SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
16 novembre 2021(i) (*)
«Rinvio pregiudiziale – Procedimento pregiudiziale d’urgenza – Articolo 50 TUE – Accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica – Articolo 217 TFUE – Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione con il Regno Unito – Protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Cooperazione giudiziaria in materia penale – Mandato di arresto europeo – Decisione quadro 2002/584/GAI – Mantenimento da parte dell’Accordo di recesso, in via transitoria, del regime del mandato di arresto europeo nei confronti del Regno Unito – Applicazione ad un mandato di arresto europeo delle disposizioni relative al meccanismo di consegna istituito dall’Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione con il Regno Unito – Regimi vincolanti per l’Irlanda»
Nella causa C‑479/21 PPU,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Supreme Court (Corte Suprema, Irlanda), con decisione del 30 luglio 2021, pervenuta in cancelleria il 3 agosto 2021, in procedimenti relativi all’esecuzione di mandati di arresto europei emessi nei confronti di
SN,
SD
con l’intervento di:
Governor of Cloverhill Prison,
Irlanda,
Attorney General,
Governor of Mountjoy prison,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vicepresidente, A. Arabadjiev, E. Regan, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele e J. Passer, presidenti di sezione, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan (relatore), F. Biltgen, N. Piçarra, L.S. Rossi e N. Wahl, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: M. Ferreira, amministratrice principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 27 settembre 2021,
considerate le osservazioni presentate:
– per SN, da M. Hanahoe e R. Purcell, solicitors, S. Guerin e C. Donnelly, SC, nonché da M. Lynam e S. Brittain, barristers;
– per SD, da C. Mulholland, solicitor, S. Guerin e C. Donnelly, SC, M. Lynam e S. Brittain, barristers, nonché da E. Walker, BL;
– per l’Irlanda, da P. Gallagher nonché da A. Morrissey e C. McMahon, in qualità di agenti, assistiti da M. Gray e R. Kennedy, SC, nonché da A. Carroll, L. Masterson e H. Godfrey, BL;
– per il Regno di Danimarca, da L. Teilgård, in qualità di agente;
– per il Consiglio dell’Unione europea, da A. Ștefănuc, K. Pleśniak e A. Antoniadis nonché da J. Ciantar, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da H. Leupold, L. Baumgart ed H. Krämer, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 9 novembre 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 50 TUE, dell’articolo 217 TFUE, del Protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato ai Trattati UE e FUE [in prosieguo: il «Protocollo (n. 21)»], dell’Accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica (GU 2020, L 29, pag. 7; in prosieguo: l’«Accordo di recesso»), nonché dell’Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra (GU 2021, L 149, pag. 10; in prosieguo: l’«ASCC»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito dell’esecuzione, in Irlanda, di due mandati di arresto europei emessi dalle autorità giudiziarie del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nei confronti, rispettivamente, di SD ai fini dell’esecuzione di una sanzione penale e di SN ai fini dell’esercizio di azioni penali.
Contesto giuridico
Diritto dell’Unione
Trattati
3 L’articolo 50 TUE recita:
«1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione.
2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3[, TFUE]. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.
3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine.
4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano.
Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b)[, TFUE].
5. Se lo Stato che ha receduto dall’Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49».
4 L’articolo 82 TFUE, che, nell’ambito della Parte terza di tale trattato, fa parte del titolo V di quest’ultima, relativo allo «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia» (in prosieguo: lo «SLSG»), enuncia, al paragrafo 1, quanto segue:
«La cooperazione giudiziaria in materia penale nell’Unione è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei settori di cui al paragrafo 2 e all’articolo 83.
Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure intese a:
(…)
d) facilitare la cooperazione tra le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri in relazione all’azione penale e all’esecuzione delle decisioni».
5 Collocato nella Parte quinta di detto trattato, concernente l’azione esterna dell’Unione, e più precisamente nel suo titolo V, relativo agli «Accordi internazionali», l’articolo 217 TFUE è formulato nei seguenti termini:
«L’Unione può concludere con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali accordi che istituiscono un’associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari».
Protocollo (n. 21)
6 L’articolo 1 del Protocollo (n. 21) dispone quanto segue:
«Fatto salvo l’articolo 3, il Regno Unito e l’Irlanda non partecipano all’adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma della parte terza, titolo V[, TFUE]. Per le decisioni del Consiglio che devono essere adottate all’unanimità si richiede l’unanimità dei membri del Consiglio, ad eccezione dei rappresentanti dei governi del Regno Unito e dell’Irlanda.
Ai fini del presente articolo, per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3[, TFUE]».
7 L’articolo 2 di tale Protocollo prevede quanto segue:
«In conseguenza dell’articolo 1 e fatti salvi gli articoli 3, 4 e 6, nessuna disposizione della parte terza, titolo V del trattato [FUE], nessuna misura adottata a norma di detto titolo, nessuna disposizione di accordi internazionali conclusi dall’Unione a norma di detto titolo e nessuna decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea sull’interpretazione di tali disposizioni o misure è vincolante o applicabile nel Regno Unito o in Irlanda; nessuna di tali disposizioni, misure o decisioni pregiudica in alcun modo le competenze, i diritti e gli obblighi di tali Stati; e nessuna di tali disposizioni, misure o decisioni pregiudica in alcun modo l’acquis comunitario e dell’Unione né costituisce parte del diritto dell’Unione, quali applicabili al Regno Unito o all’Irlanda».
