor som uppställs i artikel 4.2 i anslutningsakten.
18 Tribunalen drog i punkt 33 i samma beslut slutsatsen att det vid tidpunkten för klagandens anmodan till rådet att vidta åtgärder inte fanns någon skyldighet för rådet att anta ett beslut enligt artikel 4 anslutningsakten, utan att rådet då tvärtom var skyldigt att agera med iakttagande av det krav på enhällighet som uttryckligen föreskrivs i denna artikel.
19 I punkterna 34 och 35 i det överklagade beslutet tillade tribunalen att rådet inte hade underlåtit att, inom ramen för sina befogenheter, agera för att se till att före talans väckande vidta de åtgärder som var nödvändiga för att anta ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i anslutningsakten, med tanke på att rådets ordförandeskap hade upprättat tre utkast till beslut som handlade om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien. Rådet hade således inte rättsstridigt underlåtit att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF.
20 Vad gäller det andra yrkandet erinrade tribunalen i punkt 37 i det överklagade beslutet om att det enligt artikel 263 andra stycket FEUF endast är en medlemsstat, parlamentet, rådet och Europeiska kommissionen som kan ha ställning som privilegierad sökande, och fann således att klaganden inte kunde beviljas denna ställning.
Klagandens yrkanden och förfarandet vid domstolen
21 Klaganden har i sitt överklagande, som ingavs den 18 december 2023, i huvudsak yrkat att domstolen ska undanröja det överklagade beslutet och återförvisa målet till en annan sammansättning vid tribunalen för avgörande eller, i andra hand, ändra beslutet.
Prövning av överklagandet
22 Enligt artikel 181 i domstolens rättegångsregler får domstolen när som helst, om det är uppenbart att överklagandet helt eller delvis inte kan tas upp till prövning eller helt eller delvis är ogrundat, på förslag av referenten och efter att ha hört generaladvokaten, genom motiverat beslut helt eller delvis avvisa eller ogilla överklagandet.
23 Denna bestämmelse ska tillämpas i förevarande mål.
24 Klaganden har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av fristen för att anta ett beslut med stöd av artikel 4.2 i anslutningsakten. Enligt den andra grunden åsidosatte tribunalen vissa allmänna rättsprinciper, såsom rättssäkerhetsprincipen, principen om fri rörlighet för personer och varor, principen om icke-diskriminering, principen om likabehandling, principen om ”ömsesidig hjälp”, principen om ”broderskap” och principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna, samt gjorde en uppenbart oriktig bedömning.
Den första grunden
25 Vad gäller den första grunden för överklagandet, enligt vilken skyldigheten att anta ett beslut enligt artikel 4.2 i anslutningsakten inom rimlig tid följer av artikel 3.2 och 3.3 FEU samt av artikel 4.2 FEU, ska det påpekas att det i dessa bestämmelser inte föreskrivs någon sådan skyldighet för rådet och att tribunalen inte heller gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 30 i det överklagade beslutet konstaterade att det i artikel 4 i anslutningsakten inte föreskrivs någon tidsfrist inom vilken ett rådsbeslut enligt denna artikel ska antas eller ska anses ha antagits.
26 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden
27 Vad gäller den andra grunden för överklagandet har klaganden först och främst gjort gällande att underlåtenheten att anta ett beslut, i den mening som avses i artikel 4.2 i anslutningsakten, strider mot vissa allmänna rättsprinciper, enligt vad som angetts i punkt 24 i förevarande beslut.
28 Domstolen erinrar om att det följer av artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande, vid äventyr av att överklagandet eller den aktuella grunden avvisas, klart och tydligt ska anges på vilka punkter den dom från tribunalen som det yrkas upphävande av ifrågasätts samt de rättsliga grunder som specifikt åberopas till stöd för detta yrkande (dom av den 10 september 2020, Hamas/rådet, C‑386/19 P, EU:C:2020:691, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
29 Domstolen konstaterar dels att klaganden inte har angett på vilka punkter skälen i det överklagade beslutet ifrågasätts utifrån de principer som nämns i punkt 24 i förevarande beslut, dels att klaganden inte har anfört några argument som kan få domstolen att ifrågasätta tribunalens konstaterande, i punkt 33 i det överklagade beslutet, att det vid tidpunkten för klagandens anmodan till rådet att vidta åtgärder inte fanns någon skyldighet för rådet att anta ett beslut enligt artikel 4 i anslutningsakten utan att i så fall åsidosätta bland annat kravet på enhällighet i den artikeln.
30 Vad vidare gäller påståendet att Rumänien diskriminerats i förhållande till Republiken Kroatien, konstaterar domstolen att klaganden inte har förklarat på vilket sätt en sådan skillnad i behandling, om den antas vara styrkt, skulle ha påverkat antagandet av ett beslut i den mening som avses i artikel 4.2 i anslutningsakten.
31 Slutligen, i den del klaganden i huvudsak har kritiserat tribunalen för att inte ha slagit fast att det ankom på rådet att göra avsteg från kravet på enhällighet och i stället fatta beslut med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 31.2 första strecksatsen FEU, konstaterar domstolen att denna bestämmelse ingår i kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget som innehåller särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och således inte är relevant för tolkningen av artikel 4.2 i anslutningsakten.
32 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
33 Av vad som ovan anförts följer att överklagandet ska ogillas i sin helhet, eftersom det är uppenbart att det i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundat.
Rättegångskostnader
34 Enligt artikel 137 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, ska domstolen besluta om rättegångskostnader i det särskilt uppsatta beslut genom vilket målet avgörs slutligt.
35 Förevarande beslut har i detta fall meddelats innan överklagandet har delgetts den andra parten i målet och följaktligen innan några kostnader har kunnat uppkomma för den parten. Domstolen beslutar därför att klaganden ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas, eftersom det är uppenbart att det delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundat.
2) Eugen Tomac ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter