CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
du 5 mai 2022 (1)
Affaire C‑61/21
JP
contre
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre
(demande de décision préjudicielle présentée par la cour administrative d’appel de Versailles, France)
« Renvoi préjudiciel – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Valeurs limites pour la protection de la santé humaine – Dépassement – Plans relatifs à la qualité de l’air – Responsabilité de l’État – Droit d’un particulier à obtenir réparation de préjudices de santé résultant d’une violation du droit de l’Union – Violation caractérisée – Lien de causalité direct – Date d’appréciation du manquement »
I. Introduction
1. Les valeurs limites ambitieuses pour la qualité de l’air ambiant, prévues par la directive 2008/50/CE (2), ne sont, en maints lieux, pas (encore ?) suffisamment respectées (3). Toutefois, des décisions importantes sont prévues dans ce domaine en 2022. Au niveau politique, la Commission européenne prévoit de présenter des propositions de révision des dispositions en vigueur (4). Parallèlement, la Cour est saisie de différentes procédures dans le cadre desquelles elle peut clarifier des questions importantes relatives à la mise en œuvre de ces dispositions. Outre un renvoi préjudiciel relatif à l’incidence de la directive 2008/50 sur l’autorisation de projets (5) et la première procédure d’astreinte aux fins de la mise en œuvre d’une condamnation pour violation de cette directive(6), la présente procédure soulève la question de savoir si les particuliers peuvent solliciter une indemnisation pour des préjudices de santé résultant du non-respect des valeurs limites.
2. La présente procédure porte en substance sur la première condition de la responsabilité extracontractuelle des États membres pour violation du droit de l’Union, à savoir sur le point de savoir si les dispositions de la directive 2008/50 ouvrent des droits aux particuliers. Il convient en outre d’examiner à quelles conditions une éventuelle violation de cette directive est suffisamment caractérisée et comment doit être établie la preuve d’un lien de causalité direct entre la violation et un préjudice, afin de donner à la juridiction de renvoi des indications quant à la date pertinente pour l’appréciation de la violation.
II. Le cadre juridique
3. S’agissant de la période pertinente dans la procédure au principal, les règles relatives à la qualité de l’air étaient initialement prévues dans les directives 96/62/CE (7) et 1999/30/CE (8), qui ont été remplacées, avec effet au 11 juin 2010, par la directive 2008/50.
A. La directive 96/62
4. Conformément à l’article 1er, premier tiret, de la directive 96/62, celle-ci avait pour objet de définir les principes de base d’une stratégie commune visant à « définir et fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant dans [l’Union], afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ». Cela découlait également de son deuxième considérant.
5. L’article 2, point 5, de la directive 96/62 définissait la notion de « valeur limite » comme « un niveau fixé sur la base de connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ».
6. L’article 7 de la directive 96/62 contenait les exigences générales en matière d’amélioration de la qualité de l’air :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites.
2. Les mesures prises pour atteindre les objectifs de la présente directive doivent :
a) prendre en compte une approche intégrée pour la protection de l’air, de l’eau et du sol ;
b) ne pas contrevenir à la législation [de l’Union] relative à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs sur les lieux de travail ;
c) ne pas avoir d’effets négatifs et significatifs sur l’environnement des autres États membres.
3. Les États membres établissent des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée. Ces plans peuvent prévoir, selon le cas, des mesures de contrôle et, lorsque cela est nécessaire, de suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites. »
7. L’article 8 de la directive 96/62 concernait les zones dans lesquelles les niveaux dépassent la valeur limite :
« 1. Les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.
Lorsqu’il n’a pas été fixé de marge de dépassement pour un polluant déterminé, les zones et les agglomérations où le niveau de ce polluant dépasse la valeur limite sont assimilées aux zones et agglomérations visées au premier alinéa et les paragraphes 3, 4 et 5 s’y appliquent.
[...]
3. Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.
4. Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, où le niveau de plus d’un polluant est supérieur aux valeurs limites, les États membres fournissent un plan intégré englobant tous les polluants en cause.
[...] »
8. Conformément au douzième considérant de la directive 96/62, cette disposition visait également à la protection de la santé et de l’environnement dans son ensemble.
9. L’article 11, paragraphe 1, sous a), iii), de la directive 96/62 prévoyait un délai pour la transmission des plans visés à l’article 8 :
« [D]ans les zones visées à l’article 8, paragraphe 1 :
[...]
iii) [les États membres] transmettent [à la Commission] les plans ou programmes visés à l’article 8, paragraphe 3, deux ans au plus tard après la fin de l’année au cours de laquelle les niveaux ont été observés ».
10. L’annexe IV de la directive 96/62 prévoyait que les plans ou programmes visant à atteindre les valeurs limites devaient contenir notamment des données relatives aux causes de la pollution et des prévisions dans le temps concernant l’amélioration de la qualité de l’air sur la base des mesures prises :
« 1. Lieu du dépassement
– Région
– Ville (carte)
– Station de mesure (carte, coordonnées géographiques)
2. Informations générales
– Type de zone (ville, zone industrielle ou rurale)
– Estimation de la superficie polluée (en km²) et de la population exposée à la pollution
– Données climatiques utiles
– Données topographiques utiles
– Renseignements suffisants concernant le type d’éléments “cibles” de la zone concernée qui doivent être protégés
[...]
4. Nature et évaluation de la pollution
– Concentrations enregistrées les années précédentes (avant la mise en œuvre des mesures d’amélioration)
– Concentrations mesurées depuis le lancement du projet
– Techniques d’évaluation employées
5. Origine de la pollution
– Liste des principales sources d’émission responsables de la pollution (carte)
– Quantité totale d’émissions provenant de ces sources (en tonnes par an)
– Renseignements sur la pollution en provenance d’autres régions
6. Analyse de la situation
– Précisions concernant les facteurs responsables du dépassement (transport, y inclus les transports transfrontaliers, formation)
– Précisions concernant les mesures envisageables pour améliorer la qualité de l’air
7. Informations sur les mesures ou projets d’amélioration antérieurs à l’entrée en vigueur de la présente directive
– Mesures locales, régionales, nationales et internationales
– Effets observés de ces mesures
8. Informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution adoptés consécutivement à l’entrée en vigueur de la présente directive
– Liste et description de toutes les mesures prévues dans le projet
– Calendrier de mise en œuvre
– Estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs
9. Informations sur les mesures ou projets prévus ou envisagés à long terme
[...] »
B. La directive 1999/30
11. La directive 1999/30 fixait les valeurs limites et les seuils d’alerte nécessaires à l’application de la directive 96/62 pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant. Son article 1er confirme que cette réglementation avait pour objet d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble.
12. Pour le dioxyde d’azote (NO2), les valeurs limites pour la protection de la santé humaine prévues à l’article 4 et à l’annexe II, point I, de la directive 1999/30 étaient applicables à partir du 1er janvier 2010. Premièrement, la valeur limite horaire de 200 μg/m³ de dioxyde d’azote ne pouvait être dépassée plus de 18 fois par année civile. Deuxièmement, la valeur limite annuelle était fixée à 40 μg/m³.
13. Pour les particules (PM10), les valeurs limites pour la protection de la santé humaine, prévues à l’article 5 et à l’annexe III, point I, phase 1, de la directive 1999/30 étaient applicables, en revanche, dès le 1er janvier 2005. La valeur limite journalière de 50 μg/m³ PM10 pour la protection de la santé humaine ne devait pas être dépassée plus de 35 fois par an. La valeur limite annuelle était fixée à 40 μg/m3 PM10.
C. La directive 2008/50
14. Les deux premiers considérants de la directive 2008/50 décrivent ses objectifs transversaux :
« (1) Le sixième programme d’action communautaire pour l’environnement [...] établit la nécessité de réduire la pollution à des niveaux qui en minimisent les effets nocifs sur la santé humaine – en accordant une attention particulière aux populations sensibles – et sur l’environnement dans son ensemble, d’améliorer la surveillance et l’évaluation de la qualité de l’air, y compris en ce qui concerne les retombées de polluants, et de fournir des informations au public.
(2) Afin de protéger la santé humaine et l’environnement dans son ensemble, il est particulièrement important de lutter contre les émissions de polluants à la source, ainsi que de définir et de mettre en œuvre les mesures de réduction les plus efficaces aux niveaux local, national et communautaire. Il convient dès lors d’éviter, de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques nocifs, et de définir des objectifs appropriés en matière de qualité de l’air ambiant en tenant compte des normes, des orientations et des programmes de l’Organisation mondiale de la santé. »
15. L’article 1er, point 1, de la directive 2008/50 énonce sa finalité essentielle :
« La présente directive établit des mesures visant :
1) à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
[...] »
16. L’article 2, point 5, de la directive 2008/50 définit la notion de « valeur limite » comme un « niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ».
17. L’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 impose le respect de différentes valeurs limites :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
[...] »
18. Les valeurs limites pertinentes pour le dioxyde d’azote et les particules (PM10) prévues à l’annexe XI de la directive 2008/50 correspondent aux valeurs limites figurant dans la directive 1999/30.
19. L’article 22 de la directive 2008/50 autorise, sous certaines conditions, la prorogation du délai aux fins du respect des valeurs limites :
« 1. Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote ou le benzène ne peuvent pas être respectées dans les délais indiqués à l’annexe XI, un État membre peut reporter ces délais de cinq ans au maximum pour la zone ou agglomération en cause, à condition qu’un plan relatif à la qualité de l’air soit établi conformément à l’article 23 pour la zone ou l’agglomération à laquelle le report de délai s’appliquerait. Ce plan est complété par les informations énumérées à l’annexe XV, section B, relatives aux polluants concernés et démontre comment les valeurs limites seront respectées avant la nouvelle échéance.
2. Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées à l’annexe XI pour les PM10 ne peuvent pas être respectées en raison des caractéristiques de dispersion du site, de conditions climatiques défavorables ou de contributions transfrontalières, un État membre est exempté de l’obligation d’appliquer ces valeurs limites jusqu’au 11 juin 2011, moyennant le respect des conditions prévues au paragraphe 1 et à condition que cet État membre fasse la preuve qu’il a pris toutes les mesures appropriées aux niveaux national, régional et local pour respecter les délais.
[...]
4. Les États membres notifient à la Commission les zones ou agglomérations dans lesquelles ils estiment que les paragraphes 1 ou 2 sont applicables et transmettent le plan relatif à la qualité de l’air visé au paragraphe 1, avec tous les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission d’évaluer si les conditions pertinentes sont remplies. Dans son évaluation, la Commission prend en considération les effets estimés, actuellement et dans le futur, sur la qualité de l’air ambiant dans les États membres, des mesures qui ont été prises par les États membres, ainsi que les effets estimés, sur la qualité de l’air ambiant, des mesures communautaires actuelles et des mesures prévues, que doit proposer la Commission.
En l’absence d’objection de la part de la Commission dans les neuf mois qui suivent la réception de la notification, les conditions pertinentes pour l’application du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 sont réputées remplies.
En cas d’objection, la Commission peut demander aux États membres d’adapter les plans relatifs à la qualité de l’air ou d’en fournir de nouveaux. »
20. En ce qui concerne la zone de l’agglomération de Paris pertinente, la République française a, selon les indications de la Commission (9), certes, transmis des communications en ce qui concerne une prorogation des délais pour les PM10 et le dioxyde d’azote, mais la Commission a, dans chaque cas, soulevé des objections (10).
21. L’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 prévoit que, en cas de dépassement de valeurs limites dans certaines zones ou agglomérations, des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être établis afin de respecter ces valeurs :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. [...]
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
[...] »
22. Les exigences prévues à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50 correspondent, pour l’essentiel, aux exigences de l’annexe IV de la directive 96/62.
III. Les faits à l’origine du litige et les questions préjudicielles
23. La demande de décision préjudicielle concerne le dépassement des valeurs limites pour la qualité de l’air ambiant dans l’agglomération de Paris. Ainsi, la Cour a constaté en 2019 un dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote depuis leur entrée en vigueur en 2010 (11). Elle a en outre jugé récemment que les valeurs limites pour les PM10 n’ont, elles non plus, pas été respectées de 2005 à 2019 (12). De même, le Conseil d’État (France) a constaté pour Paris un dépassement continu des valeurs limites pour le dioxyde d’azote jusqu’en 2020 ainsi qu’un dépassement des valeurs limites pour les PM10 jusqu’en 2018 et 2019 (13).
24. Le requérant au principal demande que le préfet du département du Val-d’Oise, qui fait partie de l’agglomération de Paris, prenne des mesures aux fins du respect des valeurs limites prévues par la directive 2008/50. Il sollicite, en outre, une indemnisation des différents préjudices, estimés à 21 millions d’euros, qui résultent, selon lui, de la pollution de l’air. Il affirme que ces préjudices sont survenus en 2003 et qu’ils se sont même aggravés au fil du temps.
25. Le requérant fonde sa demande d’indemnisation notamment sur le fait qu’il a subi un préjudice de santé en raison de la dégradation de l’air dans l’agglomération de Paris où il réside. Cette dégradation résulte, selon lui, du manquement des autorités françaises aux obligations qui leur incombent en vertu de la directive 2008/50. Le requérant met donc en cause la responsabilité de l’État pour obtenir réparation du préjudice de santé qu’il invoque.
26. Après avoir été rejeté par le tribunal administratif de Cergy‑Pontoise (France), le recours est désormais pendant devant la cour administrative d’appel de Versailles (France). Celle-ci expose que la décision sur la demande d’indemnisation suppose une clarification de la portée de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50. Selon la cour administrative d’appel de Versailles, l’aspect essentiel réside dans le point de savoir s’il y a lieu d’accorder à un particulier, en cas de violation suffisamment caractérisée par un État membre de l’Union européenne des obligations résultant de ces dispositions, un droit à réparation des préjudices affectant sa santé.
27. Dans ces circonstances, la cour administrative d’appel de Versailles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les règles applicables du droit de l’Union européenne résultant des dispositions de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 23, paragraphe 1, de la [directive 2008/50] doivent-elles être interprétées comme ouvrant aux particuliers, en cas de violation suffisamment caractérisée par un État membre de l’Union européenne des obligations en résultant, un droit à obtenir de l’État membre en cause la réparation des préjudices affectant leur santé présentant un lien de causalité direct et certain avec la dégradation de la qualité de l’air ?
2) À supposer que les dispositions mentionnées ci-dessus soient effectivement susceptibles d’ouvrir un tel droit à réparation des préjudices de santé, à quelles conditions l’ouverture de ce droit est-elle subordonnée, au regard notamment de la date à laquelle l’existence du manquement imputable à l’État membre en cause doit être appréciée ? »
28. Le requérant au principal, les gouvernements français, irlandais, italien et polonais ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites. Les gouvernements français, irlandais, néerlandais et polonais ainsi que la Commission ont participé à l’audience du 15 mars 2022.
IV. Analyse juridique
29. La Cour a déjà rappelé, s’agissant de la mise en œuvre des règles de l’Union en matière de protection de la qualité de l’air, le principe de la responsabilité de l’État pour les préjudices causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables (14). La présente demande de décision préjudicielle vise à présent à clarifier dans quelle mesure une violation des valeurs limites prévues par le droit de l’Union en matière de protection de la qualité de l’air peut ouvrir concrètement des droits à réparation.
30. Selon une jurisprudence constante, la pleine efficacité des normes du droit de l’Union serait mise en cause et la protection des droits qu’elles reconnaissent serait affaiblie si les particuliers n’avaient pas la possibilité d’obtenir réparation lorsque leurs droits sont lésés par une violation du droit de l’Union imputable à un État membre (15).
31. Les particuliers lésés ont donc un droit à réparation si trois conditions sont réunies : la règle de droit de l’Union violée a pour objet de leur conférer des droits, la violation de cette règle est suffisamment caractérisée et il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par ces particuliers (16).
32. La première question préjudicielle présume l’existence d’une violation suffisamment caractérisée et d’un lien de causalité direct. Elle vise à déterminer si les exigences prévues par la directive 2008/50 en matière de qualité de l’air confèrent des droits aux particuliers, c’est‑à‑dire si la violation de ces exigences est susceptible d’ouvrir un droit à réparation (section A). Si tel est le cas, la seconde question préjudicielle vise à préciser les conditions d’un tel droit, notamment en ce qui concerne la date à laquelle doit être appréciée l’existence du manquement imputable à l’État membre concerné. Cela impose alors encore d’examiner à quelles conditions il convient de constater l’existence d’une violation caractérisée et d’un lien de causalité direct (section B).
A. Sur la première question préjudicielle – Ouverture de droits par les règles relatives à la qualité de l’air
33. Un droit à réparation du préjudice résultant de la violation du droit de l’Union suppose tout d’abord que la norme du droit de l’Union violée ait pour objet de conférer des droits aux personnes lésées (17).
34. Certes, l’aspect essentiel en ce qui concerne l’ouverture de droits à réparation ne porte pas sur le point de savoir si la norme concernée est directement applicable (18). Néanmoins, une applicabilité directe est un indice important en faveur de l’ouverture de droits (19), car, dans ce cas, il est possible de déterminer le contenu du droit conféré, ce qui constitue une condition du droit à réparation (20).
35. Il convient donc tout d’abord d’examiner si les règles relatives aux valeurs limites et aux mesures visant à améliorer la qualité de l’air sont suffisamment claires pour permettre de déterminer le contenu d’éventuels droits. L’on peut ensuite apprécier si ces règles ont pour objet de conférer des droits aux particuliers.
1. Sur la clarté du contenu des dispositions des directives 96/62 et 1999/30
36. La demande de décision préjudicielle ne porte, certes, que sur la directive 2008/50, mais le litige au principal concerne des préjudices subis par le requérant depuis 2003. Entre cette date et l’expiration, le 11 juin 2010, du délai de transposition de la directive 2008/50, la qualité de l’air en ce qui concerne les polluants PM10 (particules fines) et le dioxyde d’azote mentionnés dans la demande de décision préjudicielle était initialement réglementée par les directives 96/62 et 1999/30.
a) Sur les valeurs limites
37. En vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 96/62, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites. Les valeurs limites pour le dioxyde d’azote résultaient de l’article 4, lu en combinaison avec l’annexe II de la directive 1999/30, et étaient applicables à partir du 1er janvier 2010.
38. Les valeurs limites pour les PM10 étaient fixées à l’article 5, lu en combinaison avec l’annexe III, point I, phase 1, de la directive 1999/30 et étaient applicables à partir du 1er janvier 2005.
39. Les valeurs limites et délais susmentionnés ont été ultérieurement repris sans modification à l’annexe XI de la directive 2008/50.
40. L’obligation de respecter les valeurs limites s’impose donc depuis la date respectivement fixée et est, selon le libellé des dispositions pertinentes, claire et inconditionnelle (21).
b) Sur l’amélioration de la qualité de l’air
41. En outre, la directive 96/62 contenait déjà des dispositions relatives à l’amélioration de la qualité de l’air pour la période antérieure à l’expiration des délais d’application des valeurs limites et pour la période postérieure.
i) Sur la période précédant l’octroi d’un caractère contraignant aux valeurs limites
42. Une première obligation d’améliorer la qualité de l’air existait déjà avant que, respectivement en 2005 et 2010, les valeurs limites deviennent obligatoires. Les États membres devaient, à ce stade, adopter des mesures afin que les valeurs limites soient respectées au plus tard à la date à laquelle elles deviendraient obligatoires.
43. Les modalités détaillées de cette obligation résultaient de l’article 8 de la directive 96/62. Les États membres devaient tout d’abord identifier, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, les zones et agglomérations dans lesquelles les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassaient la valeur limite augmentée d’une marge de dépassement également fixée dans la directive 1999/30. Pour les zones et agglomérations ainsi identifiées, les États membres devaient, conformément à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62, élaborer ou mettre en œuvre des plans ou programmes afin que la valeur limite puisse être atteinte dans le délai fixé, à savoir à la date à laquelle elle deviendrait obligatoire.
44. La marge de dépassement désignait, à cet égard, un certain pourcentage de la valeur limite respective, ayant été réduit de manière linéaire à 0 % entre la fixation des valeurs limites et la date de leur application. La marge de dépassement était donc de plus en plus réduite, plus l’application des valeurs limites approchait. Avec l’entrée en vigueur de la valeur limite respective, la marge de dépassement a été totalement supprimée.
45. Cette obligation concernait probablement déjà un grand nombre de zones et agglomérations dans lesquelles les valeurs limites ont ultérieurement, à la date d’expiration du délai fixé pour leur application, à savoir en 2005 ou en 2010, été dépassées (22).
46. Ces plans ou programmes devaient respecter les exigences énoncées à l’annexe IV de la directive 96/62, lesquelles étaient largement conformes à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50. Ces exigences ne sont pas de nature purement formelles, car les données en question documentent l’origine de la pollution (points 5 et 6) et portent sur une analyse des mesures envisageables pour améliorer la qualité de l’air (point 6) ainsi que sur les mesures décidées et mises en œuvre (points 7 à 9), y compris un calendrier et une estimation de l’amélioration escomptée de la qualité de l’air (point 8). L’appréciation du point de savoir si le plan ou programme est apte à contribuer au respect des valeurs limites à l’expiration des délais pour leur application suppose logiquement que l’on dispose de telles données.
47. À titre complémentaire, il convient de faire observer que l’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/50 prévoit une obligation similaire pour les particules plus fines de la taille PM2,5 dont la valeur limite ne devait être respectée qu’après l’expiration du délai de transposition de cette directive.
ii) Sur la période ultérieure àl’expiration des délais pour l’application des valeurs limites
48. En outre, l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62 prévoyait que les États membres devaient établir des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée.
49. Aux termes des articles 7 et 8 de la directive 96/62, la possibilité d’un dépassement des valeurs limites n’était pas prévue. Au cours de la période antérieure à l’application de ces dispositions, les États membres devaient, conformément à l’article 8, adopter les mesures nécessaires pour assurer leur respect à la date de leur entrée en vigueur. Pour la période postérieure à cette date, ils étaient déjà tenus, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de prendre des mesures contre le risque d’un dépassement. La définition de la notion de « valeur limite » figurant à l’article 2, point 5, de la directive 96/62 le confirmait, car, selon cette définition, une valeur limite devait être atteinte dans un délai déterminé et ne devait pas être dépassée ensuite.
50. La Cour a néanmoins jugé dans l’arrêt Janecek que les États membres n’avaient pas l’obligation de prendre des mesures telles qu’aucun dépassement ne se produise. Au contraire, il ressortait, selon elle, de l’économie générale de la directive 96/62 qui visait une réduction intégrée de la pollution, qu’il appartenait aux États membres de prendre des mesures aptes à réduire à un minimum le risque de dépassement et sa durée compte tenu de l’ensemble des circonstances du moment et des intérêts en présence. Les États membres devaient, à cet égard, assurer une mise en balance avec les différents intérêts publics et privés en présence. Les limites de ce pouvoir d’appréciation étaient soumises à un contrôle juridictionnel (23).
51. L’arrêt du 25 juillet 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447), est compréhensible dans la mesure où, à cette date, il était déjà connu que, dans de nombreux États membres, les valeurs limites pour les PM10 étaient dépassées et que leur respect nécessiterait des efforts considérables. En ce qui concerne les valeurs limites pour le dioxyde d’azote applicables en 2010, la Commission attendait une situation similaire (24). L’attente, formulée dans le texte de la directive 96/62, que les valeurs limites ne seraient pas dépassées s’était donc révélée irréaliste. Cette constatation avait d’ailleurs conduit, peu de temps avant le prononcé de l’arrêt du 25 juillet 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447), à l’adoption de la directive 2008/50 que nous allons examiner dans les présentes conclusions.