8 L’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, di detto Protocollo è così formulato:
«Il Regno Unito o l’Irlanda possono notificare per iscritto al presidente del Consiglio, entro tre mesi dalla presentazione di una proposta o [di] un’iniziativa al Consiglio, a norma della parte terza, titolo V del trattato [FUE], che desiderano partecipare all’adozione ed applicazione di una delle misure proposte; una volta effettuata detta notifica tali Stati sono abilitati a partecipare».
9 L’articolo 4 bis del medesimo Protocollo dispone:
«1. Le disposizioni del presente protocollo si applicano, per il Regno Unito e l’Irlanda, anche alle misure proposte o adottate a norma della parte terza, titolo V del trattato [FUE] per modificare una misura in vigore vincolante per tali paesi.
2. Il Consiglio tuttavia, se deliberando su proposta della Commissione decide che la non partecipazione del Regno Unito o dell’Irlanda alla versione modificata di una misura in vigore rende l’applicazione della misura stessa impraticabile per altri Stati membri o per l’Unione, può esortare il Regno Unito o l’Irlanda a effettuare una notifica a norma dell’articolo 3 o dell’articolo 4. Ai fini dell’articolo 3, dalla data della suddetta decisione del Consiglio inizia a decorrere un ulteriore periodo di due mesi.
(…)».
10 L’articolo 6 del Protocollo (n. 21) enuncia quanto segue:
«Qualora, nei casi previsti nel presente protocollo, il Regno Unito o l’Irlanda siano vincolati da una misura adottata dal Consiglio a norma della parte terza, titolo V del trattato [FUE], a tale Stato si applicano, in relazione a detta misura, le pertinenti disposizioni dei trattati».
Accordo di recesso
11 L’articolo 62 dell’Accordo di recesso è contenuto nella Parte terza di quest’ultimo, la quale reca le «[d]isposizioni relative alla separazione», ed è intitolato «Procedure di cooperazione giudiziaria in materia penale in corso». Tale articolo dispone, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Nel Regno Unito, nonché negli Stati membri in situazioni che coinvolgano il Regno Unito, gli atti seguenti si applicano come segue:
(…)
b) la decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio[, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (GU 2002, L 190, pag. 1),] si applica ai mandati d’arresto europei se il ricercato è stato arrestato prima della fine del periodo di transizione ai fini dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo, [indipendentemente dal fatto] che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione decida di mantenere il ricercato in stato di custodia o di rimetterlo in libertà provvisoria;
(…)».
12 L’articolo 126 di detto accordo, che trova collocazione nella Parte quarta del medesimo, relativa alla «[t]ransizione», e che è intitolato «Periodo di transizione», recita:
«È previsto un periodo di transizione o esecuzione che decorre dalla data di entrata in vigore del presente accordo e termina il 31 dicembre 2020».
13 L’articolo 127 del medesimo accordo, dal titolo «Ambito di applicazione della transizione» e contenuto nella Parte quarta di tale accordo, dispone:
«1. Salvo che il presente accordo non disponga diversamente, il diritto dell’Unione si applica al Regno Unito e nel Regno Unito durante il periodo di transizione.
(…)
6. Salvo che il presente accordo non disponga diversamente, durante il periodo di transizione i riferimenti agli Stati membri nel diritto dell’Unione applicabile a norma del paragrafo 1, anche attuato e applicato dagli Stati membri, si intendono fatti anche al Regno Unito.
(...)».
14 L’articolo 185 del medesimo accordo, che è inserito nella Parte sesta di quest’ultimo, recante le «[d]isposizioni istituzionali e finali», e che è intitolato «Entrata in vigore e applicazione», prevede, al quarto comma, quanto segue:
«Dalla fine del periodo di transizione si applicano la parte seconda e la parte terza, tranne l’articolo 19, l’articolo 34, paragrafo 1, l’articolo 44 e l’articolo 96, paragrafo 1, nonché la parte sesta, titolo I, e gli articoli da 169 a 181».
ASCC
15 Il considerando 23 dell’ASCC enuncia quanto segue:
«considerando che la cooperazione tra il Regno Unito e l’Unione in materia di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati ed esecuzione di sanzioni penali, incluse la salvaguardia contro e la prevenzione di minacce alla sicurezza pubblica, permetterà di rafforzare la sicurezza del Regno Unito e dell’Unione».
16 L’articolo 1 di tale accordo, intitolato «Finalità», così dispone:
«Il presente accordo stabilisce le basi di ampie relazioni tra le parti, in uno spazio di prosperità e buon vicinato caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione, nel rispetto dell’autonomia e della sovranità delle parti».
