Preliminär utgåva
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
den 29 maj 2024 (*)
”Personalmål – Tjänstemän – Disciplinärt förfarande – Disciplinåtgärd – Reprimand – Handlingar som är oförenliga med tjänstens anseende – Artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna – Behörighet för rättsaktens upphovsman – Motiveringsskyldighet – Principen om god förvaltning – Opartiskhet – Artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna”
I mål T‑766/22,
Maria Canel Ferreiro, Overijse (Belgien), företrädd av N. Maes, avocate,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och I. Demoulin, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden O. Porchia, samt domarna M. Jaeger, L. Madise (referent), P. Nihoul och S. Verschuur,
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
med beaktande av att ingen av rättegångsdeltagarna inom tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att det skriftliga förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling, och av att tribunalen, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, har beslutat att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom
1 Sökanden, Maria Canel Ferreiro, har väckt talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av, för det första, Europeiska unionens råds administrativa utredning EN-2101 (nedan kallad den administrativa utredningen) och utredningsrapporten av den 28 maj 2021 (nedan kallad utredningsrapporten), för det andra, rådets beslut av den 25 november 2021 om att vidta disciplinåtgärden reprimand mot henne (nedan kallat det angripna beslutet) och, för det tredje, beslutet av den 1 september 2022 om att avslå hennes klagomål (nedan kallat beslutet att avslå klagomålet).
Bakgrund till tvisten
2 Sökanden anställdes som tjänsteman vid Europeiska kommissionen 2006. Den 1 september 2013 överfördes hon till rådet där hon förordnades att tjänstgöra vid den juridiska avdelningens kansli.
3 Från den 1 april 2019 till den 15 juni 2021 innehade sökanden en tjänst som assistent i egenskap av ekonomikontrollant vid budget- och ekonomienheten vid rådets avdelning för hälsovård och sociala tjänster.
4 Den 19 februari 2021 sände A, sökandens överordnade, ett utkast till meddelande från ledningen (nedan kallat utkastet till meddelande) till C, generaldirektör för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster vid rådets generalsekretariat, i vilket hon bland annat lyfte fram sökandens kommunikationssvårigheter och de spänningar som dessa ledde till i arbetsrelationerna med hennes kollegor och överordnade. Samma dag överlämnades utkastet till meddelande till sökanden för synpunkter.
5 Den 23 februari 2021 skickade sökanden ett e‑postmeddelande till A, i vilket hon ifrågasatte korrektheten i anmärkningarna i utkastet till meddelande och ansåg att meddelandet var ett bevis på de trakasserier som hon hade utsatts för av A. Hon bifogade en kopia av e‑postmeddelandet till C och till B, direktör för enheten mänskliga resurser vid GD Organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster.
6 Den 3 mars 2021 lämnade sökanden in sina synpunkter på utkastet till meddelande till A.
7 Den 13 mars 2021, efter det att A hade anmodat sökanden att ta tillbaka anklagelserna om trakasserier i e‑postmeddelandet av den 23 februari 2021, skickade sökanden ett nytt e‑postmeddelande till A, i vilket hon ifrågasatte sanningshalten i de uttalanden som A hade gjort i sitt utkast till meddelande och hennes chefsförmåga.
8 Den 23 mars 2021 gav C, i egenskap av tillsättningsmyndighet, enheten administrationens juridiska rådgivare i uppdrag att genomföra en administrativ utredning rörande sökanden i syfte att fastställa om
– hon i samband med organiseringen av sin årliga ledighet 2020 hade åsidosatt sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, bland annat de som anges i artiklarna 12 och 60 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), samt sina skyldigheter enligt rådets generalsekreterares beslut nr 1/2014 av den 1 januari 2014 om tillämpningsföreskrifter för tjänsteföreskrifternas bestämmelser om ledighet för tjänstemän i aktiv tjänst vid rådets generalsekretariat, och
– hon genom sitt uppförande mot A i e‑postmeddelanden under 2021 hade åsidosatt sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, särskilt de som anges i artikel 12.
9 Den 24 mars 2021 underrättades sökanden om att den administrativa utredningen hade inletts.
10 Den 8 april 2021 hördes sökanden av utredarna.
11 Den 26 april 2021 sände utredarna två skriftliga frågor till sökanden och anmodade henne att kommentera två meningar i hennes e‑postmeddelande av den 23 februari 2021 respektive den 13 mars 2021, vilka båda två hade skickats till A och innehöll anklagelser om trakasserier. Genom e‑postmeddelande samma dag preciserade sökanden att hon redan hade framfört sin ståndpunkt i detta hänseende och inte hade något att tillägga till sina tidigare förklaringar.
12 Efter att ha inhämtat synpunkter från vittnen sände utredarna den 5 maj 2021 avsnittet ”Omständigheter och förhållanden” i utkastet till utredningsrapport till sökanden. Eftersom inga synpunkter inkommit från sökanden inom den angivna fristen underrättade utredarna henne, genom meddelande av den 25 maj 2021, om att slutrapporten skulle överlämnas till tillsättningsmyndigheten för beslut.
13 Genom internt meddelande av den 28 maj 2021 sände utredarna utredningsrapporten till C, i vilken de konstaterade, för det första, att sökanden inte hade överträtt någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna vid organiseringen av sin årliga ledighet 2020 och, för det andra, att ”med hänsyn till handlingarna i fråga och särskilt [sökandens] e‑postmeddelanden till [A] under 2021, har [sökanden] överträtt – åtminstone – artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna”.
14 Den 10 juni 2021 underrättades sökanden om möjligheten att vid C:s sekretariat ta del av de slutsatser från den administrativa utredningen som återgavs i utredningsrapporten och bilagorna till den. Sökanden tog del av dessa dokument och gick igenom alla handlingar i ärendet den 21 juni 2021.
15 Den 19 oktober 2021 inledde tillsättningsmyndigheten ett disciplinärt förfarande mot sökanden, utan att samråda med disciplinnämnden.
16 Den 25 november 2021 antog tillsättningsmyndigheten det angripna beslutet, vilket delgavs sökanden den 8 februari 2022.
17 Den 2 maj 2022 ingav sökanden ett klagomål mot det angripna beslutet med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
18 Den 1 september 2022 beslutade tillsättningsmyndigheten att avslå klagomålet.
Parternas yrkanden
19 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– ogiltigförklara beslutet att avslå klagomålet,
– ”ogiltigförklara den administrativa utredningen och utredningsrapporten”, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
20 Rådet har yrkat att tribunalen ska
– i vissa delar avvisa och i övriga delar ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till prövning av det tredje yrkandet, vilket är riktat mot den administrativa utredningen och utredningsrapporten
21 Rådet har gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av den administrativa utredningen och utredningsrapporten inte kan tas upp till prövning.
22 Tribunalen erinrar om att det endast är åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter som går någon emot. När det gäller akter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, kan talan i princip väckas endast mot de åtgärder genom vilka en institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet. Förberedande rättsakter inför ett beslut anses inte gå sökanden emot och det är endast i samband med en talan mot det beslut som fattas sedan förfarandet har slutförts som sökanden kan göra gällande att förberedande rättsakter, som har ett nära samband med beslutet, är rättsstridiga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 2022, LU/EIB, T‑536/20, ej publicerad, EU:T:2022:40, punkterna 37–39 och där angiven rättspraxis).
23 I det aktuella fallet syftade den administrativa utredningen till att kontrollera huruvida de skyldigheter som enligt tjänsteföreskrifterna åligger tjänstemän hade åsidosatts. Utredningsrapporten innehåller endast en rekommendation till tillsättningsmyndigheten om de slutsatser som ska dras av utredningen. Såväl den administrativa utredningen som utredningsrapporten utgjorde följaktligen preliminära åtgärder som inte föregrep den slutliga ståndpunkt som antogs av tillsättningsmyndigheten, som det för övrigt framgår av artikel 6.1 i beslut nr 73/2006 om genomförandet av administrativa utredningar och förfarandet vid dem samt om disciplinnämnden vid rådets generalsekretariat, vilket antogs i enlighet med bestämmelserna om disciplinåtgärder i artikel 86 i tjänsteföreskrifterna samt bestämmelserna och förfarandena i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Varken den administrativa utredningen eller utredningsrapporten kan följaktligen betraktas som akter som går sökanden emot.
24 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det tredje yrkandet, som är riktat mot den administrativa utredningen och utredningsrapporten, avvisas.
Det första och det andra yrkandet, avseende ogiltigförklaring av det angripna beslutet och beslutet att avslå klagomålet
Inledande anmärkningar
25 Sökanden har åberopat fyra grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring.
26 Genom den första grunden, som består av två delar, har sökanden gjort gällande dels att utredarna gick utöver det uppdrag som tillsättningsmyndigheten hade anförtrott dem, dels att de inte var objektiva och opartiska gentemot henne.
27 Den andra grunden avser rättsstridigheter vid antagandet av beslutet att avslå klagomålet.
28 Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att hennes rätt till försvar åsidosattes.
29 Sökanden har även anfört en fjärde grund, vilken avser att det inte fanns några bevis för att hon överträtt artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna. De argument som sökanden har anfört inom ramen för den fjärde grunden kan delas in i fyra delgrunder. Sökanden har således gjort gällande
– för det första att det angripna beslutet inte innehåller någon motivering avseende de omständigheter som utgjorde en överträdelse av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna,
– för det andra att en överträdelse av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna i alla händelser inte fastställdes,
– för det tredje att det angripna beslutet inte innehåller någon motivering som visar vilket ”nedsättande meddelande” som ska ha stridit mot artikel 12 i tjänsteföreskrifterna, och
– för det fjärde att en överträdelse av artikel 12 i tjänsteföreskrifterna i alla händelser inte fastställdes.
30 Den andra av de grunder som sökanden har åberopat avser specifikt rättstridigheter vid handläggningen av klagomålet, exempelvis att upphovsmannen till beslutet att avslå klagomålet inte hade behörighet att anta ett sådant beslut och att principen om opartiskhet åsidosattes, i den del som beslutet att avslå klagomålet antogs av upphovsmannen till det angripna beslutet.
31 Av rättspraxis framgår att sökanden måste kunna få lagenligheten av beslutet att avslå klagomålet kontrollerad av unionsdomstolen när han eller hon åberopar en grund som specifikt avser handläggningen av klagomålet. Om sökanden i en sådan situation endast skulle kunna bestrida det ursprungliga beslutet, skulle nämligen varje ifrågasättande av det administrativa förfarandet vara uteslutet, vilket skulle innebära att han eller hon fråntogs rätten till ett förfarande som har till syfte att möjliggöra och underlätta en lösning i godo av en tvist mellan tjänstemannen och administrationen och som innebär att den myndighet som tjänstemannen lyder under är skyldig att i överenstämmelse med gällande regler ompröva sitt beslut mot bakgrund av tjänstemannens eventuella invändningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2015, Z/domstolen, T‑88/13 P, EU:T:2015:393, punkterna 143–146).
32 Under dessa omständigheter anser tribunalen att den andra grunden ska prövas först, innan den prövar de grunder som riktats mot det angripna beslutet. Om det visar sig att det finns fog för denna grund och tribunalen ogiltigförklarar beslutet att avslå klagomålet, ankommer det nämligen på administrationen att ompröva klagomålet och att därvid se till att det administrativa förfarandet genomförs korrekt. I en sådan situation ska de yrkanden som riktats mot det angripna beslutet avvisas av det skälet att de har framställts för tidigt, eftersom det angripna beslutet kan vara föremål för domstolskontroll endast om det först har omprövats inom ramen för ett korrekt genomfört administrativt förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2017, CW/parlamentet, T‑742/16 RENV, ej publicerad, EU:T:2017:338, punkterna 59–61).
33 Den första, den tredje och den fjärde grunden har riktats mot såväl det angripna beslutet som beslutet att avslå klagomålet. Vid prövningen av yrkandena om ogiltigförklaring i den del de vilar på dessa grunder utgår tribunalen från principen att en talan, även om den formellt är riktad mot avslaget på klagomålet, medför att tribunalen ska pröva den rättsakt som har gått sökanden emot och som är föremål för hans eller hennes klagomål, under förutsättning att avslaget på klagomålet inte har en annan innebörd än den rättsakt mot vilken nämnda klagomål har riktats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, EU:T:2020:316, punkt 33 och där angiven rättspraxis). Ett beslut om avslag på ett klagomålet kan, med hänsyn till sitt innehåll, vara sådant att det inte enbart bekräftar den rättsakt som sökanden har angripit, framför allt när administrationen omprövar sökandens situation i förhållande till nya rättsliga eller faktiska omständigheter eller om det medför en ändring eller komplettering av det ursprungliga beslutet. I sådana fall utgör avslaget på klagomålet en rättsakt som är underställd domstolens prövning, vilken ska beakta denna vid bedömningen av den angripna rättsaktens lagenlighet eller rent av betrakta den som en rättsakt som går sökanden emot och som ersätter den angripna rättsakten (se dom av den 10 oktober 2019, Colombani/Europeiska utrikestjänsten, T‑372/18, ej publicerad, EU:T:2019:734, punkt 19 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 juli 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, ej publicerad, EU:T:2020:316, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
34 I det aktuella fallet bekräftar beslutet att avslå klagomålet det angripna beslutet i sak, utan att ändra dess innebörd eller räckvidd och utan att sökandens situation omprövats i förhållande till nya rättsliga eller faktiska omständigheter.
35 Lagligheten av det angripna beslutet måste följaktligen bedömas med beaktande av motiveringen i beslutet att avslå klagomålet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2022, MZ/kommissionen, T‑631/20, EU:T:2022:426, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
Den andra grunden: Rättsstridigheter vid antagandet av beslutet att avslå klagomålet
36 Den andra grunden består av två delar. Den första delgrunden avser bristande behörighet hos upphovsmannen till beslutet att avslå klagomålet och den andra delgrunden avser åsidosättande av artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
– Den andra grundens första del: Bristande behörighet hos upphovsmannen till beslutet att avslå klagomålet
37 Sökanden har gjort gällande att C, generaldirektör för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster vid rådets generalsekretariat, inte var behörig att anta beslutet om avslag på hennes klagomål. Hon har anfört, för det första, att det av artikel 1 f i rådets generalsekreterares beslut nr 16/2017 om delegering av besluts- och signeringsbefogenheterna vad gäller tillämpningen av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och anställningsvillkoren för övriga anställda framgår att beslut som fattas i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna inte omfattas av de beslutsbefogenheter som generalsekreteraren har delegerat till generaldirektören för administrationen (numera kallad generaldirektören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster).
38 Sökanden har för det andra hävdat att det inte har visats att rådets generalsekreterares beslut nr 23/22 om ändring av beslut nr 16/2017 i syfte att säkerställa kontinuiteten i det fall att tjänsten som generalsekreterare är ledig och om delegering av behörigheten att bland annat anta beslut i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna till generaldirektören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster var i kraft vid den tidpunkt då hon ingav klagomålet, det vill säga den 2 maj 2022.
39 Rådet har bestritt sökandens argument.
40 Tribunalen erinrar om att enligt artikel 2.1 i tjänsteföreskrifterna ska varje institution fastställa vem inom institutionen som ska utöva de befogenheter som enligt tjänsteföreskrifterna tillkommer tillsättningsmyndigheten.
41 Rådet har i enlighet med denna bestämmelse antagit beslut (EU) 2017/262 av den 6 februari 2017 om tillsättningsmyndigheten och den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal för rådets generalsekretariat och om upphävande av beslut 2013/811/EU (EUT L 39, 2017, s. 4). Av artikel 1 c i beslut nr 2017/262 framgår att de befogenheter som i tjänsteföreskrifterna tilldelas tillsättningsmyndigheten ska utövas av generalsekreteraren, som i enlighet med artikel 1.2 i samma beslut är bemyndigad att helt eller delvis delegera dem till direktören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster.
42 Genom beslut nr 16/2017 har generalsekreteraren delegerat de beslutsbefogenheter som han tilldelats enligt beslut nr 2017/262 till direktören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster, utom vad gäller bland annat tillämpningen av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna (artikel 1 f i beslut nr 16/2017).
43 Inför det att rådets generalsekreterare, D, skulle lämna sin tjänst antog han emellertid beslut nr 23/22, genom vilket beslut nr 16/2017 har ändrats så, att artikel 1a har införts, i vilken följande föreskrivs: ”I det fall att tjänsten som generalsekreterare är ledig ska, fram till dess att den generalsekreterare som till följd av att tjänsten blivit ledig utnämnts i enlighet med artikel 240.2[ FEUF] tillträder tjänsten, alla befogenheter som generalsekreteraren har tilldelats genom beslut [nr ]2017/262 … delegeras till generaldirektören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster, med undantag för de befogenheter som föreskrivs i artikel 1.1 g …”. Det ska preciseras att de befogenheter som föreskrivs i nämnda artikel 1.1 g i beslut nr 16/2017, vilka inte omfattas av det befogenhetsområde som delegerats till generaldirektören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster, rörde antagandet av beslut avseende de ”förflyttningar och överföringar i tjänstens intresse som avses i artikel 2 inom andra generaldirektorat än generaldirektoratet för administration”.
44 Genom beslut nr 23/22 ändrades således omfattningen av de beslutsbefogenheter som av generalsekreteraren hade delegerats till direktören för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster, genom att nästan alla generalsekreterarens befogenheter, inbegripet antagandet av beslut i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, delegerades till direktören i den undantagssituation att tjänsten som generalsekreterare skulle vara ledig.
45 Enligt artikel 2 i beslut nr 23/22 skulle beslutet träda i kraft den dag då det undertecknandes.
46 Sökanden har hävdat att det inte har visats vilken dag beslut nr 23/22 undertecknades, trots att undertecknandet enligt vad som anges i artikel 2 i beslutet var ett villkor för dess ikraftträdande. Sökanden anser att det inte heller har fastställts att villkoret för beslutets tillämpning, det vill säga att tjänsten som generalsekreterare var ledig, var uppfyllt.
47 Vad gäller datumet för undertecknandet av beslut nr 23/22 ska det påpekas att rådet i sin duplik har ingett ett undertecknat exemplar av beslut nr 23/22, åtföljt av en färdplan som visar att rådets generalsekreterare faktiskt undertecknade nämnda beslut den 29 april 2022.
48 Vad gäller huruvida tjänsten som rådets generalsekreterare var ledig framgår det av andra punkten i meddelandet till Ständiga representanternas kommitté (Coreper) av den 5 april 2022 att rådets generalsekreterare, D, lämnade sin tjänst med verkan från och med den 30 april 2022. Rådets nya generalsekreterare tillträdde inte sin tjänst förrän den 1 november 2022.
49 Det ska erinras om att sökanden ingav sitt klagomål den 2 maj 2022 och att det avslogs av tillsättningsmyndigheten den 1 september 2022.
50 Av detta följer att beslut nr 23/22 var i kraft vid den tidpunkt då beslutet att avslå klagomålet antogs och att beslutet att avslå klagomålet följaktligen omfattades av C:s behörighet i egenskap av generaldirektör för organisatorisk utveckling och organisatoriska tjänster.
51 Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grundens första del.
– Den andra grundens andra del: Åsidosättande av artikel 41.1 i stadgan
52 Sökanden har gjort gällande att även om det antas att C enligt den formella vidaredelegeringen var behörig att anta beslutet att avslå klagomålet borde C ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla kraven på god förvaltning och opartiskhet, vilka följer av artikel 41.1 i stadgan, bland annat genom att vidaredelegera prövningen av hennes klagomål till en annan generaldirektör. Den omständigheten att C inte avstod från att besluta om klagomålet, vilket var riktat mot hans eget beslut om disciplinåtgärder, berövade sökanden hennes rätt till en opartisk omprövning av det beslut som fattats avseende henne, vilken garanteras i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
53 Rådet har bestritt sökandens argument.
54 Tribunalen erinrar om att rätten att få sina angelägenheter behandlade opartiskt av unionens institutioner, vilken garanteras i artikel 41.1 i stadgan, utgör en allmän princip i unionsrätten och att enligt rättspraxis innebär principen om god förvaltning bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se dom av den 19 oktober 2022, JS/SRB, T‑270/20, ej publicerad, EU:T:2022:651, punkt 145 och där angiven rättspraxis).
55 I artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs emellertid att varje person på vilken tjänsteföreskrifterna ska tillämpas kan vända sig till tillsättningsmyndigheten med klagomål över en åtgärd som går honom emot; detta gäller oavsett om myndigheten har fattat ett beslut eller har underlåtit att utföra en handling som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna.
56 Som rådet har påpekat föreskrivs det inte i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna att någon annan myndighet än den tillsättningsmyndighet som har antagit en rättsakt som går någon emot ska pröva det klagomål som ingetts mot denna rättsakt. Tvärtom framgår det att unionslagstiftaren avsåg en situation där en och samma myndighet fattar ett beslut som går en tjänsteman emot och därefter avgör det klagomål som ingetts mot beslutet.
57 Vad vidare gäller själva handläggningens natur har domstolen bland annat slagit fast att handläggningen inte utgör ett överklagandeförfarande, utan syftar till att den myndighet som tjänstemannen är underordnad ska vara skyldig att ompröva sitt beslut mot bakgrund av tjänstemannens eventuella invändningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 1980, Vecchioli/kommissionen, 101/79, EU:C:1980:243, punkt 31). Domstolen har således konstaterat att upphovsmannen till ett beslut som går någon emot kan delta i diskussionerna i det kollegiala organ som avgör det klagomål som ingetts mot beslutet. I sitt förslag till avgörande i det mål som föranledde domen av den 21 oktober 1980, Vecchioli/kommissionen (101/79, EU:C:1980:243), betonade för övrigt generaladvokaten Warner att ett klagomål inte har karaktären av ett överklagande som inges till en myndighet som är överordnad den myndighet som den omtvistade rättsakten härrör från. Enligt generaladvokaten syftar artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna till att ge tjänstemännen möjlighet att begära att ett beslut som går dem emot ska omprövas mot bakgrund av de överväganden som de lägger fram. Enligt samma generaladvokat saknar det härvid betydelse att den myndighet som, till följd av fastställandet av den behöriga myndigheten i enlighet med artikel 2 i tjänsteföreskrifterna, ska ompröva frågan är den samma som den som antog beslutet (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Warner i målet Vecchioli/kommissionen, 101/79, EU:C:1980:212).
58 I domen av den 8 juli 2020, WH/EUIPO (T‑138/19, ej publicerad, EU:T:2020:316, punkt 63), slog tribunalen fast att den person som i egenskap av tillsättningsmyndighet har antagit ett beslut som går en tjänsteman emot inte är skyldig att avstå från att delta i beslutsprocessen avseende ett klagomål som nämnda tjänsteman ingett mot beslutet i fråga.
59 Av det ovan anförda följer att även om klagomålet i förevarande fall, med beaktande av handläggningens art, inte prövades av ett kollegialt organ kan slutsatsen inte dras att artikel 41.1 i stadgan har åsidosatts enbart på grund av den omständigheten att beslutet att avslå klagomålet, i enlighet med rådets regler om den interna organisationen, fattades av samma person som den som hade antagit det beslut som klagomålet riktades mot. Sökanden har inte heller hävdat att det finns andra omständigheter som kan ifrågasätta opartiskheten hos den person som avgjorde klagomålet.
60 Av detta följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser den andra grunden i dess helhet. De yrkanden om ogiltigförklaring av beslutet att avslå klagomålet som har framställts på denna grund avvisas således.
Den fjärde grundens första och tredje del: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
61 Genom den fjärde grundens första och tredje del har sökanden gjort gällande, för det första, att det angripna beslutet, förutom en hänvisning till slutsatserna i utredningsrapporten, inte innehåller någon motivering med avseende på överträdelsen av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna och, för det andra, att det inte heller anges vilket nedsättande meddelande som utgör en överträdelse av artikel 12 i tjänsteföreskrifterna.
62 Utan att direkt svara på sökandens argument avseende att motiveringsskyldigheten åsidosattes har rådet genmält att det av punkterna 36–38 i utredningsrapporten framgår att sökanden i e‑postmeddelandena av den 23 februari och den 13 mars 2021 uttalade sig sårande och aggressivt gentemot A. Detta beteende utgör en överträdelse av dels artikel 21 i tjänsteföreskrifterna, dels artikel 12 i tjänsteföreskrifterna, eftersom de anklagelser om trakasserier som sökanden riktade mot sin överordnade utan att framlägga minsta bevisning, var ett uttryck för en stor aggressivitet som kan skada A:s yrkesmässiga heder och vandel.
63 Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten har till syfte dels att ge den som berörs tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den rättsakt som går honom eller henne emot är välgrundad och om det är möjligt att inge ett överklagande till unionsdomstolen, dels att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom av den 10 september 2019, DK/Europeiska utrikestjänsten, T‑217/18, ej publicerad, EU:T:2019:571, punkt 146 och där angiven rättspraxis). Bedömningen av om motiveringen är tillräcklig ska inte ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det faktiska och rättsliga sammanhang i vilket antagandet av den angripna rättsakten ingår (se dom av den 10 september 2019, DK/Europeiska utrikestjänsten, T‑217/18, ej publicerad, EU:T:2019:571, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
64 I det aktuella fallet konstaterade tillsättningsmyndigheten i det första skälet i det angripna beslutet att ”enligt slutsatserna [i den administrativa utredningen] har [sökanden], genom sina handlingar och särskilt sina e‑postmeddelanden till [A] under 2021, överträtt åtminstone artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna”.
65 Det måste härvid konstateras att tillsättningsmyndigheten i sin redogörelse för de omständigheter som den lägger sökanden till last endast har återgett delar av punkt 105 i utredningsrapporten, vilken återfinns i avsnittet ”Slutsatser” i rapporten. Denna punkt innehåller emellertid endast en kort sammanfattning av utredarnas överväganden i tidigare delar av utredningsrapporten. När nämnda stycke citeras taget ur sitt sammanhang framgår inte exakt vilka omständigheter som läggs sökanden till last.
66 En allmän hänvisning till ”e‑postmeddelanden … under 2021”, som inte åtföljs av någon förklaring avseende meddelandenas innehåll, gör det inte möjligt att förstå vilka av sökandens uttalanden om A som tillsättningsmyndigheten ansåg utgjorde en överträdelse av artikel 12 eller 21 i tjänsteföreskrifterna. Vidare låter användningen av ordet ”särskilt” i det angripna beslutet förstå att disciplinåtgärderna mot sökanden även avser andra beteenden än enbart e‑postmeddelandena till A under 2021, utan att några närmare preciseringar gjorts i detta hänseende.
67 Tillsättningsmyndigheten har inte heller gett sökanden några förklaringar rörande de omständigheter som läggs henne till last i beslutet att avslå klagomålet, trots att sökanden i sitt klagomål hade hävdat dels att hon inte visste vilket specifikt beteende som kunde utgöra en överträdelse av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna, eftersom A aldrig hade ifrågasatt kvaliteten på hennes arbete, dels att hennes frågor avseende de e‑postmeddelanden som ska ha utgjort en överträdelse av artikel 12 i tjänsteföreskrifterna aldrig hade besvarats. Förutom den omständigheten att de argument som sökanden hade anfört i sitt klagomål avseende att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts vad gällde överträdelsen av artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna inte nämns i beslutet att avslå klagomålet, begränsar sig även detta beslut till att i den del som avser de omständigheter som läggs sökanden till last endast, i punkt 7, upprepa delar av lydelsen i punkt 105 i utredningsrapporten.
68 Såsom framgår av punkt 23 ovan innehåller utredningsrapporten en rekommendation till tillsättningsmyndigheten om de slutsatser som ska dras av den administrativa utredningen och föregriper inte den slutliga ståndpunkt som tillsättningsmyndigheten ska anta. Tillsättningsmyndigheten är nämligen skyldig att granska utredningsrapporten och vidta de åtgärder som den anser lämpliga, varvid den ska motivera sitt beslut. Eftersom det i det angripna beslutet hänvisas till utredningsrapporten, som sökanden hade tillgång till, ska det emellertid kontrolleras om det angripna beslutet, jämfört med utredningsrapporten, innehåller en motivering som uppfyller de rättsliga krav som anges i punkt 63 ovan.