52. En outre, la Cour a souligné à juste titre la nécessité d’une mise en balance des intérêts en présence lors de l’élaboration de plans d’action. Certes, le législateur a, lors de la fixation des valeurs limites, déjà anticipé cette mise en balance, mais le droit de l’Union ne saurait imposer aux États membres des mesures visant à assurer le respect des valeurs limites, dont les inconvénients l’emportent, en raison de la mise en œuvre des valeurs limites, sur l’amélioration de la protection de l’environnement et de la santé (25).
53. Les constatations de l’arrêt du 25 juillet 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447), portent toutefois seulement sur l’obligation d’établir des plans d’action en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62. Seuls ces plans ne devaient pas être conçus de manière à exclure tout dépassement des valeurs limites. L’obligation de respecter les valeurs limites était, en revanche, déjà dans le cadre des directives 96/62 et 1999/30, indépendante de l’obligation susmentionnée d’établir des plans d’action (26). Les États membres ne pouvaient justifier des dépassements des valeurs limites – comme d’autres violations du droit de l’Union (27) – que par l’établissement de la preuve concrète de difficultés insurmontables ou d’un cas de force majeure (28).
c) Conclusion intermédiaire
54. Il convient donc de retenir que les articles 7 et 8 de la directive 96/62, lus en combinaison avec les valeurs limites pour le dioxyde d’azote et les PM10, constituaient, en vertu de la directive 1999/30, une obligation claire et inconditionnelle de respecter les valeurs limites fixées pour les PM10 depuis le 1er janvier 2005 et pour le dioxyde d’azote depuis le 1er janvier 2010. Les États membres ne devaient cependant, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62, prendre des mesures sur le fondement d’une mise en balance entre les intérêts en présence que pour réduire à un minimum la durée du dépassement. Cette seconde obligation est suffisamment claire uniquement en ce qui concerne un dépassement des limites de la marge de manœuvre existant à cet égard.
2. Sur la clarté du contenu des dispositions de la directive 2008/50
55. En outre, il convient d’apprécier la clarté du contenu des dispositions de la directive 2008/50, laquelle a abrogé en 2008 les directives 96/62 et 1999/30, avec effet au 11 juin 2010.
a) Sur les valeurs limites
56. Conformément à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/50, les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux de divers polluants atmosphériques, notamment des PM10, dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI. En outre, en vertu de l’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI pour le dioxyde d’azote et le benzène ne peuvent plus être dépassées à partir des dates indiquées dans cette annexe.
57. La différence de formulation entre ces deux alinéas ne remet pas en cause la clarté de l’obligation de respecter les valeurs limites. Cette différence s’explique par le fait que les valeurs limites pour les polluants visés à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/50, ainsi qu’à l’annexe XI, étaient, à l’évidence, déjà applicables dès 2005, alors que cette directive n’est entrée en vigueur qu’en 2008. En revanche, les valeurs limites pour le dioxyde d’azote et le benzène n’ont été rendues obligatoires qu’en 2010, à savoir postérieurement à l’entrée en vigueur de la directive.
58. Les États membres doivent donc s’assurer que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux de polluants visés à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive (29). Seuls certains lieux dans lesquels les personnes ne séjournent normalement pas sans protection ne nécessitent, à cet égard, conformément à l’annexe III, section A, point 1, aucune évaluation (30).
59. Considérés isolément, l’article 13, paragraphe 1, et l’annexe XI de la directive 2008/50 apparaissent donc suffisamment précis (31). Cela ressort également du fait que la Cour a constaté à plusieurs reprises une violation de cette disposition par les États membres (32).
b) Sur les plans relatifs à la qualité de l’air prévus à l’article 23 de la directive 2008/50
60. Outre l’obligation de respecter les valeurs limites prévue à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, l’obligation d’améliorer la qualité de l’air s’applique en vertu de l’article 23, paragraphe 1.
61. Conformément à cette disposition, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour les zones ou agglomérations dans lesquelles les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent une valeur limite ou une valeur cible, augmentée de la marge de dépassement respectivement applicable pour ces valeurs, afin de respecter les valeurs limites ou valeurs cibles fixées aux annexes XI et XIV de la directive 2008/50. En cas de dépassement de ces valeurs limites après l’expiration du délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air doivent prévoir des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ces plans relatifs à la qualité de l’air doivent contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50.
62. L’article 23 de la directive 2008/50 établit donc un lien direct entre le dépassement des valeurs limites pour les PM10 prévues à l’article 13, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’annexe XI de cette directive, et l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air (33).
63. Les États membres participants font donc valoir que la directive 2008/50 n’exige pas d’empêcher tout dépassement des valeurs limites, mais prévoit uniquement à son article 23, paragraphe 1, l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air. Le gouvernement polonais soutient même que l’obligation de respecter les valeurs limites n’est, à la lumière de l’article 23, paragraphe 1, pas inconditionnelle.
64. En faveur de cette position semble plaider l’arrêt Janecek dans lequel la Cour a jugé, en lien avec l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62, que les États membres ne sont pas tenus d’empêcher tout dépassement des valeurs limites (34). De plus, de manière similaire à ce qui prévalait dans le cadre de la réglementation antérieure, les plans relatifs à la qualité de l’air ne peuvent être établis, conformément à l’article 23 de la directive 2008/50, que sur la base d’un équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence (35).
65. Toutefois, déjà dans le cadre des directives 96/62 et 1999/30, il existait des doutes sur le point de savoir si des mesures d’amélioration de la qualité de l’air suffisaient pour justifier une violation des valeurs limites (36). De plus, s’agissant de la directive 2008/50, la Cour a entre-temps, à plusieurs reprises, rejeté la thèse selon laquelle un État membre s’est déjà pleinement conformé aux obligations prévues à l’article 13, paragraphe 1, dès lors qu’il a établi un plan relatif à la qualité de l’air (37).
66. Une telle interprétation reviendrait, selon un récent arrêt de la grande chambre, à faire dépendre la mise en œuvre de l’objectif de protection de la santé humaine, énoncé à l’article 1er, point 1, de la directive 2008/50, de la seule discrétion des États membres, ce qui serait contraire à la volonté du législateur de l’Union. Selon la Cour, cette considération découle notamment de la définition de la notion de « valeur limite » visée à l’article 2, point 5, selon laquelle cette valeur doit être atteinte dans un délai donné et ne pas être dépassée une fois atteinte (38).
67. Par ailleurs, la directive 2008/50 a précisé l’obligation de respecter les valeurs limites, par rapport à la directive 96/62, en prévoyant une réglementation qui serait contournée si le simple fait d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air suffisait pour justifier un dépassement (39). L’article 22 de la directive 2008/50 permet le report des délais de respect des valeurs limites de cinq ans au maximum pour le dioxyde d’azote ou le benzène et de six ans au maximum pour les PM10. La prorogation des délais suppose notamment que les États membres établissent des plans relatifs à la qualité de l’air qui garantissent le respect de ce délai prorogé. En revanche, les plans relatifs à la qualité de l’air visés à l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 ne sont pas soumis à ce délai.
c) Conclusion intermédiaire
68. Ainsi, l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 instaure une obligation précise et directement contraignante à la charge des États membres, leur imposant de prévenir tout dépassement des valeurs limites pour les polluants atmosphériques visés.
69. Parallèlement, il découle de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 une obligation claire et autonome d’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air, qui est déclenchée par la violation des valeurs limites (40).
70. Le gouvernement polonais considère, certes, que l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 n’est pas suffisamment précis quant au contenu des plans relatifs à la qualité de l’air. Selon elle, cette disposition ne prévoit pas de délai fixe pour mettre fin au dépassement, mais exige seulement que la période de dépassement soit la plus courte possible. Elle estime que l’adoption des mesures suppose en outre une mise en balance d’intérêts divergents, ce que soulignent également les gouvernements français et irlandais.