17 L’articolo 2 di detto accordo, dal titolo «Accordi integrativi», dispone:
«1. Qualora l’Unione e il Regno Unito concludano tra loro altri accordi bilaterali, tali accordi costituiscono accordi integrativi del presente accordo, salvo se detti accordi dispongono altrimenti. Detti accordi integrativi sono parte integrante delle relazioni bilaterali generali disciplinate dal presente accordo e rientrano nel quadro globale.
2. Il paragrafo 1 si applica anche:
a) agli accordi tra l’Unione e i suoi Stati membri, da una parte, e il Regno Unito, dall’altra; e
b) agli accordi tra la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito, dall’altra».
18 L’articolo 6 dell’ASCC, rubricato «Definizioni», prevede, al paragrafo 1, lettera g), che, ai fini dell’applicazione di tale accordo, per «periodo di transizione» deve intendersi il periodo di transizione di cui all’articolo 126 dell’Accordo di recesso.
19 La Parte terza dell’ASCC, intitolata «Cooperazione delle autorità di contrasto e giudiziarie in materia penale», comprende, segnatamente, un titolo VII, dal titolo «Consegna», nel quale sono contenuti gli articoli da 596 a 632 di tale accordo.
20 L’articolo 596 dell’accordo suddetto, intitolato «Obiettivo», dispone:
«L’obiettivo del presente titolo è garantire che il sistema di estradizione tra gli Stati membri, da un lato, e il Regno Unito, dall’altro, sia basato su un meccanismo di consegna in forza di un mandato d’arresto conformemente ai termini del presente titolo».
21 L’articolo 632 del medesimo accordo, intitolato «Applicazione ai mandati d’arresto europei esistenti», stabilisce che:
«Il presente titolo si applica ai mandati d’arresto europei emessi, conformemente alla decisione quadro [2002/584], da uno Stato prima della fine del periodo di transizione qualora la persona ricercata non sia stata arrestata in esecuzione del mandato prima della fine del periodo di transizione».
Diritto irlandese
22 L’European Arrest Warrant Act 2003 (legge del 2003 sul mandato di arresto europeo) ha trasposto nell’ordinamento giuridico irlandese la decisione quadro 2002/584. L’articolo 3 di tale legge permette al Ministro degli Affari esteri di designare mediante decreto, ai fini di questa stessa legge, uno Stato membro pertinente che abbia, in base al proprio diritto nazionale, attribuito effetto alla suddetta decisione quadro. L’European Arrest Warrant Act, 2003 (Designated Member States) Order 2004 [decreto del 2004 relativo alla legge del 2003 sul mandato di arresto europeo (Stati membri designati)] ha designato il Regno Unito ai fini dell’articolo 3 della legge del 2003 sul mandato di arresto europeo.
23 In virtù dell’European Arrest Warrant (Application to Third Countries amendement) and Extradition (Amendment) Act 2012 [legge del 2012 sul mandato di arresto europeo (applicazione ai paesi terzi e modifica) e sull’estradizione (modifica)], il Ministro degli Affari esteri può ordinare l’applicazione della legge del 2003 sul mandato di arresto europeo ad un paese terzo, purché, come viene precisato all’articolo 2, paragrafo 3, della legge del 2012 di cui sopra, sia in vigore tra tale paese terzo e l’Unione un accordo per la consegna di persone ricercate ai fini dell’esercizio di azioni penali o dell’esecuzione di pene.
24 Ai fini dell’attuazione, per quanto riguarda i mandati di arresto europei emessi da un’autorità giudiziaria del Regno Unito, da un lato, delle disposizioni dell’Accordo di recesso relative al mantenimento dell’applicazione della decisione quadro 2002/584 durante il periodo di transizione e, dall’altro lato, della disposizione dell’ASCC che prevede l’applicazione del meccanismo di consegna istituito dal titolo VII della Parte terza di quest’ultimo accordo a taluni mandati di arresto europei emessi prima della scadenza di detto periodo di transizione, l’Irlanda ha successivamente adottato:
– l’European Arrest Warrant Act, 2003 (Designated Member State) (Amendment) Order 2020 [decreto del 2020 relativo alla legge del 2003 sul mandato di arresto europeo (Stato membro designato) (modifica)] e il Withdrawal of the United Kingdom from the European Union (Consequential Provisions) Act, 2019 [legge del 2019 sul recesso del Regno Unito dall’Unione europea (disposizioni conseguenti)], relativi ai mandati di arresto europei emessi prima della scadenza del periodo di transizione e concernenti persone arrestate prima della scadenza di tale periodo,
– l’European Arrest Warrant (Application to Third Countries) (United Kingdom) Order 2020 [decreto del 2020 sul mandato di arresto europeo (applicazione ai paesi terzi) (Regno Unito)], relativo ai mandati di arresto europei emessi prima della scadenza del periodo di transizione e concernenti persone non ancora arrestate alla scadenza di tale periodo.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
25 Il 9 settembre 2020, SD è stato arrestato in Irlanda in virtù di un mandato di arresto europeo emesso dalle autorità giudiziarie del Regno Unito in data 20 marzo 2020, in vista dell’esecuzione di una pena detentiva della durata di otto anni. Quanto a SN, costui è stato arrestato in Irlanda il 25 febbraio 2021 in virtù di un mandato di arresto europeo emesso dalle medesime autorità il 5 ottobre 2020, ai fini dell’esercizio di azioni penali. Gli interessati sono stati posti in stato di detenzione provvisoria in Irlanda, in attesa della decisione sulla loro consegna alle autorità del Regno Unito e sono attualmente reclusi.
26 Rispettivamente in data 16 febbraio 2021 e 5 marzo 2021, SD e SN hanno presentato dinanzi alla High Court (Alta Corte, Irlanda) un’istanza di verifica, intesa a contestare, in sostanza, la legittimità della loro detenzione, facendo valere che l’Irlanda non poteva più applicare il regime del mandato di arresto europeo nei confronti del Regno Unito. Dopo aver constatato che l’arresto degli interessati era regolare, detto giudice ha rifiutato di ordinare la loro scarcerazione. Gli interessati hanno dunque presentato due distinti appelli dinanzi al giudice del rinvio.
27 Secondo tale giudice, la legge del 2003 sul mandato di arresto europeo, che traspone nell’ordinamento irlandese la decisione quadro 2002/584, è suscettibile di applicazione nei confronti di un paese terzo, purché sia in vigore tra tale paese terzo e l’Unione un accordo ai fini della consegna di persone ricercate per l’esercizio di azioni penali o l’esecuzione di pene. Tuttavia, perché tale normativa trovi applicazione, l’accordo in questione deve presentare carattere vincolante per l’Irlanda.
28 Pertanto, nel caso in cui le disposizioni dell’Accordo di recesso e dell’ASCC concernenti il regime del mandato di arresto europeo non fossero vincolanti per l’Irlanda, le misure nazionali che prevedono il mantenimento del suddetto regime nei confronti del Regno Unito sarebbero invalide e, di conseguenza, il mantenimento in stato di detenzione degli interessati sarebbe illegittimo. Pertanto, la legittimità della detenzione di questi ultimi dipenderebbe dalla questione se l’Accordo di recesso e l’ASCC vincolino validamente l’Irlanda, tenendo presente che tale vincolo potrebbe non sussistere in ragione del fatto che detti strumenti contengono misure rientranti nell’ambito dello SLSG, da cui l’Irlanda è esentata in virtù del Protocollo (n. 21).
29 Secondo SN e SD, né l’articolo 50 TUE né l’articolo 217 TFUE, i quali costituiscono la base giuridica, rispettivamente, dell’Accordo di recesso e dell’ASCC, possono giustificare l’inclusione, in questi accordi, di misure rientranti nell’ambito dello SLSG. Per ciascuno di detti accordi, sarebbe stato necessario ricorrere altresì all’articolo 82, paragrafo 1, secondo comma, lettera d), TFUE, là dove l’aggiunta di quest’ultima disposizione nella base giuridica degli accordi di cui sopra avrebbe determinato l’applicazione del Protocollo (n. 21).
30 Il giudice del rinvio rileva nondimeno che l’Irlanda ha sottoscritto la decisione quadro 2002/584 in un momento in cui il Regno Unito costituiva parte integrante del regime istituito da quest’ultima. Pertanto, le rispettive disposizioni dell’Accordo di recesso e dell’ASCC non imporrebbero nuovi obblighi nei confronti dell’Irlanda, ma prevedrebbero piuttosto la continuazione dell’applicazione di obbligazioni esistenti. Inoltre, i due accordi vincolerebbero il Regno Unito e l’Unione dal punto di vista del diritto internazionale.
31 Alla luce di tali circostanze, la Supreme Court (Corte Suprema, Irlanda) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Considerato che l’Irlanda gode del mantenimento della sua sovranità nello [SLSG], fermo restando il diritto dell’Irlanda di optare per l’adesione alle misure adottate dall’Unione in tale settore ai sensi del titolo V della Parte terza del Trattato FUE;
considerato che la base giuridica sostanziale dichiarata dell’[Accordo di recesso] (e della decisione sulla sua conclusione) è l’articolo 50 TUE;
considerato che la base giuridica sostanziale dichiarata dell’[ASCC] (e della decisione relativa alla sua conclusione) è l’articolo 217 TFUE, e
considerato che di conseguenza non è stata ritenuta necessaria o consentita un’opzione di adesione da parte dell’Irlanda e che, pertanto, tale opzione non è stata esercitata:
[1)] se le disposizioni dell’[Accordo di recesso], che prevedono il mantenimento del regime del mandato di arresto europeo (MAE) nei confronti del Regno Unito, durante il periodo di transizione previsto da tale accordo, possano essere considerate vincolanti per l’Irlanda, tenuto conto del loro rilevante contenuto nel settore dello [SLSG]; e
[2)] se le disposizioni [dell’ASCC] che prevedono il mantenimento del regime del MAE nei confronti del Regno Unito dopo il relativo periodo di transizione, possano essere considerate vincolanti per l’Irlanda, tenuto conto del loro rilevante contenuto nel settore dello [SLSG]».