69 Det ska härvid påpekas att vad gäller e‑postmeddelandena från 2021 har rådet i sitt svaromål anfört att det av punkterna 36–38 i utredningsrapporten framgår att de handlingar som läggs sökanden till last består i avsändandet av e‑postmeddelandena av den 23 februari och den 13 mars 2021, i vilka hon uttalade sig sårande och aggressivt gentemot A när hon anklagade A för trakasserier.
70 Det ska konstateras att utredarna i punkt 36 i utredningsrapporten förklarade att ”[sökandens] kommunikation med [A] ofta var olämplig till sin ton, sitt innehåll, sin form och sin art” och hänvisade till ett stycke i e‑postmeddelandet av den 23 februari 2021 (avsänt kl. 14.31) och ett stycke i e‑postmeddelandet av den 13 mars 2021 (avsänt kl. 11.49).
71 I punkterna 37 och 38 i utredningsrapporten förklarade utredarna att de ansåg att sökanden hade framfört allvarliga anklagelser mot A om trakasserier och att sådana anklagelser, om de var felaktiga, kunde föranleda disciplinåtgärder i enlighet med artikel 3.4 i generalsekreterarens beslut 15/2015 om mobbning och sexuella trakasserier i arbetet vid rådets generalsekretariat.
72 När det gäller överträdelsen av artikel 12 i tjänsteföreskrifterna framgår det av punkt 91 i utredningsrapporten att sökandens sätt att kommunicera med sin överordnade under 2021 ansågs som ”oartigt, trakasserande och förödmjukande” och som ”snudd på olydnad” och följaktligen som en överträdelse av artikel 12.
73 När det gäller överträdelsen av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna framgår det av punkt 59, jämförd med punkt 97, i utredningsrapporten att det, eftersom tjänstemannen i denna bestämmelse åläggs en skyldighet att bistå och råda sin överordnade, ansågs som ”oacceptabelt att [sökanden] lättvindigt anklagar [A] för trakasserier – utan att lägga fram minsta verkliga bevis till stöd för anklagelserna, och [att] det [också var] oacceptabelt att [sökanden] använd[e] anklagelserna för att köpslå, genom att erbjuda sig att ta tillbaka dem om [A] t[og] tillbaka sitt meddelande”.
74 Trots dessa olika kommentarer om sökandens olämpliga sätt att kommunicera under hela den tid hon arbetat tillsammans med A, framgår det emellertid inte tydligt av utredningsrapporten vilka omständigheter, särskilt i e‑postmeddelandena av den 23 februari och den 13 mars 2021, som låg till grund för utredarnas slutsatser avseende överträdelsen av artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna. Även om det angripna beslutet inte antogs i ett sammanhang som var fullständigt okänt för sökanden har sökanden följaktligen fog för att hävda att med avseende på hennes e‑postmeddelandena till A under 2021 innehåller det angripna beslutet, jämfört med utredningsrapporten, inte en tillräcklig motivering i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 63 ovan.
75 Såsom framgår av punkt 66 ovan låter användningen av ordet ”särskilt” i det angripna beslutet dessutom förstå att disciplinåtgärderna mot sökanden även avser andra beteenden än enbart e‑postmeddelandena till A under 2021, utan att några närmare preciseringar gjorts i detta hänseende.
76 Det ska påpekas att det av punkt 105 i utredningsrapporten, som återfinns i avsnittet ”Slutsatser”, framgår att ”[m]ed beaktande av de aktuella handlingarna och särskilt [sökandens] e‑postmeddelanden till [A] under 2021, drar utredarna slutsatsen att [sökanden] har överträtt – åtminstone – artiklarna 12 och 21 i tjänsteföreskrifterna”. I likhet med det angripna beslutet låter slutsatserna i utredningsrapporten således förstå att det beteende som läggs sökanden till last som en överträdelse av de angivna bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna även omfattar andra handlingar än enbart sökandens e‑postmeddelanden till A under 2021. Samtidigt är det inte möjligt att genom en läsning av utredningsrapporten i dess helhet förstå vad de ”aktuella handlingarna” består i, utöver de e‑postmeddelanden som nämns i punkt 105 i utredningsrapporten, vilka sökanden enligt rapportens slutsatser kritiseras för, eftersom de utgör ett åsidosättande av hennes skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna.
77 Enligt själva lydelsen i utredningsrapporten hade utredarna i enlighet med sitt mandat i uppgift att genomföra en administrativ utredning i syfte att fastställa ”om [sökanden] i sitt uppförande mot [A] i e‑postmeddelandena under 2021, ha[de] åsidosatt sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna” (punkterna 1, 8 och 75 i utredningsrapporten). I punkt 36 i utredningsrapporten betonas i detta sammanhang att ”mandatet rör endast [A:s] person och endast [i] år 2021 (inte år 2020) och [ii] e‑postmeddelandena”. Samtidigt hänvisas i rapporten flera gånger till sökandens attityd och aggressiva agerande mot andra kollegor och till sökandens beteende mot A i andra fall än e‑postmeddelandena under 2021.