71. Il convient toutefois d’y opposer que la marge d’appréciation liée à la mise en balance des intérêts peut, certes, être pertinente aux fins de déterminer si une violation est caractérisée (41) et qu’elle peut également jouer un rôle dans l’appréciation du lien de causalité (42). Toutefois, il n’est pas décisif de déterminer si la réglementation en cause est suffisamment précise pour conférer des droits aux particuliers. Il suffit plutôt que les particuliers puissent invoquer le respect des limites de ce pouvoir d’appréciation devant les juridictions nationales (43).
3. Sur la finalité des valeurs limites et l’obligation d’améliorer la qualité de l’air
72. La question de savoir si les valeurs limites et l’obligation d’améliorer la qualité de l’air, prévues par les directives 96/62, 1999/30 et 2008/50, ont pour objet de conférer des droits aux personnes subissant des préjudices de santé en raison de la pollution de l’air dépend, outre du caractère déterminable d’éventuels droits, avant tout des objectifs de ces dispositions (44).
73. Les directives 96/62 et 2008/50 visent toutes deux, selon leur deuxième considérant et leur article 1er, à éviter, prévenir ou réduire les effets nocifs pour la santé humaine (45). Les règles relatives à la qualité de l’air ambiant introduites par ces directives sont ainsi la concrétisation des obligations de l’Union en matière de protection de l’environnement et de la santé publique qui découlent notamment de l’article 3, paragraphe 3, TUE et de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE. Selon ces dispositions, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans ses différentes régions, et est fondée, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive (46). Cette obligation de protection découle également des articles 2, 3 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (47).
74. Le fait que les valeurs limites pour les PM10 et le dioxyde d’azote visent notamment à protéger la santé humaine ressort déjà de leur dénomination en tant que valeurs limites pour la protection de la santé humaine figurant aux annexes II et III de la directive 1999/30 ainsi qu’à l’article 13 et à l’annexe XI de la directive 2008/50. La définition soulignée par le requérant de la notion de « valeur limite », figurant respectivement à l’article 2, point 5, des directives 96/62 et 2008/50, prévoit, elle aussi, qu’une valeur limite est fixée dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire des effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble.
75. Étant donné que les obligations respectives aux fins de l’amélioration de la qualité de l’air sont déclenchées par le dépassement de ces valeurs limites, ces obligations visent incontestablement, elles aussi, à la protection de la santé.
76. Comme le souligne à juste titre la Commission, la Cour a déjà constaté, en relation avec les directives antérieures en matière de protection de la qualité de l’air, sur la base de cet objectif de protection, que les particuliers doivent pouvoir se prévaloir en tant que droits des règles impératives de ces directives (48). Partant, elle a jugé que l’on pouvait se prévaloir des directives 96/62 et 2008/50 (49) et elle a mentionné, également dans ce contexte, la protection juridictionnelle de droits (50).
77. Certes, les gouvernements irlandais et polonais estiment que l’objectif de protection de la santé ne vise que la protection du grand public, mais cela n’est pas convaincant. Précisément l’intérêt de la santé est de nature éminemment personnelle, et donc individuelle, et relève de la jurisprudence susmentionnée.
78. Il pourrait en aller autrement des règles de la législation environnementale qui visent principalement à protéger les animaux, les végétaux et les habitats, mais qui ne profitent qu’indirectement à l’homme. L’on pourrait penser à cet égard aux niveaux critiques pour la protection de la végétation, visés à l’article 14 et à l’annexe XIII de la directive 2008/50. Toutefois, il n’y a pas lieu de se prononcer en l’espèce sur la question de savoir si ces dispositions ont pour objet de conférer des droits aux particuliers.
79. Contrairement à ce que soutient l’Irlande, le principe du pollueur-payeur ne s’oppose pas non plus à la reconnaissance d’une responsabilité de l’État pour les préjudices de santé en raison de la violation des règles relatives à la qualité de l’air ambiant.
80. Certes, le principe du pollueur-payeur est un principe en matière de politique environnementale de l’Union énoncé à l’article 191, paragraphe 2, TFUE et il doit donc également être respecté dans le cadre de l’interprétation des règles relatives à la qualité de l’air ambiant. Il est également vrai que, en application de ce principe, ce sont prioritairement les auteurs de la pollution de l’air qui devraient en supporter les coûts et cela est formulé de manière encore plus explicite dans d’autres versions linguistiques que dans la version en langue allemande du « Verursacherprinzip », notamment dans la version en langue française qui mentionne le « principe du pollueur-payeur » ou dans la version en langue anglaise qui indique « that the polluter should pay ».
81. Toutefois, ce principe ne saurait exonérer les États membres de leur propre responsabilité lorsqu’ils permettent ou n’empêchent pas la pollution de l’air en violation du droit de l’Union. Le fait que les règles relatives à la qualité de l’air ambiant imposent cette responsabilité aux États membres est, par ailleurs, justifié par la constatation que la pollution de l’air ambiant résulte, en règle générale, de différentes sources, de sorte que les États membres doivent décider dans quelle mesure certains auteurs de la pollution doivent réduire leurs émissions.
4. Sur l’arrêt Paul
82. L’importance de ces considérations au regard de la finalité des règles relatives à la qualité de l’air ressort tout particulièrement lorsque l’on les compare avec l’arrêt du 12 octobre 2004, Paul e.a. (C‑222/02, EU:C:2004:606). Il s’agit là du seul arrêt dans lequel la Cour a rejeté un droit à réparation au motif que les règles litigieuses n’avaient pas pour objet de conférer des droits aux particuliers.
83. Cet arrêt concernait des obligations de surveillance bancaire alors en vigueur qui visaient également à protéger les déposants (51). Ces règles présentaient bien des analogies avec la protection de la qualité de l’air. En effet, les deux missions, la surveillance bancaire et la protection de la qualité de l’air, se caractérisent par une grande complexité (52) et les droits des particuliers ne sont pas expressément mentionnés (53), comme le souligne le gouvernement français dans la présente procédure.
84. Toutefois, les règles de surveillance bancaire, alors applicables, présentaient des différences sur des aspects essentiels par rapport à la protection de la qualité de l’air. Ces différences ne résultent pas exclusivement de la différence d’objet de la réglementation.
85. En effet, il existait tout d’abord en ce qui concerne la garantie des dépôts (54) une réglementation de protection spécifique pour les déposants qui s’opposait à ce que ces derniers bénéficient de droits à réparation plus étendus (55). S’agissant des préjudices de santé résultant de la pollution de l’air, l’on ne voit, en revanche, aucune réglementation spécifique de ce type.
86. L’objectif principal des règles de surveillance bancaire alors applicables visait cependant avant tout à parvenir à la reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel. Cette reconnaissance permettait l’octroi d’un agrément unique de banques pour l’ensemble de l’Union et l’application du principe du contrôle par l’État membre d’origine (56). Les règles de surveillance bancaire visaient donc, conformément à leur base juridique, à mettre en œuvre la liberté d’établissement des banques en harmonisant les exigences nationales. Une responsabilité de l’État au profit des déposants, qui n’était pas prévue, voire exclue, sur le plan national, n’était pas nécessaire à cet effet (57).
87. Les règles relatives à la protection de la qualité de l’air ont, en revanche, été fondées sur la compétence environnementale de l’Union et visent donc nécessairement, conformément à l’article 191 TFUE, un niveau élevé de protection de la santé des personnes. C’est précisément cette protection qui est l’objectif principal, tandis que les objectifs du marché intérieur jouent un rôle très marginal et indirect.
5. Sur l’absence de réglementation en matière de droits pécuniaires
88. L’objection du gouvernement français peut cependant également être comprise en ce sens qu’un droit à réparation suppose la violation d’une disposition prévoyant des droits en faveur des particuliers à des paiements ou à des avantages économiques. Une telle disposition fait défaut s’agissant des règles relatives à la qualité de l’air.
89. Les décisions antérieures en faveur d’une responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union portaient souvent, en fait, sur la sauvegarde des droits financiers, notamment la garantie des salaires et de l’assurance vieillesse en cas de faillite de l’employeur (58) ou les droits des voyageurs à forfait en cas de faillite de l’entreprise de voyages (59), la garantie des dépôts (60) et la protection des investisseurs contre les prix excessifs en cas de prise de contrôle d’une société (61) ou les droits à réparation des victimes de la criminalité (62).