Sul procedimento di urgenza
32 Il giudice del rinvio ha chiesto l’applicazione del procedimento pregiudiziale d’urgenza, previsto dall’articolo 107 del regolamento di procedura della Corte, e, in subordine, l’applicazione del procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 105 di detto regolamento. A sostegno della sua domanda detto giudice ha invocato segnatamente il fatto che SN e SD sono attualmente detenuti in attesa della decisione sulla loro rispettiva consegna alle autorità del Regno Unito.
33 Occorre rilevare, in primo luogo, che il presente rinvio pregiudiziale verte, in sostanza, sulla questione se l’Irlanda debba dare esecuzione a dei mandati di arresto europei emessi in virtù della decisione quadro 2002/584, la quale rientra nei settori contemplati dal titolo V della Parte terza del Trattato FUE, relativo allo SLSG. Il presente rinvio è dunque suscettibile di essere trattato con procedimento pregiudiziale di urgenza.
34 In secondo luogo, occorre, in base alla giurisprudenza della Corte, prendere in considerazione il fatto che la persona di cui si discute nella causa in questione è attualmente privata della sua libertà e che il suo mantenimento in stato di detenzione dipende dalla soluzione della controversia di cui al procedimento principale [sentenze del 17 dicembre 2020, Openbaar Ministerie (Indipendenza dell’autorità giudiziaria di emissione), C‑354/20 PPU e C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata, nonché del 26 ottobre 2021, Openbaar Ministerie (Diritto di essere sentiti dall’autorità giudiziaria di esecuzione), C‑428/21 PPU e C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, punto 32].
35 Orbene, risulta dalla decisione di rinvio che SN e SD sono attualmente in stato di detenzione. Inoltre, alla luce dei chiarimenti forniti dal giudice del rinvio riassunti al punto 28 della presente sentenza, il loro mantenimento in stato di detenzione in Irlanda dipende dalla decisione che la Corte arriverà a prendere in questa causa, nella misura in cui, in funzione della risposta da essa fornita, SN e SD potranno essere rimessi in libertà oppure consegnati alle autorità del Regno Unito.
36 Date tali circostanze, la Prima Sezione della Corte ha deciso, in data 17 agosto 2021, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, di accogliere la domanda del giudice del rinvio intesa a far trattare il presente rinvio pregiudiziale con procedimento pregiudiziale d’urgenza.
37 È stato inoltre deciso di rinviare tale causa dinanzi alla Corte ai fini della sua assegnazione alla Grande Sezione.
Sulle questioni pregiudiziali
38 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio desidera sapere, in sostanza, se siano vincolanti per l’Irlanda, da un lato, le disposizioni dell’Accordo di recesso che prevedono il mantenimento del regime del mandato di arresto europeo nei confronti del Regno Unito durante il periodo di transizione e, dall’altro, la disposizione dell’ASCC che prevede l’applicazione del regime di consegna istituito dal titolo VII della Parte terza di quest’ultimo accordo a mandati di arresto europei emessi prima della scadenza del periodo di transizione di cui sopra e concernenti persone non ancora arrestate in esecuzione di tali mandati prima della fine del suddetto periodo.
39 Occorre rilevare, in via preliminare, che il giudice del rinvio non identifica le specifiche disposizioni degli accordi suddetti in virtù delle quali i mandati di arresto europei in questione nel procedimento principale devono essere eseguiti. Ciò premesso, tale circostanza non osta a che la Corte fornisca a detto giudice tutti gli elementi di interpretazione che possono essere utili per la soluzione della causa sottoposta alla sua cognizione, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto o no riferimento nella formulazione delle sue questioni. In proposito, spetta alla Corte enucleare dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione in considerazione dell’oggetto della controversia (v., in tal senso, sentenze del 7 marzo 2017, X e X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punto 39, nonché del 17 giugno 2021, Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, punto 81).
40 Nel caso di specie, risulta dal fascicolo a disposizione della Corte che le questioni sollevate concernono, da un lato, l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo di recesso, letto in combinato disposto con l’articolo 185, quarto comma, di quest’ultimo, e, dall’altro, l’articolo 632 dell’ASCC.
41 Infatti, l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), e l’articolo 185, quarto comma, dell’Accordo di recesso prevedono il mantenimento dell’obbligo di eseguire, dopo la fine del periodo di transizione, i mandati di arresto europei emessi conformemente alla decisione quadro 2002/584 qualora la persona ricercata sia stata arrestata prima della fine del suddetto periodo, fissata, dall’articolo 126 dell’accordo di cui sopra, al 31 dicembre 2020.
42 Quanto all’articolo 632 dell’ASCC, esso assoggetta l’esecuzione dei mandati di arresto europei emessi conformemente alla suddetta decisione quadro prima della fine del periodo di transizione al regime di consegna previsto dal titolo VII della Parte terza di tale accordo, qualora la persona ricercata non sia stata arrestata ai fini dell’esecuzione del mandato di arresto europeo prima della fine di questo periodo di transizione.
43 È dunque più specificamente alla luce, da un lato, dell’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo di recesso, letto in combinato disposto con l’articolo 185, quarto comma, di quest’ultimo, e, dall’altro, dell’articolo 632 dell’ASCC, che occorre verificare se la loro inclusione, rispettivamente, nel primo e nel secondo di questi accordi avrebbe dovuto determinare l’applicabilità del Protocollo (n. 21), derivando da ciò un’inapplicabilità in linea di principio di queste stesse disposizioni all’Irlanda, ferma restando la facoltà offerta dal suddetto protocollo a tale Stato membro di partecipare a misure rientranti nell’ambito della Parte terza, titolo V, del Trattato FUE.