78 Exempelvis hänvisar utredarna i punkterna 40 och 57 i utredningsrapporten till sökandens kritik mot A:s ledning av enheten och det sätt på vilket sökanden kommunicerade med henne vid fysiska möten. De har anfört dels att sökandens attityd ”ändras väldigt snabbt till att framföra aggressiv kritik mot [A:s] ledning av enheten och förakt för hennes beslut, instruktioner, begäranden och råd”, dels att ”[sökanden] har höjt rösten mycket kraftigt mot [A] och har vid upprepade tillfällen inte gett henne möjlighet att framföra sina synpunkter lugnt och samlat”, utan ”har i stället på förhand bedömt henne som en chef som inte tar tag i problemen och tenderar att negligera det verkliga skälet till att enheten fungerar dåligt”.
79 I punkt 59 i utredningsrapporten hänvisas vidare till bedömningarna för 2019 och 2020 och dras slutsatsen att det ”inte kan tolereras att [sökanden] reagerar på bedömningarna för 2019 och 2020 med förakt och tar sig friheten att inte längre arbeta med vissa ärenden (eftersom de är mer lämpade för andra kollegor) eller vägrar att samarbeta (eftersom instruktionerna inte är tydliga)”.
80 I punkt 62 i utredningsrapporten slutligen konstaterar utredarna att sökanden ”gör sina kollegors arbete extremt svårt” och att ärendet ”innehåller omfattande dokumentation som visar att [sökanden] redan 2020 översvämmade sina överordnades e‑postlådor med (ibland långa) meddelanden, som på ett onödigt sätt komplicerade handläggningen av ärenden, eller meddelanden där hon sökte gräl med olika personer vid andra avdelningar”.
81 Av punkterna 59 och 60 i utredningsrapporten framgår att utredarna ”med stöd av sitt mandat” ansåg att de kunde utvärdera det beteende som nämns i bland annat punkt 79 ovan. Konstaterandena i olika punkter i utredningsrapporten rörande mandatets omfattning kan förvisso, mot bakgrund av punkterna 39 och 88 i rapporten, som sådana förklaras så, att de uttrycker ståndpunkten att den omständigheten att mandatet var begränsat till sökandens e‑postmeddelanden till A under 2021 inte hindrade att utredarna undersökte sökandens andra handlingar och annan kommunikation för att korrekt kunna bedöma innehållet i e‑postmeddelandena i fråga. Motsägelsen mellan, å ena sidan, de således definierade gränserna för mandatet och, å andra sidan, slutsatserna i rapporten, vilka anges i punkt 76 ovan, gör att en osäkerhet kvarstår beträffande fastställandet av de handlingar som avses i slutsatserna i rapporten och med avseende på vilka disciplinåtgärder sedan vidtagits i det angripna beslutet. Utifrån det angripna beslutet är det således inte möjligt att göra tydlig åtskillnad mellan det beteende avseende vilket disciplinåtgärder har vidtagits och de bakgrundsomständigheter som har beaktats.
82 När det gäller överträdelsen av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna, hänvisas visserligen i punkt 97 i utredningsrapporten, jämförd med punkterna 59 och 64 i rapporten, till sökandens beteende mot ”andra i hierarkin” eller den omständigheten att hon ”tillåt[it] sig att rubba förutsättningarna för de normala arbetsförhållandena” genom att bland annat vägra att ”utföra vissa arbetsuppgifter”, att hon tilldelat sig rollen som ”sheriff”, eller att hon till och med reagerat med ”förakt” på bedömningarna för 2019 och 2020. Dessa korta och allmänna formuleringar gör det emellertid inte möjligt att med precision identifiera vilka beteenden som kan ha utgjort en överträdelse av artikel 21 i tjänsteföreskrifterna och av vilka skäl.
83 Mot bakgrund av det ovan anförda måste det konstateras att eftersom en domstolskontroll av huruvida det angripna beslutet är välgrundat kan göras endast om de omständigheter har identifierats som läggs tjänstemannen till last och som anses utgöra ett åsidosättande av hennes skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, utgör avsaknaden av preciseringar rörande de omständigheter som läggs sökanden till last hinder för att tribunalen kontrollerar om det angripna beslutet är välgrundat.
84 Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den fjärde grundens första och tredje del och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder som sökanden har åberopat mot beslutet.
Rättegångskostnader
85 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet i huvudsak har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Europeiska unionens råds beslut av den 25 november 2021 om att vidta en disciplinåtgärd mot Maria Canel Ferreiro ogiltigförklaras.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Rådet ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 29 maj 2024.
Underskrifter