90. Dans le même sens, des considérations de la Cour semblent indiquer que la violation de la réglementation concernée produit directement des effets sur la situation juridique de la personne lésée (63). Cela visait les intérêts patrimoniaux juridiquement protégés en ce qui concerne la garantie des dépôts et la protection des investisseurs.
91. Une omission d’un État membre de veiller au respect des valeurs limites ne saurait, en revanche, être qualifiée de « modification de la situation juridique » de ceux qui subissent en conséquence des préjudices de santé. Il s’agit plutôt d’une atteinte à un bien qui revêt beaucoup plus d’importance que lesdits intérêts patrimoniaux. En effet, toute personne a droit à l’intégrité physique et mentale qui est consacrée à l’article 3 de la charte des droits fondamentaux et qui, en comparaison avec d’autres biens, occupe le premier rang (64).
92. Toutefois, également indépendamment des effets sur la situation juridique des personnes lésées, il convient de souligner que la jurisprudence relative à la responsabilité de l’État ne repose pas sur la protection des intérêts financiers des personnes concernées, mais vise à assurer la pleine efficacité du droit de l’Union par la protection des droits que le droit de l’Union confère aux particuliers (65). Par conséquent, le principe de la responsabilité de l’État pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables est inhérent au système des traités sur lesquels cette dernière est fondée (66).
93. Conformément à cet objectif, la Cour a également admis que la directive 2011/92/UE (67) a pour objet de conférer des droits aux particuliers (68), bien que, en raison de l’absence de lien de causalité direct, les recours en réparation ne soient, en règle générale, pas susceptibles d’être accueillis (69).
94. Par ailleurs, les atteintes à la santé sont également liées à des préjudices économiques, notamment des coûts de traitement ou des pertes de revenus. Lors de la proposition de la directive 2008/50, la Commission a par conséquent non seulement souligné les effets de la pollution de l’air sur la santé, mais également les préjudices financiers estimés à un montant allant de 189 à 609 milliards d’euros par an jusqu’en 2020 (70). L’objectif de protection visé par les dispositions en matière de protection de la qualité de l’air couvre à tout le moins de tels préjudices.
6. Sur le cercle des bénéficiaires
95. L’Union souhaitait-elle cependant réellement conférer à un cercle peu identifiable de personnes potentiellement concernées un droit à une certaine qualité de l’air ambiant dont la violation est susceptible de fonder des droits à réparation ?
96. La Cour a constaté entre-temps, dans douze procédures d’infraction, que dix États membres ne répondaient pas aux normes en matière de qualité de l’air ambiant (71). Les neuf arrêts les plus récents ont même constaté une violation systématique et persistante des normes. À la date de rédaction des présentes conclusions, sept procédures concernant notamment trois autres États membres sont pendantes (72). À tout le moins en Belgique (73), en Allemagne (74), en France(75) et au Royaume-Uni (76), les juridictions nationales sont, elles également, saisies de recours concernant les normes de qualité de l’air.
97. Les États membres devraient donc s’attendre à un grand nombre de recours en réparation pour violation des normes en matière de qualité de l’air si ces normes conféraient des droits en ce sens. Nonobstant les risques financiers qui en découlent, le contentieux relatif à de tels droits serait susceptible de faire peser une charge considérable sur les juridictions des États membres.
98. Ces aspects ne plaident toutefois pas contre la reconnaissance de droits susceptibles de fonder des recours en réparation, car le grand nombre des personnes éventuellement concernées démontre avant tout l’importance d’une qualité de l’air adéquate.
99. Les efforts liés aux recours en réparation n’apparaissent pas non plus manifestement disproportionnés par rapport à l’importance de ce problème. Les valeurs limites en matière de qualité de l’air concernent non des nuisances mineures, mais des préjudices graves de santé pouvant aller jusqu’au décès prématuré (77).
100. Dans le même temps, le cercle des personnes effectivement intéressées n’est pas suffisamment étendu pour couvrir la quasi-totalité des habitants des États membres concernés, lesquels seraient, en quelque sorte, tenus de s’indemniser mutuellement par l’intermédiaire des impôts. Le dépassement des valeurs limites pèse, en réalité, avant tout sur certaines catégories qui vivent ou travaillent dans des secteurs particulièrement affectés (78). Ce sont souvent des personnes à faible statut socio-économique (79) qui ont particulièrement besoin d’une protection juridictionnelle.
101. Pour cette raison également (80), il est erroné de considérer, comme les gouvernements irlandais et polonais, que les règles relatives à la qualité de l’air visent exclusivement à protéger le grand public. La qualité de l’air doit, certes, être protégée de manière générale, mais les problèmes spécifiques se posent dans certains lieux et touchent certains cercles de personnes identifiables. Par conséquent, il n’y a également que les personnes directement concernées par un dépassement des valeurs limites ou par le risque d’un dépassement qui peuvent se prévaloir de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 (81).
102. Dans le sens des considérations qui précèdent, la Cour a déjà évoqué, dans le contexte de la mise en œuvre des règles relatives à la qualité de l’air, la possibilité d’un droit à réparation au titre du droit de l’Union (82).
7. Réponse à la première question préjudicielle
103. En résumé, il convient de constater que les valeurs limites en matière de polluants dans l’air ambiant et les obligations aux fins de l’amélioration de la qualité de l’air prévues aux articles 7 et 8 de la directive 96/62, lus en combinaison avec la directive 1999/30, ainsi qu’aux articles 13 et 23 de la directive 2008/50, ont pour objet de conférer des droits aux particuliers.
B. Sur la seconde question préjudicielle – Autres conditions du droit à réparation
104. La seconde question préjudicielle vise à déterminer les conditions auxquelles est subordonné l’octroi d’un droit à réparation pour des préjudices de santé. Pour la juridiction de renvoi, la date à laquelle l’existence du manquement aux règles en matière de protection de la qualité de l’air doit être appréciée revêt, à ce titre, un intérêt particulier.
105. Il convient de rappeler à cet égard les deux autres conditions applicables à un droit à réparation : la violation du droit de l’Union doit être suffisamment caractérisée (sous-section 1) et il doit exister un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice (sous-section 2) (83).
1. Sur la violation suffisamment caractérisée
106. Afin de déterminer s’il existe une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union, la juridiction nationale saisie d’un recours en réparation doit tenir compte de tous les aspects qui caractérisent la situation qui lui est soumise. Parmi ces aspects figurent le degré de clarté et de précision de la règle violée, l’étendue de la marge d’appréciation que la règle enfreinte laisse aux autorités, le caractère intentionnel ou involontaire du manquement commis ou du préjudice causé, le caractère excusable ou inexcusable d’une éventuelle erreur de droit et la circonstance que les attitudes prises par une institution de l’Union ont pu contribuer à l’omission, l’adoption ou au maintien de mesures ou de pratiques nationales contraires au droit de l’Union (84).
107. En outre, il ressort de la jurisprudence qu’une violation du droit de l’Union est manifestement caractérisée lorsqu’elle a perduré malgré le prononcé d’un arrêt constatant le manquement reproché, d’un arrêt préjudiciel ou d’une jurisprudence bien établie de la Cour en la matière, desquels résulte le caractère infractionnel du comportement en cause (85).
a) Sur le dépassement des valeurs limites en tant que violation caractérisée
108. L’obligation de respecter les valeurs limites applicables aux PM10 (depuis 2005) et au dioxyde d’azote (depuis 2010), qui résultait initialement de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 96/62 ainsi que de l’article 4, lu en combinaison avec l’annexe II, et l’article 5, lu en combinaison avec de l’annexe III, point I, phase 1, de la directive 1999/30 et, à partir du 11 juin 2010, de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, est claire et ne laisse aucune marge d’appréciation aux États membres. L’on pourrait en déduire que, déjà par sa nature même, cette violation était caractérisée.