44 Alla luce di tali circostanze e tenuto conto dei chiarimenti forniti dal giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, occorre constatare che, con le sue questioni, tale giudice invita la Corte a stabilire se l’articolo 50 TUE, l’articolo 217 TFUE e il Protocollo (n. 21) debbano essere interpretati nel senso che l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo di recesso, letto in combinato disposto con l’articolo 185, quarto comma, di quest’ultimo, nonché l’articolo 632 dell’ASCC sono vincolanti per l’Irlanda.
45 A questo proposito, occorre ricordare che il Protocollo (n. 21) stabilisce che l’Irlanda non partecipa all’adozione, da parte del Consiglio, delle misure proposte a norma della Parte terza, titolo V, del TFUE e che nessuna misura adottata in applicazione di tale titolo e nessuna disposizione di accordi internazionali conclusi dall’Unione a norma di questo stesso titolo vincola l’Irlanda o è applicabile nei suoi confronti, salvo che essa decida di partecipare all’adozione di tali misure o di accettarle.
46 Tuttavia, l’Accordo di recesso e l’ASCC sono stati conclusi sulla base non del titolo sopra indicato, bensì, rispettivamente, dell’articolo 50, paragrafo 2, TUE e dell’articolo 217 TFUE. Pertanto, occorre stabilire se tali basi giuridiche fossero di per sé sole appropriate per giustificare, da un lato, l’inclusione nell’Accordo di recesso di disposizioni relative al mantenimento dell’applicazione della decisione quadro 2002/584 riguardo a mandati di arresto europei emessi dal Regno Unito, e, dall’altro, l’inclusione nell’ASCC di una disposizione che prevede l’applicazione del regime di consegna istituito dal titolo VII della Parte terza di tale accordo a mandati di arresto europei emessi prima della scadenza del periodo di transizione e riguardanti persone non ancora arrestate in esecuzione di tali mandati prima della fine di detto periodo, oppure se, come sostenuto da SD e SN, anche l’articolo 82, paragrafo 1, secondo comma, lettera d), TFUE avrebbe dovuto figurare nella base giuridica sostanziale ai fini della conclusione di tali accordi, determinando così l’applicazione del Protocollo (n. 21).
47 Infatti, è la base giuridica di un atto – il cui carattere appropriato viene valutato in funzione di elementi oggettivi come la finalità e il contenuto dell’atto stesso – a determinare i protocolli eventualmente applicabili, e non l’inverso (sentenza del 22 ottobre 2013, Commissione/Consiglio, C‑137/12, EU:C:2013:675, punto 74).
48 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 50 TUE, adottato come base giuridica per l’Accordo di recesso, risulta dai suoi paragrafi 2 e 3 che esso prevede una procedura di recesso comportante, in primis, la notifica al Consiglio europeo dell’intenzione di recesso, in secundis, la negoziazione e la conclusione di un accordo che stabilisce le modalità del recesso tenendo conto delle future relazioni tra lo Stato in questione e l’Unione e, in tertiis, il recesso dall’Unione propriamente detto alla data di entrata in vigore di tale accordo o, in mancanza di accordo, due anni dopo la notifica al Consiglio europeo, salvo che quest’ultimo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine (sentenza del 10 dicembre 2018, Wightman e a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punto 51 nonché la giurisprudenza ivi citata).
49 Ne consegue che l’articolo 50 TUE persegue un duplice obiettivo, vale a dire, da un lato, sancire il diritto sovrano di uno Stato membro di recedere dall’Unione e, dall’altro, istituire una procedura intesa a consentire che tale recesso si svolga in modo ordinato (sentenza del 10 dicembre 2018, Wightman e a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punto 56).
50 È per poter raggiungere in maniera efficiente quest’ultimo obiettivo che l’articolo 50, paragrafo 2, TUE attribuisce esclusivamente all’Unione la competenza a negoziare e concludere un accordo che fissa le modalità del recesso, tenendo presente che tale accordo è destinato a disciplinare, in tutti i settori ricadenti sotto i Trattati, la totalità delle questioni relative alla separazione tra l’Unione e lo Stato che recede da quest’ultima.
51 È dunque in applicazione di tale competenza che l’Unione ha potuto negoziare e concludere l’Accordo di recesso, il quale prevede, tra l’altro, nelle relazioni con il Regno Unito, il proseguimento dell’applicazione di una parte importante dell’acquis dell’Unione, al fine di ridurre le incertezze e, nella misura del possibile, di mantenere al minimo le perturbazioni provocate dal fatto che, alla data del recesso, i Trattati cessano di applicarsi allo Stato recedente, come risulta dal punto 4 degli orientamenti adottati dal Consiglio europeo in occasione della sua riunione straordinaria del 29 aprile 2017 a seguito della notifica effettuata dal Regno Unito a titolo dell’articolo 50 TUE.
52 In particolare, l’articolo 127 dell’Accordo di recesso stabilisce che, salvo che tale accordo disponga diversamente, il diritto dell’Unione – di cui la decisione quadro 2002/584 fa parte – si applica al Regno Unito e nel Regno Unito durante il periodo di transizione. Inoltre, in virtù dell’articolo 185, quarto comma, di detto accordo, la decisione quadro di cui sopra si applica, nei rapporti con il Regno Unito, nelle situazioni contemplate dall’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’accordo stesso.
53 Peraltro, come illustrato dall’avvocato generale ai paragrafi 52 e 53 delle sue conclusioni, la procedura per la conclusione di accordi internazionali prevista dall’articolo 218 TFUE può rivelarsi incompatibile con quella prevista dall’articolo 50, paragrafi 2 e 4, TUE, ad esempio a motivo del fatto che, in applicazione del suddetto articolo 218 TFUE, il Consiglio conclude l’accordo all’unanimità e non, come nel caso della conclusione di un accordo di recesso, a maggioranza qualificata, e per di più senza la partecipazione del rappresentante dello Stato membro che recede.
54 Orbene, nella misura in cui l’Accordo di recesso è destinato a disciplinare la totalità dei settori e delle questioni contemplati al punto 50 della presente sentenza, e poiché all’articolo 50, paragrafo 2, TUE non possono essere aggiunte basi giuridiche che prevedano procedure incompatibili con la procedura prevista dai paragrafi 2 e 4 di tale articolo [v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Consiglio (Accordo con l’Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata], occorre inferirne che soltanto l’articolo 50 TUE, in quanto base giuridica autonoma e indipendente da qualsiasi altra base giuridica prevista nei Trattati, può garantire, nell’Accordo di recesso, un trattamento coerente dell’insieme dei settori ricadenti sotto tali trattati, in modo da assicurare che il recesso si realizzerà in maniera ordinata.
55 Occorre ancora precisare che l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo di recesso contempla delle misure che erano vincolanti nel territorio dell’Irlanda prima della data di entrata in vigore di tale accordo. Orbene, l’aggiunta dell’articolo 82, paragrafo 1, secondo comma, lettera d), TFUE alla base giuridica sostanziale al fine di legittimare l’Accordo di recesso sarebbe idonea a far nascere delle incertezze, in quanto, a motivo dell’applicabilità del Protocollo (n. 21) che ne deriverebbe, l’Irlanda, che aveva scelto di essere vincolata dal regime del mandato di arresto europeo, e ciò anche nei confronti del Regno Unito, sarebbe trattata come se non vi avesse mai partecipato. Una situazione siffatta sarebbe difficilmente compatibile con l’obiettivo, indicato al punto 51 della presente sentenza, di ridurre le incertezze e di limitare le perturbazioni ai fini di un recesso ordinato.
56 Pertanto, poiché l’articolo 50, paragrafo 2, TUE costituisce l’unica base giuridica appropriata per concludere l’Accordo di recesso, le disposizioni del Protocollo (n. 21) non potevano trovare applicazione in tale contesto.
57 Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’articolo 217 TFUE, adottato come base giuridica per l’ASCC, la Corte ha già precisato che esso conferisce all’Unione la competenza ad assumere degli impegni nei confronti di Stati terzi in tutti i settori ricadenti sotto il Trattato FUE (sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punto 61 e la giurisprudenza ivi citata).
58 Gli accordi conclusi sul fondamento di tale disposizione possono dunque contenere delle norme riguardanti tutti i settori rientranti nella competenza dell’Unione. Orbene, posto che l’Unione dispone, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera j), TFUE, di una competenza concorrente per quanto riguarda il titolo V della Parte terza del Trattato FUE, misure rientranti in tale settore di competenza possono essere incluse in un accordo di associazione fondato sull’articolo 217 TFUE, come l’ASCC.
59 Essendo pacifico che il meccanismo di consegna istituito dal titolo VII della Parte terza dell’ASCC e che si applica ai mandati di arresto europei contemplati dall’articolo 632 di tale accordo rientra effettivamente nel suddetto settore di competenza, occorre esaminare se l’inclusione di un meccanismo siffatto in un accordo di associazione esiga inoltre l’aggiunta di una base giuridica specifica come l’articolo 82, paragrafo 1, secondo comma, lettera d), TFUE.
60 A questo proposito, la Corte ha invero statuito che il Consiglio può, sulla base dell’articolo 217 TFUE, adottare un atto nell’ambito di un accordo di associazione soltanto a condizione che tale atto si ricolleghi ad un settore di competenza specifico dell’Unione e si fondi anche sulla base giuridica corrispondente a tale settore (v., in tal senso, sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punto 62).
61 Tuttavia, tale requisito è stato enunciato in una causa in cui veniva in questione non già la conclusione di un accordo di associazione, bensì l’adozione di una decisione sulla posizione da prendere, a nome dell’Unione, in seno ad un organo creato da un accordo siffatto. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 70 delle sue conclusioni, è in questo contesto particolare – ossia quello di una decisione adottata, ai sensi dell’articolo 218, paragrafi 8 e 9, TFUE, a maggioranza qualificata senza la partecipazione del Parlamento europeo – che era richiesta l’aggiunta di una base giuridica specifica per garantire che non venissero eluse eventuali prescrizioni procedurali più rigorose proprie del settore in questione.