109. Toutefois, dans l’arrêt Janecek, la Cour a jugé à propos des directives 96/62 et 1999/30 que les États membres n’avaient pas l’obligation de prendre des mesures telles qu’aucun dépassement ne se produise (86). Certes, les arrêts ultérieurs relatifs à ces directives vont dans le sens de la thèse selon laquelle le dépassement des valeurs limites constitue néanmoins une violation autonome du droit de l’Union (87), mais, à cette date, la directive 2008/50 était déjà applicable. Par conséquent, le dépassement des valeurs limites au cours de la période d’applicabilité des directives 96/62 et 1999/30 ne devait pas encore, à lui seul, être considéré comme constituant une violation caractérisée du droit de l’Union.
110. L’arrêt Janecek confirme néanmoins l’obligation également claire et inconditionnelle d’établir des plans d’action, prévue à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62 (88). Cette obligation est étroitement liée au dépassement des valeurs limites, car celui-ci ne survient pas ou est, à tout le moins, limité au minimum si l’État membre a pris des mesures suffisantes pour réduire la pollution de l’air, que ce soit avant ou pendant la période d’applicabilité des valeurs limites.
111. Ce lien est également clairement formulé dans la directive 2008/50, car l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air prévue à l’article 23 est déclenchée par le dépassement des valeurs limites fixées à l’article 13 et à l’annexe XI.
112. Nous en déduisons que, tant en application des directives antérieurement en vigueur que conformément à la directive 2008/50, un dépassement des valeurs limites en matière de qualité de l’air ambiant constitue, en l’absence de plan correspondant, visant à supprimer le dépassement, une violation caractérisée du droit de l’Union susceptible d’ouvrir des droits à réparation.
b) Sur la qualité des plans
113. Contrairement à ce que considère le gouvernement polonais, l’existence même d’un plan ne suffit cependant pas pour exclure une violation caractérisée. Comme le soutient le gouvernement italien, un plan ne doit plutôt présenter aucune lacune manifeste pour que l’on puisse exclure toute violation caractérisée des valeurs limites.
114. L’aspect déterminant à cet égard réside tout d’abord dans le point de savoir si les autorités compétentes ont respecté les exigences prévues à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50 ou à l’annexe IV de la directive 96/62. Ce n’est que si un plan comporte les informations prévues par ces dispositions que l’on peut déterminer si celui-ci est approprié pour mettre fin au dépassement ou à quelle date le dépassement doit avoir pris fin (89).
115. Toutefois, même si toutes les exigences formelles ont été respectées, une violation des valeurs limites peut être suffisamment caractérisée si le plan ne satisfait manifestement pas aux exigences matérielles parce que les autorités compétentes ont méconnu les limites de leur pouvoir d’appréciation (90). De telles carences peuvent notamment consister dans le fait que la durée prévue du dépassement n’est incontestablement pas « la plus courte possible » ou que les moyens pour y remédier se révèlent inadéquats. Il est également envisageable que les plans soient fondés sur des points de prélèvement à l’évidence mal positionnés (91) ou sur des techniques de modélisation grossièrement erronées, de sorte que l’ampleur réelle du dépassement des valeurs limites n’est pas prise en compte.
116. C’est aux juridictions nationales qu’il appartient dans l’affaire au principal de procéder à l’examen de ces exigences. Ces juridictions devraient tenir compte à cet égard du fait que, lors de l’examen des prorogations de délais au titre de l’article 22 de la directive 2008/50, la Commission a déjà rejeté les plans présentés par la République française notamment pour l’agglomération de Paris (92). La Cour a, elle également, déjà jugé que la République française n’avait manifestement pas adopté en temps utile, entre le 11 juin 2010 et le 16 avril 2017, des mesures appropriées, notamment pour cette agglomération, afin que le délai de dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote (93) et pour les PM10 (94) puisse être le plus court possible.
c) Sur la période pertinente
117. Le lien entre une violation caractérisée des valeurs limites et le plan visant à supprimer le dépassement suppose que des périodes à prendre en considération dans le cadre de l’appréciation du droit à réparation doivent être déterminées au regard de ce plan. En effet, toute période durant laquelle une valeur limite a été dépassée en l’absence d’un plan suffisant est une période au cours de laquelle l’État membre concerné a violé de manière caractérisée les règles relatives à la qualité de l’air.
118. S’agissant de l’affaire au principal, à savoir l’agglomération de Paris, la date concernée d’application des valeurs limites résulte, en l’absence de prorogation de délai pertinente au titre de l’article 22 de la directive 2008/50, de l’annexe XI, laquelle est, à cet égard, identique à la directive 1999/30, antérieurement en vigueur. Les valeurs limites pour les PM10 sont donc applicables depuis le 1er janvier 2005 et les valeurs limites pour le dioxyde d’azote depuis le 1er janvier 2010.
119. En revanche, l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air au titre de l’article 23 de la directive 2008/50 n’a pris naissance qu’à l’expiration du délai de transposition, le 11 juin 2010.
120. Conformément à l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ces plans doivent être transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté. Différents États membres participants en déduisent que l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air n’a pris effet qu’à l’expiration de ce délai supplémentaire.
121. Cette position est probablement correcte en ce qui concerne un dépassement des valeurs limites ou valeurs cibles, augmentées de la marge de dépassement respectivement applicable pour ces valeurs, survenu pour la première fois après l’expiration du délai de transposition de la directive 2008/50.
122. En revanche, les dépassements qui existaient déjà à l’expiration du délai de transposition étaient soumis aux obligations antérieurement applicables conformément à l’article 7, paragraphe 3, et à l’article 8 de la directive 96/62, lus en combinaison avec les valeurs limites et les marges de dépassement prévues par la directive 1999/30. Ces dispositions instauraient une obligation analogue à celle de l’article 23 de la directive 2008/50, mais encore plus étendue du point de vue temporel (95). Cette obligation était déjà applicable avant l’entrée en vigueur des valeurs limites, dès que celles-ci, augmentées de la marge de dépassement respective, étaient franchies.
123. Pour la transmission de ces plans également, un délai de deux ans était prévu au titre de l’article 11, paragraphe 1, sous a), iii), de la directive 96/62. Ces plans devaient cependant garantir que les valeurs limites étaient respectées à la date de leur entrée en vigueur et qu’elles étaient donc déjà effectives à cette date.
124. Il s’ensuit que les États membres devaient déjà avoir élaboré les plans respectivement nécessaires lorsque des valeurs limites étaient dépassées avant l’expiration du délai de transposition de la directive 2008/50. Il semble que cela soit le cas dans l’affaire au principal, car la République française avait sollicité sans succès auprès de la Commission des prorogations de délai pour les PM10 et le dioxyde d’azote pour l’agglomération de Paris (96) et qu’elle considérait donc qu’il existait un dépassement des valeurs limites. Il appartiendrait toutefois au juge national de le vérifier.
d) Conclusion intermédiaire
125. Une violation caractérisée des règles relatives à la protection de la qualité de l’air en ce qui concerne les PM10 ou le dioxyde d’azote, conformément aux articles 7 et 8 de la directive 96/62, à la directive 1999/30 ainsi qu’aux articles 13 et 23 de la directive 2008/50, couvre, en cas de dépassement des valeurs limites à l’expiration du délai prévu pour leur application, toutes les périodes durant lesquelles les valeurs limites applicables ont été dépassées en l’absence de tout plan d’amélioration de la qualité de l’air satisfaisant aux exigences de l’annexe IV de la directive 96/62 ou de l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50 et ne présentant, en outre, aucune autre lacune manifeste.
2. Sur le lien de causalité direct
126. Les difficultés réelles à faire valoir des droits à réparation résident dans l’établissement de la preuve d’un lien de causalité direct entre la violation caractérisée des règles relatives à la qualité de l’air et les préjudices concrets de santé.
127. L’obligation pour la personne lésée d’établir à suffisance de droit l’étendue du préjudice subi en conséquence d’une violation du droit de l’Union constitue, en principe, une condition d’engagement de la responsabilité de l’État pour ces préjudices (97).
128. C’est aux juridictions nationales qu’il appartient de déterminer le niveau de preuve exact. Il leur incombe de vérifier si le préjudice allégué découle de manière suffisamment directe de la violation du droit de l’Union par l’État membre (98), tout en respectant toutefois à cet égard les principes d’équivalence et d’effectivité (99). Afin de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile, la Cour peut lui fournir toutes les indications qu’elle juge nécessaires (100).
129. Un acte ou – comme dans le cas de mesures insuffisantes aux fins de l’amélioration de la qualité de l’air – une omission n’est la cause d’un préjudice que lorsqu’il est possible d’établir un lien de causalité direct entre cet acte et le préjudice subi. Le lien de causalité requis n’existe pas lorsque le préjudice serait également survenu en l’absence de l’acte en question ou de l’omission (101).
130. Certes, les valeurs limites pour les PM10 et le dioxyde d’azote reposent sur l’hypothèse de préjudices importants, notamment des décès prématurés, résultant de la pollution de l’air (102). Toutefois, cela ne suffit pas à démontrer que les affections de certaines personnes sont dues à des dépassements des valeurs limites et aux insuffisances des plans relatifs à la qualité de l’air. Ces affections peuvent, en effet, également résulter d’autres causes telles que la prédisposition ou le comportement personnel, notamment le tabagisme. Étant donné que l’Organisation mondiale de la santé recommande désormais des valeurs limites plus strictes (103), il ne saurait non plus être exclu que, malgré le respect de la directive 2008/50, l’air soit suffisamment pollué pour causer de telles maladies.
131. Pour établir l’existence d’un lien de causalité direct, la personne lésée doit donc démontrer, premièrement, qu’elle a séjourné pendant une période suffisamment longue dans un environnement où des valeurs limites en matière de qualité de l’air ambiant prévues par le droit de l’Union ont été violées de manière caractérisée. La durée de cette période est une question médicale nécessitant une réponse scientifique.
132. Un tel séjour devrait, en tout état de cause, pouvoir se rapporter, notamment, au lieu de travail ou au logement, mais également à d’autres lieux dans lesquels l’on séjourne souvent pendant une période relativement longue.
133. Il ne suffit cependant pas d’avoir séjourné dans une agglomération ou une zone dans laquelle, à un ou plusieurs points de prélèvement, les valeurs limites ont été dépassées. En effet, certains points de prélèvement doivent être installés de manière à fournir des informations sur la pollution des zones les plus polluées (104). Il existera donc, également dans de telles agglomérations ou zones, de nombreux lieux où l’air est moins pollué et où les normes du droit de l’Union sont respectées.
134. Par conséquent, la personne lésée doit démontrer concrètement que les valeurs limites ont été dépassées dans le lieu de séjour allégué et au cours des périodes invoquées. S’il n’existe aucun point de prélèvement dans le lieu de séjour en question, il doit toutefois être possible de déterminer l’ampleur de la pollution par des techniques de modélisation, car les États membres sont eux aussi autorisés à recourir à cet instrument (105). Ainsi, l’Agence européenne de l’environnement considère que la part de la population urbaine qui vit dans une zone de 100 mètres autour de grandes routes est surexposée à des polluants en cas de dépassement des valeurs limites dans l’agglomération concernée (106).
135. Quiconque souhaite obtenir une indemnisation en raison de la pollution de l’air doit, deuxièmement, prouver l’existence d’un préjudice susceptible d’être rattaché à la pollution de l’air correspondante.
136. Enfin, troisièmement, la personne lésée doit établir l’existence d’un lien de causalité direct entre le séjour susmentionné dans un lieu où une valeur limite pour la qualité de l’air ambiant a été violée de manière caractérisée et le préjudice invoqué.
137. Cela nécessitera, en règle générale, des expertises médicales qui devront certainement également tenir compte des bases scientifiques sur le fondement duquel ont été fixées les valeurs limites, ainsi que des recommandations, en partie encore plus strictes, de l’Organisation mondiale de la santé.
138. Il serait envisageable de faciliter cette preuve par une présomption réfragable selon laquelle un préjudice de santé typique est, en cas de séjour d’une durée suffisamment longue dans un environnement dans lequel une valeur limite a été dépassée, imputable à ce dépassement. La Cour EDH a ainsi déduit, dans le cas d’une pollution de l’air apparemment nettement plus grave, au regard d’un dépassement de valeurs limites et d’autres indices sérieux, une présomption de préjudice (107). La personne lésée pourrait se prévaloir du principe d’effectivité en faveur d’un tel allégement de la charge de la preuve si une preuve complète supposant l’exclusion de tout doute raisonnable rendait excessivement difficile l’obtention d’une indemnisation du préjudice.
139. Nous considérons cependant qu’il ne convient pas que la Cour tranche dans le cadre de la présente procédure le point de savoir si une telle présomption découle du droit de l’Union et, notamment, des règles relatives à la qualité de l’air ambiant. En effet, ni la demande de décision préjudicielle ni les États membres participants n’ont jusqu’à présent soulevé cette question. Or, l’admission d’une telle présomption nécessiterait un examen approfondi des bases scientifiques pour déterminer l’existence d’un lien de causalité entre la pollution de l’air et les préjudices de santé.
140. Certains États membres participants soulignent par ailleurs que le requérant a introduit un recours concernant des préjudices de santé dès 2003, c’est-à-dire avant que la valeur limite pour les PM10 soit applicable. Cela n’exclut cependant pas qu’il ait subi, du fait de la pollution de l’air, des préjudices supplémentaires – à savoir que son état se soit détérioré ou que la guérison ait été empêchée ou retardée. L’on devrait, en tout état de cause, s’attendre à de telles conséquences en cas de violation des valeurs limites, car la pollution de l’air renforce souvent les effets de problèmes de santé existants (108). Cette question également est de nature scientifique et doit être examinée au cas par cas par la juridiction nationale.
141. Enfin, il convient de relever que, si la preuve d’un lien direct entre une violation caractérisée des valeurs limites et un préjudice de santé est établie, le dernier mot n’est pas encore dit. Au contraire, l’État membre peut s’exonérer de sa responsabilité en démontrant que ces dépassements auraient également eu lieu s’il avait adopté en temps utile des plans relatifs à la qualité de l’air conformes aux exigences prévues par la directive 2008/50.
3. Réponse à la seconde question préjudicielle
142. En résumé, un droit à réparation en raison de préjudices de santé résultant d’un dépassement, existant depuis l’expiration du délai respectif, des valeurs limites pour les PM10 ou le dioxyde d’azote dans l’air ambiant, prévues aux articles 7 et 8 de la directive 96/62, lus en combinaison avec la directive 1999/30, ou visées à l’article 13 de la directive 2008/50, suppose que la personne lésée démontre l’existence d’un lien direct entre ce préjudice et son séjour dans un lieu dans lequel les valeurs limites applicables ont été dépassées en l’absence de tout plan d’amélioration de la qualité de l’air satisfaisant aux exigences de l’annexe IV de la directive 96/62 ou de l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50 et ne présentant, en outre, aucune autre lacune manifeste.
V. Conclusion
143. Par conséquent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles de la cour administrative d’appel de Versailles (France) de la manière suivante :
1) Les valeurs limites pour les polluants dans l’air ambiant et les obligations aux fins de l’amélioration de la qualité de l’air, prévues aux articles 7 et 8 de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant, lus en combinaison avec la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant, ainsi qu’aux articles 13 et 23 de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, ont pour objet de conférer des droits aux particuliers.
2) Un droit à réparation en raison de préjudices de santé résultant d’un dépassement, existant depuis l’expiration du délai respectif, des valeurs limites pour les PM10 ou le dioxyde d’azote dans l’air ambiant, prévues aux articles 7 et 8 de la directive 96/62, lus en combinaison avec la directive 1999/30, ou visées à l’article 13 de la directive 2008/50, suppose que la personne lésée démontre l’existence d’un lien direct entre ce préjudice et son séjour dans un lieu dans lequel les valeurs limites applicables ont été dépassées en l’absence de tout plan d’amélioration de la qualité de l’air satisfaisant aux exigences de l’annexe IV de la directive 96/62 ou de l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50 et ne présentant, en outre, aucune autre lacune manifeste.