62 Per contro, dal momento che la conclusione di un accordo come l’ASCC non interessa un solo settore di azione specifico, bensì, al contrario, un vasto insieme di settori di competenza dell’Unione al fine di realizzare un’associazione tra l’Unione e uno Stato terzo, e poiché tale conclusione esige, in ogni caso, in conformità dell’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, lettera a), i), e paragrafo 8, secondo comma, prima frase, TFUE, un voto all’unanimità nonché l’approvazione del Parlamento europeo, non esiste, per quanto riguarda una conclusione siffatta, alcun rischio di elusione di prescrizioni procedurali più rigorose.
63 Occorre precisare che la necessità di aggiungere una base giuridica specifica rientrante nel titolo V della Parte terza del Trattato FUE a quelle delle disposizioni di un accordo di associazione rientranti nel settore di competenza dell’Unione ricadente sotto tale titolo non può essere desunta neppure dalla giurisprudenza della Corte secondo cui, in via eccezionale, gli atti che perseguono più finalità o che hanno più componenti, le quali siano unite in modo indissolubile, senza che l’una abbia carattere accessorio rispetto all’altra, devono essere fondati sulle diverse corrispondenti basi giuridiche [v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Consiglio (Accordo con l’Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata].
64 A questo proposito, la Corte ha statuito, in materia di accordi di cooperazione allo sviluppo, che il fatto di esigere che un accordo siffatto sia basato anche su una disposizione diversa dalla sua base giuridica generica ogni volta che esso verta su una materia specifica sarebbe, in pratica, idoneo a svuotare di sostanza la competenza e la procedura previste da tale base giuridica [v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Consiglio (Accordo con l’Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, punto 51 e la giurisprudenza ivi citata].
65 Tali considerazioni valgono anche mutatis mutandis rispetto agli accordi di associazione, i cui obiettivi sono concepiti in maniera ampia nel senso che le misure necessarie per la loro realizzazione riguardano un vasto insieme di settori di competenza dell’Unione.
66 È questo per l’appunto il caso dell’ASCC, in quanto, come rilevato dal Consiglio nelle sue osservazioni, al fine di garantire, tra le parti dell’accordo, un giusto equilibrio tra diritti ed obblighi nonché l’unità dei 27 Stati membri, l’ASCC doveva avere una portata sufficientemente estesa.
67 Pertanto, tenuto conto della portata estesa dell’ASCC, del contesto della sua adozione e delle dichiarazioni univoche promananti dall’insieme delle istituzioni e degli Stati membri coinvolti per tutta la durata dei negoziati di recesso del Regno Unito dall’Unione, l’inclusione in tale accordo, a fianco di norme e di misure rientranti in svariati altri settori del diritto dell’Unione, di disposizioni ricadenti sotto il titolo V della Parte terza del Trattato FUE si inserisce nell’obiettivo generale dell’accordo medesimo, che è di gettare le basi per ampie relazioni tra le Parti, in uno spazio di prosperità e buon vicinato caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione, nel rispetto dell’autonomia e della sovranità delle Parti.
68 Al perseguimento di tale obiettivo contribuisce il meccanismo di consegna istituito dall’ASCC, avendo le Parti indicato, al considerando 23 di quest’ultimo, che la loro cooperazione in materia, segnatamente, di accertamento dei reati, di indagini e di perseguimento di reati in questo settore, nonché di esecuzione di sanzioni penali, permetterebbe di rafforzare la sicurezza del Regno Unito e dell’Unione. Ne consegue che l’ASCC non può essere considerato come diretto a realizzare più obiettivi o come avente più componenti, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 63 della presente sentenza.
69 Di conseguenza, le norme sulla consegna di persone sulla base di un mandato di arresto contenute nell’ASCC, e in particolare nell’articolo 632 di quest’ultimo relativo all’applicazione di tali norme ai mandati di arresto europei esistenti, potevano essere incluse in tale accordo sul fondamento del solo articolo 217 TFUE, senza che le disposizioni del Protocollo (n. 21) risultassero applicabili.
70 Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 50 TUE, l’articolo 217 TFUE e il Protocollo (n. 21) devono essere interpretati nel senso che l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo di recesso, letto in combinato disposto con l’articolo 185, quarto comma, di quest’ultimo, nonché l’articolo 632 dell’ASCC sono vincolanti per l’Irlanda.
Sulle spese
71 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
L’articolo 50 TUE, l’articolo 217 TFUE e il Protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato ai Trattati UE e FUE, devono essere interpretati nel senso che l’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), dell’Accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica, letto in combinato disposto con l’articolo 185, quarto comma, del medesimo accordo, nonché l’articolo 632 dell’Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra, sono vincolanti per l’Irlanda.
Firme
i «Il nome di uno degli agenti che rappresentano il Consiglio dell’Unione europea, menzionato nel presente testo, è stato oggetto di una modifica ortografica, successivamente alla sua prima diffusione on‑line».